Árið 2025, mánudaginn 22. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 150/2025, kæra á ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar frá 20. ágúst 2025 um að standa við fyrri samþykkt á útgáfu byggingarleyfis vegna Aðalgötu 14 á Ólafsfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. september 2025, kærir eigandi hússins að Kirkjuvegi 4, Ólafsfirði, málsmeðferð Fjallabyggðar vegna afgreiðslu á umsókn um byggingarleyfi til að breyta húsi á lóð Aðalgötu 14 á þann veg að hægt verði að hefja þar rekstur hótels. Verður kæran skilin á þann veg að kærð sé ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar sveitarfélagsins frá 20. ágúst 2025 um að standa við fyrri samþykkt á útgáfu byggingarleyfis vegna Aðalgötu 14 á Ólafsfirði og að þess sé krafist að hún verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 30. október 2025.
Málavextir: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar 6. desember 2023 voru samþykkt byggingaráform fyrir breyttri notkun hússins við Aðalgötu 14 á Ólafsfirði, en einnig voru samþykktar innanhússbreytingar. Fól notkunarbreytingin það í sér að þar yrði rekin gististarfsemi með sjö gistieiningum, en áður var í húsinu starfsemi sparisjóðs og banka. Byggingarfulltrúi gaf út byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni 5. febrúar 2024. Framkvæmdir munu hafa hafist eftir það. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 13. mars s.á. voru lagðir fram uppfærðir uppdrættir af húsinu sem fólu í sér nýja staðsetningu svala á göflum hússins í stað suðurhliðar. Var erindið samþykkt á fundinum.
Hinn 12. maí 2025 sendi kærandi fyrirspurn á byggingarfulltrúa, sem starfar einnig sem sviðsstjóri skipulags- og framkvæmdasviðs Fjallabyggðar, og óskaði eftir upplýsingum um framkvæmdir á lóðinni Aðalgötu 14, en kærandi er eigandi hússins að Kirkjuvegi 4 sem stendur við hlið þeirrar lóðar. Um leið vakti hann athygli á að efri hluti girðingar á lóðamörkum hafi verið fjarlægður auk þess að settar hafi verið upp svalir á þeirri hlið Aðalgötu 14 er sneri að húseign hans. Taldi hann framkvæmdirnar flokkast sem meiriháttar framkvæmdir sem kynna bæri nágrönnum og afla samþykkis fyrir. Óskaði hann jafnframt eftir því að leyfisveitingar yrðu athugaðar og/eða framkvæmdir stöðvaðar. Erindið var ítrekað tveimur dögum seinna og aftur hinn 20. maí s.á. auk þess sem vakin var athygli á framkvæmdum við steyptan vegg.
Í svari byggingarfulltrúa, dags. 24. maí 2025, kom fram að ekki hafi verið álitið að afla þyrfti samþykkis eiganda Kirkjuvegs 4 vegna þess að engar breytingar væru ráðgerðar á veggnum við mörk þeirrar lóðar og þar sem breytingar væru í samræmi við skipulag. Sagðist hann ekki ætla að stöðva framkvæmdir. Í svari kæranda degi síðar, 25. s.m., voru ítrekaðar athugasemdir um grenndaráhrif af hinum nýju svölum og að breyting á útliti hússins hafi ekki verið grenndarkynnt. Var því haldið fram að um óleyfisframkvæmd væri að ræða við lóðamörk sem bæri að vinda ofan af. Kærandi kom að frekari athugasemdum til byggingarfulltrúa degi síðar.
Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 5. júní 2025 var lagt fram minnisblað vegna breyttrar notkunar og ásýndar við Aðalgötu 14. Var samþykkt tillaga byggingarfulltrúa um að fram færi grenndarkynning vegna framkvæmdanna. Var byggingarleyfið kynnt hagsmunaaðilum með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 13. júní 2025, og athugasemdafrestur gefinn til 11. júlí s.á. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 20. ágúst 2025 var fjallað að nýju um málið og kom fram í bókun fundarins að erindið hafi verið grenndarkynnt og athugasemdir borist. Nefndin stæði við fyrri samþykkt byggingarleyfis og fæli skipulags- og byggingarfulltrúa að svara framkomnum athugasemdum. Af málsrökum kæranda verður ályktað að sú ákvörðun sem fólst í þeirri afgreiðslu sé hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa í maí 2025 átt í tölvupóstsamskiptum við sviðsstjóra skipulags- og framkvæmdasviðs Fjallabyggðar vegna framkvæmda á húsi og lóð við Aðalgötu 14 á Ólafsfirði. Í kjölfar þeirra samskipta hafi sveitarfélagið efnt til grenndarkynningar vegna framkvæmdanna, sem þá hafi verið langt komnar. Hafi kærandi gert nokkuð ítarlegar athugasemdir við einstaka liði í afgreiðslu skipulags- og umhverfisnefndar á málinu og gagnrýnt þær fjölmörgu breytingar sem samþykktar hefðu verið í ferlinu. Hafi skipulags- og umhverfisnefnd fjallað um athugasemdirnar á fundi nefndarinnar 20. ágúst 2025 og þeim verið svarað með eftirfarandi hætti: „Nefndin telur framkvæmdina standast skipulag miðsvæðis og þær væntingar sem nefndin hefur til gæða uppbyggingar á svæðinu. Nefndin stendur því við fyrri samþykkt byggingarleyfis og felur skipulags- og byggingarfulltrúa að svara framkomnum athugasemdum.“
Afgreiðslan sé hreinn útúrsnúningur enda hafi kærandi hvergi efast um að starfsemin standist skipulagsskilmála. Athugasemdir hans hafi lotið að breyttu útliti hússins og áhrifum breytinganna á eign hans. Stórar svalir hafi verið settar á norðvestur hlið Aðalgötu 14, en af svölunum sé bein innsýn í herbergi á heimili hans og mikil yfirsýn á stærsta hluta lóðarinnar. Þá hafi hann einnig gert athugasemdir við óljóst lóðarskipulag vegna hótelrekstursins, almennt samráðsleysi bæjaryfirvalda og yfirgang leyfishafa. Hvergi sé því svarað hvernig beri að bregðast við athugasemdunum og framkvæmdaraðila séu ekki sendar neinar ábendingar. Þá virðist sem ekki sé búið að huga að praktískum atriðum eins og bílastæðum fyrir gesti og starfsmenn og sorpmálum, en engar teikningar séu til um tilhögun þeirra mála.
Afgreiðsla nefndarinnar hafi því ekki verið í samræmi við gildandi lög, reglugerðir og góða stjórnsýslu. Byggingarfulltrúa hafi verið falið að svara framangreindum athugasemdum en það hafi hann enn ekki gert þrátt fyrir að kærandi hafi gengið eftir því með tölvupósti.
Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kæru sé það staðfest að framkvæmdir við endurbætur á húsnæðinu að Aðalgötu 14 hafi staðið yfir í talsverðan tíma þegar kæran hafi komið fram. Umsókn um byggingarleyfi hafi verið samþykkt á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar 6. desember 2023. Uppfærðar teikningar hafi verið samþykktar á fundi nefndarinnar 13. mars 2024 þar sem óskað hafi verið eftir breyttri staðsetningu svala. Málið hafi aftur verið tekið fyrir af nefndinni 5. júní 2025 þar sem lagt hafi verið fram minnisblað vegna breyttrar notkunar og ásýndar hússins. Hafi nefndin þá tekið ákvörðun um að grenndarkynna framkvæmdina vegna breyttrar ásýndar. Telja verði að kærufrestur hafi byrjað að líða við útgáfu byggingarleyfis og að miða beri við það tímamark. Sé þess því krafist að máli þessu verði vísað frá nefndinni þar sem kæran hafi borist að liðnum kærufresti. Að auki sé kærandi í raun að óska eftir heildarendurskoðun án þess að ein sérstök stjórnvaldsákvörðun sé nefnd í því tilliti. Vísa verði kröfum kæranda frá að svo miklu leyti sem þær samræmast ekki 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 105/2025.
Á það sé bent að framkvæmdin sé í fullu samræmi við Aðalskipulag Fjallabyggðar 2020–2032 og að deiliskipulag liggi fyrir, sbr. m.a. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá hafi Fjallabyggð verið það í sjálfsvald sett hvort fram færi grenndarkynning eða ekki með vísan til 3. mgr. 44. gr. þeirra laga, enda varði framkvæmdin ekki hagsmuni annarra en leyfishafa og sveitarfélagsins sjálfs.
Svalirnar sem kærandi vísi til í kæru sinni séu að öllu leyti í samræmi við gildandi reglur. Þær séu um 7 m2 að stærð og snúi í norðvestur. Stærð þeirra og staðsetning gefi ekki tilefni til þess að ætla að fólk komi til með að dvelja þar langdvölum, enda ekki til þess ætlast. Þá sé á það bent að í byggingarlýsingu fasteignarinnar að Aðalgötu 14, dags. 15. febrúar 2024, sé það sérstaklega tekið fram að svalirnar gegni hlutverki sem öruggt svæði við rýmingu komi upp eldur og að reiknað sé með aðkomu frá Kirkjuvegi og/eða Aðalgötu.
Eigandi fasteignarinnar að Aðalgötu 14 hafi sótt um og fengið leyfi til framkvæmda sem einkum hafi snúist um breytingar innanhúss. Þær breytingar hafi samræmst aðalskipulagi sveitarfélagsins þar sem m.a. sé gert ráð fyrir starfsemi hótela og veitinga- og gistihúsa á miðsvæðum. Eftir því sem að framkvæmdum hafi undið fram hafi fyrirætlanir eiganda hússins breyst þannig að ákveðið hafi verið að efna til grenndarkynningar. Kærandi hafi lagt fram athugasemdir sínar sem ekki hafi verið taldar þess eðlis að þær hefðu áhrif í málinu.
Meðal annarra atriða sem kærandi geri að umtalsefni í kæru sinni sé „óljóst lóðaskipulag“, „almennt samráðsleysi bæjaryfirvalda“ og „yfirgangur framkvæmdaraðila“. Um þessi atriði sé það að segja að Fjallabyggð hafi ekki gert athugasemdir við skipulag innan lóðar, enda sé það í samræmi við þær reglur og viðmið sem um það gildi hjá Fjallabyggð. Leyfishafi, ellegar framkvæmdaraðili, þurfi eðli máls samkvæmt að uppfylla öll skilyrði byggingarskilmála og skipulags varðandi allt það sem hann aðhafist innan lóðar sinnar.
Hvað varði meint samráðsleysi Fjallabyggðar sé á það bent að framkvæmdirnar séu einkum innanhúss og innan lóðar leyfishafa. Sveitarfélaginu hafi því ekki borið skylda til þess að kynna þær framkvæmdir sérstaklega fyrir eigendum aðliggjandi fasteigna á fyrri stigum málsins. Það hafi því ekki verið fyrr en leyfishafi hafi óskað eftir breytingum vegna færslu svala að ákveðið hafi verið að grenndarkynna framkvæmdirnar og þá einkum vegna breyttrar ásýndar hússins.
—–
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.
Niðurstaða: Í kæru í máli þessu eru gerðar athugasemdir vegna málsmeðferðar skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar vegna grenndarkynningar og veitingar byggingaleyfis til breytinga á húsi og lóð Aðalgötu 14 á Ólafsfirði. Þrátt fyrir að með þessu sé kæruefni ekki vel afmarkað verður að horfa til þess að sú ákvörðun var tekin af hálfu skipulags- og umhverfisnefndar að grenndarkynna byggingarleyfi vegna Aðalgötu 14 í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með því var mál byggingarleyfisins í raun tekið upp að nýju. Þeirri málsmeðferð lauk svo með ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar frá 20. ágúst 2025 um að standa við fyrri samþykkt á útgáfu byggingarleyfis Aðalgötu 14. Verður því að líta svo á um sé ræða stjórnvaldsákvörðun tekna á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laganna.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti verða kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Hin kærða ákvörðun barst úrskurðarnefndinni 29. september 2025 að kærufresti liðnum. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 1. og 2. tölul. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Í ljósi þess að kæranda var ekki leiðbeint um kæruheimild og kærufrest, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 7. gr. sömu laga, þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Það er forsenda fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar að hún fái samræmst skipulagsáætlunum. Samkvæmt Aðalskipulagi Fjallabyggðar 2020–2032 er Aðalgata 14 á miðsvæði. Í b-lið gr. 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er miðsvæði skilgreint sem svæði fyrir „verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Nánari umfjöllun er um miðsvæði í aðalskipulaginu en ágreiningslaust er að breytt notkun hússins á Aðalgötu 14 fer ekki í bága við stefnumótun aðalskipulags.
Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn, eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu, sbr. 2. og 3. mgr. 43. gr. sömu laga. Nefndinni er heimilt að falla frá grenndarkynningu skv. 3. mgr. 44. gr. laganna, sé sýnt fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.
Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar 13. mars 2024 voru lagðar fram uppfærðar teikningar af Aðalgötu 14 sem fólu í sér nýja staðsetningu svala á göflum hússins í stað suðurhliðar. Hefur kærandi fundið að þessu, en bein innsýn er frá svölunum í herbergi í fasteign kærenda og er því auknum grenndaráhrifum til að dreifa. Hefði því verið rétt að grenndarkynna áform um þessa breytingu á aðaluppdráttum, gagnvart kæranda, í samræmi við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Einnig hefði verið rétt að grenndarkynna upphaflega umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun húsnæðisins þar sem líta verður svo á að starfsemi hótelreksturs geti varðað hagsmuni kæranda sem eiganda húss á nágrannalóð. Var því ekki hægt að falla frá grenndarkynningu á grundvelli 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Úr þeim annmarka sem í þessu fólst var bætt úr með þeirri grenndarkynningu sem fram fór dagana 13. júní 2025 til 11. júlí s.á., en í framhaldi hennar var sú ákvörðun tekin að „standa við“ fyrri samþykkt byggingarleyfis. Slík málsmeðferð eftirfarandi grenndarkynningar er ekki til þess fallin að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, en aftur á móti er ekkert í skipulags- eða mannvirkjalögum sem girðir fyrir hana. Í hinni kærðu ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar var skipulags- og byggingarfulltrúa einnig falið að svara framkomnum athugasemdum, en það var þó ekki gert. Benda verður á að sú skylda hvílir á sveitarfélaginu að svara framkomnum athugasemdum við grenndarkynningu með umsögn, sbr. gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar sem kærandi hefur nú átt þess kost að koma sjónarmiðum sínum að hér fyrir nefndinni, sem sveitarfélagið hefur svarað, verður að telja að þessi ágalli varði ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Þá þykir að lokum tilefni til að gera athugasemd við að byggingarfulltrúi hafi ekki í svari sínu til kæranda 24. maí 2025 leiðbeint honum um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar vegna ákvörðunar hans um að stöðva ekki framkvæmdir, svo sem honum var skylt skv. 20. gr. stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af því að ekki liggja fyrir neinir þeir annmarkar sem raskað geti gildi hinar kærðu ákvörðunar skipulags- og umhverfisnefndar frá 20. ágúst 2025, um að standa við fyrri samþykkt á útgáfu byggingarleyfis, verður kröfu kæranda þar um hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar frá 20. ágúst 2025 um að standa við fyrri samþykkt á útgáfu byggingarleyfis fyrir Aðalgötu 14 á Ólafsfirði.
