Árið 2026, mánudaginn 16. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 148/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 22. september 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma ses., þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Var fallist á þá kröfu með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 3. október 2025.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 30. september 2025 og barst umsögn eftirlitsins um efnisatriði kærumáls þessa mánuði síðar.

Málavextir

3. Kærandi hefur starfrækt bálstofu í Fossvogi í Reykjavík frá árinu 1948, þar sem látnir einstaklingar eru brenndir fyrir jarðsetningu. Hinn 11. júní 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út starfsleyfi til rekstrarins sem gilti til 11. júní 2033. Með bréfi eftirlitsins, dags. 28. október 2024, brá svo við að kæranda var tilkynnt um að ráðgert væri að taka starfsleyfið til endurskoðunar vegna ófullnægjandi mengunarvarnarbúnaðar og aukins ónæðis af völdum reykmengunar. Var um heimild fyrir því vísað til gr. 1.3. og 1.5. í starfsleyfisskilyrðum hins útgefna leyfis. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti vegna þessa sem lyktaði með bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 8. nóvember 2025, þar sem tilkynnt var um að nauðsynlegt væri að gera breytingar á starfsleyfi kæranda.

4. Hinn 19. ágúst 2025 voru gerðar verulegar breytingar á starfsleyfi bálstofunnar sem fólust í megindráttum í því að gildistími þess var styttur úr 12 árum í eitt ár og settar voru hertar kröfur um hvenær starfsemi mætti eiga sér stað. Í stað þess að bálfarir séu heimilar alla virka daga milli kl. 07:00 og 16:00 skulu þær einungis fara fram á kvöldin og á nóttunni frá kl. 17:30 til kl. 06:30, þó aldrei meira en átta klst. samfellt innan þess tíma, að uppfylltum nánari skilyrðum um lágmarks vindstyrk og vindstefnu. Fyrstu sex mánuðina frá gildistöku starfsleyfisins var heimilað að viðhafa bálfarir fimm daga í viku, en næstu sex mánuði einungis fjóra daga í viku. Um rök fyrir þessum breytingum var vísað til þess að ekki hefði reynst mögulegt að setja upp hreinsibúnað fyrir útblástur bálstofunnar, bálförum hefði fjölgað umtalsvert síðan árið 2021 og að fjölgun kvartana benti til þess að mengun og ónæði frá starfseminni væri meiri en gert hefði verið ráð fyrir.

Málsrök kæranda

5. Kærandi bendir á að skylt sé að greftra lík í lögmætum kirkjugarði eða brenna í viðurkenndri bálstofu, sbr. lög nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Bálstofan í Fossvogi sé sú eina í landinu og hafi hún bein áhrif á starfsemi líkhúss Kirkjugarða Reykjavíkur sem taki á móti um 66% af látnum einstaklingum hér á landi. Sé dregið úr afköstum líkbrennslunnar aukist þörfin í samræmi við það hjá líkgeymslum. Miðað við áætlaðan fjölda látinna verði bálstofan að starfa a.m.k. 40 klst. á viku til að halda í horfinu. Með þeirri skerðingu sem leiði af hinni kærðu ákvörðun geti alvarleg staða skapast fyrir líkhús og heilbrigðisstofnanir.

6. Núverandi aðstæður og húsnæði bálstofunnar geri það að verkum að ekki hafi reynst gerlegt að koma að öllu leyti til móts við kröfu um uppsetningu nýs búnaðar í samræmi við bestu fáanlegu tækni. Starfsemin hafi þó verið aðlöguð að kröfum heilbrigðiseftirlitsins og ráðist hafi verið í ýmsar mótvægisaðgerðir. Megi þar nefna breyttan brennslutíma, viðgerðir og endurbætur frá árinu 2021, skráningu og eftirlit með brennslu og mælingar. Ekki hafi verið tekið tillit til þessa við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Hafi breytingin á starfsleyfinu ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eða fullnægjandi grundvelli, en ekki hafi orðið slíkar breytingar á starfsemi bálstofunnar frá árinu 2021 að kallað hafi á svo íþyngjandi ákvörðun. Auk þess hafi aðrar leiðir ekki verið reyndar áður en gengið hafi verið svo langt í skerðingu starfseminnar. Séu röksemdir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, m.a. tilvísun til markmiðsákvæðis í 1. gr. reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti, ekki fullnægjandi grundvöllur fyrir svo íþyngjandi skerðingu á starfsleyfi kæranda.

7. Kærandi hafi gert rökstuddar tillögur að breyttum starfsháttum sem byggst hafi á rannsókn sérfræðinga sem falið hafi í sér að brennslutími yrði áfram rúmur og brennsla heimiluð alla virka daga og allan sólarhringinn, en tekið yrði mið af veðri. Væri það betur til þess fallið að draga úr umhverfisáhrifum heldur en sú aðferð að skerða þá daga og þann tíma sem mætti brenna sem gæti skapað óviðunandi ástand þegar veðurskilyrði væru óhagstæð, en mun oftar væri rok á daginn heldur en á nóttunni. Nýlega hafi ekki verið hægt að brenna vegna veðurskilyrða og hafi það valdið verulegum vandræðum en síðar í sömu viku hafi veður verið ákjósanlegt þar sem vindur hafi staðið út á sjó, en þá hafi verið óheimilt að hefja starfsemi. Auk þess séu minni líkur á mengun þegar líkofnarnir séu vel heitir, en með breyttu starfsleyfi þurfi oft að slökkva á ofnunum við kjöraðstæður þar sem óheimilt sé að brenna lengur en átta klukkustundir samfellt.

8. Búnaður bálstofunnar í Fossvogi sé kominn til ára sinna, en leitast hafi verið við að halda starfseminni í réttu horfi þar til ný bálstofa taki til starfa. Í greinargerð leyfisveitanda með hinni kærðu ákvörðun komi fram að ekki sé staðfest að ný bálstofa verði tilbúin haustið 2026. Í millitíðinni þurfi að gera raunhæfar kröfur á núverandi bálstofu, sem miði að því að lágmarka mengun og ónæði frá henni. Vegna þessa sé bent á að skilað hafi verið inn áætlun um flutning og augljóst sé að slíkar aðgerðir krefjist nokkurs undirbúnings. Kröfur Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um frekari staðfestingu á tímasetningu á flutningi séu hvorki málefnalegar né í samræmi við meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Hið sama eigi við rök heilbrigðiseftirlitsins um að ekki hafi verið gerð grein fyrir áætlun um nýjan hreinsibúnað enda hafi kærandi upplýst um nýjar áætlanir í þeim efnum.

9. Hin kærða ákvörðun hafi einnig verið byggð á þeim rökum að bálförum hafi fjölgað talsvert frá því starfsleyfi hafi verið gefið út árið 2021. Það standist ekki skoðun. Árið 2022 hafi þeim fjölgað mikið vegna eftirkasta heimsfaraldurs kórónuveiru, en síðan hafi þeim fækkað og náðst jafnvægi. Fjölgun bálfara milli áranna 2024 og 2025 sé innan við 1%. Við meðferð málsins hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gefið sér að fjölgun bálfara frá 2021 til 2024, þ.e. 30% aukning, hafi sjálfkrafa leitt til aukningar á mengun. Það sé ósannað enda ráðist mengun af öðrum þáttum, s.s. búnaði, rekstrarháttum og mótvægisaðgerðum sem þegar hafi verið ráðist í og ekki hafi verið tekið tillit til eða látið reyna á þær. Gæta þurfi meðalhófs við skerðingu á gildandi starfsleyfisskilyrðum og ekki sé heimilt að ganga lengra en sýnt sé fram á að sé nauðsynlegt. Það eigi ekki síst við um mikilvæga þjónustu í almannaþágu.

10. Það njóti engra gagna við í máli þessu sem sýni að verulegri eða aukinni mengun sé til að dreifa frá bálstofunni síðan árið 2021. Árið 2011 hafi farið fram mælingar á kvikasilfri í jarðvegssýnum og hafi gildi verið innan viðmiðunarmarka. Tiltekin verkfræðistofa hafi gert sambærilega athugun árið 2022. Komi fram í minnisblaði hennar, dags. 16. júní 2022, að niðurstöður séu ekki ósvipaðar þeim sem mælst hafi árið 2011 og í öllum tilfellum vel undir viðmiðunarmörkum fyrir íbúðabyggð. Fullyrðingar um aukna mengun frá starfseminni standist því ekki skoðun og byggi ekki á mælingum og rannsóknum.

11. Í maí 2024 hafi Hafrannsóknastofnun framkvæmt mælingar á útblæstri, m.a. vegna kvikasilfurs. Þeim hafi verið komið á framfæri við heilbrigðiseftirlitið sem hafi bent á að ryk í útblæstri hafi mælst 730 mg/Nm3 sem sé langt yfir mörkum fyrir bálstofur á Norðurlöndunum, en þau séu á bilinu 20–150 mg/Nm3. Það sé óvissa um aðstæður við þessa rannsókn en lagðar hafi verið fram mælingar frá 2011 og 2022 sem sýni að kvikasilfur sé langt undir viðmiðunarmörkum og bendi engin gögn til þess að mengun hafi aukist síðan árið 2021.

12. Því verði að hafna að fjölgun kvartana vegna starfseminnar megi hafa til sanninda um að mengun og ónæði sé meira en búist hafi verið við þegar starfsleyfið var gefið út árið 2021. Þannig geti nokkrar kvartanir verið vegna eins og sama atviks, en sumarið 2024 hafi t.d. orðið bilun í loku í reykofni og hafi það valdið reykmengun sem hafi alið á tortryggni. Staðið hafi verið að „átaki“ um að senda inn kvartanir vegna starfseminnar og geti fjöldi kvartana ekki talist marktækt viðmið um aukna mengun. Það sé skylt að rannsaka hvort kvartanir eigi við rök að styðjast, t.d. með mælingum á loftgæðum eða með öflun sérfræðilegs álits.

13. Gögn málsins sýni að kvörtunum hafi fækkað eftir að ráðist hafi verið í frekari úrbætur og mótvægisaðgerðir, t.d. eftir að brennsla á nóttunni hafi hafist. Þá hafi ekki verið látið á það reyna hvort fullnægjandi hefði verið að taka mið af veðurskilyrðum samkvæmt mælingum sérfræðinga. Fyrir því séu rök að gengið hafi verið lengra í að skerða starfsleyfisskilyrði bálstofunnar en nauðsynlegt geti talist. Vísað sé til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og skyldu stjórnvalds til að taka mið af réttmætum væntingum rekstraraðila atvinnurekstrar með gilt starfsleyfi.

14. Loks komi fram í gr. 5.1. í hinni kærðu ákvörðun að fjarlægja skuli hatt á reykháfi bálstofunnar til að stuðla að betri dreifingu á útblæstri frá starfseminni. Um rök fyrir því sé vísað til forsendna í tillögum sérfræðinganna sem kærandi hafi aflað. Á móti þessu hafi verið bent á hættu á sótmengun í rigningu. Hafi þessi krafa ekki verið rökstudd með fullnægjandi hætti og sé með þessu gengið lengra en nauðsynlegt verði talið.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur

15. Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er á það lögð áhersla að í starfsleyfinu frá árinu 2021 hafi verið gerð krafa um að kærandi myndi uppfylla kröfur um mengunarvarnir í samræmi við bestu aðgengilegu tækni sem væri í notkun í nágrannalöndum. Hafi kæranda verið veittur ársfrestur til að skila tímasettri áætlun um hvernig að innleiðingu slíkrar tækni yrði staðið, sbr. gr. 5.2. í starfsleyfinu. Hafi þetta ekki gengið eftir, en í bréfi frá kæranda, dags. 10. júní 2022, hafi komið fram að ekki væri hægt að bæta við hreinsibúnaði fyrir útblástur bálstofunnar vegna þess að slíkur búnaður mundi koma í veg fyrir eðlilega brennsluvirkni ofnanna. Hafi um þetta nánar verið vísað til álits danskra sérfræðinga sem komið hafi að viðhaldi ofnanna.

16. Síðan í febrúar 2024 hafi verið kvartað yfir lyktarónæði og reykmengun frá bálstofunni oftar en áður. Fyrsta kvörtunin hafi borist 13. febrúar og sex til viðbótar hafi borist eftir það fram til 25. mars s.á. Hafi þetta verið sami fjöldi kvartana og borist hafi á árabilinu 2000 til 2023. Kvartanir hafi aðallega borist frá aðstandendum nemenda og forsvarsmönnum skóla og leikskóla í grenndinni. Heilbrigðiseftirlitið hafi lagt áherslu á að leita skýringa og hvetja til úrbóta. Hafi ástandið verið rætt við reglubundið eftirlit 25. mars s.á. Þrátt fyrir viðhaldsaðgerðir á ofnum og búnaði bálstofunnar hafi kvörtunum enn farið fjölgandi og hafi þær náð hámarki í september til nóvember 2024. Allt árið 2024 hafi kvartanir verið 65 talsins, náð til 42 daga ársins og komið frá 30 einstaklingum.

17. Í ljósi þess að ekki hafi verið hægt að bæta mengunarvarnir bálstofunnar, árvissrar aukningar í bálförum, sem væri til þess fallin að valda aukinni mengun og ónæði fyrir þolendur í nágrenni bálstofunnar, og að kvörtunum hafi ekki farið fækkandi haustið 2024, þrátt fyrir viðleitni kæranda, hafi heilbrigðiseftirlitið metið það svo að starfsemin uppfyllti ekki gr. 1.3 í þágildandi starfsleyfi. Þar hafi verið mælt fyrir um að haga skyldi starfseminni þannig að hún ylli ekki nágrönnum eða fólki í nærliggjandi húsakynnum óþægindum „vegna reyks, lyktar, hávaða eða annars ónæðis.“ Það hafi einnig verið mat heilbrigðiseftirlitsins að með óbreyttri starfsemi væri það markmið reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti ekki uppfyllt að tryggja skyldi „öruggt nærumhverfi og forvarnir, með áherslu á að vernda og viðhalda lýðheilsu og heilnæmum lífsskilyrðum viðkvæmra hópa og almennings.“

18. Hið nýja starfsleyfi hafi verið gefið út í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit og reglugerð nr. 668/2007 um kistur, duftker, greftrun og líkbrennslu. Það hafi verið nauðsynlegt að endurskoða starfsleyfið til að tryggja vernd umhverfis og almannaheilsu í samræmi við lögbundið hlutverk heilbrigðisnefnda og eftirlitsaðila. Þá geti réttmætar væntingar ekki gengið framar lögbundnum skyldum stjórnvalda til að tryggja að starfsemi sem háð sé starfsleyfi uppfylli ákvæði laga og starfsleyfisskilyrða um mengunarvarnir.

19. Heilbrigðiseftirlitið hafi ítrekað veitt kæranda svigrúm til úrbóta og jafnframt tekið mið af athugasemdum hans við gerð nýrra starfsleyfisskilyrða. Ráðist hafi verið í ýmsar nauðsynlegar aðgerðir, eins og viðhald ofna, en það geti varla talist sérstakar mótvægisaðgerðir. Þar sem fram hafi komið af hálfu kæranda að ekki væri hægt að bæta við mengunarvarnarbúnaði fyrir útblástur bálstofunnar hafi það verið mat heilbrigðiseftirlits að nauðsynlega þyrfti að endurskoða starfsleyfið og setja starfseminni þrengri skilyrði.

20. Í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að starfsleyfi skuli hafa tiltekinn gildistíma, sbr. 2. mgr. 6. gr., með þeim fyrirvara að útgefanda sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Sambærilegt ákvæði hafi verið fest í sértæk starfsleyfisskilyrði fyrir bálstofu kæranda, sbr. gr. 1.5. Tekið sé undir með kæranda að um verulega skerðingu á gildistíma sé að ræða, enda sé það almenn regla að starfsleyfi gefin út af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur séu til 12 ára þótt það sé ekki fest í lög. Í þessu máli séu forsendur fyrir útgáfu starfsleyfis ekki þær sömu og í hefðbundnum málum. Haldbær rök séu fyrir því að aukin umhverfismengun hafi orðið vegna fjölgunar bálfara frá árinu 2021. Af þeirri ástæðu hafi verið talið mikilvægt að starfsleyfi bálstofunnar yrði endurnýjað árlega og eitt ár væri hæfilegur tími til að leiða í ljós hvaða árangri þrengri starfsleyfisskilyrði kæmu til með að skila til að draga úr mengun og ónæði í nærumhverfi.

21. Í 1. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu komi fram að skylt sé að brenna lík í viðurkenndri líkbrennslustofnun, sbr. 7. gr. laganna, og að skylt sé að virða ákvarðanir sjálfráða manns um hvort greftra skuli lík hans eða brenna, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hvergi sé í lögunum kveðið á um hver skuli reka slíka starfsemi en tafarlaus stöðvun starfseminnar í Fossvogi mundi valda verulegu tjóni og raski á þjónustu. Með vísan til meðalhófssjónarmiða hafi verið ákveðið að veita tímabundið starfsleyfi til eins árs í stað þess að afturkalla eða synja um starfsleyfi á þeim grundvelli að ekki væri hægt að uppfylla kröfur um mengunarvarnir.

22. Nærumhverfi bálstofunnar í Fossvogi hafi tekið stakkaskiptum frá því hún hóf starfsemi árið 1948. Viðbrögð við kröfum heilbrigðiseftirlitsins um úrbætur hafi falist í viðhaldi á ofnum og öðrum búnaði til að tryggja sem besta virkni þess í viðleitni til að takmarka mengun. Á sama tíma hafi orðið margvíslegar framfarir í mengunarvörnum í mengandi starfsemi, s.s. síubúnaður sem eyði lykt og fangi mengandi efni. Að mati heilbrigðiseftirlitsins sé óheft starfsemi bálstofu án mengunarvarnarbúnaðar alvarlegt mál og full ástæða til að stemma stigu við starfseminni í þeim tilgangi að draga úr mengunarálagi frá henni þar til ný bálstofa með fullkomnum mengunarvarnarbúnaði taki við starfseminni.

23. Í 4. kafla starfsleyfisskilyrða bálstofunnar komi fram að mælingar hafi verið framkvæmdar á kvikasilfri í jarðvegi í næsta umhverfi bálstofunnar. Árið 2022 hafi kvikasilfursmengun verið undir viðmiðunarmörkum skv. reglugerð nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg, en skv. 10. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit skuli miða við reglubundið eftirlit, a.m.k. tíunda hvert ár, fyrir jarðveg. Kvikasilfur sé þó aðeins eitt af mörgum mengandi efnum sem geti komið frá bálstofum án hreinsibúnaðar. Sé slík mengun auk þess eingöngu loftborin og mengi því fremur hnattrænt frekar en staðbundið.

24. Samkvæmt mælingu Hafrannsóknastofnunar hafi heildarryk í útblæstri bálstofunnar verið 730 mg/Nm3. Það sé langt yfir losunarmörkum fyrir t.d. bálstofur á Norðurlöndunum, sem séu á bilinu 20 og 150 mg/Nm3. Óskað hafi verið eftir upplýsingum frá Hafrannsóknastofnun um það hvort sýnilegur reykur hafi verið við mælingu þessa, en ekki hafi fengist svar við þeirri beiðni. Mæling á ryki í útblæstri, sem sé yfir viðurkenndum mörkum fyrir umhverfismengun, bendi til þess að þörf sé á hreinsun á útblæstri. Líkt og komið hafi fram á ljósmyndum, sem fylgt hafi kvörtunum, sé um að ræða vel sýnilega umhverfismengun sem valdi bæði ónæði og geti haft heilsuspillandi áhrif.

25. Kærandi hafi haldið skrá yfir fjölda bálfara sem sýni að þeim hafi fjölgað um 30% síðan árið 2021. Athyglisvert sé að afkastageta ofna bálstofunnar hafi aukist um 20% í kjölfar viðhalds á ofnunum vorið 2023 og samantekt bálstofunnar yfir bálfarir tímabilið 14. september 2023 til 20. mars 2024 sýni hækkað hlutfall bálfara með reykmengun úr 3% í 7% miðað við árið 2010. Þær aðgerðir sem kærandi hafi gripið til í því skyni að draga úr mengun hafi borið takmarkaðan eða óvissan árangur og breyti ekki þeirri stöðu að ekki sé hægt að bæta við mengunarvarnarbúnaði við bálstofuna.

26. Samkvæmt gr. 5.1. í starfsleyfisskilyrðum bálstofunnar eigi að fjarlægja hatt á reykháfi bálstofunnar hið fyrsta til að stuðla að betri dreifingu á útblæstri. Í tilvísaðri greinargerð sérfræðinga sem kærandi hafi aflað sé ekki gert ráð fyrir að hattur sé á reykháfi og því taki dreifingaspá ekki tillit til hans. Áhrif hattsins væru truflandi og niðursláttur reyks væri líklegri með honum og hafi því verið talið rétt að krefjast þess hann yrði fjarlægður. Þá sé ósannað að reykháfurinn muni sóta meira í votviðri verði hatturinn fjarlægður. Þá sé það á borði rekstraraðila að finna tæknilega útfærslu sem komi í veg fyrir aukna sótmengun en ekki heilbrigðiseftirlitsins.

27. Frá árinu 2006 hafi verið uppi áform um að byggja bálstofu í Grafarvogi. Í úrbótaáætlun kæranda hefði komið fram að það tæki um fjögur ár að koma nýrri bálstofu í rekstur frá því að verkefnið yrði fjármagnað. Öflun starfleyfis fyrir nýrri bálstofu sé sjálfstætt mál og standi engin rök til þess að veita bálstofunni í Fossvogi svigrúm til að starfa í andstöðu við starfsleyfisskilyrði einungis á þeim grundvelli að fyrirhugað sé að flytja starfsemi hennar. Þar til ný bálstofa taki til starfa þurfi að gera raunhæfar kröfur á núverandi bálstofu, sem miði að því að lágmarka mengun og ónæði frá henni.

28. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið litið til mögulegra áhrifa starfseminnar á nemendur og starfsfólk í skólum í nágrenninu, sem og þess að íbúar í grenndinni væru fremur heima um helgar. Auk þess hafi verið litið til nálægðar við Öskjuhlíð sem sé fjölsótt útivistarsvæði. Líkur séu á því að mengun á kvöld- og næturtíma valdi síður óþægindum í nærumhverfinu heldur en brennsla á dagtíma. Það að binda starfsemina við átta klukkustunda tímaramma hafi verið gert með það að markmiði að takmarka mengun, þ.e. að ekki væri mengun frá bálstofunni bæði að kvöldi til og snemma morguninn eftir, en til samanburðar hafi í starfsleyfinu frá árinu 2021 verið gefinn níu klukkustunda tímarammi.

29. Í gr. 1.3 í hinu breytta starfsleyfi sé kveðið á um að fara eigi í markvissa fækkun bálfara á gildistíma starfsleyfisins. Hafi bálstofan heimild til að halda bálfarir fimm daga í viku fyrstu sex mánuðina frá gildistöku leyfisins og fjóra daga í viku næstu sex mánuði. Sé með þessu veitt svigrúm til að aðlaga starfsemina að þessari breytingu. Fækkun brennsludaga ætti að draga úr mengunaráhrifum og minnka ónæði fyrir íbúa, vegna aukins sveigjanleika til að stýra bálförum á daga með hagstæðu veðri, sbr. gr. 1.4 í starfsleyfi. Með skilyrðum um veðurfar sé mögulegt að tryggja að bálfarir fari fram þegar veðurskilyrði séu hagstæð og dreifing á mengun og reyk sé góð. Af þeim leiði að bálfarir fari ekki fram þegar veðurskilyrði séu óhagstæð, þ.e. sé vindstyrkur lítill, svo sem í logni eða hægviði, og dreifing á reyk og mengun lítil eða vindur standi á Suðurhlíðar, þ.e. úr V- og SV- átt.

30. Samantekið hafi ákvörðun um að setja starfseminni þrengri skilyrði verið byggð á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Við undirbúning ákvörðunarinnar hafi verið gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, og aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar hafi verið til að leggja mat á áhrif starfseminnar, og hvort unnt væri að beita vægari úrræðum. Niðurstaðan hafi verið sú að ekki væri unnt að ná markmiðum um vernd almannahagsmuna og umhverfis með vægari úrræðum en þeim breytingum sem gerðar hafi verið. Þannig hafi verið gætt að meðalhófi og tryggt að íhlutun færi ekki lengra en nauðsynlegt væri til að ná fram lögmætum markmiðum.

Viðbótarathugasemdir kæranda

31. Kærandi ítrekar athugasemdir og staðhæfir að öll hlutlæg gögn bendi til þess að mengun vegna starfsemi bálstofunnar sé undir viðmiðunarmörkum. Komi þetta m.a. fram í eftirlitsskýrslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur vegna heimsóknar 25. mars 2024, en þar segi m.a: „Í ljósi þess að ekki er hægt að bæta við mengunarvarnarbúnaði við bálstofuna og mælingar á kvikasilfri í jarðvegi í nágrenni bálstofunnar virðast ekki vera að fara yfir umhverfismörk fellst HER á að ekki verði bætt við mengunarvarnarbúnaði þar til ný bálstofa hefur tekið við starfseminni.“ Þessi athugasemd sé í mótsögn við forsendur hinnar kæru ákvörðunar og hafi með henni skapast réttmætar væntingar um að ekki yrðu gerðar slíkar kröfur án viðhlítandi raka.

32. Þá sé gerð athugasemd við það sem fram komi í umsögn heilbrigðiseftirlitsins um að kæranda hafi verið veittur „rúmur aðlögunartími“ og en með því sé vísað til sex mánaða frests áður en starfsleyfisskilyrði yrðu enn frekar skert. Heilbrigðiseftirlitið hafi verið upplýst um áætlanir kæranda um að byggja nýja bálstofu og taki hin kærða ákvörðun í engu mið af þeim áætlunum eða mikilvægi þjónustunnar þar til ný bálstofa taki til starfa. Með hliðsjón af meðalhófssjónarmiðum teljist sex mánuðir ekki rúmur eða sanngjarn aðlögunartími.

33. Undirbúningur að byggingu nýrrar bálstofu sé hafinn og mikilvægt sé að halda bálstofunni í Fossvogi í fullri starfsemi þar til ný bálstofa hefji starfsemi. Kærandi hafi ítrekað óskað eftir því að komið yrði til móts við þessar aðstæður með raunhæfum kröfum og hafi verið reiðubúinn að aðlaga starfsemina eins og kostur væri til að takmarka áhrif hennar og bent á leiðir í þeim efnum sem gangi skemur en hin kærða ákvörðun. Þær leiðir séu studdar vísindalegum gögnum og mælingum og séu til þess fallnar að takmarka umhverfisáhrif af starfseminni. Sá stutti tími sem bálstofan hafi starfað undir nýjum skilyrðum hafi skapað veruleg vandræði og biðtími lengst. Verði hin kærða ákvörðun látin óröskuð muni biðtími lengjast og líkhús og heilbrigðisstofnanir yfirfyllast. Sé þá fyrirséð að tekin verði ákvörðun um lokun bálstofunnar enda verði ekki rekstrargrundvöllur fyrir starfseminni, auk þess sem ekki sé hægt að uppfylla skyldur um að gæta jafnræðis og taka við öllum líkum til brennslu undir þeim skilyrðum sem heilbrigðiseftirlitið leggi til.

34. Röskun og tjón sem hljótist af hinu nýja starfsleyfi sé í engu samræmi við þá hagsmuni sem hinni kærðu ákvörðun sé ætlað að tryggja. Þessi staða sé heilbrigðiseftirlitinu ekki óviðkomandi heldur sé hluti af málefnalegum sjónarmiðum og hagsmunamati sem þurfi að fara fram þegar mat sé lagt á nauðsyn skerðingar á starfsleyfi bálstofunnar í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem gæta þurfi hófs við beitingu þeirra úrræða sem séu tiltæk. Rök heilbrigðiseftirlitsins um að meðalhófs hafi verið gætt eigi ekki við sé skerðing á starfleyfi í reynd það mikil að afleiðingarnar séu þær að starfsleyfi nýtist ekki leyfishafa. 

—– 

35. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

36. Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 3. febrúar 2026 að viðstöddum fulltrúum kæranda og Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. 

Niðurstaða

37. Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofuna í Fossvogi, en gildistími starfsleyfisins hefur verið styttur og hertar kröfur gerðar til þess hvenær starfsemi megi fara fram með hliðsjón af dreifingu loftborinnar mengunar. Kæruheimild er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og barst kæra í málinu innan kærufrests.

38. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 er markmið laganna að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, jafnframt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I., II. og IV., skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfis- og orkustofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Starfsemin er háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar sem líkbrennsla skv. 64. tl. viðauka IV við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ákvörðunin var tekin af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur í samræmi við heimild í viðauka 2.2 við samþykkt nr. 1020/2019 um embættisafgreiðslur framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar.

39. Af hálfu leyfisveitanda hefur í máli þessu verið vísað til fyrirmæla í gr. 5.1. og 5.2. í starfsleyfi rekstraraðila frá árinu 2021 þess efnis að skylt hafi verið að innleiða mengunarvarnir fyrir starfsemina innan fjögurra ára frá þeim tíma. Nánar greint skyldi í síðasta lagi einu ári frá veitingu starfsleyfisins skila tímasettri áætlun um innleiðingu mengunarvarna sem tæki mið af niðurstöðum um bestu aðgengilegri tækni (BAT niðurstöður) ef þær lægju fyrir, þróun á bestu aðgengilegu tækni lægju BAT niðurstöður ekki fyrir eða kröfum sem gerðar væru í nágrannalöndum fyrir sambærilega starfsemi. Var einnig tekið fram að mengunarvarnar-búnaður þyrfti að uppfylla kröfu um að hægt væri að nota staðlaðar mæliaðferðir fyrir viðkomandi mengandi efni í útblæstri. Sú almenna tilvísun sem með þessu var gerð til m.a. krafna í nágrannalöndum fyrir sambærilega starfsemi var nokkur vegvísir fyrir starfsleyfishafa, enda auðhægt að afla nánari upplýsinga t.d. frá Danmörku og Svíþjóð. Var með þessu í nafni meðalhófs gefinn frestur til að draga upp áætlun um hvernig bættar mengunarvarnir yrðu innleiddar í starfsemina í áföngum, á nokkrum árum, í samráði við leyfisveitanda og eftir atvikum önnur stjórnvöld.

40. Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hefur verið gerð grein fyrir aukinni tíðni kvartana vegna sýnilegrar mengunar frá starfsemi kæranda. Með bréfi dags. 20. september 2024 var kærandi krafinn um skil á úrbótaáætlun vegna mikillar fjölgunar á kvörtunum um reykmengun. Tekið var fram að þær hafi aðallega stafað frá foreldrum barna og starfsfólki skóla í nágrenni við bálstofuna og komið hefði fyrir að börnum hefði verið haldið innandyra vegna mengunar frá bálstofunni. Var einnig tilkynnt í bréfinu að heilbrigðiseftirlitið hefði til skoðunar að hefja endurskoðun á starfsleyfi bálstofunnar. Af hálfu kæranda hefur verið bent á þetta stangist á við athugasemd í eftirlitsskýrslu vegna hefðbundins eftirlits frá 25. mars 2024 þess efnis að fallist sé á að ekki verði bætt við mengunarvarnarbúnaði þar til ný bálstofa hefði tekið við starfseminni. Verður ekki fallist á að með þeirri athugasemd hafi stjórnvaldið fyrirgert heimildum til að bregðast við vegna mengunar frá starfseminni, væri til þess tilefni, með þeim hætti sem boðað var í bréfinu dags. 20. september 2024.

41. Með tölvubréfi frá 4. október 2024 brást kærandi við athugasemdum heilbrigðiseftirlitsins og kom m.a. fram að hann hefði í mörg ár bent á að árviss aukning hefði verið á bálförum og að hækka yrði fjárframlög stjórnvalda til rekstrarins. Við þessari stöðu hefði ekki verið brugðist. Þetta skýrði að ekki hefði enn verið byggð ný bálstofa sem uppfylla myndi kröfur um mengunarvarnir. Það væri ekki hægt að bregðast við ábendingu um fjölgun bálfara nema með byggingu nýrrar bálstofu. Kærandi sendi engu að síður úrbótaáætlun með tölvubréfi 16. október 2024 þar sem voru raktar aðgerðir sem gripið hefði verið til í starfseminni frá árinu 2021 til að sinna viðhaldi og draga úr mengun. Kom þar fram að gripið hefði verið til „fjölda endurbóta og í raun gengið eins langt í þeim efnum og hægt er miðað við núverandi aðstæður.“

42. Með bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 28. október 2024, var kæranda tilkynnt um að eftirlitið teldi að úrbótaáætlun kæranda mundi ekki leiða til færri tilvika reykmengunar. Nánar greint var þar vísað til þess að fyrir lægi árviss aukning í eftirspurn um bálfarir. Brennt væri alla virka daga og hefði mengun frá bálstofunni aukist að sama skapi. Útblástur bálstofa væri mengandi og hefði bálstofan engan mengunarvarnarbúnað eins og gerðar væru kröfur um hjá bálstofum í nágrannalöndum né virtist unnt að koma upp slíkum búnaði án þess að truflaði starfsemina og virkni. Með vísan til þessa og aukins ónæðis vegna reykmengunar, myndi heilbrigðiseftirlitið taka starfsleyfi bálstofunnar til endurskoðunar í samræmi við gr. 1.4. og 1.5. í starfsleyfisskilyrðum. Með bréfi eftirlitsins, dags. 8. nóvember 2024, var kæranda tilkynnt um þá niðurstöðu að nauðsynlegt væri að gera breytingar á starfsleyfisskilyrðum og þar með starfsleyfi bálstofunnar.

43. Af hálfu kæranda hefur komið fram að hann telji einungis fjölda kvartana liggja að baki strangari skilyrðum í starfsleyfi og ekki liggi fyrir gögn um aukna eða verulega mengun. Hann hefur m.a. vísað til þess að mæling á kvikasilfri í jarðvegi árið 2022 benti til að gildi fyrir mengunarefni væru í öllum tilfellum undir reglugerðarmörkum um hámarksgildi fyrir landnotkun íbúðarhúsnæðis. Hæsta gildið mældist í Öskjuhlíð, en hærra gildi þar var rakið til starfsemi hitaveitu og byggingaframkvæmda. Með þessu er litið hjá því að í maí 2024 framkvæmdu efnagreiningar Hafrannsóknastofnunar mælingar á lofthraða, ryki í útblæstri, kvikasilfri, bæði í ryki og loftborið, súrefni og kolmónoxíði. Voru framkvæmdar þrjár 30 mínútna mælingar og sýndu þau umreiknuð gildi fyrir svifryk sem nam 730 mg/Nm³. Til þessa var vísað við töku hinnar kærðu ákvörðunar og bent á að losunin væri með þessu langt yfir mörkum fyrir bálstofur á Norðurlöndunum, sem væri á bilinu 20–150 mg/Nm³. Þá liggja einnig fyrir skráningar á bálförum sem fylgt hefur reykmengun og hefur það hlutfall hækkað nokkuð, þ.e. úr 3% í 7% á tímabilinu 14. september 2023 til 20. mars 2024.

44. Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, vegna tækniþróunar eða breytinga á reglum um mengunarvarnir, eða ef breyting verður á aðalskipulagi viðkomandi sveitarfélags, sbr. einnig 14. og 15. gr. sömu laga. Sambærilegar heimildir voru einnig í gr. 1.4 og 1.5 í starfsleyfi bálstofunnar frá árinu 2021, þ.e. að starfsleyfið skyldi endurskoða að lágmarki fjórum árum eftir útgáfu þess og að starfsleyfið skyldi endurskoða m.a. ef mengun af völdum atvinnurekstursins væri meiri en búast mætti við þegar leyfið var gefið út. Má hér einnig nefna að samkvæmt 40. gr. laga nr. 7/1998 er það á ábyrgð rekstraraðila að tryggja að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim og starfsleyfi. Með hliðsjón af þeim forsendum í starfsleyfi rekstraraðila frá árinu 2021 að innleiða skyldi mengunarvarnir eða hreinsibúnað innan fjögurra ára sem og vinna að því með tímasettri áætlun, sem ekki gekk að neinu verulegu leyti eftir, verður að álíta að leyfisveitanda hafi verið heimilt að ráðast í endurskoðun starfsleyfis kæranda, með þeim hætti sem leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar.

—–

45. Samkvæmt gr. 1.2. í hinu breytta starfsleyfi gildir það einungis í eitt ár eða til 19. ágúst 2026 og telur kærandi þetta íþyngjandi skerðingu á fyrra starfsleyfi sem hafði 12 ára gildistíma. Í breyttri gr. 1.3 segir: „Starfseminni skal hagað þannig að hún valdi ekki nágrönnum eða fólki í nærliggjandi húsakynnum óþægindum vegna reyks, lyktar, hávaða eða annars ónæðis. Fara á í markvissa fækkun bálfara á gildistíma starfsleyfisins […]: Bálfarir eru aðeins heimilar virka daga. Bálfarir eru heimilar frá kl. 17:30 til kl. 06:30, þó aldrei meira en átta klst. samfellt innan þess tíma, að uppfylltum skilyrðum um veðurfar sbr. gr. 1.4. Fyrstu sex mánuðina frá gildistöku starfsleyfis er heimilt að halda bálfarir fimm daga í viku. Næstu sex mánuði verður heimilt að halda bálfarir fjóra daga í viku.“ Í tilvísaðri gr. 1.4 er tekið fram að við skipulag bálfara skuli taka mið af veðurspá með a.m.k. sólarhrings fyrirvara. Bálfarir séu ekki leyfilegar þegar vindstyrkur sé 0–2 m/s eða vindstyrkur sé 2–10 m/s og vestan eða suðvestan vindátt. Við bálfarir skuli fylgst með hvort vindstyrkur og vindátt falli innan þessara marka og stöðva bálfarir ef slík veðurskilyrði vara lengur en eina klukkustund. Skrá eigi athugun á veðri og ákvörðun um brennslu alla virka daga.

46. Af hálfu kæranda hefur í máli þessu verið haldið fram að hin nýju starfsleyfisskilyrði séu útfærð með öðrum og strangari hætti en komið hefði fram í greinargerð sérfræðinga, dags. 9. desember 2024, sem kærandi aflaði við meðferð málsins. Í greinargerðinni var metin dreifing reyks frá reykháfi út frá mælingum Veðurstofu Íslands á vindstyrk, tíðni vindátta og öðrum veðurbreytum. Dreifilíkan bendi til þess að í markverðum andvara beini vindurinn reyk í tiltekna átt. Það væri aðeins í mjög hægum vindi eða nánast logni sem ferðir reyksins væru nánast óútreiknanlegar þegar hann svældist niður til jarðar. Var því lagt til að miða við 1,5 m/s sem þröskuldsmörk um hvenær bálfarir væru óheimilar. Kom þar einnig fram að óhætt sé að miða við að í vindi yfir 1,5 m/s þegar vindátt sé á milli 320 og 90° (NV, N, NA og A) að reykinn frá bálstofunni muni leggja yfir kirkjugarðinn og starfssvæði hans sunnan við Vesturhlíð og skipti þá engu hvenær dagsins bálför geti farið fram.

47. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar tók Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur verulegt tillit til þeirra ábendinga og tillagna sem téð greinargerð hafði að geyma. Var stjórnvaldinu þó ekki skylt að gera það né þá heldur að fara í öllu að því sem þar var gerð bending um. Hefur leyfisveitandi að áliti úrskurðarnefndarinnar fært frambærileg rök fyrir þeim starfsleyfisskilyrðum sem um er deilt í máli þessu og ber sá rökstuðningur með sér að litið hafi verið til efnisreglna stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. um meðalhóf sem fram kom í skilyrðum um tímabindingu leyfisins til eins árs, meðan metinn væri árangur af breyttum starfsháttum. Hafði þar m.a. þýðingu hversu nálægt starfsemin er menntastofnunum og útivistarsvæðum.

48. Hin breyttu starfsleyfisskilyrði varða sértæka og að telja má þjóðfélagslega mikilvæga starfsemi. Í málinu hefur kærandi lýst því yfir að þrengt verði mjög að starfseminni með hinum nýju starfsleyfisskilyrðum sem ætlað sé að girða fyrir staðbundna mengun og sé óvíst að unnt verði að halda henni áfram á starfsleyfistímanum nema í mjög breyttri mynd. Það liggur um leið fyrir með allskýrum hætti að unnið er að því að leggja niður starfsemina í Fossvogi samhliða því að reist verði ný líkbrennsla á öðrum stað í Reykjavík. Um þetta má vísa til fréttatilkynningar á vef dómsmálaráðuneytis 4. júlí 2025, þar sem greint er frá viljayfirlýsingu um fjárframlag stjórnvalda til þeirra áforma.

49. Að virtum þeim sjónarmiðum sem kærandi hefur fært fram í máli þessu og þar sem um tímabundið starfsleyfi til einungis eins árs er að ræða, þykir rétt að heimila nokkra rýmkun á skilmálum hins kærða starfsleyfis. Verður þetta einungis gert að áliti úrskurðarnefndarinnar með því að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur rýmki þann tíma sem heimilt verði að stunda líkbrennslu með því að veita sérstakar undantekningar. Áfram gildi þá þær takmarkanir í gr. 1.4. í sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemina sem varða vindstefnu og vindstyrk. Önnur starfsleyfisskilyrði haldi gildi sínu óskorað.

50. Gerð er krafa í gr. 5.1. í breyttu starfsleyfi kæranda þess efnis að fjarlægja skuli hatt á reykháfi. Fram hefur komið af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að dreifingaspá sem kærandi aflaði hafi tekið mið af því að umræddur hattur væri ekki til staðar. Ef styðjast ætti við spána og setja skilyrði í starfsleyfið út frá henni þyrfti að krefjast þess að hatturinn yrði fjarlægður. Var þetta skilyrði í starfsleyfi kæranda því rökstutt efnislega og er að mati úrskurðarnefndarinnar ekki tilefni til að gera athugasemdir við það mat.

51. Samkvæmt öllu framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna kröfu um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Um leið þykir rétt að gera breytingu á gr. 1.3. í sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemina.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Við grein 1.3. í sértækum starfsleyfisskilyrðum með starfsleyfinu komi svofelld fyrirmæli: Heimilt er að veita undantekningu frá fyrirmælum þessarar greinar um hvenær bálfarir fari fram.