153/2025 Lágholtsvegur

Árið 2026, fimmtudaginn 8. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Unnþór Jónsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 153/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. september 2025 um að beita ekki þvingunarúrræðum vegna óleyfisframkvæmda á lóð nr. 11 við Lágholtsveg. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 9. október 2025, kærir eigandi, Grandavegi 38, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. september 2025 að beita ekki þvingunarúrræðum vegna óleyfisframkvæmda lóð nr. 11 við Lágholtsveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. nóvember 2025.

Málavextir

3. Kærandi er eigandi húss á lóð nr. 38 að Grandavegi í Reykjavík. Austan megin við lóðina liggur lóð Lágholtsvegar 11, en aftan við hús þeirrar lóðar er að finna svokallaðan svalapall sem stendur í um 1,2 m fjarlægð frá mörkum lóðanna og 3 m frá húsi kæranda. Mun hann hafa verið reistur árið 1985. Lóðirnar eru á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Lýsisreits frá árinu 2007. Í skilmálum deiliskipulagsins fyrir Lágholtsveg 11 segir að heimilt sé að byggja svalir eða viðbyggingu en áskilið er samþykki lóðarhafa aðlægrar lóðar þegar byggja eigi nær lóðar­mörkum en 3 m.

4. Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 29. júní 2010, var eiganda Lágholtsvegar 11 gert að fjarlægja fyrrnefndan svalapall af lóð hans ellegar sækja um byggingarleyfi fyrir honum. Í kjölfarið sótti eigandinn um byggingarleyfi en þeirri umsókn var synjað af byggingar­fulltrúa á afgreiðslufundi hans 2. október s.á. á þeim grundvelli að ekki lægi fyrir samþykki lóðarhafa Grandavegar 38. Þeirri ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði, uppkveðnum 12. febrúar 2015 í máli nr. 74/2010, hafnaði kröfu um ógildingu hennar. Í afgreiðslu byggingarfulltrúa var jafnframt tekið fram að fjarlægja skyldi svalapallinn en yrði það ekki gert myndi byggingarfulltrúi leggja til beitingu þvingunar­úrræða.

5. Umræddur svalapallur stendur enn á lóð Langholtsvegar 11, en undanfarið hafa verið gerðar endurbætur á honum. Hinn 14. júlí 2025 sendi kærandi fyrirspurn til Reykjavíkurborgar þar sem óskað var upplýsinga um hvort leyfi hafi verið veitt án grenndarkynningar og samþykkis nágranna. Var því svarað til að slíkt leyfi hafi ekki verið veitt og spurði kærandi þá hvort borgin hygðist aðhafast í málinu. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 11. september 2025, var kæranda tilkynnt um þá ákvörðun embættisins að beita ekki þvingunarúrræðum skv. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki vegna svalapallsins. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda

6. Kærandi bendir á að búið sé að endurnýja svalir á lóð Langholtsvegar 11 að miklu leyti með gagnvörðu timbri. Þótt svalirnar séu meira en 3 m frá útvegg hafi það enga þýðingu við mat á fyrirliggjandi deiliskipulagi né þegar ákvörðun borgarinnar frá árinu 2010 sé skoðuð. Ekkert hafi breyst í lögum og reglugerðum sem geti leitt til annarrar niðurstöðu en þeirrar sem komist hafi verið að áður. Svalirnar séu enn 1,2 m frá lóðarmörkum en í gildandi deiliskipulagi frá 2007 fyrir Lágholtsveg 11 komi fram að samþykki lóðarhafa aðlægrar lóðar þurfi ef byggja skuli nær lóðarmörkum en 3 m. Slíkt samþykki hafi ekki fengist. Þá hafi skipulagi svæðisins ekki verið breytt þannig að umræddar svalir séu nú leyfilegar. Í ljósi þess sé þess krafist að fyrri ákvörðun borgarinnar, um að fjarlægja skuli svalirnar, verði framfylgt með beitingu þvingunarúrræða.

Málsrök Reykjavíkurborgar

7. Vísað er til þess að samkvæmt d-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé bygging palls við mannvirki undanþegin byggingarheimild og leyfisskyldu, sé framkvæmdin í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglugerðarinnar. Byggingarfulltrúa sé heimilt að beita þvingunarúrræðum skv. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en ákvæðin feli ekki í sér rétt til handa einstaklingum til að krefjast beitingar þeirra. Hin kærða ákvörðun snúi að svalapalli, sem falli innan heimilda deiliskipulags og byggingarreglugerðar að öllu leyti nema því að áskilið samþykki núverandi eigenda aðliggjandi lóðar liggi ekki fyrir vegna nálægðar við lóðarmörk. Svalapallurinn hafi verið reistur árið 1985 eða 1986 og hafi því verið á lóðinni að Lágholtsvegi 11 í u.þ.b. 30 ár. Þá hafi Reykjavíkurborg verið meðvituð um tilvist pallsins allt frá árinu 2006. Þrátt fyrir að eiganda hafi verið gert að sækja um byggingarleyfi, þar sem um óleyfisframkvæmd hafi verið að ræða á sínum tíma, hafi byggingarfulltrúi ekki talið tilefni til að beita þvingunarúrræðum vegna svalapallsins.

8. Byggingarfulltrúi hafi tekið til skoðunar hvort öryggis- eða almannahagsmunir ættu að leiða til beitingar þvingunarúrræða. Fjarlægð á milli svalapallsins og mannvirkis á lóð Grandavegar 38 sé 3 m og því séu skilyrði um fjarlægð á milli bygginga með tilliti til brunaöryggis uppfyllt. Almennt sé miðað við að fjarlægð palls frá lóðarmörkum sé ekki minni en 1 m samkvæmt leiðbeiningum með d-lið gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar og uppfylli svalapallurinn því skilyrði um fjarlægð frá lóðarmörkum samkvæmt byggingarreglugerð. Þótt óumdeilt sé að svala­pallurinn hafi hvorki hlotið byggingarleyfi né sé í samræmi við gildandi deiliskipulag Lýsisreits sé byggingarfulltrúa ekki skylt að beita þvingunarúrræðum 55. og 56. gr. laga um mannvirki. Heildstætt mat hafi farið fram og hafi niðurstaða byggingarfulltrúa verið sú, með tilliti til þeirra hagsmuna sem slík úrræði skuli gæta og með hliðsjón af meðalhófi og réttmætum væntingum eiganda svalapallsins, að ekki væri rétt að beita þvingunarúrræðum.

Athugasemdir eiganda Lágholtsvegar 11

9. Af hálfu eigenda Lágholtsvegar 11 er vísað til þess að svalapallurinn hafi staðið á lóðinni í um 40 ár. Á þeim tíma sem hann var byggður hafi annað deiliskipulag verið í gildi, önnur lög og önnur byggingarreglugerð. Svalapallurinn hafi verið reistur í samræmi við skipulag hverfisins á þeim tíma. Fyrri nágrannar hafi verið samþykkir svalapallinum enda hafi hann staðið óáreittur til ársins 2010. Einnig sé til þess að líta að húsið að Lágholtsvegi 11 sé einungis 2 m frá lóðarmörkum og megi því vera augljóst að svalapallurinn geti ekki verið staðsettur þannig að hann sé meira en 3 m frá lóðarmörkum. Búið sé að endurnýja svalapallinn mikið síðustu ár. Um sé að ræða nauðsynlegt viðhald og eðlilegar endurbætur.

10. Vísað sé til meðalhófsreglu og sanngirnissjónarmiða. Að fjarlægja svalapallinn yrði verulega íþyngjandi fyrir eigendur hans án þess að slíkt leiði til nokkurs ávinnings fyrir kæranda eða hið opinbera. Á milli húsanna standi há og þétt tré sem myndi náttúrulegt skjól og sjónvörn. Pallurinn hafi hvorki áhrif á friðhelgi eða útsýni kæranda né valdi sjónmengun. Þá beri að taka til skoðunar sjónarmið um tómlæti þar sem svalapallurinn hafi fengið að standa óáreittur í lengri tíma og kærandi ekki látið sig málið varða til fjölda ára.

Viðbótarathugasemdir kæranda

11. Kærandi bendir á að um sé að ræða svalir en ekki „svalapall“, en slík hugtakanotkun sé bæði villandi og í ósamræmi við lög. Skýr greinarmunur sé gerður á „palli“ og „svölum“ í byggingar­reglugerð nr. 292/1979 sem hafi verið í gildi þegar svalirnar hafi verið reistar. Í þeirri reglugerð komi fram að svalir væru leyfisskyldar og með breytingu á þeirri reglugerð hafi verið kveðið á um að samþykki hagsmunaaðila væri skilyrði slíks leyfis. Í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið komi skýrt fram að byggingarhlutar á Lágholtsvegi 11 skuli vera a.m.k. 3 m frá lóðarmörkum nema samþykki lóðarhafa liggi fyrir. Svalirnar séu hins vegar 1,2 m frá lóðarmörkum og samþykki kæranda hafi aldrei verið veitt.

12. Reykjavíkurborg hafi á árunum 2006 og 2010 staðfest að svalirnar væru ekki í samræmi við deiliskipulag. Tilraunir til að víkja frá orðalagi deiliskipulagsins með því að líta einungis til fjarlægðar frá húsi kæranda eigi sér enga lagastoð. Umfangsmiklar endurbætur á svölunum hafa verið gerðar og styrki það sjónarmið kæranda um að fjarlægja beri svalirnar, enda sé nú um að ræða nýlegt ólöglegt mannvirki en ekki gamalt. Svalirnar valdi viðvarandi og ítrekuðu ónæði og feli í sér skýrt brot á nábýlisrétti. Þá beri stjórnvöldum samkvæmt 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skylda til að tryggja að mannvirki sé í samræmi við samþykktar teikningar, lög og skipulag. Einnig sé bent á að brunahætta stafi frá opnu eldstæði sem notað hafi verið á svölunum, en byggingarreglugerð geri strangar kröfur um brunavarnir og fjarlægðir á milli mannvirkja. Eina lögmæta niðurstaða málsins sé því sú að svalirnar skuli fjarlægðar. Ítrekað hafi verið gerðar athugasemdir vegna mannvirkisins og hafi kærandi mátt treysta því að borgin fylgdi eigin ákvörðunum. Fullyrðingar um tómlæti séu því rangar.

Viðbótarathugasemdir Reykjavíkurborgar

13. Reykjavíkurborg tekur fram að þótt mannvirkið sé nefnt „svalapallur“ í gögnum málsins verði að leggja mat á raunverulega útfærslu þess. Um sé að ræða upphækkaðan pall eða verönd, reistan á stólpum, með gólfflöt u.þ.b. 1,5 m yfir jarðvegi. Mannvirkið sé hvorki útkragandi frá burðarkerfi hússins né samþætt burðarvirki þess auk þess sem það þjóni hæð sem teljist að verulegu leyti jarðtengd þar sem kjallari sé hálfniðurgrafinn. Undir pallinum sé opið rými og engin lokuð bygging.

14. Með hliðsjón af framangreindu verði ekki talið að mannvirkið hafi þau einkenni sem almennt séu lögð til grundvallar við skilgreiningu svala í byggingarreglugerð og skipulags­fram­kvæmdum, þar sem að svalir séu að jafnaði hluti byggingar, staðsettar á efri hæðum og hafi sambærileg grenndar- og brunatæknileg áhrif og aðrir útstæðir byggingarhlutar. Hið um­deilda mannvirki sé hins vegar að formi, hæð og notkun mun líkari palli eða verönd, sem almennt sé metið sem mannvirki á lóð fremur en hluti af byggingarmassa húss.

15. Þessi flokkun hafi þýðingu við mat á bæði fjarlægðarkröfum og brunatæknilegum sjónar­miðum. Með tilliti til takmarkaðrar hæðar mannvirkisins frá jörðu, þess að það sé ekki yfir öðrum íverurýmum og þess að það feli ekki í sér hættu á útbreiðslu bruna milli hæða, verði ekki talið að raunveruleg brunahætta eða grenndaráhrif séu sambærileg við þau sem fylgja hefðbundnum svölum á efri hæðum bygginga. Því verði ekki byggt á því að um sé að ræða slíkt frávik frá skipulags- eða brunareglum að það réttlæti beitingu þvingunarúrræða.

Niðurstaða

16. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. september 2025 að beita ekki þvingunarúrræðum 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki vegna óleyfisframkvæmda á lóð nr. 11 við Lágholtsveg. Kæruheimild er í 59. gr. sömu laga og barst kæra innan kærufrests.

17. Eins og fram kemur í málavöxtum er að finna svokallaðan svalapall aftan við húsið að Lágholtsvegi 11 sem mun hafa verið reistur árið 1985, en ágreiningur málsins lýtur að því mannvirki. Fyrir liggur að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 2. október 2010 var umsókn um byggingarleyfi fyrir svalapallinum synjað og fært til bókar að hann skyldi fjar­lægður innan 30 daga ellegar myndi embættið beita þvingunarúrræðum. Hefur þeirri ákvörðun ekki verið fylgt eftir með beitingu þvingunarúrræða.

18. Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum. Í 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki er að finna fyrirmæli er varða heimild leyfisveitanda til að stöðva framkvæmdir eða notkun og fyrirskipa lokun mannvirkis. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Einnig er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mann­virkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt sam­þykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða um­ráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

19. Tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess sem varð að mannvirkjalögum að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum varðandi mannvirki sem reist séu í óleyfi að byggingar­fulltrúa sé heimilt en ekki skylt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi sé hætt. Þar kemur að auki fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu slíkra úrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um niðurrif mannvirkis eða byggingar­hluta þess er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipu­lags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að lögin tryggi einstaklingum rétt til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna. Ákvörðun þarf þó að vera rökstudd með viðhlítandi hætti, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum auk þess sem fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

20. Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að beita ekki þvingunarúrræðum vegna óleyfisframkvæmda á lóð Lágholtsvegar 11 var byggð á því að þar sem mæling hafi leitt í ljós að fjarlægð frá umræddum svalapalli að útvegg fasteignarinnar á lóð nr. 38 við Grandaveg væri yfir 3 m yrði ekki séð að öryggis- eða almannahagsmunum væri ógnað. Þá hefur jafnframt komið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að heildstætt mat hafi farið fram á nauðsyn þess að beita þvingunarúrræðum, með tilliti til þeirra hagsmuna sem slík úrræði skuli gæta og með hliðsjón af meðalhófi og réttmætum væntingum eiganda svalapallsins.

21. Að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið verður að telja að hin kærða ákvörðun hafi verið studd málefnalegum rökum sem ekki er efni til að hnekkja. Verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. september 2025 um að beita ekki þvingunarúrræðum vegna óleyfisframkvæmda á lóð nr. 11 við Lágholtsveg.