140/2025 Kjarrvegur

Árið 2025, mánudaginn 22. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 140/2025, kæra á ákvörðunum Reykjavíkurborgar frá 19. janúar 2024 og 21. janúar 2025 um álagningu gjalds vegna pappírsúrgangs og plasts frá fasteign kæranda að Kjarrvegi 13.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 4. september 2025, kærir A, Kjarrvegi 13, Reykjavík, ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 19. janúar 2024 um álagningu gjalds vegna pappírsúrgangs og plasts í 240 l sorpíláti. Þá verður ekki annað ráðið en að einnig sé kærð ákvörðun frá 21. janúar 2025 vegna álagningar gjalds vegna sömu úrgangsflokka. Fer kærandi fram á endurgreiðslu og verður að skilja málskot hans svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 15. október 2025.

Málavextir: Álagningarseðlar kæranda vegna fasteignagjalda Kjarrvegar 13 fyrir árin 2024 og 2025 eru dagsettir 19. janúar 2024 annars vegar og 21. janúar 2025 hins vegar. Samhliða fasteignagjöldum var með álagningarseðlunum m.a. innheimt gjald vegna pappírsúrgangs og plasts í 240 l sorpíláti.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hann flokki úrgang frá heimili sínu og vilji hafa val um það hvort hann greiði fyrir tunnu fyrir pappírsúrgang og plast. Hann fari mánaðarlega í Sorpu með þessa úrgangsflokka og hafi ekki verið með tunnu fyrir þá. Hann greiði þegar fyrir þjónustuna með gjaldi vegna grenndar- og endurvinnslustöðva. Samkvæmt lögum um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 beri sveitarfélögum að setja skynsamlegar reglur um meðhöndlun úrgangs en ekki sé kveðið á um skyldu til þess að vera með sérstaka tunnu fyrir pappír og plast.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að kæranda hafi verið tilkynnt um álagningu fasteignagjalda 21. janúar 2025 og sé kæra vegna þeirrar ákvörðunar of seint fram komin.

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 setji sveitarstjórn sérstaka samþykkt þar sem tilgreind séu atriði um meðhöndlun úrgangs umfram það sem greini í lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þar sé heimilt að kveða á um fyrirkomulag sorphirðu, skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang, stærð, gerð, staðsetningu og merkingu sorpíláta og sambærileg atriði. Í gildi sé samþykkt um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 1316/2024. Samkvæmt 3. gr. hennar sjái Reykjavíkurborg um söfnun á heimilisúrgangi í Reykjavík og sé sérhverjum húsráðanda íbúðarhúsnæðis skylt að nota þær aðferðir og þau ílát sem sveitarfélagið ákveði. Þá segi í 1. mgr. 4. gr. samþykktarinnar að ílát fyrir að lágmarki fjóra flokka úrgangs skuli vera við hvert íbúðarhús, þ.e. blandaðan úrgang, lífúrgang, pappír/pappa og plast. Í 15. gr. segi enn fremur að gjald fyrir meðhöndlun heimilisúrgangs skuli miðast við fjölda og stærð íláta og tegund úrgangs. Hin umþrættu gjöld í málinu séu í samræmi við gjaldskrá fyrir meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 1383/2024. Ekki sé samkvæmt gjaldskránni heimilt að fella niður gjaldið þó kærandi fari sjálfur með sorp á grenndarstöð og falli árgjöld fyrir sorpílát því ekki niður kjósi fasteignareigandi að afþakka ílát.

Vísað sé til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 10/2024 og 18/2024 þar sem staðfest hafi verið skylda til að greiða sorphirðugjöld þrátt fyrir að neita því að taka við sorpílátum. Þá sé vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5184/2007 þar sem hann hafi túlkað heimild sveitarfélaga til að mæla fyrir um fyrirkomulag á söfnun og eyðingu úrgangs samkvæmt lögum nr. 55/2003. Hafi umboðsmaður álitið ljóst að Alþingi hafi ætlað sveitarfélögum ákveðið svigrúm um það hvernig þau höguðu þeirri þjónustu sem þau veittu í tengslum við meðhöndlun úrgangs samkvæmt lögunum og þá jafnframt gjaldtöku vegna kostnaðar sem félli til við þá þjónustu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um álagningu gjalda samkvæmt gjaldskrá nr. 1383/2024 fyrir með­höndlun úrgangs í Reykjavíkurborg. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 67. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs.

Kærðar eru ákvarðanir um álagningu gjalds vegna pappírsúrgangs og plasts árin 2024 og 2025. Voru álagningarseðlar birtir í stafrænu pósthólfi kæranda á þjónustugáttinni Ísland.is.

Markmið laga nr. 105/2021 um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt er að meginboðleið stjórnvalda við einstaklinga og lögaðila verði stafræn og miðlæg á einum stað. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að í stafrænu pósthólfi skuli birta hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, sem verða til við meðferð máls hjá stjórnvöldum, svo sem tilkynningar, ákvarðanir, úrskurði, ákvaðir og aðrar yfirlýsingar. Þegar gögn eru aðgengileg í téðu pósthólfi teljast þau birt við­takanda, sbr. 7. gr. laganna. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kæra í máli þessu barst 4. september 2025 og því ljóst að kærufrestir hinna kærðu ákvarðana voru þá liðnir.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar að vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Þá er 2. mgr. kveðið á um að kæru skuli þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Ljóst er að það á við um ákvörðun um álagningu hins umdeilda gjalds fyrir árið 2024. Verður kæru á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 19. janúar 2024 um álagningu gjalds vegna pappírsúrgangs og plasts frá fasteign kæranda því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Á álagningar­seðlinum er ekki að finna slíkar leiðbeiningar, en vísað er á tiltekna slóð á vefsíðu Reykjavíkur­borgar til nánari upplýsinga án þess að tekið sé fram að þær upplýsingar taki jafnframt til kæru­leiðbeininga. Þegar vefsíðan er opnuð má þar finna upplýsingar um fasteignagjöld og álagningu þeirra ásamt ýmsum hlekkjum. Á þeirri síðu er ekki að finna kæruleiðbeiningar, en einn þeirra hlekkja sem finna má á síðunni ber heitið „bakhlið álagningarseðils fasteigna 2025“. Þar er ekki heldur tiltekið að þær upplýsingar taki til kæruleiðbeininga. Þegar sá hlekkur er opnaður kemur fram vefsíða þar sem  m.a. er veitt leiðbeining um kæruheimild til úrskurðar­nefndarinnar. Að mati nefndarinnar fullnægir þetta fyrir­komulag ekki framan­greindum áskilnaði stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því svo og þar sem um er að ræða ágreining um innheimtu gjalda sem varðar ekki aðra en kæranda og sveitar­félagið verður talið afsakanlegt að kæran hafi borist að loknum kærufresti. Verður enda ekki annað ráðið en að kærandi hafi komið að kæru í málinu innan ástæðulauss dráttar frá því að honum varð kunnugt um kæruheimild og kærufrest til úrskurðarnefndarinnar í kjölfar leiðbeiningar þar um 3. september 2025. Verður kæra á þeirri ákvörðun því tekin til nánari athugunar.

—–

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 er sveitar­stjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitar­félaginu. Ber sveitarstjórn ábyrgð á flutningi heimilis­úrgangs og skal sjá til þess að starfræktar séu móttöku- og söfnunar­stöðvar fyrir úrgang sem til fellur í sveitarfélaginu. Þá er með 2. mgr. 23. laganna kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga er kveðið á um að koma skuli upp sérstakri söfnun á heimilisúrgangi. Sérstök söfnun skuli vera á a.m.k. eftirfarandi úrgangstegundum: Pappír og pappa, málmum, plasti, gleri, lífúrgangi, textíl og spilliefnum. Skuli sérstök söfnun á pappír og pappa, plasti og lífúrgangi fara fram á sem aðgengilegastan hátt við íbúðarhús og hjá lögaðilum í þéttbýli. Söfnunin skuli fara fram innan lóðar viðkomandi íbúðarhúss eða lögaðila. Einstaklingum og lögaðilum er skylt að flokka heimilisúrgang í samræmi við þessi fyrirmæli, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Þessu til viðbótar segir í 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 803/2023 um meðhöndlun úrgangs að sveitarstjórn sé ábyrg fyrir reglulegri tæmingu sorpíláta og flutningi heimilisúrgangs frá öllum heimilum og lög­aðilum. Auk þess að fasteignareigandi skuli sjá til þess að fasteign hans fylgi nægilega mörg sorpílát og að þau séu endurnýjuð eftir þörfum, sbr. 1. mgr. 15. gr. hennar. Getur heilbrigðis­nefnd gefið fyrirmæli um fjölda, staðsetningu, gerð og þrif sorpíláta, sbr. 4. mgr. sömu greinar.

Taka framangreind fyrirmæli mið af því að meðhöndlun sorps er grunn­þjónusta í sveitarfélagi. Hún þarf að vera í föstum skorðum og er þess eðlis að hún má ekki falla niður þótt einhverjir nýti sér hana ekki.

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 setur sveitarstjórn sam­þykkt þar sem til­greind eru atriði um með­höndlun úrgangs, umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Í 6. gr. reglugerðar nr. 803/2023 kemur fram að í slíkri samþykkt skuli sveitarstjórn útfæra fyrirkomulag sérstakrar söfnunar, sbr. ákvæði laga um meðhöndlun úrgangs. Heimilt sé að kveða á um fyrirkomulag sorphirðu að öðru leyti, skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang, heimildir sveitarfélaga til að hafna því að taka á móti úrgangi og hirða ílát, stærð, gerð, staðsetningu og merkingu sorpíláta og sambærileg atriði, sbr. einnig 3. málsl. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003.

Við álagningu þess gjalds sem um er deilt í máli þessu var í gildi samþykkt um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 1316/2024 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 25. nóvember 2024. Samkvæmt 3. gr. hennar sér Reykjavíkurborg um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðar­húsnæði í sveitarfélaginu. Fer umhverfis- og skipulagssvið borgarinnar með umsjón með mál­efnum er varða meðhöndlun úrgangs í umboði sveitarstjórnar og með daglega yfirstjórn meðhöndlunar úrgangs samkvæmt samþykktinni, sbr. 1. mgr. 2. gr. hennar. Sérhverjum húsráðanda er skylt að flokka úrgang við húsnæðið og að nota ílát, merkingar og aðferðir við flokkun og hirðu sem sveitarfélagið ákveður, sbr. 2. mgr. 3. gr., og skal að lágmarki flokka heimilisúrgang í sjö flokka, þ. á m. eru pappír/pappi og plast. Í 4. gr. samþykktarinnar er mælt fyrir um það að lágmarki skuli vera ílát fyrir fjóra flokka úrgangs við hvert íbúðarhús, þ. á m. pappír/pappa og plast og að Reykjavíkurborg útvegi ílátin, sem skulu vera 140 l eða 240 l ílát með einu hólfi eða tvískipt 240 l, 360 l eða 660 l ílát. Að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins er húseigendum heimilt að óska eftir breytingum á stærð og fjölda íláta, sem sé þó háð samþykki borgarinnar, sbr. 4. mgr. 4. gr. Í 15. gr. er síðan kveðið á um að gjald fyrir meðhöndlun heimilisúrgangs miðist við fjölda og stærð íláta og tegund úrgangs. Gjald fyrir meðhöndlun úrgangs skuli ákvarða og innheimta samkvæmt gjaldskrá sem sett sé samkvæmt ákvæðum 23. gr. laga nr. 55/2003 og 59. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Gjaldskrá nr. 1383/2024 fyrir meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg var birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. desember 2024. Í gjaldskránni er mælt fyrir um gjöld fyrir meðhöndlun úrgangsflokkana blandaður heimilisúrgangur, pappírsefni, plastefni og matarleifar. Er þar mælt fyrir um gjöld fyrir mismunandi stærðir íláta, þ. á m. er gjald fyrir tvískipta 240 l tunnu fyrir pappírsefni og plast.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skatt­heimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa þau þó einnig ýmsar aðrar tekjur, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi skuli vera milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til falli við það að veita þjónustuna. Fjárhæðin verður einnig að byggja á traust­um útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Sá sem greiðir þjónustu­gjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út og er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald.

Samkvæmt 2. mgr. 23. laga um meðhöndlun úrgangs skulu sveitarfélög innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Skylt er að innheimta gjald sem næst raunkostnaði við viðkomandi þjónustu, svo sem með því að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Þó er heimilt að færa innheimtu gjalda á milli úrgangsflokka í því skyni að stuðla að markmiðum laganna auk þess að heimilt er að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu til þess að innheimta allt að 25% af heildarkostnaði sveitarfélagsins. Gjaldið skuli þó aldrei vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem falli til í sveitarfélaginu við með­höndlun úrgangs og tengda starfsemi, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar.

Að öllu framangreindu virtu má ljóst vera að sveitarfélaginu er skylt að innheimta gjald vegna sorpíláts fyrir pappír og plast og að söfnun úrgangsins skuli fara fram innan lóðar íbúðarhúss. Hinn 1. janúar 2023 tóku gildi breytingarlög nr. 103/2021, sem breyttu lögum nr. 55/2003 í þá veru sem að framan hefur verið lýst, þ.e. um skyldu til að vera með sorpílát fyrir m.a. pappír og plast innan lóðar. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda er hann ekki með ílát fyrir þær úrgangstegundir á lóð sinni, en af gögnum málsins verður ráðið að hann hafi afþakkað sorpílátið við innleiðingu hins breytta fyrirkomulags á árinu 2023. Að mati úrskurðar­nefndarinnar getur það ekki haft áhrif á greiðsluskyldu hans. Verður því ekki gerð athugasemd við það að kærandi sé krafinn um gjald vegna sorpíláts fyrir pappír og plast sem gert er ráð fyrir á lóð íbúðarhúss hans.

Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg er við áætlun sorphirðugjalda miðað við að gjöld sem borgin innheimti séu ekki hærri en sem nemi þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi, sbr. 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003. Innheimta gjalda vegna meðhöndlunar úrgangs hafi yfirleitt „verið aðeins í mínus“, en árið 2024 hafi greiðslur úrvinnslusjóðs hækkað nokkuð sem ekki hafi verið fyrirséð við gerð áætlunar fyrir árið. Þá hefðu greiðslur sjóðsins fyrir árið 2023 borist seint og því að hluta bókast á árið 2024. Af yfirliti yfir tekjur og gjöld fyrir árin 2014–2024 má sjá að raunin er að tekjur vegna hirðu við heimili eru lægri en kostnaður af hirðunni öll árin nema 2024 og að á því ári muni hlutfalls­lega mestu um greiðslur frá úrvinnslusjóði. Verður samkvæmt þessu ekki annað ráðið en að gjaldtakan uppfylli skilyrði 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003.

Af hálfu borgaryfirvalda hefur verið upplýst um að nýtt sé heimild 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 til að færa innheimtu gjalda á milli úrgangsflokka í því skyni að stuðla að markmiðum laganna. Gjald sé fært af úrgangsflokkunum pappír, plast og matarleifum yfir á blandað sorp. Sé það hagrænn hvati til flokkunar svo ná megi markmiðum um flokkun til endurvinnslu. Hið sama eigi við um þessa úrgangsflokka í tvískiptum tunnum, þ.e. að beitt sé hagrænum hvötum til að auka flokkun til endurvinnslu. Má þetta jafnframt ráða af áætlun fyrir árið 2025. Þannig kemur þar fram tilfærsla frá m.a. tvískiptum pappírs- og plaststunnum yfir á blandað sorp. Þá kemur fram í áætluninni að lagt sé álag á tvískipt ílát fyrir pappa og plast. Af hálfu borgarinnar hefur það verið skýrt með því að almennt taki mun lengri tíma að losa þau. Í þessum úrgangs­flokkum séu eðlislétt efni sem sitji gjarnan föst í tvískiptum tunnum vegna þess hve hólfin í þeim eru smá. Þurfi því að marghrista þær við losun til ná úrganginum úr þeim. Verður ekki gerð athugasemd við þær skýringar að baki álagningunni.

Samkvæmt áætlun sorphirðu Reykjavíkurborgar fyrir árið 2025 er svonefndu tunnugjaldi ætlað að standa undir ýmsum útgjöldum og verður ekki annað séð en að þau gjöld séu liðir í raunkostnaði við þá þjónustu, þ. á m. laun og launatengd gjöld. Áætlunin greinir tekjur af hverri tunnugerð en ekki verður séð að með sama hætti sé aðgreindur kostnaður sem falli til vegna hverrar tunnugerðar og veldur það nokkrum vandkvæðum við að ganga úr skugga um hvort gjöld séu sem næst áætluðum kostnaði hvað hverja gerð varðar. Um þetta verður þó hér látið ráða að ekkert hefur komið fram sem bendir til annars en að svo sé og verður því talið að innheimta hinna umdeildu gjalda byggi á skynsamlegri áætlun.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Reykjavíkur­borgar frá 21. janúar 2025, um álagningu gjalds vegna pappírsúrgangs og plasts frá fasteign kæranda að Kjarrvegi 13, hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 21. janúar 2025 um álagningu gjalds vegna pappírsúrgangs og plasts frá fasteign kæranda að Kjarrvegi 13.

Að öðru leyti er málinu vísað frá úrskurðarnefndinni.