Árið 2025, mánudaginn 10. nóvember kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 130/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 15. ágúst 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvamms­virkjunar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. ágúst 2025, er barst nefndinni næsta dag, kæra NASF á Íslandi, Náttúrugrið og Náttúruverndarsamtök Íslands ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 15. ágúst 2025 um að veita Landsvirkjun fram-kvæmda­leyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar. Kært er ætlað brot á þátt­tökurétti almennings í mati á umhverfisáhrifum almennt og aðrir ágallar á málsmeðferð, m.a. að því er varði áhrif á grunnvatn og eldhraun. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að fallist verði á að þátttökuréttur sá sem almenningi var veittur við mat á áhrifum framkvæmdarinnar á grunnvatn og eldhraun hafi ekki samrýmst löggjöf um mat á umhverfisáhrifum, lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og lögum nr. 36/2011 um stjórn vatna-mála. Þá er þess óskað að fimm nefndarmenn sitji í málinu, m.a. sérfræðingar í Evrópurétti, vatnamálum og jarðfræði.

Með fjórum samhljóða kærum er bárust úrskurðarnefndinni 20. og 21. ágúst 2025 kæra A, B, C, D, E og F, öll félagar í Veiðifélagi Kálfár, sömu ákvörðun sem og R og S, félagar í Veiðifélagi Þjórsár.

Verða framangreind kærumál, sem eru nr. 131/132/133 og 134/2025, sameinuð máli nr. 130/2025, enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Kærendur máls nr. 130/2025 kröfðust þess einnig að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en til vara að efnisvinnsla í fyrirhuguðum frá­rennslis­skurði yrði stöðvuð. Var þeim kröfum hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 10. september 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 25. ágúst 2025.

Málavextir: Landsvirkjun hefur um árabil unnið að undirbúningi Hvammsvirkjunar, vatnsafls­virkjunar sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu, á mörkum sveitar­félaganna Rangárþings ytra og Skeiða- og Gnúpverjahrepps. Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2003 um mat á umhverfisáhrifum allt að 150 MW virkjunar Þjórsár við Núp, auk breytingar á Búrfellslínu 1, var fallist á fyrirhugaða virkjun í Þjórsá í einu þrepi með byggingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar, ásamt breytingum á Búrfellslínu 1, með nánar tilgreindum skilyrðum, m.a. um viðbótarrannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun. Úrskurðurinn var kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 27. apríl 2004, með ákveðnum skilyrðum.

Hinn 14. janúar 2013 var samþykkt á Alþingi þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, í samræmi við lög nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Með henni var Hvammsvirkjun sett í biðflokk með vísan til þess að afla þyrfti frekari upplýsinga um hvaða áhrif virkjunin myndi hafa á laxfiska í Þjórsá. Með samþykkt Alþingis 1. júlí 2015 á þingsályktun nr. 16/144 um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða nr. 13/141 var Hvammsvirkjun færð úr biðflokki í orku­nýtingarflokk, sbr. nú þingsályktun nr. 24/152.

Matsskýrsla framkvæmdarinnar hefur verið endurskoðuð að hluta til, sbr. álit Skipulags­stofnunar frá 12. mars 2018 um áhrif Hvammsvirkjunar á annars vegar landslag og ásýnd og hins vegar útivist og ferðaþjónustu, í samræmi við ákvörðun stofnunarinnar um endurskoðun matsskýrslu árið 2015 varðandi þessa umhverfisþætti.

Með úrskurði umhverfisnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023, er sameinað var fleiri kærumálum, var felld úr gildi sú ákvörðun Orkustofnunar frá 6. desember 2022 að veita Lands­virkjun virkjunarleyfi fyrir Hvammsvirkjun. Þá var kæru vegna ákvörðunar Fiskistofu frá 14. júní 2022, um að veita fyrirtækinu heimild til framkvæmda við Hvammsvirkjun í Þjórsá og byggingu mannvirkja henni tengdri, vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði 31. ágúst 2023 í máli nr. 76/2023 þar sem kæra barst að liðnum kærufresti. Með úrskurði nefndarinnar frá 26. október s.á. í máli nr. 74/2023 var síðan felld úr gildi ákvörðun Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar þar sem talið var að með ógildingu virkjunarleyfisins hefðu efnislegar forsendur fyrir samþykki fram­kvæmda­leyfisins brostið í þeim mæli að ákvörðunin gæti ekki staðið óröskuð.

Hinn 9. apríl 2024 veitti Umhverfisstofnun Landsvirkjun heimild, skv. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun. Sama ár, hinn 16. október samþykkti sveitarstjórn Rangárþings ytra umsókn Lands­virkjunar um framkvæmdaleyfi fyrir Hvammsvirkjun. Hið sama gerði sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps 24. s.m., og lögðu sveitarstjórnirnar fram sameiginlega greinargerð af því tilefni.

Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 15. janúar 2025 í máli nr. E-2457/2024 var ógild áður­greind ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 sem og ákvörðun Orkustofnunar frá 12. september s.á. um að veita Lands­virkjun virkjunarleyfi vegna Hvamms­virkjunar. Með dómi Hæstaréttar uppkveðnum 9. júlí 2025, í máli nr. 11/2025 var niðurstaða héraðsdóms í máli nr. E-2457/2024 látin óröskuð. Í fram­haldi þessa aflétti úrskurðarnefndin frestun kærumála vegna Hvammsvirkjunar og veitti aðilum málanna færi á að koma að frekari athugasemdum.

Hinn 24. júlí 2025 vísaði úrskurðarnefndin frá kærumálum vegna fyrrnefndrar ákvörðunar Orkustofnunar frá 12. september 2024 sem ekki höfðu verið afturkallaðar, sbr. mál nr. 126/2024, sem sameinað var fleiri kærumálum. Á fundi nefndarinnar 31. júlí 2025 var kveðinn upp úrskurður til bráðabirgða í máli nr. 127/2025, er einnig var sameinað fleiri kærumálum, vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 16. október 2024 um að veita fram-kvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar. Var fallist á kröfu um stöðvun framkvæmda við virkjunina. Í framhaldinu, eða 15. ágúst 2025, afturkallaði sveitarstjórn greinda ákvörðun, en sam­þykkti jafnframt að veita framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvamms­virkjunar. Var sú ákvörðun tekin að undangenginni umfjöllun skipulags- og umferðar­nefndar sem og umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar. Einnig var við meðferð málsins leitað álits Náttúruverndarstofnunar og lagðist hún ekki gegn fyrirhugaðri framkvæmd. Með bráða­birgða­úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 10. september 2025 í máli nr. 130/2025, var kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda samkvæmt leyfinu hafnað. Er um forsendur þess vísað til úrskurðarins. Loks kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð 28. október 2025 í máli nr. 128/2025 þar sem hafnað var kröfu kærenda um ógildingu á þeirri ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 11. ágúst 2025 að veita Landsvirkjun virkjunarleyfi til bráðabirgða fyrir undir­búnings­fram-kvæmdum vegna Hvammsvirkjunar.

Hið umdeilda framkvæmdaleyfi var gefið út 18. ágúst 2025 og gildir það þar til virkjunarleyfi til bráðabirgða fellur úr gildi, eða til 11. janúar 2026 í síðasta lagi. Samkvæmt leyfinu er það bundið við undirbúningsframkvæmdir Hvammsvirkjunar sem þegar eru hafnar og hafi ekki áhrif á vatnshlot, sbr. fyrrnefnt virkjunarleyfi til bráðabirgða. Með því virðist átt við að fram­kvæmt sé ofan grunnvatnsborðs og fjarri ám og vötnum. Felast framkvæmdirnar sam­kvæmt leyfinu m.a. í gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan fyrirhugaðs framkvæmda­svæðis, ásamt efnis­vinnslu fyrir vegagerð. Efnisvinnsla felur í sér sprengingar og forskurð á bergi í efsta hluta fyrir­hugaðs frárennslisskurðar. Tekur leyfið ekki til framkvæmda sem eru í eða við vatns­farvegi, en nær til framkvæmda sem nánar er lýst í umsókn og greinargerð fram­kvæmdaraðila sem og öðrum fylgiskjölum umsóknar. Er mál nr. 130/2025 nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Málsrök kærenda: Kærendur sem eru íbúar, landeigendur og veiðiréttarhafar í Skeiða- og Gnúpverjahreppi benda á að þeir hafi andmælt áformum Landsvirkjunar um vatnsaflsvirkjun kennda við Núp, síðar Hvamm, frá upphafi aldarinnar. Hafi það verið vegna gríðarlegra nei­kvæðra áhrifa er hún hefði á byggð og lífríki, sem ekki hafi hlotið fullnægjandi umhverfismat. Sumarið 2022 hafi 65 einstaklingar með rætur og tengsl við Skeiða- og Gnúpverjahrepp komið á framfæri við Orkustofnun athugasemdum um virkjunina sem eigi enn við, enda liggi hvorki fyrir gilt áhrifamat, undanþága frá bindandi umhverfismarkmiðum né nokkurt ástandsmat á grunnvatni. Ekkert hafi verið hlustað á ítrekuð sjónarmið heimafólks eða annarra sem enn á ný séu nauðbeygðir til að kæra leyfisveitingu af því efnislega sé hún í andstöðu við lög.

Markmið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sé að vernda vatn og vistkerfi þeirra, hindra frekari rýrnun vatnsgæða og bæta ástand vatnavistkerfa til þess að vatn njóti heildstæðrar verndar. Vistkerfi byggi á líffræðilegum, eðlisefnafræðilegum og vatnsformfræðilegu ástands­mati vatnshlota. Samkvæmt lögunum megi ástand vatnshlota ekki rýrna þannig að það falli um ástands­flokk. Undantekningartilvik séu þegar nýtingin sé þjóðhagslega mikilvæg, en þurfi að vera sjálfbær og með langtímavernd vatnsauðlindarinnar í huga. Breyting á Þjórsá í Hvamms-lón sé ekki bara breyting á gerð vatnshlotsins heldur einnig á aðstæðum og vistfræðilegum eiginleikum árinnar. Eins og fram hafi komið í mati á náttúrufari sem legið hafi fyrir árið 2003 sé ljóst að vænta megi mikilla breytinga á fiski og botndýr í ánni. Sé öllum sjónarmiðum leyfis­veitanda og leyfishafa hafnað.

Kærendur sem eru náttúruverndarsamtök telja að oddviti sveitarstjórnar hafi verið vanhæfur til með­ferðar málsins vegna fyrri starfa hans fyrir leyfishafa og blaðagreinar sem hann hafi ritað í héraðsblað árið 2004. Hafi hann því ekki getað litið hlutlaust á leyfisbeiðnina í skilningi stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993.

Hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum. Geti hið umdeilda leyfi ekki átt stoð í umhverfismati, en ekki liggi fyrir slíkt mat, m.a. á áhrifum framkvæmdarinnar á lífríki í Þjórsá. Þá sé virkjunarleyfi það sem veitt hafi verið til bráðabirgða fyrir Hvammsvirkjun haldið slíkum annmörkum að það geti ekki verið lögmætur grundvöllur hins kærða leyfis. Hvorki hafi farið fram ástands- né áhrifamat vegna allra þeirra vatnshlota sem framkvæmdir geti haft áhrif á. Jafnframt hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. laga nr. 37/1993 með því að afla ekki nauð­synlegra, nýjustu og réttra upplýsinga í málinu. Sé vísað til fordæmis í dómi EFTA dóm-stólsins í máli E-18/24 sem fallið hafi 21. maí sl. og þar tilvitnaðra dómafordæma að því er varði afleiðingar gallaðs umhverfismats.

Ómálefnaleg sjónarmið hafi búið að baki hinni kærðu ákvörðun. Sveitarstjórn undir forystu oddvitans dragi taum umsækjanda og breyti áður veittu leyfi, að því er ætla megi, til að fara í kringum málsmeðferðarreglur sem tryggi almenningi þátttökurétt um framkvæmdir sem hafi veruleg umhverfisáhrif í för með sér. Almenningi skuli veittur virkur þátttökuréttur á fyrstu stigum þegar allir möguleikar séu opnir. Sé vísað til fordæma eftirlitsnefndar Árósa-samningsins um skilyrði 4. mgr. 6. gr. samningsins, en m.a. hafi komið fram í máli gegn Frakklandi ACCC/C/2007/72 að það sé ekki nægilegt í tilvikum þar sem margra leyfa þurfi að afla að vísa til þeirra sem eftir eigi að afla, þegar einungis fræðilegur möguleiki, en ekki raunhæfur sé á því að umsókn yrði hafnað á síðari stigum. Engum blöðum sé um það að fletta að hinu kærða leyfi sé ætlað að vera aðdragandi að leyfi sem leyfisveitandi hyggist síðar veita á ný, en geti ekki að lögum veitt á þessu stigi máls. Einnig sé brotið gegn banni sem leiði af túlkun dómstóla á lagalega bindandi umhverfismarkmiðum tilskipunar Evrópusambandsins 2000/60/EB, en sniðgengið sé bann við því að veita megi leyfi sem geti haft í för með sér hnignun vatnsgæða. Engu skipti í því sambandi hvort sú hnignun sé líkleg á grunnvatnshloti eða straumvatni. Það sé skýrt í lögum um umhverfismat og tilskipunum sem Ísland sé bundið af samkvæmt EES-rétti að eitt af því sem beri að meta í umhverfismati séu áhrif framkvæmdar á vatn. Jafnframt sé framkvæmdin hlutuð niður sem leiði til þess að komist sé hjá umfjöllun um þá annmarka sem séu á undirbúningi ákvörðunar og lúti að umhverfismati hennar sem og að ekki liggi fyrir mat á áhrifum á gæðum vatns í skilningi vatnatilskipunar.

Með áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi verið innleidd tilskipun Evrópusambandsins nr. 97/11/EB sem breytt hafi tilskipun 85/337/EBE. Með lögunum hafi þátttökuréttur almennings sem hluti umhverfismats verið tryggður og lögfestar hafi verið í 10. gr. laganna ítarlegar reglur um að upplýsa skyldi almenning og gefa honum kost á að tjá sig um framkvæmdaáform Jafnframt hafi verið lögfest ákvæði um að yfirvöld, sem líklegt væri að framkvæmdirnar varði, fengju tækifæri til að láta í ljós álit sitt á upplýsingum sem framkvæmdaraðili legði fram. Að baki lögunum hafi búið meginreglan sem lögfest sé í 73. gr. EES-samningsins. Komi fram í greinargerð Eftirlitsstofnunar EFTA í máli EFTA dómstólsins í máli E-7/2025 að þátttökuréttur í ástandsmati þurfi að uppfylla skilyrði málsmeðferðar umhverfismats framkvæmda.

Með breytingalögum nr. 74/2005 við lög nr. 106/2000 hafi verið bætt við markmiðsákvæði laganna því markmiði umhverfismats að draga eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfis­áhrifum framkvæmda. Hafi komið fram í áliti þingnefndar við meðferð frumvarps til laganna að í tilskipun Evrópusambandsins nr. 97/11/EB væri byggt á þeim meginreglum sem mótast hefðu á síðustu árum og áratugum jafnt á alþjóðavettvangi og í framkvæmd ríkja, þ.e. varúðar­reglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og reglunni um að mengun sé upprætt við upptök. Þessar meginreglur kæmu ekki fram í sjálfu frumvarpinu þar sem efni reglnanna og orðalag þeirra væri um margt óljóst og enn í mótun. Þingnefndin legði hins vegar áherslu á að fjallað væri um meginreglurnar í 73. gr. EES-samningsins og bæri því að hafa þær í huga við framkvæmd laganna.

Sveitarstjórn hafi við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar verið bundin af 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 og hafi sem leyfisveitanda borið að „tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnu­mörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun“. Sú fullyrðing í umsókn um fram-kvæmdaleyfi að leyfið taki til framkvæmda sem ekki hafi áhrif á vatnshlot og séu ekki í eða við vatnsfarvegi sé ekki stutt gögnum eða röksemdum. Sé það leyfisveitanda að tryggja sönnun þessa. Sú forsenda ein og sér að framkvæmdir séu ekki í eða við vatnsfarveg tryggi ekki að þær hafi ekki áhrif á gæði vatns. Auk þess eigi sú fullyrðing ekki við rök að styðjast hvað varði frárennslisskurð, svo sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi þegar fjallað um í bráðabirgðaúrskurði í máli nr. 127/2024, er sameinað hafi verið fleiri kærumálum.

Af dómafordæmum dómstóls Evrópusambandsins sé ljóst að hér reyni á þá skyldu leyfis­veitanda að veita ekki leyfi fyrir framkvæmd þar sem mögulegt sé að gæðum vatns muni hnigna, nema undanþága sé heimil og liggi fyrir. Dómafordæmi liggi einnig fyrir um að bannið sé lagalega skuldbindandi og að það eigi við þótt ekki sé um hættu á varanlegri hnignun vatns-gæða að ræða, heldur tímabundna. Áhrifin verði að meta á öll vatnshlot sem mögulegt sé að verði fyrir áhrifum og matið sé strangt og atviksbundið. Fyrir liggi túlkun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins sem og Eftirlitsstofnunar EFTA á þessari dómaframkvæmd, en nýverið hafi báðar stofnanir sent greinargerðir sínar í máli EFTA dómstólsins E-7/2025 þar sem fram komi að stofnanirnar telji óheimilt að veita leyfi í þeim tilvikum þegar ekki hafi farið fram mat á ástandi grunnvatnshlots sem mögulegt sé að muni hnigna við framkvæmd. Einnig að í áhrifa­mati felist alltaf að ástandsmat þurfi að liggja fyrir, í vatnaáætluninni sjálfri eða ad hoc og þá í næstu vatnaáætlun. Sé skylda úrskurðarnefndarinnar samkvæmt EES-samningnum rík í þessu máli og sé um það vísað til tveggja dóma EFTA dómstólsins í málum E-13/2024 og E-18/2024.

Ekkert áhrifamat í skilningi laga um stjórn vatnamála liggi fyrir hvað varði öll þau vatnshlot sem kunni að verða fyrir áhrifum og engin undanþága liggi fyrir því hún hafi verið ógilt með dómi. Auk þess hafi ekkert áhrifamat farið fram á grunnvatnshlotum, en fyrir liggi nægar vís­bendingar í nánar röktum gögnum, um að þau kunni að verða fyrir áhrifum af fyrirhugaðri virkjun. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þegar tekið þá afstöðu að grunnvatnshlotið Tungnaárhraun geti mögulega orðið fyrir áhrifum með því að stöðva efnisvinnslu með bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 127/2024. Þá hafi ekkert áhrifamat í skilningi vatnatilskipunnarinnar farið fram á öðru þeirra straumvatnshlota sem verði fyrir áhrifum þrátt fyrir að fiskgengur hluti þess fari að stórum hluta undir manngert lón og myndi flokkast sem mikið breytt í skilningi 13. gr. laga um stjórn vatnamála.

Uppfylli hið kærða leyfi ekki ákvæði 3. mgr. 28. gr., sbr. 12. gr. laga nr. 36/2011, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé vísað til þess þáttar varúðarreglu laga nr. 60/2013 um náttúruvernd um að: „skorti á vísindalegri þekkingu [skuli] ekki beitt sem rökum til að fresta eða láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem geta komið í veg fyrir spjöllin eða dregið úr þeim”, sbr. einnig 8. gr. laganna um vísindalegan grundvöll ákvarðana, en reglurnar gildi fullum fetum við ákvarðanir sveitarfélagsins.

Í matsskýrslu frá 2003 komi fram að Hagalón muni ná yfir rúmlega 4 km² af Þjórsárhrauni og að stíflur og garðar muni að mestu standa á hrauninu. Muni framkvæmd sú, sem hin kærða ákvörðun sé hluti af, hafa mikil neikvæð og varanleg umhverfisáhrif á lífríki í Þjórsá og sér í lagi verulega neikvæð áhrif á landslag. Sé frárennslisskurður sem unnið hafi verið að, hluti framkvæmda samkvæmt hinni kærðu ákvörðun. Hraunið njótið einnig sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013, en um eldhraun sé að ræða. Með gildistöku náttúruverndarlaga í nóvember 2015 hafi ákvæði laganna um sérstaka vernd verið styrkt frá því sem verið hafi þegar umhverfismat hafi farið fram.

Sveitarstjórn hafi borið við umfjöllun og afgreiðslu umsóknarinnar að taka tillit til 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 er kveði á um að forðast beri að raska jarðmyndunum í eldhrauninu. Einnig hafi borið að gæta ákvæða 4.–6. mgr. 61. gr. laganna, er varði svæði er njóti sérstakrar verndar, líta til verndarmarkmiða sömu laga, sbr., 2. og 3. gr., og huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Við töku ákvarðana sem hafi áhrif á náttúruna sé skylt að taka tillit til þeirrar vísindalegu þekkingar sem til sé, sbr. 8. gr. laganna. Þekking á Þjórsárhrauni sé góð og hafi borið að rannsaka þennan þátt. Sé hvorki í úrskurði umhverfis-ráðherra frá árinu 2004 né áliti Skipulagsstofnunar frá árinu 2018 fjallað um eldhraunið Þjórsár-hraun, en ferli umhverfismats ljúki ekki lögum samkvæmt fyrr en með afgreiðslu leyfis­veitanda. Engin þátttaka almennings að því er varði verndargildi eldhraunsins samkvæmt gildandi lögum hafi farið fram.

Allt það jarðrask og rask á lífríki, fyrir utan sjónræn áhrif sem virkjun hefði í för með sér, sé svo mikið í tilviki Hvammsvirkjunar að ógerningur væri annað en að sveitarstjórn rannsakaði málið ítarlega og sjálfstætt. Sú niðurstaða undirnefndar sveitarfélagsins, sem sveitarstjórn hafi tekið undir um að Þjórsárhraun hafi glatað verndargildi sínu sé efnislega röng. Þá sé órökstudd sú fullyrðing að framkvæmdaraðili hafi sýnt fram á að brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna með vísan til fyrirsjáanlegs orkuskorts í landinu, en það styðjist ekki við nýjustu gögn. Enginn orkuskortur sé fyrirsjáanlegur í landinu og enga brýna nauð­syn í skilningi náttúruverndarlaga beri til framkvæmdarinnar sem ekki tengist einfaldlega fjár­hagslegum hagsmunum framkvæmdaraðila. Þá hafi engir aðrir valkostir verið kannaðir í umhverfis­mati þvert á það sem fullyrt sé í bókun undirnefndar sveitarfélagsins. Bókunin eigi því ekki við nein lagaleg rök að styðjast og byggi ekki á málefnalegu og sjálfstæðu mati sveitar-stjórnar á gögnum. Hefði sveitarstjórn átt, með vísan til varúðarreglunnar í náttúruverndar-lögum, að krefjast gagna og sannana frá framkvæmdaraðila um þessi atriði og afla sjálfstæðra gagna áður en hún tók ákvörðun sem hefði svo víðtæk áhrif á náttúruverndarsvæði. Mikill vafi sé um það hvort þörf sé á fyrirhuguðum mannvirkjum miðað við þá óljósu þörf sem þeim sé ætlað að uppfylla, en í matsáætlun fyrir Núpsvirkjun hafi sú þörf verið útskýrð með þeim hætti að verið væri að uppfylla lagaskyldur sem hvíldu á Landsvirkjun skv. þágildandi 5. tölul. 2. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun. Tilvitnað lagaákvæði hafi fallið úr gildi fyrir meira en tveimur áratugum, sbr. 9. gr. laga nr. 64/2003 um breytingu á ýmsum lögum á orkusviði. Ekkert mið hafi verið tekið af þessari breyttu lagalegu stöðu fyrirtækisins.

Málsrök Rangárþings ytra: Sveitarfélagið krefst þess að kærum kærenda mála nr. 131–134/2025 verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Ekki verði séð með hvaða hætti aðild kærenda geti byggt á veiðirétti, enda varði hið kærða leyfi ekki framkvæmdir sem hafi áhrif á nýtingu eða andlag veiðiréttar á svæðinu. Eigi kærendur ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Til vara sé þess krafist að kröfum umræddra kærenda verði hafnað, en til þrautavara að þeim verði hafnað að hluta. Þá er þess aðallega krafist að kröfum kærenda sem eru náttúruverndarsamtök verði hafnað, en til vara að þeim verði hafnað að hluta. Engir ágallar séu á hinni kærðu ákvörðun sem hafi verið í samræmi við lög, reglugerðir, umhverfismat og skipulagsáætlanir fyrir fram­kvæmdasvæðið. Málsmeðferð hafi verið fullnægjandi og engir annmarkar á meðferð málsins.

Því sé mótmælt að oddviti sveitarstjórnar hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins vegna bakgrunns hans og sé ekkert fram komið sem varpað geti vafa á hæfi hans. Sveitarstjórnar­fulltrúar séu almennt ekki taldir vanhæfir fyrir það eitt að hafa eftir atvikum pólitískar skoðanir á þeim málum sem séu til afgreiðslu hverju sinni, enda sé það þeirra hlut­verk að taka ákvarðanir í lýðræðislegu umboði íbúa sveitarfélagsins. Jafnframt sé liðinn langur tími frá þeim atvikum sem kærendur bendi á í málatilbúnaði sínum. Möguleg áhrif á niðurstöðu málsins séu þar að auki óveruleg, en lögbundin skilyrði hafi verið til útgáfu leyfisins og sveitar­félaginu því í reynd óheimilt að hafna útgáfu þess ef um enga form- eða efnisgalla sé að ræða. Séu enda þá ekki fyrir hendi málefnalegar ástæður til þess að hafna umsókn.

Í lögskýringargögnum með breytingalögum nr. 42/2025 um breytingu á raforkulögum nr. 65/2003 og lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála komi fram hversu mikilvægir og áríðandi almannahagsmunir liggi að baki þeirri framkvæmd sem til úrlausnar sé í máli þessu. Í því ljósi sé lögð áhersla á að sjónarmiðum um meðalhóf sé veitt verðskuldað vægi í ákvörðun úrskurðar-nefndar umhverfis- og auðlindamála við úrlausn máls þessa. Þurfi nefndin að meta þá brýnu almannahagsmuni sem liggi að baki undirbúningsframkvæmdum sem þegar séu hafnar á móti hagsmunum kærenda af ógildingu leyfisins. Þá hafi með breytingalögunum skapast grund­völlur til breytinga á umræddu vatnshloti og þar með útgáfu nýs virkjunarleyfis fyrir Hvamms­virkjun. Ógilding hins kærða framkvæmdaleyfis yrði fyrirsjáanlega til umtalsverðs tjóns fyrir framkvæmdaraðila og samfélagið í heild sinni. Þá verði ekki séð að þær efnislegu forsendur sem staðið hafi að baki því virkjunarleyfi sem fellt hafi verið úr gildi af dómstólum hafi með nokkrum hætti breyst gagnvart þeim framkvæmdum sem nú standi yfir, enda hafi verið gefið út nýtt virkjunarleyfi til bráðabirgða fyrir undirbúningsframkvæmdum. Einnig hafi fram­kvæmda­svæðinu þegar verið raskað og verði ekki séð að nokkurt tjón geti orðið af því að núverandi framkvæmdir fái að halda áfram.

Jafnframt sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 127/2024, sem sameinað hafi verið fleiri kærumálum, en í honum sé að hluta til fjallað um sömu framkvæmdir og um sé að ræða í máli þessu. Þar hafi úrskurðarnefndin hafnað því að stöðva tilteknar framkvæmdir þar sem hið ógilda virkjunarleyfi hafi ekki verið talið varða téðar framkvæmdir, en þær hafi verið tilgreindar í deiliskipulagi fyrir umrætt svæði. Eigi sömu sjónarmið við um hluta þeirra fram­kvæmda sem hið kærða leyfi taki til, a.m.k. að því leyti sem þær felist í gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis, auk raf-, fjar- og hitavatnsveitu fyrir vinnubúða- og framkvæmda­svæði, enda sé með þeim framkvæmdum í grunninn ekki aðhafst neitt það sem talist geti til virkjunarleyfisskyldra framkvæmda samkvæmt raforkulögum.

Úrskurðarnefndin virðist í fyrri úrskurðum sínum ekki hafa virt það sem ófrávíkjanlegt grund­vallar­­skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að virkjunarleyfi hafi verið gefið út vegna slíkra framkvæmda, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 58/2022. Þær framkvæmdir sem veitt sé heimild fyrir og séu yfirstandandi hafi ekki áhrif á vatnshlot og séu skýrlega tilgreindar í skipulags­áætlunum. Í reynd séu þær ekki virkjunarleyfisskyldar, en þrátt fyrir það hafi verið aflað virkjunarleyfis til bráðabirgða. Með því sé eftir fremsta megni leitast við að tryggja að öll málsmeðferð verði eins vönduð og mögulegt sé samhliða því að tryggja þá ríku almanna­hagsmuni sem bundnir séu við samfellu áframhaldandi undirbúningsframkvæmda fyrir virkjunina.

Það sé í samræmi við öll fyrirliggjandi gögn og upplýsingar að framkvæmdirnar hafi ekki áhrif á vatnshlot. Námubotninn sé í 96 m hæð yfir sjávarmáli og nái grunnvatnsstaðan innan hins afmarkaða námusvæðis ekki upp í þá hæð. Þar með falli framkvæmdir samkvæmt leyfinu ekki undir gildissvið laga nr. 36/2011. Meðal skilyrða fyrir framkvæmdaleyfinu sé að viðhaft sé virkt eftirlit með framkvæmdunum, gerðar séu reglubundnar vöktunarskýrslur og skipuð verði eftirlitsnefnd í samráði við framkvæmdaraðila og leyfisveitendur. Sé settum skilyrðum ekki fullnægt, ásigkomulagi, frágangi, notkun eða umhverfi framkvæmdar eða eigin eftirliti fram­kvæmdaraðila ábótavant eða hætta stafi af framkvæmdinni skuli eftirlitsnefndin tilkynna framkvæmdaraðila það skriflega og krefjast úrbóta. Með þessum aðgerðum sé enn frekar tryggt að framkvæmdirnar uppfylli það skilyrði að hafa ekki áhrif á vatnshlot.

Þá sé því sérstaklega mótmælt að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi með úrskurði í máli nr. 127/2024 tekið þá afstöðu að umrætt vatnshlot geti mögu­lega orðið fyrir áhrifum af hinni kærðu framkvæmd.

Ítarlegt og margítrekað mat hafi farið fram á áhrifum á Þjórsárhraun, verndargildi þess, val-kosta­greiningu og brýnni nauðsyn. Sé hin kærða ákvörðun byggð á vel ígrunduðu og rökstuddu mati á þessum atriðum. Í úrskurði Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2003 um mat á umhverfis­áhrifum framkvæmdarinnar hafi komið fram að fyrirhugaðar framkvæmdir myndu ekki hafa veruleg áhrif á eldhraun, þrátt fyrir röskun á Þjórsárhrauni, eða á jarðhitakerfi á svæðinu. Við með­ferð umsóknarinnar hafi verið fjallað ítarlega um áhrif framkvæmdanna á svæði sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í umsögn umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar Rangárþings ytra frá 14. ágúst 2025, sem sveitarstjórn hafi tekið undir, sé tekið fram að Þjórsárhraun á framkvæmdasvæðinu hafi tapað þeim einkennum sem myndi verndargildi þess. Það sé hulið jarðvegi, hafi ekki sérstæða jarðsögulega eiginleika og því hafi verið raskað mikið, eins og nánar sé tiltekið í matsskýrslu umhverfismats. Þá teljist gróðurfar þar ekki sérstætt í skilningi þess er fram komi í lögskýringargögnum sömu laga og geti ekki haft sérstætt verndargildi. Hafi nefndin bent á að í fyrirliggjandi gögnum komi fram að ítarlegar rannsóknir hafi verið gerðar á gróðurfari, vatnafari og lífríki á landi og í vatni. Einnig að mikilvægt sé að röskun á framkvæmdasvæðinu verði ekki umfram það sem brýna nauðsyn beri til og eigi það jafnt við um Þjórsárhraun, gróður og lífríki. Jafnframt sé vikið að mikilvægi ítarlegra útfærðra mótvægisaðgerða. Ennfremur sé talið að framkvæmdaraðili hafi sýnt fram á að brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna. Í greinargerð sveitarfélagsins sé síðan vikið að því að í matsskýrslu umhverfismats frá árinu 2003 hafi verið fjallað um valkosti framkvæmdarinnar og talið að ekki væri unnt að komast hjá því að raska Þjórsárhrauni. Einnig að í öllum valkostum yrði raskað hraunasvæði sem væri hulið jarðvegi og/eða gróðri.

Í greinargerð sveitarfélagsins með hinu kærða framkvæmdaleyfi komi fram að fyrirhugaðar framkvæmdir við Hvammsvirkjun muni ekki hafa veruleg áhrif á eldhraun og jarðmyndanir og að hraunið falli ekki undir 61. gr. laga nr. 60/2013 um sérstaka vernd. Þá sé svæðið ekki skráð með hátt verndargildi vegna annarra eiginleika sem tengjast hrauninu. Hraunið sé hvorki á friðlýstu svæði á C hluta náttúruminjaskrár né á tillögum Náttúrufræðistofnunar um svæði á B hluta náttúruminjaskrár. Öll efnistaka verði innan núverandi graftarmarka og svæðið aðeins dýpkað og öll efnistaka því á þegar röskuðu svæði. Sveitarfélagið hafi einnig í greinargerðinni fjallað um umsögn Náttúruverndarstofnunar frá 12. ágúst 2025 og viðbrögð framkvæmdaraðila við henni. Telji sveitar­félagið röskun á Þjórsárhrauni réttlætanlega þar sem það hafi tapað verndargildi sínu og vegna almannahagsmuna vegna orkuskipta og eflingar atvinnulífs.

Kærendur hafi ekki átt rétt til kæruaðildar vegna þátttökuréttar almennings fyrir gildistöku laga nr. 89/2018 (sérstök kæruheimild vegna athafna og athafnaleysis) og hafi þá allri málsmeðferð vegna umhverfismats framkvæmdar verið löngu lokið. Jafnframt hafi úrskurðarnefndin þegar í máli nr. 3/2023, er sameinað hafi verið fleiri kærumálum, fjallað um að meintir ágallar á þátt-tökurétti almennings hafi ekki slíka þýðingu að varði ógildingu ákvarðana sem teknar séu á grundvelli umhverfismatsins. Ekki sé skýrt af kæru á hvaða atvikum eða málsástæðum kærendur byggi kröfugerð sína hvað varði meint brot á þátttökurétti almennings. Svo virðist sem kærendur byggi á því að slíkt brot felist í því að við útgáfu hins kærða framkvæmdaleyfis hafi legið fyrir að gefið yrði út framkvæmdaleyfi fyrir heildarframkvæmdinni á síðari stigum. Þessu sé alfarið mótmælt. Sé sérstaklega mótmælt þeim málsástæðum sem lúti að því að sú máls­meðferð sem farið hafi fram samkvæmt lögum fyrir fullgildingu Árósasamningsins og lögfestingu lagaákvæða sem byggi á efni hans, teljist ófullnægjandi og þannig ófullnægjandi grundvöllur ákvörðunar um útgáfu framkvæmdaleyfis Rangárþings ytra vegna Hvamms­virkjunar enda væri slík niðurstaða í algjöru ósamræmi við almennar reglur um lagaskil og afturvirkni laga.

Sveitarfélagið tekur fram að unnt væri að veita framkvæmdaleyfi fyrir hluta framkvæmda án þess að virkjunarleyfi lægi fyrir. Ætti það við um veglagningar og aðrar fram­kvæmdir sem þegar væru hafnar og séu í samræmi við gildandi skipulag á svæðinu, aðrar en þær sem felist í efnisvinnslu með sprengingum og forskurði á bergi í efsta hluta fyrirhugaðs frá­rennslis­skurðar. Ef fella ætti úr gildi hið kærða framkvæmdaleyfi væri ógilding þess að hluta betur í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga. Slíkt væri til þess fallið að takmarka annars fyrirsjáanlegt tjón framkvæmdaraðila, sem sé opinbert fyrirtæki í almannaeigu, stuðla að áframhaldandi samfellu í framkvæmdum og koma í veg fyrir verulegt samfélagslegt- og fjárhagslegt tjón vegna frekari tafa á framkvæmdinni en nauðsynlegt væri. Heimilt væri að gefa út sjálfstætt framkvæmdaleyfi fyrir þessum framkvæmdum án þess að fyrir lægi virkjunarleyfi að öðrum skilyrðum uppfylltum, enda séu þær í samræmi við skipulagsáætlanir. Líta megi á þann hluta framkvæmdanna sem sjálfstæðan í þessu tilliti. Sé í þessu sambandi m.a. vísað til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 58/2022 og 127/2024.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að vísað verði frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kærum í málum nr. 131–134/2025, eða kröfum hafnað. Einnig sé þess krafist að kröfum kærenda í máli nr. 130/2025 verði hafnað.

Kærendur í málum nr. 131–134/2025 hafi með engu móti sýnt fram á að þeir eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Í kærum sé aðild þeirra eingöngu rökstudd með þeim hætti að nefndin hafi fjallað um aðildina í bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar í máli nr. 127/2024, er sam­einað hafi verið fleiri kærumálum. Láti kærendur hjá því líða að nefna hvaða fasteignir þeir eigi sem mögulega geti veitt þeim aðild. Leggi leyfishafi áherslu á að í máli þessu sé um aðra ákvörðun að ræða en í fyrrnefndu máli og framkvæmdaleyfið ekki nákvæmlega sama efnis. Beri nefndinni því að taka til sjálfstæðrar úrlausnar sjónarmið um aðild kærenda.

Ekki liggi fyrir að kærendur eigi allir veiðirétt í Þjórsá sem mögulega gæti veitt þeim aðild að málinu, þ.e. ef hinar kærðu undirbúningsframkvæmdir ættu sér stað í farvegi árinnar. Stað-reyndin sé á hinn bóginn sú að engar framkvæmdir fari þar fram. Geti kærendur ekki átt aðild að undirbúningsframkvæmdum sem fram fari í Rangárþingi ytra austan við farveg Þjórsár. Þurfi nefndin að rökstyðja sérstaklega ef fasteignareigendur í öðrum sýslum geti átt aðild að málinu. Þrátt fyrir að kærendur kunni í einhverjum tilvikum að eiga land sem liggi að Þjórsá feli það engan veginn í sér að landinu fylgi sjálfkrafa veiðiréttur.

Þá sé því hafnað að annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 3/2023, er sameinað hafi verið fleiri kærumálum, hafi verið fjallað um gildi umhverfismats framkvæmdarinnar og talið að ekki væru slíkir annmarkar á því að leitt gætu til ógildingar þess. Einnig sé ekki fallist á að brotið hafi verið gegn þátttökurétti almennings og/eða kærenda við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar eða við umhverfismat fram­kvæmdar. Sé enginn fótur fyrir þeim staðhæfingum að sveitarfélagið hafi dregið taum Lands­virkjunar við útgáfu leyfisins eða að tilgangur leyfisveitingar hafi verið að sniðganga málsmeðferðarreglur um þátttökurétt almenning eða meginreglur umhverfisréttar. Tíðkast hafi í tilfelli umfangsmikilla framkvæmda að fleiri en eitt leyfi séu veitt fyrir einstökum þáttum þeirra. Hafi úrskurðarnefndin álitið að ekkert í lögum girði fyrir að fleiri en eina leyfisveitingu þurfi til sömu framkvæmdar þótt heppilegra kunni að vera að veita eitt leyfi svo sem komið hafi fram í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 103/2024. Engar hömlur af þessu tagi séu settar leyfisveitingum samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010.

Jafnframt sé því hafnað að sveitarfélagið hafi farið á svig við bindandi umhverfismarkmið sem fram komi m.a. í lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Áform Landsvirkjunar um að reisa Hvamms­virkjun hafi oft komið til athugunar á öðrum vettvangi af hálfu sérhæfðra stjórnvalda. Slíkt hafi kallað á samráð við almenning og hagsmunaaðila, svo sem á vettvangi ramma-áætlunar. Skýrt komi fram í hinni kærðu ákvörðun að heimilaðar framkvæmdir raski ekki vatnshlotum á svæðinu. Sjónarmið um þátttökurétt almennings að því er varði ástandsmat vatns­hlota komi því ekki til skoðunar við hina umræddu leyfisveitingu. Hafi fjölmargar og ítarlegar rannsóknir verið gerðar á áhrifum virkjunarinnar og muni áhrif hennar á vatnsgæði koma enn á ný til skoðunar við meðferð Umhverfis- og orkustofnunar á umsókn um virkjunar­leyfi. Megi ráða þann skilning af þeim greinargerðum framkvæmdarstjórnar Evrópu­sambandsins og Eftirlitsstofnunar EFTA í máli EFTA dómstólsins E-7/2025 sem hluti kærenda vísi til að áhrifamat á vatnshlot þurfi að liggja fyrir áður en leyfi sé veitt til framkvæmda sem hafi í för með sér að ástandi vatnshlots hnigni. Ekki sé hins vegar gerð krafa um að áhrifamatið liggi fyrir í vatnaáætlun áður en leyfi sé veitt.

Sveitarfélagið hafi við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki farið gegn 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í greinargerð sveitarfélagsins með framkvæmdaleyfinu hafi verið tekin sérstök afstaða til sjónarmiða um rask á eldhrauni og hafi komið fram að hraun á fram-kvæmdasvæði undirbúningsframkvæmdanna hafi misst verndargildi sitt. Sambærileg sjónar­mið hafi komið fram í greinargerð með deiliskipulagi fyrir Hvammsvirkjun. Í umsögn Náttúru-verndarstofnunar sem sveitarfélagið hafi aflað sé þess getið að það skuli taka sérstaka afstöðu til verndargildis eldhrauna á svæðinu, rökstyðja þá afstöðu sína og taka tillit til mögulegra valkosta. Af téðri greinargerð verði ráðið að slíkt hafi verið gert með fullnægjandi hætti. Þá sé fullnægt skilyrðum ákvæðisins um að brýn nauðsyn standi til framkvæmdanna. Orkuskortur sé fyrirsjáanlegur á næstu árum en raforkuöryggi sé skilgreint sem brýnir almanna­hagsmunir samkvæmt orkustefnu og raforkulögum. Sé Hvammsvirkjun mikilvægasta nýja virkjunin hvað varði orkuöryggi. Sé því hafnað að vafi að þessu leyti hafi verið skýrður Landsvirkjun í hag enda hafi lengi legið fyrir gögn af hálfu hins opinbera þessu til stuðnings. Auk þess sé enginn fótur fyrir því að sveitarfélagið hafi borið fjárhagslega hagsmuni Landsvirkjunar fyrir brjósti við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Loks sé áréttað að um­þrættar undirbúningsframkvæmdir fari fram á eignarlandi Landsvirkjunar í Hvammi og á landi sem fyrirtækið hafi samningsbundin umráð yfir á grundvelli þinglýstra samninga.

Viðbótarathugasemdir hluta kærenda: Kærendur telja að úrskurðarnefndin standi frammi fyrir þremur kostum. Sá fyrsti sé að fallast á ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Í annan stað að telja að færð hafi verið fram full sönnun af hálfu leyfisveitanda um að hinar leyfðu fram­kvæmdir hafi engin áhrif á gæði vatns, hvers ástand hafi í öllum tilvikum verið staðfest svo sem 4. gr. vatnatilskipunarinnar hafi verið túlkuð. Jafnframt að engin lagarök og málsástæður kærenda geti leitt til ógildingar eftir ítarlega rannsókn nefndarinnar, í samræmi við þær kröfur sem gerðar verði til hennar í ljósi Árósasamningins og EES-samningsins. Í þriðja lagi geti úrskurðarnefnin frestað afgreiðslu málsins þar til dómur falli hjá EFTA dómstólnum í máli E-7/2025 sem fjalli um hvort unnt sé að veita leyfi fyrir framkvæmd sem hugsanlega kynni að hafa áhrif á gæði tiltekins eða tiltekinna vatnshlota í skilningi vatnatilskipunar, án þess að fyrir liggi mat á ástandi viðkomandi vatnshlota í vatnaáætlun.

Ekki sé deilt um það að ástandsmat þurfi ávallt að liggja fyrir. Það geri það ekki hvað grunn­vatnshlotið Tungnaárhraun varði. Þurfi ástand vatnshlota að liggja fyrir áður en leyfi sé veitt, en þann skilning hafi Umhverfis- og orkustofnun staðfest. Um þátttökurétt almennings sé vísað til fordæmis dómstóls Evrópusambandsins í máli C-535/2018. Hvað varði tengsl umhverfis­matstilskipunar og vatnatilskipunar sé vísað til úrskurðar Héraðsdóms Reykjavíkur frá 15. apríl 2025 í máli E-3628/2024 vegna beiðni stefnanda um að ráðgefandi álits EFTA dómstólsins yrði aflað, en þar hafi komið fram það mat dómsins að það blasi við að fullnægjandi upplýsingar þurfi að liggja fyrir þannig að hægt sé að draga ályktanir af þeim um magnstöðu og efnafræðilegt ástand þar til greinds vatnshlots í skilningi vatnatilskipunarinnar.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki þykir ástæða til að rekja hér frekar en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar við meðferð málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 15. ágúst 2025 að veita framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar. Er um að ræða 95 MW vatnsaflsvirkjun og er framkvæmdasvæði hennar í sveitar­félögunum Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Af hálfu leyfisveitanda og leyfishafa er gerð krafa um að vísað sé frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kærum í málum nr. 131–134/2025, en aðild umræddra kærenda sé eingöngu rökstudd með þeim hætti að fjallað hafi verið um aðildina í bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar í máli nr. 127/2024, er sameinað var fleiri kæru­málum. Í téðum úrskurði var til þess vísað að kærendum, sem um lögvarða hagsmuni vísuðu til veiðiréttarhagsmuna í Kálfá og Þjórsá, yrði játuð kæruaðild að málinu með sama hætti og í máli nefndarinnar nr. 3/2023 sem varðaði virkjunarleyfi Hvammsvirkjunar. Leggur leyfis­hafi áherslu á að í máli því sem hér er til skoðunar sé ekki um að ræða sömu ákvörðun og hafi verið til umfjöllunar í máli nr. 127/2024. Að auki liggi ekki fyrir að kærendur eigi allir veiði­­rétt í Þjórsá sem mögulega gæti veitt þeim aðild í málinu, þ.e. ef hinar kærðu undir­búnings­framkvæmdir ættu sér stað í farvegi árinnar.

Samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Hefur verið álitið í framkvæmd að slíkir hagsmunir þurfi bæði að vera umtalsverðir og einstaklingsbundnir. Samkvæmt útgefnu fram­kvæmdaleyfi er leyfið bundið við undirbúningsframkvæmdir Hvammsvirkjunar sem ekki hafa áhrif á vatnshlot. Meðal framkvæmda er efnisvinnsla er felur í sér sprengingar og forskurð á bergi í efsta hluta fyrirhugaðs frárennslisskurðar, en enginn vafi leikur á að skurðurinn er óaðskiljan­legur þáttur í þeirri framkvæmd að reisa Hvammsvirkjun. Verður þegar af þeirri ástæðu að játa umræddum kærendum kæruaðild, enda bera gögn málsins með sér að fyrirhuguð virkjun geti haft markverð áhrif á göngur laxfiska á vatnasvæðinu. Tekið skal um leið fram að fyrir því eru löglíkur að eigendur landareigna sem njóta félagsaðildar í Veiðifélagi Þjórsár eigi veiðirétt í ánni. Sama gildir um aðila að Veiðifélagi Kálfár, sem er hliðará á sama vatnasvæði.

Kærendur sem eru náttúruverndarsamtök telja að oddviti sveitarstjórnar hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins vegna fyrri starfa hans fyrir leyfishafa og blaðagreinar sem hann hafi ritað í héraðsblað árið 2004. Hafi hann ekki getað litið hlutlaust á leyfisbeiðnina í skilningi stjórn-sýslu­laga nr. 37/1993. Um hæfi sveitarstjórnarmanna til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála fer skv. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þar sem vísað er til ákvæða stjórn­sýslulaga nr. 37/1993, auk þess að tekið er fram að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstak-lega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Svo hagar til að oddvitinn var fyrir alllöngu starfsmaður Landsvirkjunar og ritaði á þeim tíma blaðagrein um virkjanir á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu þar sem fram kom, að því er greinir í málsgögnum, að félagið vandaði allan undirbúning framkvæmda með rannsóknum á náttúrufari. Til þess er að líta af þessu tilefni að um almenn ummæli var að ræða, langt er um liðið síðan þau voru látin uppi og að ekkert bendir til þess að þau hafi haft áhrif á afstöðu hans við meðferð hins kærða leyfis þannig að draga megi í efa óhlut­drægni hans. Þá liggur hvorki fyrir að téður einstaklingur eigi nokkurra verulegra eða sérstakra hagsmuna að gæta af afgreiðslu málsins, sem varðað geti hæfi hans.

—–

Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið fullnægt í máli því sem hér er til úrlausnar. Kemur þar til skoðunar málsmeðferð við hina kærðu leyfisveitingu, m.a. að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór sem hluti af undirbúningi hennar og nánar er lýst í málavöxtum. Um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skil­yrði er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010. Gildir 13. gr. laganna almennt um fram­kvæmda­leyfi, en að auki kemur til kasta 14. gr. þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra fram­kvæmda er að ræða, líkt og hér háttar til. Miðar framangreint að því að sveitarstjórn taki ákvörðun um veitingu leyfis á traustum grunni og líkt og endranær verða að búa þar að baki lögmæt og málefnaleg sjónarmið. Er ljóst að skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum.

Svo sem fram kemur í málavöxtum lá úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfis-áhrifum allt að 150 MW virkjunar Þjórsá við Núp, auk breytingar á Búrfellslínu 1 fyrir 19. ágúst 2003. Féllst stofnunin á fyrirhugaða virkjun í Þjórsá í einu þrepi með byggingu Núps-virkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar, ásamt breytingum á Búrfellslínu 1, með nánar tilgreindum skilyrðum, m.a. um viðbótarrannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun. Matsskýrsla vegna framkvæmdarinnar hefur verið endurskoðuð að hluta, sbr. álit stofnunarinnar frá 12. mars 2018 um áhrif Hvammsvirkjunar á annars vegar landslag og ásýnd og hins vegar útivist og ferðaþjónustu. Hefur úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu til þess í úrskurði frá 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023, er sameinað var fleiri kærumálum, að ekki væru þeir annmarkar á umhverfismati framkvæmdarinnar að ekki yrði á því byggt. Í úrskurðinum komst úrskurðarnefndin jafnframt að þeirri niðurstöðu að ágalli væri á þátt­tökurétti almennings vegna umhverfismatsins, en að hann væri ekki slíkur að gæti varðað ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og er um það nánar vísað til forsendna þess úrskurðar. Að teknu tilliti til umfangs þeirra undirbúningsframkvæmda sem um er fjallað í máli þessu er ekki tilefni til að fjalla að nýju um matsskýrslu í heild sinni.

Samkvæmt útgefnu framkvæmdaleyfi felast hinar umdeildu undirbúningsframkvæmdir vegna Hvammsvirkjunar í gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis og efnis­­vinnslu fyrir vegagerð, þ.m.t. fyrir Búðafossveg, auk raf-, fjar- og hitavatnsveitu fyrir vinnubúðir og framkvæmdasvæði. Líkt og áður er rakið felur efnisvinnsla í sér sprengingar og forskurð á bergi í efsta hluta fyrirhugaðs frárennslisskurðar. Tekur leyfið ekki til framkvæmda sem eru í eða við vatnsfarvegi.

Umsókn Landsvirkjunar um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar 14. ágúst 2025. Í umsögn nefndarinnar, sem samkvæmt samþykkt nr. 656/2023 um stjórn sveitarfélagsins Rangárþings ytra fer m.a. með hlutverk náttúruverndar­nefndar skv. 14. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, var fjallað nokkuð ítarlega um verndargildi Þjórsárshrauns á framkvæmdasvæðinu og talið að það hefði tapað þeim einkennum sem mynduðu verndargildi þess. Umsóknin var einnig til umfjöllunar á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann sama dag sem taldi m.a. að framkvæmdin væri í samræmi við skipulag­sáætlanir, matsskýrslu, úrskurði og ákvarðanir vegna umhverfismats framkvæmdanna og önnur fyrirliggjandi gögn, þ.m.t. greinargerð Landsvirkjunar með framkvæmdaleyfisumsókn. Var lagt til að greinargerð leyfisveitanda, skv. 13. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og 14. gr. skipulagslaga, yrði samþykkt sem umsögn sveitarstjórnar um umsóknina og að fallist yrði á útgáfu framkvæmdaleyfis í samræmi við fyrirliggjandi umsókn og önnur fyrirliggjandi gögn. Einnig leitaði sveitarstjórn umsagnar Náttúruverndarstofnunar við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og lagðist hún ekki gegn fyrirhugaðri framkvæmd. Benti stofnunin þó m.a. á að rökstyðja þyrfti þá ákvörðun ef raska ætti náttúrufyrirbærum, tilgreina hvaða brýnu almannahagsmunir réttlættu röskunina og gera grein fyrir öðrum kostum sem skoðaðir hefðu verið sem mögulegir valkostir við útfærslu framkvæmdarinnar og ástæðum þess að þeir hefðu ekki orðið fyrir valinu. Einnig var bent á að þótt framkvæmdasvæðið væri aðeins brot af heildarstærð hraunsins og þó að nærliggjandi svæðum hefði verið raskað réttlætti það ekki frekara rask.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar 15. ágúst 2025 og fyrrgreindar fundargerðir samþykktar. Einnig var greinargerð leyfisveitanda, sbr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 14. gr. skipulagslaga, samþykkt sem umsögn sveitarstjórnar um umsóknina. Var tekið fram að í henni fælist rökstuðningur sveitarstjórnar skv. 5. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 auk þess sem vísað var til umsagnar umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar að þessu leyti. Jafnframt var fært til bókar að sveitarstjórn hefði kynnt sér umsókn framkvæmdaraðila auk greinargerðar, mats­skýrslu og önnur framlögð gögn og teldi framkvæmdina sem lýst væri í umsókn og framlögðum skjölum vera í samræmi við skipulagsáætlanir, matsskýrslu, úrskurði og ákvarðanir vegna umhverfismats framkvæmdanna, bráðabirgðavirkjunarleyfi og önnur fyrirliggjandi gögn, þ.m.t. greinargerð Landsvirkjunar með umsókninni. Ennfremur var bókað að í fyrirliggjandi gögnum væri sýnt fram á að brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna og að gerð væri næg grein fyrir framkvæmdum við Hvammsvirkjun umfram aðra valkosti. Samþykkti sveitarstjórn að gefið yrði út framkvæmdaleyfi í samræmi við framlagða umsókn með þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum sem fram kæmu í greinargerð sveitarfélagsins og nánar væri gerð grein fyrir í öðrum framlögðum gögnum. Þá yrði skipuð eftirlitsnefnd sem hefði eftirlit með téðum framkvæmdum.

Í greinargerð leyfisveitanda kemur m.a. fram að Landsvirkjun hafi óskað eftir því í umsókn um framkvæmdaleyfi að gefið yrði út leyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna 95 MW Hvammsvirkjunar og er tiltekið í hverju þær felist. Hafi framkvæmdirnar hafist í desember 2024 og sé áformað að þeim ljúki í lok árs 2025. Sé gert ráð fyrir Hvammsvirkjun í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 og séu framkvæmdir í samræmi við aðalskipulag. Þær samræmist einnig deiliskipulagi sem tekið hafi gildi í desember 2021, en það taki til þeirra framkvæmda sem tengjast byggingu nýrrar virkjunar auk athafnasvæða. Þær framkvæmdir sem leyfið taki til séu allar innan skilgreinds iðnaðarsvæðis. Er framkvæmdaleyfið bundið nánar tilgreindum skilyrðum svo sem frekar er lýst í greinargerðinni, en t.a.m. skal vera til staðar viðbragðsáætlun ef mælingar sýna frávik eða ófyrirséð umhverfisáhrif og þá skal þess gætt að landi utan framkvæmdasvæðis verði hvergi raskað. Í greinargerðinni er einnig fjallað um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, umsögn Náttúruverndarstofnunar, þ.m.t. áhrif framkvæmdarinnar á hraun og afstöðu sveitarfélagsins hvað það varðar sem og hvort brýn nauðsyn sé fyrir framkvæmdunum.

Fram kemur í útgefnu framkvæmdaleyfi að það sé bundið við undirbúningsframkvæmdir sem þegar séu hafnar og hafi ekki áhrif á vatnshlot, sbr. virkjunarleyfi til bráðabirgða, dags. 11. ágúst 2025. Felur framkvæmdaleyfið ekki í sér heimild til framkvæmda í farvegi Þjórsár eða í grunnvatnshlotum á svæðinu. Munu framkvæmdir fara fram ofan grunnvatnsborðs og utan árfarvega samkvæmt gögnum sem Landsvirkjun hefur lagt fram. Hefur úrskurðarnefndin endurskoðað lögmæti téðs virkjunarleyfis til bráðabirgða, en með úrskurði frá 28. október 2025 í máli nr. 128/2025 hafnaði meirihluti nefndarmanna kröfu um ógildingu þeirrar ákvörðunar Umhverfis- og orkustofnunar að veita það leyfi. Með úrskurðinum var af meirihluta nefnar­manna einnig talið standast, svo sem þar stóð sérstaklega á, að gefa út virkjunarleyfi fyrir undir­búningsframkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar áður en fyrir lægi afstaða leyfisveitanda til þess hvort veitt yrði virkjunarleyfi til framkvæmdarinnar í heild sinni. Af þeirri niðurstöðu leiðir að þegar hefur verið tekin afstaða til þess hvort það að skipta framkvæmdum við Hvammsvirkjun með þeim hætti sem gert er með hinu kærða leyfi í máli þessu, fari í bága við lög.

Í 61. gr. laga um náttúruvernd er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Falla þar undir m.a. eldhraun sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sbr. a-lið 2. mgr. 61. gr., og njóta þau þá sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. lagagreinarinnar skal m.a. forðast að raska jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Skylt er að afla t.d. framkvæmdaleyfis vegna fram­kvæmda sem hafa í för með sér slíka röskun og ber leyfisveitanda að leita umsagnar Náttúruverndarstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðal­skipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. liggja fyrir. Samkvæmt 4. mgr. 61. gr. skal við mat á leyfisumsókn líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. laganna og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Loks skal leyfisveitandi skv. 5. mgr. 61. gr. rökstyðja sérstaklega þá ákvörðun að heimila framkvæmd fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila. Kemur þá til skoðunar hvort færð hafi verið fram rök fyrir því að brýna nauðsyn hafi borið til framkvæmdarinnar í skilningi 3. mgr. 61. gr. laganna.

Líkt og áður greinir fjallaði umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd um verndargildi Þjórsár­hrauns á framkvæmdasvæðinu og taldi að það hefði tapað þeim einkennum sem mynduðu verndargildi þess. Þá væri gróðurfar á framkvæmdasvæðinu ekki sérstætt í skilningi þess er fram kæmi í lögskýringargögnum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013. Gerði nefndin ekki athugasemdir við að fram­kvæmda­leyfið yrði veitt, en lagði áherslu á að það yrði bundið þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum er fram kæmu í greinargerð leyfisveitanda, skv. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 14. gr. skipulagslaga. Jafnframt taldi nefndin að framkvæmdaraðili hefði sýnt fram á að brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna og að gerð væri næg grein fyrir framkvæmdum við Hvammsvirkjun, umfram aðra valkosti.

Í greinargerð leyfisveitanda er einnig vikið að fyrrnefndri umsögn Náttúruverndarstofnunar og m.a. tekið fram að hraun á framkvæmdasvæðinu falli ekki undir ákvæði 61. gr. náttúruverndarlaga, sé litið til þess er fram komi í greinargerð með frumvarpi til laga um náttúruvernd. Sé sú efnistaka sem fram­kvæmda­leyfið taki til öll innan núverandi graftarmarka og svæðið verði aðeins dýpkað og efnistaka því öll á þegar röskuðu svæði. Jafnframt er til þess vísað að Umhverfis- og orku­stofnun hafi veitt bráðabirgðaheimild fyrir undirbúnings­framkvæmdum, en aðeins sé heimilt að veita slíka heimild þegar brýn þörf sé á að hefja eða halda áfram starfsemi vegna virkjunarframkvæmda. Er niðurstaða sveitarfélagsins sú að röskun á Þjórsárhrauni sé réttlætanleg þar sem það hafi tapað verndargildi sínu, auk almannahagsmuna vegna orkuskipta og eflingar atvinnulífs. Með þessu lagði sveitarfélagið rökstutt vegið mat á þá hagsmuni sem standa til hinnar kærðu framkvæmdar í heild sinni og áleit að fyrir þeim væri brýn nauðsyn sem vægi þyngra en náttúruverndarhagsmunir af því að halda hrauninu óröskuðu. Hafði þar þýðingu að verndargildi þess var álitið minna en ella sökum ástands þess, þar sem það hefði tapað þeim einkennum sem mynduðu verndargildi þess.

Játa verður sveitarstjórnum nokkuð svigrúm til mats á því hvað teljist til brýnna almanna­hagsmuna. Að teknu tilliti til þessa verður fallist á að ásættanleg rök hafi verið færð fyrir því að áskilnaði 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um brýna nauðsyn hafi verið fullnægt.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að málefnalegar ástæður hafi legið að baki samþykki sveitarstjórnar fyrir hinu kærða framkvæmdaleyfi. Jafnframt að úrskurður og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi verið lögð því til grundvallar með rökstuddum hætti, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem hér gilda, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrir liggur að sveitarstjórn tók saman greinargerð um afgreiðslu leyfisins og jafnframt verður að líta svo á að hún hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína skv. 10. gr. stjórnsýslulaga við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 15. ágúst 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar.