Árið 2025, miðvikudaginn 10. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 149/2025, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 3. september 2025 á umsókn um breytingu á skráningu lóðarinnar Meðalfellsvegar 50.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. september 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Ferðaþjónustan Hjalla ehf., eigandi Meðalfellsvegar 50, Kjósarhreppi, afgreiðslu sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 3. september 2025 á umsókn kæranda um breytingu á skráningu lóðarinnar Meðalfellsvegar 50. Er þess krafist að skilyrði í afgreiðslunni um staðbundið hættumat vegna ofanflóða verði fellt niður.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kjósarhreppi 21. október 2025.
Málavextir: Kærandi er eigandi fasteignarinnar Meðalfellsvegar 50 í Kjósarhreppi. Ekkert deiliskipulag er í gildi fyrir lóðina, en samkvæmt Aðalskipulagi Kjósarhrepps 2017–2029 tilheyrir hún svæði fyrir verslun og þjónustu, merkt VÞ1. Þá er lóðin samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar skráð viðskipta- og þjónustulóð.
Með umsókn, dags. 14. apríl 2025, sótti kærandi um að skráningu lóðarinnar yrði breytt í íbúðarhúsalóð ásamt því að staðfangi hennar yrði breytt úr Kaffi Kjós í Hulduhlíð. Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags-, umhverfis- og samgöngunefndar 28. maí s.á. Nefndin mæltist til þess við sveitarstjórn að staðfanginu yrði breytt í Hulduhlíð, en hafnaði umsókninni að þeim hluta sem laut að breyttri skráningu lóðarinnar þar sem lóðin uppfyllti ekki kröfur aðalskipulags um stærðir húsalóða. Með erindi til skipulags-, umhverfis og samgöngunefndar, dags. 20. ágúst s.á., óskaði kærandi eftir því að niðurstaða nefndarinnar yrði tekin til endurskoðunar. Vísað var til þess að kærandi gæti keypt meira land, en að undanfarin ár hafi breyttar skráningar fjölmargra lóða undir stærðarmörkum verið samþykktar. Þá taldi kærandi að með afgreiðslu málsins hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á fundi nefndarinnar 28. s.m. var fyrri bókun nefndarinnar staðfest auk þess sem bent var á að liggja þyrfti fyrir staðbundið hættumat vegna ofanflóða til þess að erindið væri tekið til frekari skoðunar við yfirstandandi endurskoðun Aðalskipulags Kjósarhrepps 2017–2029. Þá afgreiðslu nefndarinnar staðfesti sveitarstjórn á fundi sínum 3. september s.á. og vísaði erindi kæranda til endurskoðunar aðalskipulagsins.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að afgreiðsla sveitarstjórnar Kjósarhrepps sé ólögmæt hvað varði skilyrði um að liggja þurfi fyrir staðbundið hættumat vegna ofanflóða til þess að unnt sé að fallast á ósk kæranda um breytta notkun lóðarinnar að Meðalfellsvegi 50. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verði ákvarðanir á sviði skipulagsmála að byggja á gildandi lögum og skipulagi. Ekki sé hægt að byggja á eða vísa til framtíðaráætlana um hættumat eða fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi. Kærandi sé ekki að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir nýrri fasteign heldur að óska eftir breyttri skráningu og notkun fasteignar sem byggð hafi verið árið 1997. Ósk kæranda snúi að því að breyta notkun fasteignarinnar úr þjónustumiðstöð og veitingastað, sem þúsundir gesta hafi heimsótt á hverju ári, yfir í venjulegt íbúðarhús. Með því sé verið að minnka áhættu hvað varðar fólk.
Líta verði til þess að það sé ekki í höndum kæranda að meta hættu á ofanflóðum heldur sé framkvæmd og forræði á slíku alfarið í höndum sveitarfélaga skv. 4. gr. laga nr. 49/1997 um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Ekki sé hægt að setja skorður fyrir nýtingu eignar kæranda með skilyrði sem hann geti ekki lögum samkvæmt uppfyllt. Verði ráðist í slíkt mat muni það snúast almennt um hættu á svæðinu og verði niðurstaðan sú að þar sé ástæða til að endurskoða byggð yrði ráðist í uppkaup allra húsa á svæðinu eða flutning þeirra, enda búi þau við sambærilega hættu á ofanflóðum. Þótt Kjósarhreppur láti framkvæma slíkt hættumat sé ekki hægt að skerða eignarétt og ráðstöfunarheimildir fasteignareigenda á svæðinu á meðan sú skoðun fari fram. Framkvæmd þess geti tekið langan tíma, en engar upplýsingar liggi fyrir um hvort eða hvenær það muni fara fram. Þá verði kæranda ekki gert að þola skert afnot af fasteign sinni á þeim tíma þegar engin rök standi til þess. Slík skerðing sé brot gegn stjórnarskrárvörðum eignarrétti kæranda. Málsrök Kjósarhrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að Meðalfellsvegur 50 liggi í hlíðum fjalls og hætta á skriðuföllum eða snjóflóðum geti verið til staðar. Því hafi verið sett það skilyrði að fyrir liggi staðbundið hættumat vegna ofanflóða áður en lóðin geti fengið breytta skráningu í íbúðarhúsalóð. Sveitarfélaginu beri skylda til að gæta að öryggi allra sem búi eða kunni að búa á svæðinu. Án niðurstöðu úr slíku hættumati sé óábyrgt að breyta notkun lóðarinnar í íbúðarhús, enda fylgi slík breyting því að fólki sé heimilt að búa þar til frambúðar.
Sveitarfélagið sé um þessar mundir að endurskoða aðalskipulag sitt og standi til að afla nýrra gagna um mögulega ofanflóðahættu í Kjósarhreppi. Með skilyrðinu sé verið tryggja að ákvörðun um íbúðarbyggð á umræddri lóð verði tekin á upplýstan hátt með nauðsynlegum gögn um öryggismál. Áður hafi verið unnið staðbundið hættumat fyrir nærliggjandi lóðir undir Meðalfelli þar sem fram hafi komið atriði sem styðji þá niðurstöðu að afla frekari gagna um hættu á ofanflóðum. Kort og gögn sem þar komi fram bendi til þess að lóðin sé staðsett undir fjallshlíð með umtalsverðum landhalla, sem geti aukið líkur á skriðuföllum við vissar aðstæður. Því sé málefnalegt og nauðsynlegt að framkvæma hættumat áður en tekin sé endanleg afstaða til erindi kæranda um breytta skráningu á notkun umræddrar lóðarinnar.
Hin kærða ákvörðun feli ekki í sér takmörk á afnot eignar kæranda að öðru leyti en því að skráning lóðarinnar breytist ekki á þessu stigi. Núverandi skráning lóðarinnar sem verslunar- og þjónustulóð standi óhögguð og ekki sé verið að skerða núverandi réttindi eða heimildir kæranda til að nýta eignina. Þegar niðurstöður hættumats liggi fyrir og endurskoðun aðalskipulagsins vindi fram muni sveitarfélagið skoða erindi kæranda á nýjan leik. Að svo stöddu sé hins vegar rétt að synja umsókn kæranda um breytta skráningu.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar þau sjónarmið sem fram komi í kæru að með breyttri notkun sé verið að minnka hættu gagnvart fólki, sé slík hætta yfir höfuð til staðar. Sveitarfélagið byggi á því að þörf sé á því að bíða eftir nýju hættumati og skipulagi áður en unnt sé að fallast á beiðni kæranda. Ekki sé heimilt að byggja á slíkum óljósum framtíðarskilyrðum um hættumat og skipulagsbreytingum Samkvæmt lögmætisreglunni verði stjórnvaldsákvarðanir að byggja á gildandi rétti og lögum á hverjum tíma. Fjölmörg erindi varðandi byggingarleyfi og breytingar á nýtingu húsa séu afgreidd í hreppnum þrátt fyrir að þar sé byggð undir fjallsrótum. Engin önnur dæmi finnist í fundargerðum skipulags-, umhverfis- og samgöngunefndar Kjósarhrepps um að hættumat hafi verið gert að skilyrði fyrir leyfisveitingu. Virðist því sem skilyrði um hættumat sé af einhverjum ástæðum aðeins beint að kæranda. Þetta sé í andstöðu við grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins, þ. á m. jafnræðisregluna, regluna um meðalhóf og lögmætisregluna.
Tilvísun sveitarfélagsins til staðbundins hættumats fyrir nærliggjandi lóðir veiti á engan hátt stuðning fyrir afstöðu þess í málinu. Um sé að ræða hættumat fyrir allt annað svæði en það sem hér um ræði. Þekkt sé að mesta snjóflóðahættan sé úr giljum ofarlega í fjöllum og byggist ofanflóðahætta á svæðinu á þeirri hættu. Í matinu komi fram að lítil snjósöfnun sé ofan á Meðalfellinu og því engin snjóflóðahætta á þeim svæðum. Engin gil séu fyrir ofan hús kæranda þar sem hættuleg snjósöfnun geti átt sér stað. Í umræddu hættumati felist því engar vísbendingar um að ofanflóðahætta sé til staðar á svæðinu þar sem hús kæranda standi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 3. september 2025 á umsókn kæranda um breytta skráningu lóðarinnar Meðalfellsvegar 50 úr þjónustulóð í íbúðarhúsalóð. Í afgreiðslunni fólst synjun á umsókn kæranda, annars vegar með vísan til þess að stærð lóðarinnar fyrir íbúðarhús væri í ósamræmi við Aðalskipulag Kjósarhrepps 2017–2029 og hins vegar að staðbundið hættumat vegna ofanflóða þyrfti að liggja fyrir til þess að erindið yrði tekið til frekari skoðunar vegna endurskoðunar aðalskipulagsins. Af málatilbúnaði er ljóst að með kærunni leitast kærandi einvörðungu eftir því að fá síðarnefnda skilyrðið, þ.e. um staðbundið hættumat vegna ofanflóða, fellt úr gildi.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sem annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá er í deiliskipulagi m.a. teknar ákvarðanir um lóðir og lóðanotkun, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr., en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags.
Ekkert deiliskipulag er í gildi fyrir lóð Meðalfellsvegar 50. Samkvæmt gildandi aðalskipulagi er lóðin á skipulögðu svæði fyrir verslun og þjónustu, merkt VÞ1, og samkvæmt lýsingu er þar gert ráð fyrir verslun og/eða veitingastað. Því er í aðalskipulagi ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsalóð á svæðinu og hefði því ekki verið unnt að verða við umsókn kæranda að skipulaginu óbreyttu. Þannig verður að telja að í umsókn kæranda um breytta skráningu lóðarinnar hafi falist umsókn um breytingu Aðalskipulags Kjósarhrepps 2017–2029, enda var með hinni kærðu ákvörðun erindi kæranda vísað áfram til endurskoðunar aðalskipulagsins.
Taka verður undir með kæranda að eiganda lóðar verður ekki gert að láta meta hættu á ofanflóðum þar sem sú skylda hvílir á sveitarstjórnum sveitarfélaga skv. 4. gr. laga nr. 49/1997 um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Aftur á móti verður ekki séð að afgreiðsla sveitarfélagsins hafi lagt þá skyldu á herðar kæranda heldur var einungis tekið fram að slíkt mat þyrfti að liggja fyrir við endurskoðun aðalskipulags. Vísar sveitarfélagið enda til þess í umsögn sinni til úrskurðarnefndarinnar að til standi að afla gagna um mögulega ofanflóðahættu í Kjósarhreppi og þegar niðurstöður hættumats liggi fyrir muni sveitarfélagið skoða erindi kæranda á nýjan leik. Verður því ekki annað séð en að sveitarfélagið hyggist láta framkvæma umrætt mat. Þótt niðurstaða þess geti haft áhrif á réttindi kæranda er úrskurðarnefndin ekki til þess bær að úrskurða um að sveitarfélaginu sé óheimilt að framkvæma slíkt mat á grundvelli laga nr. 49/1997. Að því virtu og þar sem erindi kæranda var vísað til endurskoðunar aðalskipulags er ekki fyrir hendi nein sú ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina. Verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
