Árið 2025, mánudaginn 22. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 129/2025, kæra á ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2025 um að synja beiðni um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar um að samþykkja byggingarleyfi, dags. 30. janúar 2024, til að endurbyggja efri hæð og endurnýja þak tvíbýlis­hússins á lóð nr. 10 við Borgarás.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 15. ágúst 2025, kæra eigendur fasteignarinnar að Borgarási 12, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2025 að synja beiðni kærenda um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar um að samþykkja byggingarleyfi, dags. 30. janúar 2024, til að endurbyggja efri hæð og endurnýja þak tvíbýlishússins á lóð nr. 10 við Borgarás. Er þess krafist að úrskurðarnefndin geri Garðabæ að endurskoða og afturkalla útgefið byggingarleyfi og leggi fyrir leyfishafa að sækja um byggingarleyfi og deiliskipulagsbreytingu að nýju. Þá er þess krafist að afturkölluð verði heimild til stækkunar og tilfærslu stiga á lóðar­mörkum sem og að leyfishafa verði gert að breyta honum til fyrra horfs. Einnig er kærð „ákvörðun byggingafulltrúa“ að heimila breytingu á byggingarreit og stækkun á stiga og stiga­svala við húsið á grundvelli þess að um minniháttar breytingar sé að ræða sem krefjist ekki byggingar­­leyfis og breytingar á deiliskipulagi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 28. september 2025.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Garðabæjar 27. október 2023 var samþykkt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi Hraunsholts vestra (Ásahverfis) í sam­ræmi við 2. mgr. 43. gr. og 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna Borgaráss 10. Gerði tillagan ráð fyrir stækkun byggingarreits til vesturs fyrir sólskála á neðri hæð húss lóðar­innar og svölum á efri hæð. Þá gerði hún einnig ráð fyrir að húsið gæti verið tvær hæðir með 6,5 m mænishæð og 5,0 m vegghæð. Engar athugasemdir bárust við grenndarkynningu og var tillagan samþykkt á fundi skipulagsnefndar 14. desember s.á. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. s.m. Hinn 22. janúar 2024 samþykkti byggingar­fulltrúi byggingaráform til að endurbyggja efri hæð og endurnýja þak tvíbýlishússins við Borgarás 10 auk þess að byggja sólskála og gera svalir. Á fundi bæjarráðs 30. janúar 2024 var útgáfa byggingarleyfis samþykkt og gaf byggingarfulltrúi út leyfi fyrir framkvæmdunum 3. febrúar s.á.

Kærendur munu hafa haft samband við bæjaryfirvöld í apríl 2024 eftir að þeir urðu þess varir að samþykktar teikningar væru að mati þeirra ekki í samræmi við þær sem hefðu verið grenndarkynntar. Þeir munu hafa bent sveitarfélaginu á að stækkun stiga og færsla nær lóðamörkum hefði ekki verið hluti af grenndarkynningu sem og að mænishæð hússins væri um 1,0 m hærri en grenndarkynnt gögn hefðu sagt til um. Kærendur áttu fundi og frekari samskipti við bæjaryfirvöld og óskuðu m.a. eftir stöðvun framkvæmda með bréfum, dags. 11. desember 2024 og 22. janúar 2025. Þá staðfesti byggingarfulltrúi uppfærða uppdrætti vegna framkvæmd­anna 3. mars s.á. Var hæðarkóta hússins þannig breytt úr 6,5 í 6,9, en samkvæmt upplýsingum sem byggingarfulltrúi veitti úrskurðarnefndinni reyndist húsið 0,25 m hærra við uppmælingu en eldri teikningar hefðu sagt til um. Þá var utanáliggjandi stigi á aðra hæð minnkaður þannig að hann væri 2,7 m frá húsi í stað 3,0 m.

Með bréfum byggingarfulltrúa, dags. 12. desember 2024 og 21. janúar 2025, voru kærendur upplýstir um að til að hægt væri að taka athugasemdir og sjónarmið þeirra til athugunar þyrfti að liggja fyrir formlegt erindi þar sem óskað væri eftir að byggingarleyfið yrði afturkallað eða endurupptekið. Kærendur óskuðu eftir því með bréfi, dags. 31. s.m., að ákvörðun um byggingarleyfi yrði endurupptekin. Var erindinu svarað af sviðsstjóra fjármála- og stjórnsýslu­sviðs með bréfi, dags. 4. mars s.á., þar sem fram kom að ekki væru taldar forsendur fyrir ógildingu eða endurupptöku byggingarleyfisins.

Hinn 3. apríl 2025 kærðu kærendur ákvörðun sviðsstjóra til úrskurðarnefndarinnar ásamt staðfestingu bæjarráðs frá 30. janúar 2024 á ákvörðun byggingarfulltrúa um að samþykkja byggingaráform. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 54/2025, uppkveðnum 4. júní 2025, var kærunni vísað frá þar sem kærufrestur vegna byggingarleyfisins væri liðinn og að ekki lægi fyrir lokaákvörðun um synjun um endurupptöku þar sem sú ákvörðun hafði ekki verið tekin af til þess bæru stjórnvaldi. Var lagt fyrir sveitarfélagið að afgreiða erindi kærenda um endur­upptöku með fullnægjandi hætti. Í kjölfarið var erindi kærenda tekið fyrir á fundi bæjarráðs Garðabæjar 16. júlí 2025 þar sem samþykkt var fyrrgreind ákvörðun sviðsstjóra fjármála- og stjórnsýslusviðs frá 4. mars s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að ekki verði séð að breyting á mænishæð húss á lóð nr. 10 við Borgarás, umfram það sem fram hafi komið í samþykktu byggingarleyfi, hafi verið heimil samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012 og lögum um mannvirki nr. 160/2010. Í grenndarkynningu hafi komið fram að hækka mætti mæni um 1,0 m en samkvæmt mælingum sé hækkunin meiri en það. Sveitarfélagið hefði átt að verða við beiðni þeirra um að stöðva framkvæmdir á meðan málið væri rannsakað, sbr. gr. 2.9.1. byggingarreglugerðar, eða veita leyfishafa formlega aðvörun og eftir atvikum afturkalla byggingarleyfið á grundvelli 4. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Skipulagsyfirvöld hafi látið hjá líða að kanna ósamræmi í teikningum sem lagðar hafi verið fram við grenndarkynningu og þeim sem fylgt hefðu umsókn um byggingarleyfi þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar kærenda. Grenndarkynningin hafi ekki verið byggð á réttum og full­nægjandi gögnum, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og því hafi skipulagsyfirvöldum borið að rannsaka málið fyrir útgáfu byggingarleyfis eða fresta framkvæmdum um leið og ábending hafi borist frá kærendum, en þá hafi framkvæmdir verið skammt á veg komnar. Samþykki kærenda á þeim breytingum sem lagðar hafi verið fyrir þau við grenndarkynningu hafi ekki gildi vegna misræmis. Bæjarráði beri því skylda til að afturkalla byggingarleyfið og leggja fyrir leyfishafa að sækja aftur um leyfi á grundvelli réttra upplýsinga og gagna. Skilyrði um endurupptöku byggingarleyfis samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu til staðar. Ákvæði um tímafresti afturköllunar skv. 2. mgr. 24. gr. komi ekki til álita þar sem leyfishafa hafi verið ljóst frá upphafi að ágallar væru á málinu.

Árið 1976 hafi verið samþykktar tvær íbúðir í húsinu á lóð nr. 10 við Borgarás. Þá hafi verið samþykkt að reisa utanáliggjandi stiga úr steinsteypu, sem væri samkvæmt uppdrætti væri 2,2–2,4 m út frá gaflvegg. Samkvæmt séruppdrætti af þeim stiga sem nú hafi verið reistur sé gert ráð fyrir að hann sé um 70–80 cm breiðari en fyrri stigi og liggi mjög nálægt lóðarmörkum Borgaráss 12. Í byggingarleyfi frá 5. febrúar 2024, sem bæjarráð hafi samþykkt 31. janúar s.á., hafi ekki verið veitt heimild fyrir breytingum á stiga eða svölum, né sé þeirra getið í afgreiðslu byggingarfulltrúa þrátt fyrir að uppdrættir geri einhverja grein fyrir honum. Hvorki í grenndar­kynningu deiliskipulagsbreytingarinnar né greinargerð deiliskipulagsins sé fjallað um stigann. Þá sé ekki hægt að fallast á að heimild fyrir stiga á þessum stað sé á grundvelli samþykktar frá árinu 1976.

Ekki verði með nokkru móti séð að breyting á stiganum m.t.t. útlits, forms, stækkunar og notkunar sem geymslu geti talist óveruleg í skilningi gr. 2.3.4. byggingarreglugerðar. Ekki sé heldur hægt að fallast á að breytingin geti talist minniháttar mannvirkjagerð sem sé undanþegin byggingarheimild og -leyfi, sbr. 1. mgr. gr. 2.3.6. byggingarreglugerðar. Að auki hafi ekki verið skoðað af hálfu byggingarfulltrúa hvort nálægð stigans sé of mikil með tilliti til brunavarna og þá sér í lagi vegna nálægðar við svefnherbergisglugga á annarri hæð í húsi kærenda, sbr. gr. 9.7.5. byggingarreglugerðar.

Um sé að ræða framkvæmd sem valdi kærendum verulegu ónæði sökum nálægðar og skugga­varps. Sveitarfélagið hafi viðurkennt að hafa yfirsést að sækja hefði átt um byggingarleyfi fyrir útfærslu á stiganum og hefði það þá átt að vera hluti af tillögu um skipulagsbreytingu. Þrátt fyrir þetta hafi sveitarfélagið ekki krafið leyfishafa um að sækja um byggingarleyfi á ný eða fá samþykki eiganda aðliggjandi lóðar, þ.e. kærenda.

Ekki hafi verið gætt jafnræðis við ákvörðunartöku bæjarráðs um að svara ekki beiðni kærenda um stöðvun framkvæmda í ljósi þeirra hagsmuna sem undir séu í málinu. Einungis hafi verið lögð áhersla á að finna leiðir til þess að hafna öllum beiðnum kærenda. Leyfishafi hafi ekki verið í góðri trú, hvorki varðandi breytingar á stiga og svölum né hækkun mænis umfram byggingarheimild. Honum hafi mátt vera ljóst að framkvæmdir við stiga og svalir gætu ekki talist minniháttar m.a. með hliðsjón af tölvupósti byggingarfulltrúa til leyfishafa eftir fund hans með kærendum 28. maí 2024. Kærendur hafi mátt treysta því að sveitarfélagið myndi gæta hagsmuna beggja aðila og tryggja jafnræði milli þeirra.

Málsrök Garðabæjar: Sveitarfélagið vísar til þess að síðari hluti kæru varði sömu ákvörðun og úrskurðarnefndin hafi vísað frá í fyrri úrskurði frá 4. júní 2025 í máli nr. 54/2025. Engin rök hafi verið færð fyrir því að skilyrði séu til efnislegrar umfjöllunar um þá kröfu.

Það hafi verið mat sveitarfélagsins að hvorki skilyrði 24. gr. né 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið uppfyllt til að hægt væri að fallast á kröfu kærenda um endurskoðun eða afturköllun ákvörðunarinnar frá 30. janúar 2024. Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga sé fjallað um það hvenær aðili máls eigi rétt á að fá mál sitt endurupptekið til meðferðar að nýju. Þar komi fram að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin.

Ekki verði séð að ákvörðun bæjaryfirvalda um að veita byggingarleyfi hafi byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum og síðara skilyrðið komi ekki til skoðunar þar sem um ívilnandi en ekki íþyngjandi ákvörðun sé að ræða. Því hafi skilyrði endurupptöku ekki verið fyrir hendi. Þá leiði einnig af ákvæði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að beiðni um endurupptöku máls verði ekki tekin til greina nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum máls eftir að þrír mánuðir séu liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun, sbr. 1. tl. 1. mgr. ákvæðisins. Eigendur Borgaráss 10 hafi verið aðilar að hinni kærðu ákvörðun sem leyfishafar. Án samþykkis þeirra hafi endurupptaka ekki komið til álita enda meira en þrír mánuðir liðnir frá töku hinnar umræddu ákvörðunar þegar kærendur hafi lagt fram beiðnina. Slíkt samþykki hafi ekki legið fyrir og endurupptaka því ekki heimil skv. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Hvað 25. gr. stjórnsýslulaga varði þá sé um heimildarákvæði að ræða þar sem stjórnvaldi sé í sjálfsvald sett hvort það beiti heimildinni, auk þess sem beiting ákvæðisins sé ekki háð atbeina aðila máls. Ákvæðið hafi að geyma tvö sjálfstæð skilyrði og nægi að annað þeirra sé uppfyllt til þess að heimilt sé að afturkalla ákvörðun sem tekið hafi gildi. Hið fyrra sé að afturköllun verði ekki til tjóns, en ljóst sé að það væri eigendum Borgaráss 10 til tjóns ef byggingarleyfið yrði afturkallað. Þá sé síðara skilyrðið það að ákvörðun sé ógildanleg, en svo sé ekki og er því til stuðnings vísað til bréfs sviðsstjóra fjármála- og stjórnsýslusviðs, dags. 4. mars 2025. Sveitarfélaginu hafi því hvorki verið heimilt að endurupptaka né afturkalla ákvörðun um hið umdeilda byggingarleyfi.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka málsrök sín og benda á að þeir hafi einungis samþykkt það sem komið hafi skýrlega fram í byggingarleyfisumsókninni, þ.e. stækkun á efri hæð Borgaráss 10 og byggingu sólskála. Þá sé þess einnig getið að skráningar­tafla sem hafi verið skilað inn til bæjarins sé röng hvað varði breytingar á byggingarreit umræddrar lóðar. Þrátt fyrir að kærendur hafi ítrekað óskað eftir svörum og frá upphafi mótmælt breytingum og stærð stigans þá hafi bærinn í engu aðhafst eða tekið tillit til þeirra athugasemda. Það liggi þó fyrir í málinu að bærinn hafi verið í sambandi við eigendur Borgaráss 10 og fundað með þeim vegna stigans. Ljóst sé að breytingar á byggingarreit muni hafa mikil og veruleg áhrif á grenndarrétt kærenda, langt umfram það sem fella megi undir viðhald. Allt frá því í mars 2024, þegar kærendur hafi komið að athugasemdum við bæinn, hafi verið til staðar ríkar ástæður fyrir Garðabæ að skoða og skýra þau gögn sem legið hefðu til grundvallar ákvörðunar um útgáfu byggingarleyfis vegna breytinga á umræddum byggingar­reit, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bæjaryfirvöld hafi ekki gætt meðalhófs í ákvörðunum sínum, sér í lagi þar sem um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða sem gangi gegn ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og hagsmunum kærenda.

Í greinargerð bæjarins hafi verið bent á að skilyrði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið fyrir hendi þar sem tímafrestir hafi verið liðnir. Þessu sé hafnað þar sem það liggi fyrir að innan þriggja mánaða frá því að byggingarleyfið hafi verið gefið út hafi kærendur gert athugasemd við starfsmenn skipulagssviðs, hitt þau á fundum, skrifað bréf og í svörum hafi starfsmenn vísað til þess að það væri verið að fara yfir málið. Svar hafi borist frá byggingarfulltrúa 10 mánuðum eftir að kærendur hefðu gert athugasemdir þar sem þeim hafi verið leiðbeint að kæra útgáfu byggingarleyfis, vitandi að frestur til þess væri löngu liðinn. Í engu hafi verið gætt að þeirri ríku leiðbeiningaskyldu sem hvíli á sveitarfélaginu samkvæmt stjórnsýslulögum, sér í lagið þar sem um mikla hagsmuni kærenda sé að ræða. Þá hafi flestar athugasemdir og áhyggjur kærenda verið virtar að vettugi af hálfu bæjarins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2025 að synja beiðni kærenda um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar um að samþykkja byggingarleyfi, dags. 30. janúar 2024, til að endurbyggja efri hæð og endurnýja þak tvíbýlishússins á lóð nr. 10 við Borgarás. Þá er einnig tilgreint í kæru að kærð sé „ákvörðun byggingarfulltrúa“ að heimila breytingu á byggingarreit og stækkun á stiga og stigasvala við umrætt hús á grundvelli þess að um minniháttar breytingar sé að ræða sem krefjist ekki byggingarleyfis og breytingar á deiliskipulagi. Ekki verður þó séð að í máli þessu sé til að dreifa neinni slíkri ákvörðun byggingarfulltrúa sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður þeim hluta kærunnar því vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sæta stjórn­valdsákvarðanir, sem teknar eru á grundvelli laganna, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Úrskurðarnefndin tekur því lögmæti kærðrar stjórnvalds­ákvörðunar til endur­skoðunar en tekur almennt ekki nýja ákvörðun í máli eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Fellur það því utan valdheimilda nefndarinnar að leggja fyrir sveitarfélagið að afturkalla eða endurupptaka ákvörðun eða gera leyfishafa að sækja um byggingarleyfi og/eða deiliskipulagsbreytingu. Telur úrskurðarnefndin því rétt að líta svo á að í málskoti kærenda felist krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

—–

Fyrir liggur að grenndarkynnt var óveruleg breyting á deiliskipulagi Hraunsholts vestra (Ásahverfis) í samræmi við 2. mgr. 43. gr. og 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna breytinga á húsi lóðar nr. 10 við Borgarás. Samkvæmt lýsingu í bréfi sveitarfélagsins vegna grenndarkynningarinnar, dags. 6. nóvember 2023, varðaði breytingin stækkun byggingarreits til suðvesturs fyrir sólskála á neðri hæð og svalir á efri hæð, svo og hækkun hússins í tvær hæðir, en það var ein hæð og ris áður. Kærendur veittu samþykki sitt fyrir skipulagstillögunni og tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. desember 2023.

Samkvæmt gögnum málsins munu kærendur hafa haft samband við bæjaryfirvöld í apríl 2024 eftir að hafa orðið þess vör að teikningar á vef bæjarins vegna fyrirhugaðra framkvæmda væru, að mati þeirra, ekki í samræmi við þær teikningar sem lagðar hefðu verið fram við grenndar­kynningu. Höfðu kærendur í framhaldi ítrekað samband við bæjaryfirvöld og kröfðust meðal annars stöðvunar framkvæmda í tvígang. Í fyrra skiptið var sú krafa lögð fram 11. desember 2024 og með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 12. s.m., var erindið afgreitt. Af innihaldi bréfsins var ljóst að byggingarfulltrúi hygðist ekki stöðva framkvæmdir, en telja verður að við þær aðstæður hafi honum borið að taka skýra afstöðu til beiðni kærenda um beitingu þvingunar­úrræða og í kjölfarið leiðbeina um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar. Þess í stað var kærendum leiðbeint um kæruheimild vegna byggingarleyfisins og þá með þeim formerkjum að kærufrestur væri liðinn.

Þá kom og fram í svarbréfi byggingarfulltrúa að til að hægt væri að taka erindi kærenda til afgreiðslu þyrfti að leggja fram formlegt erindi þar sem óskað væri eftir því að byggingarleyfið yrði afturkallað eða endurupptekið og því breytt til að koma til móts við sjónarmið þeirra. Afgreiðsla á slíku erindi myndi þá geta sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar. Gera verður athugasemd við þær leiðbeiningar. Sem fyrr greinir höfðu kærendur þegar farið fram á stöðvun framkvæmda sem byggingarfulltrúa var skylt að taka afstöðu til. Stöðvun framkvæmda skv. 1. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga er bráðabirgðaúrræði sem leyfisveitandi tekur í ákveðnum tilvikum, s.s. þegar mannvirki samræmist ekki skipulagi, á meðan hann rannsakar hvort ástæða sé til að beita frekari þvingunarúrræðum á borð við kröfu um úrbætur eða afturköllun byggingarleyfis. Hafi það verið mat byggingarfulltrúa að ekki væri ástæða til að stöðva framkvæmdir á grundvelli sjónarmiða kærenda er vandséð hvaða tilgangi það þjónaði að gera þeim að krefjast með formlegum hætti endurupptöku eða afturköllunar byggingarleyfisins. Fór aftur á móti svo að kærendur óskuðu eftir afturköllun eða endurupptöku málsins með bréfi, dags. 31. janúar 2025, en endanleg afgreiðsla á því erindi var ekki fyrr en 16. júlí s.á., eða um hálfu ári síðar og um einu og hálfu ári eftir að þeir höfðu fyrst samband við sveitarfélagið með athugasemdir vegna framkvæmdanna.

Að framangreindu virtu verður að telja að Garðabær hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart kærendum með fullnægjandi hætti, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þykir hvað það varðar rétt að benda á að kærufrestur vegna byggingarleyfis miðast ekki við útgáfu leyfis heldur hvenær kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Var því tilefni fyrir bæjaryfirvöld að leiðbeina kærendum um þann möguleika að kæra samþykki byggingar­áforma þegar þau fyrst höfðu samband við sveitarfélagið í apríl 2024. Er þá ósagt látið hvort sú kæra hefði hlotið efnismeðferð hjá úrskurðarnefndinni. Einnig ber afgreiðsla bæjarins á erindum kærenda það með sér að ekki hafi verið nægilega gætt að málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

—–

Aðili máls á rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. að hann eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Beiðni um endurupptöku verður þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins, eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina skv. 1. tl. 1. mgr. eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingar á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tl. 1. mgr. var byggð á, sbr. 2. mgr. 24. gr. laganna. Á grundvelli nefnds ákvæðis verður mál ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Í umsögn sinni í máli þessu telur Garðabær að sökum þess tíma sem leið frá samþykki bæjarráðs á byggingarleyfinu þar til beiðni um endurupptöku var lögð fram, sem var um eitt ár, hafi sveitarfélaginu ekki verið heimilt að endurupptaka ákvörðunina með vísan til fyrrgreindra tímafresta í 24. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar þarf einnig að líta til þess að ákvæði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga er ekki tæmandi um hvenær stjórnvaldi er skylt að endurupptaka mál að beiðni málsaðila. Í athuga­semdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þar greini, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. Við mat á því hvort endurupptaka eigi mál þar sem bent er á annmarka á ákvörðun á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar ber að líta til eðlis máls og málsatvika allra og hvort til staðar hafi verið svo verulegur annmarki að leiða megi líkur til þess að það hafi haft áhrif á efni ákvörðunar. Þótt í slíku mati sé rétt að líta til þess tíma sem liðinn sé frá töku stjórnvaldsákvörðunar verður einnig að taka mið af því hvort sá sem fer fram á endurupptöku hafi sýnt af sér tómlæti. Með það í huga verður bent á að af gögnum þessa máls verður ekki annað séð en að kærendur hafi brugðist við um leið og þeir urðu varir við það sem þeir töldu að væri misræmi milli samþykktra uppdrátta og grenndarkynntra gagna.

—–

Hin kærða ákvörðun bæjarráðs er byggð á svarbréfi sviðsstjóra fjármála- og stjórnsýslusviðs til kærenda, dags. 4. mars 2025. Í bréfinu eru raktar ástæður þess að ekki séu taldar forsendur fyrir ógildingu eða endurupptöku byggingarleyfis. Þar kemur fram að leyfi fyrir stiga hafi verið til staðar allt frá árinu 1976 þegar veitt hafi verið leyfi fyrir rishæð hússins. Vísað er til þess að á grundvelli 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga hafi ekki verið talið tilefni til að grenndarkynna breyttan stiga og að endurnýjun á svo gömlum stiga sé bæði eðlileg og nauðsynleg. Að lokum kemur fram að útlínur stigans hafi verið teiknaðar á uppdrætti sem kærendur hafi samþykkt við grenndarkynningu.

Í gögnum þeim er grenndarkynnt voru vegna óverulegrar breytingar á deiliskipulagi var breytingunni lýst með vísan til stækkunar byggingarreits til vesturs fyrir sólskála og svalir auk hækkunar hússins í tvær hæðir. Þótt á grenndarkynntum teikningum hafi stiginn verið sýndur í nýrri útfærslu er til þess að líta að hvorki var tilgreint með orðum að um breytingu væri að ræða né voru málsetningar að finna á þeim hluta teikninganna er varða stigann. Þá verður einnig að horfa til svara skipulagsstjóra Garðabæjar, sem starfar sem skipulagsfulltrúi, til kærenda frá 6. nóvember 2024 þar sem fram kemur að honum hafi yfirsést að um breytta útfærslu væri að ræða. Að auki telur skipulagsstjóri að „sækja hefði átt um byggingarleyfi vegna útfærslu stigans sem hefði þá getað verið hluti af tillögu að deiliskipulagsbreytingu.“ Er samkvæmt þessu ekki hægt að fallast á að samþykki kærenda á grenndarkynntum gögnum hafi tekið til umdeildrar breytingar á stiga Borgaráss 10. Þá verður og að líta til þess að um var að ræða grenndarkynningu á óverulegri breytingu á deiliskipulagi. Eðli málsins samkvæmt er það því skipulagstillagan sjálf en ekki grenndar­kynntar teikningar af áformuðum framkvæmdum sem hefur þýðingu um hvaða byggingar­heimildir gilda. Hvað það varðar verður hvorki ráðið af uppdrætti né greinargerð deili­skipulagstillögunnar að með breytingunni hafi falist heimild fyrir breiðari stiga í nýrri útfærslu.

Fram kemur í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga að við útgáfu framkvæmda- eða byggingarleyfis geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá kröfum 2. mgr. um breytingu á deiliskipulagi og grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik sé að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Í gögnum málsins þessu verður ekki séð að sveitarstjórn hafi tekið afstöðu til þess hvort víkja ætti frá kröfum 2. mgr. 43. gr. um grenndarkynningu vegna stigans. Þá verður að telja að hinn nýi stigi, sem er töluvert nær lóðamörkum og húsi kærenda en eldri stigi, uppfylli ekki skilyrði framangreinds ákvæðis um að skerða í engu hagsmuni nágranna, en um undantekningarákvæði er að ræða sem túlka ber þröngt.

Þá hefur því verið haldið fram af hálfu Garðabæjar í máli þessu að um eðlilegt viðhald eða endurnýjun stigans sé að ræða. Er þá til þess að líta að skv. a-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð er allt viðhald innanhúss og utan undanþegið byggingarheimild og -leyfi, en skilyrði fyrir því er að framkvæmdin sé í samræmi við deiliskipulag. Eins og fram hefur komið er um nýja útfærslu að ræða sem felur það í sér að stiginn breikkar töluvert og verður upp við mörk lóðar kærenda. Vegna umfangs þeirra breytinga telur úrskurðarnefndin að ekki sé hægt að líta svo á að um viðhald sé að ræða í skilningi fyrrgreinds reglugerðarákvæðis.

Fyrir liggur að byggingarreitur lóðar nr. 10 við Borgarás hefur verið afmarkaður í deiliskipulagi svæðisins með þeim hætti að norðvesturendi hússins ásamt hinum utanáliggjandi stiga stendur utan reitsins. Í bréfi sviðsstjóra fjármála- og stjórnsýslusviðs til kærenda er ástæða þess skýrð í ítarlegu máli og færð rök fyrir því að byggingarreitur Borgaráss 10 markist í raun af úthliðum grunnflatar allra húshluta byggingarinnar eins og það var samþykkt árið 1976, þ. á m. þeim stiga sem leyfi var veitt fyrir. Jafnvel þótt fallist yrði á það er eftir sem áður ljóst að með hinni breyttu útfærslu á stiganum er hann utan byggingarreits. Hefði því verið rétt að gera breytingu á deiliskipulagi áður en kom að samþykkt byggingar­áforma vegna hins nýja stiga. Telja verður að sá ágalli hafi verið á rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að ekki hafi verið tekið mið af þeirri forsendu.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir verður að álíta rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar, um að synja um endurupptöku eða afturköllun samþykktar byggingarleyfis vegna breytingu á hússins á lóð Borgaráss 10, svo áfátt að fella verði ákvörðunina úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2025 um að synja beiðni um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar um að samþykkja útgáfu byggingarleyfis, dags. 30. janúar 2024, til að endurbyggja efri hæð og endurnýja þak tvíbýlishússins á lóð nr. 10 við Borgarás.