Árið 2026, miðvikudaginn 21. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2511048, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. október 2025, um að skógrækt í landi Þverár í Reykjahverfi í Norðurþingi skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. nóvember 2025, kærir Yggdrasill Carbon ehf., ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. október 2025, um að skógrækt í landi Þverár í Reykjahverfi í Norðurþingi skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Gerð er krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 22. október 2025.

Málavextir

3. Af hálfu kæranda kemur fram að hann hafi gert samning við eigendur Þverár í Reykjahverfi, sveitarfélaginu Norðurþingi, um „samstarf á sviði loftslagsverkefna“ sem m.a. feli í sér nýskógrækt á 164 ha spildu úr jörðinni, sem er á Hvammsheiði.

4. Framkvæmdaleyfi Norðurþings til skógræktar til handa kæranda sem var gefið út 9. júlí 2024 tekur til skógræktar á 128 ha „út úr 200 ha svæði í Hvammsheiði“. Á fundi byggðarráðs 15. ágúst 2024 var síðan samþykkt sú tillaga skipulags- og framkvæmdaráðs sveitarfélagsins frá 13. s.m. að veita framkvæmdaleyfi vegna viðbótarskógræktar á 36 ha sama svæðis og var framkvæmdaleyfi vegna þessa gefið út 22. s.m.

5. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 31. október 2025 í máli nr. 89/2024 var kröfu kæranda um ógildingu þessara framkvæmdaleyfa til skógræktar vísað frá nefndinni vegna aðildarskorts. Í úrskurðinum var í tilefni af sjónarmiðum kæranda í málinu gerð ábending um mikilvægi þess að við undirbúning ákvarðana um leyfi til framkvæmda væri gætt að þeim skyldum sem hvíli á sveitarstjórn að tryggja að framkvæmdaraðili tilkynni um framkvæmdir til Skipulagsstofnunar þegar þær séu taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.

6. Með bréfi til kæranda í kærumáli þessu, dags. 7. janúar 2025, upplýsti Skipulagsstofnun að hún hefði tekið til skoðunar hvort skógræktarframkvæmdir hans í Saltvík og í landi Þverár féllu undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Stofnunin áliti að þar sem framkvæmdasvæðið á Þverá væri á verndarsvæði væri sú framkvæmd háð ákvörðun um matsskyldu og var bent á skyldu framkvæmdaraðila til að tilkynna um hana til stofnunarinnar, sbr. 19. gr. laganna. Hvað framkvæmdir í Saltvík varðaði var óskað nánari gagna um skógrækt á vegum annars aðila í landi sömu jarðar, en eftir nokkur bréfaskipti féll Skipulagsstofnun frá því að aðhafast vegna þeirrar framkvæmdar.

7. Í framhaldi bréfaskipta tilkynnti Skipulagsstofnun með bréfi til kæranda, dags. 9. apríl 2025, að hún hefði komist að sömu niðurstöðu og fyrr í tilviki Þverár. Var í bréfinu gefinn frestur til 9. ágúst s.á. til að tilkynna um framkvæmdina til matsskyldu. Var það gert í framhaldi, en með bréfi, dags. 17. október s.á., komst stofnunin síðan að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð skógrækt í landi Þverár skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Það er hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda

8. Af hálfu kæranda er greint frá því að markmið félagsins, sem stofnað hafi verið árið 2020, sé að framleiða gæðaverkefni í loftslagsmálum og líffræðilegri fjölbreytni. Fram kemur að skógrækt sé meðal þeirra verkefna sem kærandi horfi til í þeim efnum og er í kærunni greint nánar frá viðskiptalegum forsendum slíkra verkefna, m.a. með samningum við landeigendur og vottun bindingar kolefnis í skógunum. Verkefni kæranda á sviði skógræktar séu öll hugsuð fyrir vottun bindingar kolefnis og nefnir hann í því sambandi verkefni í Saltvík og Þverá, sveitarfélaginu Norðurþingi, sem og í Laugaseli, eyðibýli inn af Reykjadal í Þingeyjarsveit. Hann lýsir nánar áformum um hvernig staðið verði að þeirri vottun með atbeina ríkisstofnanna og erlendra sérfræðinga. Þá gerir hann grein fyrir verulegum fjárhagslegum hagsmunum af málinu.

9. Fyrir kröfum sínum færir kærandi ítarlegar röksemdir sem skipt er í rök fyrir aðalkröfu, sem varðar undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og fyrir varakröfu, sem varðar efni ákvörðunar. Í báðum tilvikum er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi eða metin ógild.

10. Hvað undirbúning ákvörðunar varði hafi Skipulagsstofnun ekki haft lagaheimild til þess að krefja kæranda um fyrirspurn um matsskyldu framkvæmdar gegn hótun um beitingu stjórnvaldssekta. Um valdþurrð hafi verið að ræða, en skógræktaráformin á Þverá, þau sem um ræði, verði ekki heimfærð undir iii. lið 2. tölul. 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem þau fari ekki fram á verndarsvæði enda liggi svæðið fjær bakka Laxár en nemi þeim 200 metrum sem miðað sé við í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

11. Hin kærða ákvörðun sé háð annmarka þar sem umhverfismati hafi verið lokið vegna skógræktaráformanna í tengslum við Aðalskipulag Norðurþings 2010–2030. Það fari gegn lagaskilareglum að krefjast nýs umhverfismats. Nægilegt hafi verið að sveitarfélagið yfirfæri við mat á umsókn um framkvæmdaleyfi hvort áformin væru í samrými við aðalskipulag, en það hafi verið gert. Hafi Skipulagsstofnun auk þess komið að málsmeðferð aðalskipulagsins og gert athugasemdir sem hafi leitt til breytinga á skipulaginu, m.a. varðandi skógrækt á Þverá sérstaklega. Engar heimildir standi til að endurupptaka þetta mat.

12. Hin kærða ákvörðun sé að efni til byggð á þremur röksemdum, sem séu að skógræktarsvæðið hafi hátt verndargildi hvað varði vistgerðir, þar sé ríkulegt fuglalíf og að brýnt sé að skoða samlegðaráhrif áformanna við aðra nýskógrækt, þ.e. í landi Saltvíkur, Laugasels og Víða í Reykjadal. Um vistgerðir hafi verið byggt á vistgerðakortlagningu Náttúrufræðistofnunar, sem sé ónákvæm, þar sem hún byggi á fjarkönnun. Litið hafi verið hjá vettvangsathugun sérfræðings ríkisstofnunarinnar Lands og skóga sem kortlagt hafi svæðið sem lyngmóa að stærstu leyti, eitthvað af bláberjalyngmóa, hluta sem ógróið land og svo votlendi, en kærandi hafi auk þess látið taka drónamyndir af svæðinu. Það sé rangt, sem komi fram í hinni kærðu ákvörðun, að náttúrulegar vistgerðir með hátt til mjög hátt verndargildi, þ.e. fjalldrapamóavist eða víðikjarrvist, muni víkja fyrir nytjaskógi. Sé þetta brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

13. Við mat á fuglalífi sé haft eftir Náttúrufræðistofnun og Náttúrustofu Norðausturlands að miðað við forsendur vistgerðakorts Náttúrufræðistofnunar megi gera ráð fyrir að á skógræktarsvæðinu að Þverá sé ríkulegt fuglalíf og þar megi finna allt að 15 tegundir varpfugla af þeim 75 sem verpi að staðaldri á Íslandi. Samkvæmt landeigendum verpi að hámarki fimm tegundir á skógræktarsvæðinu, en lítið hafi verið um varpfugla uppi á há-heiðinni, þar sem lítið skjól sé að hafa. Sé fuglalíf á svæðinu fábreytt og einkennist af heiðlóu, spóa, rjúpu og þúfutittlingi, en svæðið sé hvorki skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði í kortasjá Náttúrufræðistofnunar né mikilvægt svæði vegna líffræðilegrar fjölbreytni í aðalskipulagi. Með þessu fái ekki staðist að boðuð áform komi til með að skerða bú- og fæðuöflunarsvæði fuglategunda í viðkvæmri stöðu.

14. Þá sé hafnað þeirri forsendu í hinni kærðu ákvörðun að brýnt sé að skoða möguleg samlegðaráhrif annarrar nýskógræktar í nágrenni svæðisins s.s. í landi Saltvíkur, Laugasels og Víðar í Reykjadal, á vistgerðir og fugla á svæðinu, en allt að 35 km séu á milli þessara svæða. Þetta sé auk þess ekki í samræmi við stjórnsýsluframkvæmd og er um það vísað til afstöðu Skipulagsstofnunar til þess hvort skoða yrði samlegðaráhrif skógræktar í Saltvík með skógrækt á Ærvíkurhöfða.

15. Því sé mótmælt að skógrækt í landi Þverár muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 18. gr. laga nr. 111/2021. Ákvörðunin fari gegn meðalhófssjónarmiðum þar sem framkvæmt hafi þegar verið í góðri trú á svæðinu og öðrum svæðum sem kærandi hafi til umráða. Það að kveða á um að framkvæmd sé háð umhverfismati, meira en ári eftir að framkvæmdum hafi lokið, standist ekki meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sérstaklega þegar slík ákvörðun sé tekin án nokkurra breytinga á lögum eða öðrum réttarheimildum.

Málsrök Skipulagsstofnunar

16. Skipulagsstofnun bendir á að þótt í aðalskipulagi sveitarfélags sé mörkuð stefna og sett ákvæði um skógrækt þurfi einnig leyfi frá viðkomandi stjórnvöldum til að ráðast í slíkar framkvæmdir. Ekki sé unnt að byggja á 15 ára gamalli umsögn stofnunarinnar og draga þá ályktun af efni hennar að stofnunin hafi þá túlkað lög nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu með öðrum hætti. Þá sé því hafnað að stofnunin hafi hótað kæranda, en í samskiptum við hann hafi verið bent á ákvæði 32. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sem heimili álagningu stjórnvaldssekta.

17. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 6. gr. laga nr. 111/2021 hafi Skipulagsstofnun það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim. Í samræmi við það hafi stofnunin heimild til að taka til athugunar hvort framkvæmd falli undir lögin, komi ábending þar um eða stofnunin fái vitneskju um að framkvæmd kunni að falla undir lögin. Í þessu máli hafi samtökin Fuglavernd og Náttúrugrið sent erindi til stofnunarinnar, dags. 26. nóvember 2024, um hvort skógrækt á jörðunum Saltvík og Þverá félli undir lög nr. 111/2021, þar sem vísað hafi verið til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 89/2024.

18. Að mati Skipulagsstofnunar sé ekki óeðlilegt að framkvæmdaraðila sé bent á að framkvæmd sé tilkynningarskyld, þótt framkvæmd sé hafin. Skipulagsstofnun starfi í samræmi við lög. Það hafi verið niðurstaða stofnunarinnar að umrædd skógræktarverkefni féllu undir ákvæði laga nr. 111/2021. Litið hafi verið til þess að svæðið á Þverá væri innan verndarsvæðis, en að áliti Skipulagsstofnunar sé ekki annað hægt en að álíta að vatnasvið Mývatns og Laxár sé svæði sem njóti verndar samkvæmt sérlögum, sbr. lög nr. 97/2004, sbr. staflið b í iii. lið 2. tölul. 2. viðauka laga nr. 111/2021.

19. Vegna umfjöllunar kæranda um málsmeðferð sveitarstjórnar sé minnt á 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 sem mæli fyrir um að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar sem falli undir lögin fyrr en álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar skv. 24. gr. liggi fyrir eða ákvörðun skv. 19. gr. um að framkvæmd skuli ekki háð umhverfismati. Tekið sé fram að það hafi ekki verið fyrr en Skipulagsstofnun hafi tekið erindi Fuglaverndar og Náttúrugriða til afgreiðslu sem stofnunin hafi orðið meðvituð um að vatnasvið Mývatns og Laxár væri verndarsvæði í skilningi laga nr. 111/2021. Skógræktin í landi Þverár sé undir þeim 200 ha stærðarmörkum sem gildi um skyldu til að tilkynna um framkvæmd til matsskyldu, en þar sem hún sé samkvæmt þessu á verndarsvæði sé skylt að tilkynna um hana, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna.

20. Skipulagsstofnun hafi verið í þeirri trú að í þeim tilvikum þar sem framkvæmdir fari fram án viðeigandi málsmeðferðar á grundvelli laga nr. 111/2021 þurfi að leiðrétta þann annmarka með því að taka framkvæmdir til meðferðar á grundvelli laganna, þrátt fyrir að framkvæmdir séu hafnar eða þeim lokið. Eigi þetta sér stoð í dómaframkvæmd dómstóls Evrópusambandsins, sjá t.d. C-201/02 Wells, C-215/06 Framkvæmdastjórnin gegn Írlandi, og C-348/15 Stadt Wiener Neustadt, sem og EFTA-dómstólsins, sjá E-18/24 norska ríkið gegn Greenpeace Nordic, Nature and Youth Norway.

21. Vegna athugasemdar frá kæranda um að ekki hafi verið tilefni til þess, í ákvörðun Skipulagsstofnunar, að gera grein fyrir þeim ummælum í umsögn Minjastofnunar að ekki hafi verið farið að lögum eða tilmælum varðandi rask nær fornminjum en sem nemi lögákveðnu friðhelgunarsvæði, sem kærandi sé ósammála, sé tekið fram að tilvitnunin hefði ekki haft áhrif á niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar, enda sé ekki vikið að áhrifum framkvæmdarinnar á minjar í niðurstöðukafla ákvörðunarinnar.

22. Vegna athugasemda kæranda um að í aðalskipulagi hafi þegar verið fjallað um skógræktina að Þverá sé vakin athygli á því að markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Í umhverfismati áætlunar felist mat á samlegðaráhrifum margra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti eða tiltekin svæði. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis verði að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega gróft mat, oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram. Óháð því þurfi að tilkynna framkvæmdina til ákvörðunar um matsskyldu, eins og lög nr. 111/2021 áskilji.

23. Í tilefni af umfjöllun kæranda um að stuðst hafi verið við vistgerðakort Náttúrufræðistofnunar fremur en kortlagningu sérfræðings Lands og skóga sé því hafnað að skort hafi á rannsókn máls. Við hina kærðu ákvörðun hafi verið byggt á vistgerðakorti Náttúrufræðistofnunar þar sem kortið sé nægilega áreiðanlegt svo hægt sé að byggja á því, þótt það komi fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar að nauðsynlegt sé að gróður verði skoðaður nánar þar sem vistgerðakortið hafi verið unnið með fjarkönnun í mælikvarðanum 1:25.000 sem greini vistgerðir misvel. Því séu upplýsingar ekki óbrigðular og sé óráðlegt að reiða sig eingöngu á kortið til að greina nákvæma útbreiðslu vistgerða. Að mati Skipulagsstofnunar gefi vistgerðakortið tilefni til að greina svæðið með tilliti til vistgerða með nákvæmari hætti, en Náttúrufræðistofnun hafi álitið nauðsynlegt að framkvæmdin undirgengist umhverfismat. Líkt og fram komi í umsögn Lands og skóga hafi sérfræðingur þeirrar stofnunar ekki kortlagt vistgerðir á framkvæmdasvæðinu heldur hafi svæðið verið greint í gróðurhverfi til að lýsa hentugleika þess til skógræktar. Sjá megi í svörum framkvæmdaraðila við umsögnum og ræktunaráætluninni að greiningin hafi verið unnin á forsendum skógræktar og notuð sem grundvöllur ræktunaráætlunar. Sú flokkun sé ekki til þess fallin að varpa ljósi á útbreiðslu vistgerða á framkvæmdasvæðinu.

24. Vegna athugasemdar kæranda um að rangt sé að náttúrulegar vistgerðir með hátt til mjög hátt verndargildi komi til að víkja fyrir nytjaskógi, svo sem segi í hinni kærðu ákvörðun, sé bent á að vistgerðakort Náttúrufræðistofnunar gefi til kynna að á framkvæmdasvæðinu sé að finna vistgerðir með hátt eða mjög hátt verndargildi, eins og víðikjarrvist, fjalldrapamóavist og starungsmýrarvist líkt og komi fram í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar. Í ræktunaráætlun séu ekki tilgreindar vistgerðir og því gefi hún ekki tilefni til að ætla að mistök hafi verið gerð í umfjöllun um vistgerðir í matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila. Í svörum framkvæmdaraðila við umsögnum sé yfirleitt vísað til gróðurkortlagningar á svæðinu og talin upp þau gróðurhverfi sem hafi fundist, þ. á m. lyngmói. Vissulega kalli framkvæmdaraðili lyngmóa vistgerð á öðrum stöðum í svörum sínum en að sama skapi kalli hann krækiberjalyng og bláberjalyng líka vistgerðir. Einu gögnin, sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram, sem tilgreint hafi vistgerðir samkvæmt vistgerðaflokkun Náttúrufræðistofnunar hafi verið matsskyldufyrirspurn vegna skógræktarinnar. Í kæru tilgreini framkvæmdaraðili ekki hvaða vistgerð hann álíti ríkjandi á svæðinu. Mögulega eigi hann við vistgerðina lyngmóavist á láglendi. Lyngmóavist á láglendi hafi þó hátt verndargildi og sé á lista Bernarsamningsins um vistgerðir sem þarfnist verndar við sem sé í ósamræmi við fullyrðingu í kæru um að náttúrulegar vistgerðir með hátt til mjög hátt verndargildi komi ekki til með að víkja fyrir nytjaskógi. Loks sé í skýrslu um fornleifaskráningu í landi Þverár að finna ljósmyndir af svæðinu, þar sem sjá megi talsvert af fjalldrapa og víði, en af þeim myndum sé þó ekki hægt að leggja mat á þekju einstakra tegunda og þar af leiðandi ekki hægt að segja til um vistgerðir, jafnframt sem myndirnar ná aðeins yfir hluta svæðisins og því gefi þær ekki til kynna útbreiðslu vistgerða.

25. Hvað varði mat á áhrifum á fuglalíf sé í hinni kærðu ákvörðun vísað til umsagna Náttúrufræðistofnunar og Náttúrustofu Norðausturlands þar sem komi fram að líklegt sé að á skógræktarsvæðinu að Þverá sé ríkulegt fuglalíf. Sjónarmið landeigenda, sem vikið sé að í fylgiskjali nr. 26, hafi ekki legið fyrir þegar Skipulagsstofnun hafi tekið hina kærðu ákvörðun. Að mati Skipulagsstofnunar hafi það ekki þýðingu, þótt það sé rétt hjá kæranda að skógræktarsvæðið sé ekki skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði á kortasjá Náttúrufræðistofnunar og ekki heldur sem mikilvægt svæði í Aðalskipulagi Norðurþings 2010–2030. Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar segi einmitt að ekki sé um að ræða svæði sem hafi verið skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði.

26. Í tilefni af gagnrýni kæranda á umfjöllun Skipulagsstofnunar um samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum sé bent á ummæli í hinni kærðu ákvörðun þess efnis að brýnt sé að skoða möguleg samlegðaráhrif annarrar skógræktar í nágrenni svæðisins, s.s. í landi Saltvíkur, Laugasels og Víða í Reykjadal, á vistgerðir og fugla á svæðinu, sér í lagi í ljósi þess og þeirrar ábyrgðar sem Ísland hafi samkvæmt samningi Sameinuðu Þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni. Við töku ákvörðunar um matsskyldu skuli m.a. horfa til samlegðaráhrifa með áhrifum annarra framkvæmda, sbr. v-lið 3. tölul 2. viðauka laga nr. 111/2021. Þá sé mat á samlegðaráhrifum mikilvægur þáttur í umhverfismati en samkvæmt e-lið 5. tölul. 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana skuli í umhverfismatsskýrslu koma fram mat á líklegum umtalsverðum umhverfisáhrifum sem stafi af samlegð áhrifa með öðrum núverandi og/eða fyrirhuguðum framkvæmdum, m.a. með tilliti til nýtingar náttúruauðlinda. Samlegðaráhrif séu flókið viðfangsefni í umhverfismati enda hafi flestar ef ekki allar framkvæmdir samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum að einhverju leyti. Þá eigi samlegðaráhrif sér engin fjarlægðarmörk varðandi tilteknar framkvæmdir, til að mynda hafi allar framkvæmdir sem feli í sér losun koldíoxíðs í andrúmsloftið samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum sem feli í sér losun á gróðurhúsalofttegundum, hvar sem þær séu staðsettar. Í umhverfismati séu því ekki öll möguleg samlegðaráhrif metin heldur eingöngu þau sem talin séu geta skipt máli.

27. Í tilviki skógræktarinnar að Þverá telji Skipulagsstofnun að rétt sé að skoða möguleg samlegðaráhrif með öðrum sambærilegum framkvæmdum í nágrenni skógræktarsvæðisins, þó svo framkvæmdirnar séu á höndum ólíkra framkvæmdaraðila. Enda kunni þær samanlagt að hafa neikvæð svæðisbundin áhrif á tiltekna umhverfisþætti, t.a.m. ef skógræktarverkefnin raski sambærilegum búsvæðum. Í tilviki Saltvíkurverkefnisins hafi Skipulagsstofnun skoðað hvort það verkefni væri tilkynningarskyld framkvæmd. Hafna verði því að brotið hafi verið á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, enda atvik og hin lagalega aðstaða ekki sú sama.

28. Að lokum bregst Skipulagsstofnun við þeirri athugasemd kæranda að óeðlilegt sé að ráðast í frumkvæðisathugun sem beinist eingöngu að honum, en því fari fjarri að kærandi sé eini aðilinn sem stundi skógrækt á Íslandi og séu skógræktarverkefni víðar á vatnasviði Mývatns og Laxár. Af þessu tilefni ítrekar stofnunin að það skipti ekki máli þótt framkvæmdum hafi verið lokið þegar hin kærða ákvörðun var tekin og að stofnunin hafi ekki fengið erindi eða ábendingar vegna skógræktarverkefna annarra aðila.

Viðbótarathugasemdir kæranda

29. Kærandi ítrekar ítreka fyrri sjónarmið og bendir m.a. á að málið snúist um hvað teljist til verndarsvæðis samkvæmt lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu og falli undir málsmeðferð skv. lögum 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, en litið hafi verið hjá stjórnsýsluframkvæmd við mat á þessu atriði. Þá sé ítrekuð gagnrýni á rannsókn Skipulagsstofnunar og m.a. bent á að sérfræðingur Lands og skóga hafi sagt framkvæmdasvæðið vera 95% lyngmóa. Samantekið beri umsögn Skipulagsstofnunar með sér að ekki hafi verið farið að kröfum stjórnsýsluréttarins um málsmeðferð, viðurkenndum lögskýringarreglum ekki beitt og af óþekktum ástæðum séu þar sett fram ummæli sem ekki skipti máli.

———- 

30. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða

31. Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 17. október 2025, um að skógrækt í landi Þverár í Reykjahverfi í Norðurþingi skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Gerð er krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og barst kæra innan kærufrests.

32. Sá aðdragandi var að hinni kærðu ákvörðun að Skipulagsstofnun tók til skoðunar hvort skógræktin í landi Þverár félli undir lög nr. 111/2021 þar sem hún væri á verndarsvæði í skilningi þeirra laga. Í framhaldi bréflegra samskipta vegna þessa var tilkynnt með bréfi, dags. 23. júní 2025, um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um framkvæmd í flokki B. Um leið var það og er enn afstaða framkvæmdaraðila að framkvæmdasvæðið verði ekki talið til verndarsvæðis, þar sem það liggi fjær bakka Laxár en nemi þeim 200 metrum sem miðað sé við í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

33. Tilkynningarskyldar framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skv. 1. viðauka við lög nr. 111/2021 eru háðar umhverfismati þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Skylt er að tilkynna áform um nýskógrækt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laganna, sé um að ræða 200 ha eða stærra svæði, sbr. lið 1.04 í 1. viðauka við lögin. Framkvæmdasvæðinu er lýst þannig að það sé 199,9 ha að flatarstærð, en af því svæði verði plantað trjám í 164,1 ha. Er svæðið því minna en sem þessari viðmiðun nemur. Í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 er mælt fyrir um að einnig sé skylt að tilkynna til matsskyldu framkvæmdir sem eru að umfangi undir þeim viðmiðunarmörkum sem þar eru sett, ef þær eru fyrirhugaðar á verndarsvæði. Um skilgreiningu á verndarsvæði er vísað til liðar 2. tölul. 2. viðauka við lögin en þar á meðal eru svæði „sem njóta verndar samkvæmt sérlögum, svo sem Þingvalla, Mývatns- og Laxársvæða og Breiðafjarðar.“

34. Lög nr. 97/2004 gilda um Mývatn og Laxá með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Mývatni öllu og Laxá báðum megin, sem og sérstaklega tilgreind votlendissvæði, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Þetta kemur fram í því að óheimilt er að valda spjöllum eða raski á lífríki, jarðmyndunum og landslagi á þessu svæði og eru hvers konar framkvæmdir þar, sem haft geta áhrif á þessa þætti, háðar leyfi Náttúruverndarstofnunar, sbr. 1. og 2. mgr. 3. gr. laganna. Í 6. gr. laganna segir þessu til viðbótar að Náttúruverndarstofnun beri ábyrgð á því að gerð sé verndaráætlun fyrir landsvæði það sem um sé getið í 3. mgr. 2. gr., en þar er vísað til Skútustaðahrepps alls, auk Laxár með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Laxá báðum megin. Skal í verndaráætlun þessari m.a. fjalla um nauðsynlegar verndaraðgerðir, friðlýsingu náttúruminja, landnýtingu, umferðarrétt almennings og aðgengi ferðamanna að svæðinu og hafa lögin að geyma nokkra nánari lýsingu á því hvernig hún verði unnin og birt.

35. Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 97/2004 er tekið fram að lögin taki „enn fremur“ til vatnsverndar á vatnasviði Mývatns og Laxár og er vísað til korts í fylgiskjali með lögunum. Á því korti er annars vegar sýnt „verndarsvæðið“ og hins vegar „vatnsverndarsvæði“ og er óumdeilanlegt að framkvæmdasvæðið á Hvammsheiði er innan þess, en heiðin er á vatnasviði Laxár, þ.e. milli Laxár og Reykjakvíslar/Mýrarkvíslar sem rennur í Laxá við Laxamýri. Um vatnsvernd er fjallað í 4. gr. laganna sem hefur yfirsögnina „verndun vatnasviðs“. Þar er mælt fyrir um að forðast skuli að valda spjöllum á vatnasviði Mývatns og Laxár, sem „raskað gætu vernd vatnsins og árinnar“ samkvæmt ákvæðum laganna, „sérstaklega gæðum og rennsli grunnvatns.“ Mælt er einnig fyrir um heimild til að setja reglugerð um „varnir gegn hvers konar mengun á vatnasviði Mývatns og Laxár, þar á meðal á grunnvatnskerfi“ og að þar skuli m.a. kveðið á um kröfur til mengunarvarna atvinnufyrirtækja á svæðinu.

36. Í gildi er reglugerð nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Í 18.–24. gr. reglugerðarinnar eru fyrirmæli sem varða vernd grunnvatns. Hefur 18. gr. reglugerðarinnar að geyma almenna tilvísun til þriggja lagabálka, þ.m.t. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, sem og átta reglugerða auk þess að tekið er fram að rekstraraðilar skuli kappkosta að halda í lágmarki mengun og öðrum umhverfisáhrifum sem af viðkomandi starfsemi leiði. Í 19. gr. er almenn vísun til starfsreglna um góða búskaparhætti, sem til er vísað í reglugerð um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Í 20. gr. er kveðið á um varúð við notkun hættulegra efna við viðhald bygginga. Í 22.–24. gr. er fjallað um takmörkun á notkun neyslugeyma, takmörk við losun í vatn og um fráveitur. Að mestu er um að ræða almenna tilvísun til reglugerða, en markvert má telja að mælt er fyrir um að skólp á vatnasviðinu skuli hreinsað með ítarlegri hreinsun en tveggja þrepa í samræmi við ákvæði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar um fráveitur og skólp. Það er sama viðmið og sett er fyrir viðtaka sem hafa verið skilgreindir viðkvæmir samkvæmt sömu reglugerð.

37. Fyrir liggur samkvæmt þessu að skógræktarsvæðið í landi Þverár er utan þess svæðis sem verndaráætlun Mývatns og Laxár nær til og um leið þess svæðis sem framanraktar valdheimildir Náttúruverndarstofnunar ná til. Þau almennu fyrirmæli sem sett eru með lögunum og reglugerð nr. 665/2012 og varða vatnsvernd á vatnasviði Mývatns og Laxár verða ekki lögð að jöfnu við að allt vatnasvæðið verði álitið verndarsvæði vegna vatnsverndar þannig að talið verði verndarsvæði í skilningi iii. liðar 2. tölul. 2. viðauka við lög nr. 111/2012. Má í þessu sambandi athuga að svæðinu hafa ekki verið sett nein verndarmarkmið né heldur hefur því verið sett verndar- eða stjórnaráætlun til að ná slíkum markmiðum, né heldur nýtur svæðið verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd eða samkvæmt reglugerðum um varnir gegn mengun vatns eða reglugerð um neysluvatn. Með hliðsjón af þessu verður að fallast á sjónarmið kæranda þess efnis að hinar ráðgerðu framkvæmdir hafi ekki verið tilkynningarskyldar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 19. gr. laga nr. 111/2021. Af því leiðir að fella verður úr gildi hina kærðu ákvörðun þar sem framkvæmdin fellur utan gildissviðs laga nr. 111/2021.

38. Í tilkynningu til matsskyldu skal framkvæmdaraðili leggja fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar. Skal hann, þar sem við á, taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfismat framkvæmdarinnar og leggja fram, eftir atvikum upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir, sbr. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021. Í 20. gr. laganna er mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skuli innan sjö vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina taka ákvörðun um hvort hún skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Áður skal stofnunin leita umsagnar viðkomandi umsagnaraðila eftir því sem við á hverju sinni. Að áliti úrskurðarnefndarinnar skortir nokkuð á að þær upplýsingar sem lagðar voru til grundvallar við mat á ástandi framkvæmdarsvæðisins séu nægilega greinargóðar, s.s. um áhrif á magnstöðu grunnvatns, og hefði verið rétt af hálfu Skipulagsstofnunar að krefja framkvæmdaraðila um nánari skýringar. Sökum þess að fella verður ákvörðunina úr gildi af öðrum ástæðum, er þó ekki tilefni til nánari umfjöllunar hér að lútandi.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. október 2025, um að skógrækt í landi Þverár í Reykjahverfi í Norðurþingi skuli háð mati á umhverfisáhrifum.