Árið 2025, mánudaginn 27. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. júlí 2025 um að synja kröfu um afturköllun byggingarleyfis vegna mannvirkis á lóð nr. 2A við Álfabakka og beitingu þvingunarúrræða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. ágúst 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Búseti húsnæðissamvinnufélag, eigandi íbúða í Árskógum 5–7, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. júlí 2025 að synja kröfu um afturköllun byggingar­leyfis vegna mannvirkis á lóð nr. 2A við Álfabakka og stöðvun framkvæmda við mannvirkið, að það verði fjarlægt og allt jarðrask afmáð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir sem hafnar væru eða yfirvofandi yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var þeirri beiðni synjað með úrskurði nefndarinnar 21. ágúst 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. september 2025.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 17. október 2023 var samþykkt umsókn um leyfi til að byggja stálgrindarhús, tveggja hæða að hluta á lóð nr. 2A við Álfabakka. Samkvæmt leyfinu var stærð A-rýmis 10.764,2 m² og 75.545,7 m³ og B-rýmis 357,2 m² eða samtals 11.121,4 m² og 76.898,3 m³. Byggingarfulltrúi samþykkti breytingar á byggingar­leyfinu í þrígang, 23. júlí og 24. september 2024 og 27. maí 2025. Voru m.a. gerðar breytingar á innra skipulagi hússins, bætt var við bílakjallara, breytt innra skipulagi 1. hæðar, rýmis­númerum breytt, kjötvinnsla á 1. hæð minnkuð og húsið stækkað í 14.691,8 m² og 91.515,5 m³ og yrði nýtingarhlutfall þess 1,02.

 Með erindi til byggingarfulltrúa, dags. 12. nóvember 2024, fór kærandi fram á stöðvun yfirstandandi framkvæmda við Álfabakka 2A þar sem framkvæmdin væri ekki í samræmi við skipulag og verulega umfangsmeiri en íbúar Árskóga 5–7 hafi mátt vænta í ljósi útgefins byggingarleyfis og upplýsinga frá skipulagsfulltrúa. Var beiðninni synjað af hálfu byggingar­fulltrúa með bréfi, dags. 20. desember s.á. Ákvörðun byggingarfulltrúa var kærð til úrskurðar­nefndarinnar með bréfi, dags. 13. janúar 2025, og fékk kæran málsnúmerið 6/2025. Á meðan málið var til meðferðar tilkynnti byggingarfulltrúi, hinn 30. janúar s.á., að framkvæmdir við kjötvinnslu á 1. hæð í Álfabakka 2A yrðu tafarlaust stöðvaðar og með hliðsjón af því var kærunni vísað frá með úrskurði, dags. 11. febrúar 2025.

Með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 15. apríl 2025, ítrekaði kærandi kröfur sínar um stöðvun framkvæmda og gerði kröfu um að mannvirkið yrði fjarlægt og jarðrask afmáð. Í bréfinu var jafnframt farið fram á að byggingarfulltrúi afturkallaði byggingarleyfið. Bar kærandi því við að byggingarleyfið væri ekki í samræmi við lög, ekki hafi legið fyrir upplýsingar um notkun mann­virkisins við útgáfu byggingarleyfis, afstöðumyndir hafi ekki uppfyllt kröfur byggingar­reglugerðar, ekki hafi farið fram mat á hvort framkvæmdin væri umhverfismatsskyld og að staðfestir séruppdrættir hafi ekki legið fyrir fyrr en í október og nóvember 2024. Hinn 8. maí 2025 lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð starfsemi kjötvinnslu að Álfabakka 2A væri ekki háð umhverfismati samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með bréfi, dags. 4. júlí s.á., synjaði byggingarfulltrúi kröfum kæranda um aftur­köllun byggingarleyfis og beitingu þvingunarúrræða vegna mannvirkis á lóð nr. 2A við Álfa­bakka.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að starfsemi kjötvinnslu sé ekki í samræmi við landnotkun samkvæmt gildandi aðal- og deiliskipulagi fyrir svæðið. Það sé fortakslaust skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samrýmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sú regla sé áréttuð í 1. tl. 1. mgr. gr. 2.4.4. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Í aðalskipulagi sé sett fram stefna fyrir svæðið Suður-Mjódd um fjölbreytta verslun, m.a. sérvöruverslanir og þjónustu sem og starfsemi sem þjóni heilum borgarhluta. Þar eigi að vera verslun og þjónusta, stofnanir, afþreying og íbúðir. Í deiliskipulagi sé svo gert ráð fyrir vöruskemmu, verslunum og skrifstofuhúsnæði. Í sértækum ákvæðum eða skilmálum aðalskipulags sé ekki minnst á að iðnaður af nokkru tagi sé heimilaður á svæðinu.

Eins og Skipulagsstofnun hafi bent á í bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 9. maí 2024, sé sérstaklega tekið á því í aðalskipulagi þar sem léttur iðnaður sé heimilaður í sérstökum skilmálum fyrir þau svæði. Þá hafi stofnunin bent á að upptalning á starfsemi í skipulags­reglugerð geti ekki túlkast sem heimildarákvæði, heldur væri það á hendi sveitarstjórnar að setja ramma um þá starfsemi í almennum og sértökum ákvæðum aðalskipulags, auk þess sem ákvæði reglugerðar tæki einungis til annarrar hreinlegrar atvinnustarfsemi en ekki til létts iðnaðar í skilgreiningu. Rekstur kjötvinnslu geti því ekki samrýmst ákvæðum aðalskipulags og fyrirhuguð starfsemi kallaði bæði á breytingu á aðal- og deiliskipulagi svæðisins. Um sé að ræða starfsemi sem sé þannig að umfangi að hún sé tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu og því sé mikilvægt að gerð sé grein fyrir slíkri starfsemi í sértækum ákvæðum miðsvæðis M12. Sambærileg sjónarmið hafi komið fram í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til Skipulagsstofnunar, dags. 14. apríl 2025, vegna kjöt­vinnslunnar. Starfsemi kjötvinnslu á lóðinni Álfabakka 2A samrýmist þannig hvorki aðal­skipulagi né deiliskipulagi.

Mannvirkið á lóðinni samrýmist ekki þeirri stefnu og markmiðum sem sett séu fram í gildandi skipulagsáætlun fyrir Suður-Mjódd, sérstaklega í ljósi umfangs byggingarinnar og hlutverks hennar. Skipulagsáætlanir gefi til kynna að áform hafi verið um annars konar uppbyggingu á lóðinni. Upplýsingar sem legið hafi fyrir við skipulagsbreytinguna hafi ekki gefið heildstæða mynd af byggingunni sem nú hafi risið og hafi verið villandi, m.a. með tilliti til umfangs hennar og með hliðsjón af afstöðu hennar til nærliggjandi byggðar. Atvinnustarfsemi sem þarfnist mikils rýmis eigi að vera á skilgreindu athafnasvæði samkvæmt ákvæðum skipulags­reglugerðar. Þrátt fyrir að sveitarfélög hafi víðtækt skipulagsvald og þurfi ekki að tiltaka nákvæmlega alla starfsemi í skipulagi þá sé því valdi settar skorður með skipulagslögum og reglugerð. Tilgreining landnotkunarflokka í skipulagi hafi þau réttaráhrif að óheimilt sé að gefa út byggingarleyfi sem ekki samrýmist stefnu um landnotkun. Það sé hlutverk sveitarfélaga að móta slíka stefnu í skipulagi.

Verulegir annmarkar séu á þeim gögnum sem legið hafi fyrir til grundvallar leyfisveitingu byggingar­fulltrúa og síðari breytingum á byggingarleyfinu. Byggingarfulltrúi beri ábyrgð á yfirferð slíkra gagna og að tryggja að fullnægjandi mat hafi farið fram á því hvort mannvirki samræmist skipulagi, gögn liggi fyrir um notkun þess og umhverfisáhrif. Byggingarfulltrúi hafi vanrækt skyldur sínar að þessu leyti og slíkt teljist verulegur annmarki. Það hvíli rannsóknar­skylda á byggingarfulltrúa að kanna hvort öllum skilyrðum skipulags sé fullnægt áður en leyfi sé veitt.

Þegar skipulagsbreytingar séu gerðar beri ávallt að gæta að reglum sem gildi um umhverfismat áætlana, sbr. lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, ásamt þeim reglum sem fram komi í reglugerð nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Markmið umhverfismats áætlana sé að leggja mat á möguleg áhrif á umhverfis og nýta þannig niðurstöður þeirrar könnunar til þess að gera breytingar og draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum fyrirhugaðra breytinga. Geri reglurnar þannig kröfur um að gerð sé grein fyrir umhverfisáhrifum þeirra breytinga sem um ræði hverju sinni ásamt tillögum að mótvægisaðgerðum eftir því sem við eigi, sbr. 10. tl. 3. gr. og 12. gr. laganna. Með hliðsjón af eðli og umfangi þeirra breytingar sem gerðar hafi verið á deiliskipulaginu árið 2022, og ljóst hafi verið að hefðu veruleg áhrif á samfélagslega þætti vegna nálægðar við íbúðabyggð, hefði í umhverfismatsskýrslu áætlunar m.a. borið að með áhrif vegna breyttrar ásýndar byggingar, skuggavarp og birtuskerðingu og aukins rúmmáls byggingarinnar. Annarmarkar skipulags­ferilsins hafi endurspeglast í því að þær breytingar sem gerðar hafi verið á lóðinni við Álfabakka 2A hafi falið í sér keðju af skipulagsbreytingum, án fullnægjandi gagna, sem leitt hafi til þess að endanleg umhverfisáhrif byggingarinnar hafi ekki komið í ljós fyrr en eftir hún hafi verið risin.

Þær takmörkuðu myndir sem legið hafi fyrir í eldri skipulagsgögnum og tekið hafi mið af öðrum áætlunum og annarskonar byggingum hafi kallað á að þessi gögn yrðu uppfærð í samræmi við ný áform. Engar ásýndarmyndir hafi legið fyrir um eina samfellda byggingu heldur einungis takmarkaðar myndir um byggingu í bútum. Vinna hefði átt ásýndarmyndir frá húsum í nærliggjandi umhverfi, gera grein fyrir rúmmálsaukningu byggingarinnar, enda sé byggingin á lóðinni umtalsvert stærri að rúmmáli heldur en hægt hafi verið að ætla miðað við umfjöllun á deiliskipulagsstigi. Þetta þurfi einnig að skoða í samhengi við að á lóðinni hafi verið gert ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi. Ef mannvirkið hefði verið með blandaðri starfsemi í samræmi við aðal- og deiliskipulag, hefði byggingarmagn ekki leyft slíkt umfang mannvirkis.

Engir valkostir hafi verið settir fram vegna breytinganna og engar nothæfar upplýsingar hafi legið fyrir um hvernig ásýnd og áhrif yrðu fyrir íbúa Árskóga 5–7. Umhverfismat áætlunar hafi ekki legið fyrir við skipulagsbreytinguna sem telja verði verulegan annmarka. Afleiðingarnar hafi verið að almenningur og aðrir hagaðilar hafi haft óljósar og villandi upplýsingar um áhrif skipulagsbreytinga og því ekki haft tök á að átta sig á áhrifum þeirra fyrr en mun síðar, og í raun ekki fyrr en mannvirkið hafi verið risið.

Áhrif af umferð og hávaða hafi ekki verið metin, líkt og kveðið sé á um í 3. mgr. gr. 5.4.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, áður en breyting hafi verið gerð á deiliskipulaginu árið 2022. Þegar litið sé á akstursleiðir í kringum mannvirkið sé ljóst að allar vörubifreiðar sem komi að því þurfi annað hvort að aka í gegnum hverfið til að komast út á stofnbraut eða í gegnum svæði þar sem fyrirhugað sé að byggja íbúðarhúsnæði. Þá sé umferðaröryggi og aðgengi þáttur sem hefði þurft nánari skoðunar við, sérstaklega í ljósi þess að börn eigi leið að íþróttasvæðinu og íbúðir fyrir aldraða séu í næsta nágrenni. Skipulagsáætlanir fyrir svæðið geri ekki ráð fyrir starfsemi sem hafi í för með sér þungaflutninga, enda sé svæðið skilgreint sem miðsvæði en ekki athafnasvæði. Ljóst sé að fullnægjandi mat á umhverfisáhrifum byggingarinnar hafi ekki farið fram áður en byggingarleyfið hafi verið gefið út. Þá hafi borgaryfirvöld ekki fylgt eigin viðmiðum og reglum um fjölda bíla- og hjólastæða við útgáfu byggingarleyfisins.

Fullnægjandi upplýsingar um notkun mannvirkisins hafi ekki legið fyrir við útgáfu byggingar­leyfisins í október 2023, sbr. 1. tl. 1. mgr. gr. 2.4.4. byggingarreglugerðar, og ekki hafi legið fyrir fyrr en mörgum mánuðum síðar að leyfa ætti iðnað í húsinu og síðar kjötvinnslu. Því séu gerðar athugasemdir við rökstuðning í hinni kærðu ákvörðun þar sem fram komi að byggingar­fulltrúi hafi hinn 27. maí 2025 samþykkt breytingar á byggingarleyfinu og því liggi fyrir upp­lýsingar um notkun mannvirkis og uppfærðar afstöðumyndir sem uppfylli kröfur byggingar­reglugerðar. Þessar upplýsingar hafi átt að liggja fyrir áður en byggingarleyfi hafi verið gefið út til að hægt væri að meta með fullnægjandi hætti hvort mannvirkið og starfsemi þess sam­rýmdust skipulagi. Engar slíkar upplýsingar hafi legið fyrir við útgáfu byggingarleyfis og ljóst að lögbundið ferli og kæruréttur sé ekki virkur ef fullnægjandi sé að bæta úr lögbundnum skilyrðum eftir að mannvirki sé risið.

Afstöðumyndir sem liggi fyrir uppfylli ekki kröfur byggingarreglugerðar, sbr. gr. 4.3.1. Sé tekið mið af aðaluppdráttum, samþykktum 17. október 2023, við útgáfu byggingarleyfis hafi ekki verið gerð grein fyrir afstöðu til aðliggjandi mannvirkja, gatna, nágrannalóða og útivistar­svæða í 30 m fjarlægð frá mannvirki. Að sama skapi séu heldur ekki slíkar afstöðumyndir með aðaluppdráttum, dags. 24. september 2024, um ári eftir að byggingarleyfi hafi verið gefið út og framkvæmdir hófust. Engar slíkar myndir hafi heldur fylgt nýjustu aðaluppdráttum sem hafi verið samþykktir 16. maí 2025, enda þótt mannvirkið hafi þá verið langt komið í byggingu. Þær afstöðumyndir sem liggi fyrir séu ekki fullnægjandi með hliðsjón af skilyrðum byggingar-reglugerðar. Verulegur annmarki sé að íbúðarhúsið að Árskógum 7 sé ekki sýnt á teikningunni, en um 14 m séu á milli þess og mannvirkisins að Álfabakka 2A. Afstöðumyndir sem liggi fyrir séu óljósar og verulega villandi og sýna ekki umfang mannvirkisins og afstöðu til nærliggjandi byggðar.

Mat á því hvort framkvæmdin væri umhverfismatsskyld hafi ekki farið fram og í samskiptum kæranda við Reykjavíkurborg hafi ítrekað verið bent á að ekki hafi verið heimilt að gefa út byggingarleyfið árið 2023 þar sem álit Skipulagsstofnunar um hvort um matsskylda fram­kvæmd væri að ræða hafi ekki legið fyrir. Þrátt fyrir að bætt hafi verið úr þessu þegar mann­virkið hafi verið langt komið í byggingu endurspegli þetta þá alvarlegu annmarka sem hafi verið á útgáfu byggingarleyfisins.

Eitt skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að leyfisveitandi yfirfari og staðfesti séruppdrætti og tilheyrandi greinargerðir áður en vinna við viðkomandi verkþátt hefjist, sbr. 2. mgr. gr. 2.4.4. byggingarreglugerðar. Ekki hafi legið fyrir neinir staðfestir séruppdrættir fyrr en í október og nóvember 2024, um ári eftir útgáfu byggingarleyfis og þegar mannvirkið hafi verið langt komið í byggingu. Skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis hafi ekki verið fullnægt við útgáfu þess né við síðari breytingar.

Lögbundið samráð hafi ekki átt sér stað við íbúa og aðra hagsmunaaðila, eins og mælt sé fyrir um í skipulagslögum nr. 123/2010. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. laganna sé meginreglan sú að fara beri með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða sem feli í sér fullt kynningar- og samráðsferli. Mikilvægi þessara samráðsreglna endurspeglist í markmiðs­ákvæðum skipulagslaga. Brot á þessum skyldum sé ekki aðeins formlegur annmarki heldur brot á grundvallarreglum um íbúalýðræði og réttarvernd þeirra sem eigi hagsmuna að gæta. Skipulagsstofnun hafi bent á þennan annmarka í bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 9. maí 2025. Afleiðing þessa sé að hvorki kærandi né aðrir hagsmunaaðilar hafi haft fullnægjandi færi á að gæta hagsmuna sinna í málinu. Þá sé áréttað að fullnægjandi gögn hafi ekki legið fyrir til að hagsmunaaðilar hefðu raunhæft tækifæri til að tjá sig um áformin sem og að verulegir ann­markar hafi verið á auglýsingu vegna lokabreyting á deiliskipulaginu árið 2022. Breyting­arnar hafi vissulega verið auglýstar 21. júlí 2022 í Lögbirtingablaði, en slíkt eitt og sér geti ekki talist uppfylla skilyrði um að hafa verið auglýst með áberandi hætti, sbr. 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga og gr. 5.6.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Auglýsing í Fréttablaðinu sama dag geti ekki talist fullnægjandi þar sem hún hafi verið villandi og ekki til þess fallin að vekja athygli á breytingunum. Þær hafi verið auglýstar með öðrum tillögum að breyttu deiliskipulagi og hverfisskipulagi í Reykjavík undir fyrirsögninni „Bryggjuhverfi dælustöð“. Þar hafi aðallega verið vikið að breytingu á deiliskipulagi Bryggjuhverfis, en aftast í umfjölluninni, án aðgreiningar eða fyrirsagnar, sé vikið að breytingum í Álfabakka, þ.e. að lóðirnar við Álfa­bakka 2A, 2B, 2C og 2D væru sameinaðar í eina lóð og byggingarreitur lengdur til norðurs. Þá hafi íbúar á svæðinu gert athugasemdir við Reykjavíkurborg árið 2022 vegna fyrirhugaðra framkvæmda, m.a. hvað varðaði mögulegt umfang byggingar, takmörkun á útsýni og áhrif á birtu í nærliggjandi íbúðarhúsnæði, en þeim áhyggjum hafi verið vísað á bug af hálfu Reykjavíkurborgar. Í svörum skipulagsfulltrúa hafi verið gert ráð fyrir einni og hálfri hæð að hámarki ef byggingarreiturinn yrði fullnýttur. Samskipti við Reykjavíkurborg í skipulags­ferlinu hafi gefið mjög óljósa og villandi mynd af því ferli og ákvörðunum sem síðar hafi verið teknar.

Byggingarfulltrúa hafi borið skylda til að stöðva allar framkvæmdir og krefjast þess að mann­virkið yrði fjarlægt og jarðrask afmáð, sbr. 1. og 2. mgr. 55. gr. skipulagslaga, sbr. einnig 1. og 2. mgr. gr. 2.9.1. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Margvíslegir og verulegir annmarkar hafi verið á útgáfu byggingarleyfisins sem valdið hafi tilheyrandi tjóni fyrir kæranda og aðra hagsmunaaðila. Byggingarleyfishafi geti ekki hafa verið grandlaus um annmarka á málinu og honum hefði átt að vera ljóst að fyrirliggjandi gögn hafi ekki verið fullnægjandi og ekki gefið rétta mynd af því mannvirki sem síðar hafi risið. Ljóst sé að málsmeðferð bæði við gerð deiliskipulagsbreytingar árið 2022 og útgáfu byggingarleyfis hafi ekki verið í samræmi við kröfur sem gerðar séu til slíkra ákvarðana lögum og reglum samkvæmt. Ekki einungis farið mannvirkið og fyrirhuguð notkun þess bæði gegn aðal- og deiliskipulagi heldur hafi máls­meðferð við breytingar á skipulagi þessi eðlis að ekki hafi verið hægt að átta sig á að veitt yrði byggingarleyfi fyrir því mannvirkið sem síðar hafi risið miðað við gildandi skipulagsáætlanir.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að ákvæði um þvingunarúrræði í lögum nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 112/2012 feli í sér heimild fyrir byggingar­fulltrúa til að taka ákvörðun um beitingu þeirra, en sé ávallt háð mati hans. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 160/2010 komi fram að eðlilegt sé að beiting þvingunar­úrræða sé metin í hverju tilviki fyrir sig með tilliti til meðalhófs. Ákvæðin gefi byggingarfulltrúa kost á að bregðast við ef gengið sé gegn þeim almannahagsmunum sem búi að baki lögum nr. 160/2010, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Það sé ávallt mat á aðstæðum sem ráði því hvort þvingunarúrræðum sé beitt eða ekki. Með hliðsjón af þessu verði ekki talið að aðilum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda sé þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja hagsmuni sína.

Því hafi verið borið við í málinu að byggingarfulltrúi hafi ekki tekið efnislega afstöðu til krafna kæranda og þeirra annmarka sem hann haldi fram. Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 3. júlí 2025, hafi komið fram skýringar á athugasemdum við byggingarleyfi nr. USK 23080010 og vísað sé til þeirrar umfjöllunar með þeim breytingum sem orðið hafi á leyfinu. Kærandi vísi einnig til meintra ágalla á deiliskipulagsbreytingu fyrir Suður-Mjódd sem samþykkt hafi verið í borgarráði 13. október 2022. Kærufrestur vegna þeirra meintu ágalla sé fyrir löngu liðinn, sbr. lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og stjórnsýslulög nr. 37/1993.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 130/2011 sé það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmála vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði. Það falli því utan valdheimilda nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu með því að leggja fyrir byggingarfulltrúa að beita þvingunarúrræðum. Ákvörðun um beitingu þeirra sé á hendi byggingarfulltrúa.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að ákvörðun um afturköllun byggingar­leyfis samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og beiting þvingunarúrræða á grundvelli 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki séu háð mati stjórnvalds. Orðalag 25. gr. stjórnsýslu­laga sé ótvírætt á þann veg að í því felist heimild til handa stjórnvaldi til að afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði að vissum skilyrðum uppfylltum. Það sé stjórnvaldsins að meta hvort afturköllun sé tækt úrræði, en það verði ekki þvingað til að taka slíka ákvörðun. Hvað 55. gr. laga nr. 160/2010 varði þá sé um að ræða heimildarákvæði og ákvörðun byggingarfulltrúa um beitingu þvingunarúrræða sé háð mati. Honum sé ekki skylt að beita þvingunaraðgerðum hafi hann tekið þá afstöðu að gera það ekki. Samkvæmt þessu beri að vísa frá kröfum kæranda.

Til þess að hægt sé að taka til greina einhverja af kröfum kæranda verði skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga að vera fyrir hendi. Samkvæmt ákvæðinu geti stjórnvald afturkallað ívilnandi stjórnvaldsákvörðun, að eigin frumkvæði, ef afturköllunin sé ekki til tjóns fyrir aðila eða þegar hún sé ógildanleg. Óumdeilt sé að afturköllun byggingarleyfis og niðurrif fasteignarinnar muni valda málsaðila og leigutaka tjóni. Eftir að byggingarleyfi hafi verið veitt hafi byggingin verið reist í samræmi við samþykkta aðal- og séruppdrætti. Miklu fé hafi verið ráðstafað til fram­kvæmdarinnar og leyfishafi skuldbundið sig gagnvart lánveitanda. Áður en byrjað hafi verið að reisa bygginguna hafi verið gengið frá samningi við leigutaka og byggingin sérhönnuð í kringum þarfir hans. Leyfishafi hafi haft réttmætar væntingar um að geta afhent leigutaka bygginguna og haft tekjur af henni. Ef byggingarleyfið yrði afturkallað myndi það valda miklu tjóni, upp á marga milljarða króna. Nú þegar nemi tjón vegna tafa á verkefninu nokkrum hundruðum milljóna, en þá sé miðað við tjón leigusala og leigutaka. Geti afturköllun byggingar­leyfisins því ekki verið reist á heimild 1. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga.

Hvað varði 2. tl. 25. gr. laganna þá sé afturköllun einungis tækt úrræði ef ákvörðunin sé ógildanleg. Þá þurfi ákvörðunin í fyrsta lagi að vera haldin form- eða efnisannmarka. Í öðru lagi sé það skilyrði að annmarkinn teljist verulegur og loks í þriðja lagi að veigamiklar ástæður, svo sem hagsmunir málsaðila, mæli ekki gegn því að fella ákvörðun úr gildi, svo sem sjónarmið um góða trú, réttmætar væntingar og réttaröryggi. Leyfishafi telji byggingarleyfi ekki hafa verið haldið form- eða efnisannmörkum og jafnvel þótt svo hefði verið þá séu þeir ekki veru­legir og hafi ekki haft áhrif á ákvörðun um að gefa út leyfið. Þá sé vísað til þess að jafnvel þótt ákvörðun um veitingu byggingarleyfisins hefði verið haldin verulegum annmörkum, sem valdið gætu ógildingu séu skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga ekki uppfyllt vegna sjónarmiða um réttmætar væntingar með hliðsjón af hagsmunum málsaðila og réttaröryggis.

Þær breytingar sem gerðar hafi verið á deiliskipulagi árið 2022 og kærandi vísi til hafi einungis snúið að því að sameina fjórar lóðir í eina og stækka byggingarreit til norðurs. Ekki hafi verið gerðar breytingar á fjölda hæða sem heimilt væri að byggja, nálægð byggingarreits við fasteignir kæranda, bindandi skilmálum um lögun byggingarinnar eða þeirri starfsemi sem leyfð væri í mannvirkinu. Þeir skilmálar sem snúið hafi að helstu hagsmunum kæranda, svo sem útsýni, skuggavarp og umferð hafi verið óbreyttir. Mótmælt sé þeirri fullyrðingu kæranda að hann hafi mátt gera ráð fyrir því að byggingin yrði með miklu uppbroti. Í upphaflegu deiliskipulagi komi skýrt fram að það væri aðeins bindandi hvað varðaði húshæð og órofa vegg við Reykjanesbraut. Engar aðrar takmarkanir hafi verið á lögum bygginga og hefði verið heimilt að byggja mun hærri byggingu með órofa vegg við Reykjanesbraut og byggingarkjarna sem hefði verið hæstur til móts við lóð Árskóga 5–7. Það sé ljóst af sögu deiliskipulagsins að mannvirkið á lóð Álfabakka 2A sé ekki helsti áhrifavaldur skuggavarps og skorts á útsýni úr íbúðum að Árskógum 7, heldur sú ákvörðun lóðarhafa að færa bygginguna að Árskógum 7 þétt upp að lóðarmörkum með breytingu á deiliskipulagi árið 2015. Ákvæði deiliskipulagsins um fjölda hæða verið óbreytt frá árinu 2017. Byggja hafi mátt 1–5 hæðir, skýringarmynd með deili­skipulagsbreytingu árið 2022, sem sé sú sama og birt hafi verið með upphaflega skipulaginu árið 2009, hafi ekki falið í sér skuldbindingu um að byggja ákveðinn fjölda hæða og því síður hafi hún bundið hendur málsaðila um salarhæð. Sú bygging sem reist hafi verið á lóðinni samræmist skilmálum skipulagsins hvað varði hæðir, hámarkshæð, byggingarmagn og nýtingarhlutfall.

Fyrirhugaðri starfsemi kjötvinnslu sé ítarlega lýst í fyrirspurn um matsskyldu til Skipulags­stofnunar. Engin sjónmengun verði af vinnslunni, hljóðmengun í lágmarki og engin lyktar­mengun. Umferð til og frá vinnslunni verði mjög lítil, einn sendibíll sem vinni við útkeyrslu í verslanir og aðrir bílar með aðföng verði um tveir til fimm á dag á virkum dögum. Hluti mann­virkisins verði notaður undir starfsemi Eldum rétt og annar hluti sem vöruhús. Sú starfsemi falli undir verslun og þjónustu. Bent sé á að hugtakið léttur iðnaður sé hvergi skilgreint í lögum eða reglugerðum en sú þrönga skilgreining sem Skipulagsstofnun miði við í tengslum við mats­skyldu og sjónarmið um skipulag svæðisins myndi hafa í för með sér að slík starfsemi yrði í mörgum tilfellum bönnuð á svæðum þar sem hún hafi verið stunduð í áratugi. Þegar litið sé heildstætt á starfsemina falli hún vel að skilgreiningu um verslun og þjónustu. Áhrif kjöt­vinnslunnar á íbúa í Árskógum 7 verði engin umfram áhrif mannvirkisins sem slíks, sem hafi alltaf verið fyrirsjáanleg miðað við deiliskipulag sem sett hafi verið löngu áður en kærandi hafi hafið þróun byggðar á aðliggjandi lóð.

Núverandi staðsetning kjötvinnslunnar, að Síðumúla 34, sé á miðsvæði M2 þar sem hún hafi verið umkringd íbúðum og í nágrenni við ýmsa aðra starfsemi síðastliðin 30 ár. Á síðustu tíu árum hafi borist ein kvörtun sem rakin verði til starfseminnar. Eðli starfseminnar og umhverfis­áhrif sem af henni stafi réttlæti varla skilgreiningu sem iðnaður eða léttur iðnaður. Um sé að ræða starfsemi sem frekar einkennist af verslun og þjónustu og sé starfsemin innan þeirra marka sem greini í aðal- og deiliskipulagi. Um sé að ræða hreinlega atvinnustarfsemi sem samræmist eðli og yfirbragði starfsemi miðsvæðis. Af um 190 starfsmönnum sem starfa muni í húsinu verði einungis um 30–40 starfsmenn sem muni starfa við kjötvinnsluna sem slíka. Þá verði vinnslan í um 950 m² af heildarflatarmáli fasteignarinnar, sem sé um 14.000 m².

Við útgáfu byggingarleyfisins hafi byggingarfulltrúa verið fullkunnugt um að nýta ætti hluta rýmisins undir kjötvinnslu. Þá hafi legið fyrir umsögn skipulagsfulltrúa um að ekki væru gerðar athugasemdir við starfrækslu kjötvinnslu. Við útgáfu byggingarleyfis hafi legið fyrir afstöðu­mynd sem sýnt hafi afstöðu byggingarinnar gagnvart lóðinni að Árskógum 5–7 og sú mynd sé í samræmi við þær kröfur sem gerðar séu til slíkra skjala í byggingarreglugerð sem og í fram­kvæmd. Ekki sé galli þótt að mannvirkið að Árskógum 7 sé ekki teiknað inn á myndina, enda hafi afstaða mannvirkisins gagnvart þeirri fasteign legið fyrir með afstöðumyndinni auk þess að vera augljós af deiliskipulaginu. Varðandi séruppdrætti þá sé ekki um ógildingar­annmarka að ræða enda liggi fyrir sú afstaða byggingarfulltrúa að mannvirkið sé byggt í samræmi við byggingar­leyfi og útgefna aðal- og séruppdrætti. Jafnvel þótt sýnt væri fram á að framkvæmdir hefðu að einhverju leyti verið unnar án þess að fyrri lægju séruppdrættir þá gæti það ekki valdið ógildi ákvörðunar um útgáfu byggingarleyfis.

Jafnvel þótt að ákvörðun byggingarfulltrúa hefði verið haldi svo miklum annmörkum að hún teldist ógildanleg séu skilyrði afturköllunar skv. 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga ekki uppfyllt. Viðurkennt sé í stjórnsýslurétti að heimildir stjórnvalds til að afturkalla ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir séu verulega þröngar og verði í því sambandi meðal annars að líta til réttmætra væntinga málsaðila, hverjir hagsmunir þeirra séu og hvort þeir hafi verið í góðri trú. Þá verði að horfa til þess hvort ógilding stjórnvaldsákvörðunar byggi eingöngu á mistökum stjórnvalds, hvort nýjar upplýsingar liggi fyrir og hvort langt sé liðið frá því að ákvörðun var tekin.

Leyfishafi og leigutaki hafi réttmætar væntingar hvað varðaði byggingu og nýtingu fast­eignarinnar. Unnið hafi verið að þróun verkefnisins í rúm fjögur ár. Eftir að álit skipulags­fulltrúa hafi legið fyrir og eftir útgáfu byggingarleyfisins hafi leyfishafi mátt ætla að skipulags­legri óvissu hefði verið eytt. Mannvirkið hafi verið byggt sérstaklega með þarfir leigutaka í huga og byggt hafi verið í samræmi við útgefið byggingarleyfi. Miklum fjármunum hafi verið ráðstafað til verkefnisins og leyfishafi og leigutaki hafi samtals greitt rúmlega 900 milljónir til borgarinnar fyrir utan margra milljaðra fjárfestingu í byggingunni sem slíkri. Byggingarleyfið hafi verið gefið út 23. október 2023 og á þeim tíma hafi byggingarfulltrúa verið kunnugt um þá starfsemi sem fyrirhuguð var í mannvirkinu. Þegar bréf kæranda hafi borist byggingar­fulltrúa 12. nóvember 2024 hafi byggingin verið nánast fullbúin og að því leyti sem ekki hafi verið búið að klára ytra byrði hússins hafi verið fjárfest í öllu einingum sem hafi þurft til verksins og þær komnar til landsins. Það hafi ekki verið nein leið fyrir leyfishafa að stöðva framkvæmdir, heldur hafi líklegasta leiðin til að forðast frekara tjón verið að klára framkvæmdir. Kærandi hafi fyrst farið fram á afturköllun byggingarleyfis með bréfi, dags. 15. apríl 2025, löngu eftir útgáfu byggingarleyfis eða um einu og hálfu ári síðar. Ákvörðun um afturköllun byggingarleyfis væri afar íþyngjandi fyrir leyfishafa, sem staðið hafi að framkvæmdunum í góðri trú.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til að byggingarfulltrúa hafi borið að meta hvort skilyrði til að beita úrræðum 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki væru uppfyllt og meðal annars meta hvort mannvirkið og fyrirhuguð starfsemi væri í samræmi við skipulagsáætlanir. Byggingarfulltrúi hafi einkum lagt áherslu á að honum væri einungis heimilt en bæri ekki skylda til þess að bregðast við vegna málsins. Vísar kærandi til orðalags 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þess að almennt sé gengið út frá því að stjórnvaldsákvörðun sé ógildanleg ef hún sé a) haldin form- eða efnisannmarka að lögum b) sem geti talist verulegur, c) enda mæli veigamikil rök ekki gegn því að ógilda hana, t.d. réttmætar væntingar aðila máls og góð trú. Í ljósi þeirra verulegu og alvarlegu annmarka sem á málinu væru og þeirra nýju upplýsingar sem varpað hafi ljósi á þá hafi byggingarfulltrúa borið að bregðast við. Byggingarfulltrúi hafi ekki tekið fullnægjandi afstöðu til þeirra upplýsinga og gagna sem legið hafi fyrir og hafi ekki dregið forsvaranlegar ályktanir af þeim, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Séu því uppfyllt skilyrði til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Þrátt fyrir að við mat á afleiðingum ólögmætrar ákvörðunar geti komið til skoðunar t.d. góð trú leyfishafa og hversu langt framkvæmdir séu komnar sé það staðreynd að framkvæmdin brjóti í bága við bæði aðal- og deiliskipulag og slíkir verulegir annmarkar vegi þyngra en góð trú leyfishafa eða réttmætar væntingar hans. Samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 geti byggingarfulltrúi stöðvað framkvæmdir tafarlaust ef mannvirki eða notkun þess brjóti í bága við skipulag. Þá geti hann samkvæmt 2. mgr. krafist þess að hið ólöglega mannvirki sé fjarlægt. Í ljósi þeirra augljósu og verulegu brota á skipulagsáætlunum, sem og annarra annmarka, hafi byggingarfulltrúa borið að beita þessum heimildum. Stjórnvöld geti ekki látið hjá líða að koma málum í lögmætt horf þegar annmarkar séu svo verulegir. Þá beri að hafa í huga þær miklu tafir sem hafi orðið á meðferð málsins hjá byggingarfulltrúa sem hafi orðið til þess að framkvæmdaraðili hafi haldið framkvæmdum sínum áfram. Sú afstaða byggingarfulltrúa að engin brot hafi átt sér stað sé augljóslega röng og byggi á vanrækslu á rannsóknarskyldu og rangri lögskýringu.

Mótmælt sé þeim sjónarmiðum leyfishafa að engin takmörk séu á því hvað falli undir hreinlega atvinnustarfsemi samkvæmt skilgreiningu á landnotkun á miðsvæði. Tilgreining landnotkunar­flokka í skipulagi hafi þau réttaráhrif að óheimilt sé að gefa út byggingarleyfi sem ekki sam­rýmist stefnu um landnotkun. Það sé hlutverk sveitarfélaga að móta slíka stefnu í skipulagi. Það hafi ekki verið gert með þeim hætti að umrædd starfsemi væri heimiluð í skipulags­áætlunum fyrir Suður-Mjódd. Starfsemin sem leyfishafi hyggist reka falli augljóslega undir skilgreiningu á athafnasvæði en ekki miðsvæði.

Þau gögn sem búið hafi að baki útgáfu byggingarleyfis hafi ekki verið fullnægjandi og að byggingarfulltrúa hafi átt að vera það ljóst í ljósi þeirrar ríku rannsóknarskyldu sem á honum hvíli, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Kæran byggi á því að byggingarfulltrúa hafi átt að vera ljóst í síðasta lagi þegar kærandi hafi gert kröfu um afturköllun byggingarleyfis og aðgerða á grundvelli 55. gr. laga nr. 160/2010 að fullnægjandi gögn hefðu ekki legið fyrir til að samþykkja byggingarleyfi fyrir mannvirkið að Álfabakka 2A. Ekki hafi verið búið að leggja mat á hvort framkvæmdin væri tilkynningar- eða matsskyld og þá hafi slíkar áætlanir ekki fengið viðeigandi umfjöllun eða lögbundið samráð verið haft við hagsmunaaðila samkvæmt skipulagslögum.

Leyfishafa hafi verið fullkunnugt um andstöðu kæranda og annarra íbúa, ekki síðar en frá 11. nóvember 2024, en hafi haldið framkvæmdum áfram. Hann geti því ekki borið fyrir sig góða trú eða fjárfestingar til að komast hjá afleiðingum ólögmætis. Það hvort mannvirkið hafi verið nær fullbyggt breyti engu um þá niðurstöðu. Þegar andmæli kæranda hafi verið kynnt leyfishafa hafi framkvæmdir ekki verið langt komnar, heldur hafi einungis burðargrind verið risin og byrjað að setja veggeiningar í hana. Leyfishafi hafi haldið framkvæmdum áfram í vondri trú og beri því sjálfur alla ábyrgð og áhætti á tjóni sem kunni að hljótast af því. Heimild stjórnvalds til afturköllunar á grundvelli 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga sé sérstaklega ætlað að grípa inn í þegar ákvörðun sé haldin verulegum annmarka, enda sé þá litið til þess að ákvörðunin hefði aldrei átt að vera tekin í upphafi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja kröfu um afturköllun byggingarleyfis vegna mannvirkis á lóð nr. 2A við Álfabakka sem og synjun um beitingu þvingunarúrræða, þar sem farið var fram á að framkvæmdir við mannvirkið yrðu stöðvaðar, það fjarlægt og allt jarðrask afmáð. Kæruheimild til úrskurðar­nefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Kærandi nýtur kæruaðildar vegna grenndarhagsmuna, en hann er eigandi mannvirkis steinsnar frá hinu umdeilda mannvirki.

Í erindi kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 15. apríl 2025, var á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 farið fram á afturköllun byggingarleyfis sökum annmarka við útgáfu þess. Hefur kærandi vísað til nokkurra annmarka sem hafi verið til staðar á málsmeðferð og við samþykkt byggingarleyfisins sem væru þess eðlis að byggingarfulltrúa bæri að afturkalla leyfið. Vísar kærandi meðal annars til þess að hvorki hafi legið fyrir séruppdrættir né afstöðu- eða skuggavarpsuppdrættir við útgáfu byggingarleyfisins. Ekki hafi legið fyrir upplýsingar um notkun mannvirkisins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Þá sé fyrirhuguð starfsemi kjötvinnslu ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040.

Samkvæmt 25. gr stjórnsýslulaga getur stjórnvald að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Það er því á valdi stjórnvalds að ákveða hvort heimild þessi til afturköllunar verði nýtt og verður ekki talið að kærendur eigi lögvarinn rétt til að knýja stjórnvald til töku slíkrar ákvörðunar, en á hinn bóginn á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. 24. gr. að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Beiðni um endurupptöku verður þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins, eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina skv. 1. tl. 1. mgr. eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingar á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tl. 1. mgr. var byggð á, sbr. 2. mgr. 24. gr. laganna. Á grundvelli nefnds ákvæðis verður mál ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Í máli þessu kemur til athugunar hvort Reykjavíkurborg hefði átt að taka til skoðunar að endurupptaka ákvörðun um veitingu byggingarleyfis á grundvelli 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem ákvörðunin hafi byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Fyrir liggur að ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis var tekin af byggingarfulltrúa 17. október 2023. Kærandi hefur í málinu vísað til þess að gögn hafi ekki borið með sér umfang eða eðli þeirra framkvæmda sem síðar hafi komið í ljós þegar mannvirkið tók að rísa og upplýsingar um fyrirhugaða starfsemi hafi legið fyrir. Kærandi byggir aðild sína á sjónarmiðum um grenndar­hagsmuni, en í málum er varða byggingar- og skipulagsmál hefur verið horft til þess að þeir aðilar sem verði fyrir grenndaráhrifum vegna ákvörðunar geti talist aðilar máls hafi þeir sér­stakra og einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta. Kærandi fór fram á stöðvun fram­kvæmda með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 12. nóvember 2024, og verður að telja að kær­andi hafi í síðasta lagi á þeim tímapunkti verið upplýstur um ákvörðun byggingarfulltrúa um samþykkt byggingarleyfisins, sem og um eðli og umfang framkvæmdanna. Kærandi fór í fyrsta skipti fram á ógildingu eða afturköllun byggingarleyfis með bréfi, dags. 15. apríl 2025. Samkvæmt þessu voru liðnir að minnsta kosti fimm mánuðir frá því að kærandi mátti gera sér ljóst til fulls hvert væri umfang og eðli framkvæmdar þeirrar sem byggingarleyfið varðaði, þar til beiðni hans um aftur­köllun þess kom fram. Verður hið umdeilda leyfi þannig ekki tekið til meðferðar að nýju skv. 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins, þar sem meira en þrír mánuðir eru liðnir. Í máli þessu liggur fyrir afstaða leyfis­hafa til erindis kæranda og ljóst að hann er ekki samþykkur endurupptöku byggingar­leyfisins.

Í stjórnsýslurétti hefur verið litið svo á að ákvæði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga sé ekki tæmandi um hvenær stjórnvaldi sé skylt að endurupptaka mál að beiðni málsaðila. Í athuga­semdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þar greini, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. Við mat á því hvort endurupptaka eigi mál þar sem bent er á annmarka á ákvörðun á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar ber að líta til eðlis máls og málsatvika allra og hvort til staðar hafi verið svo verulegur annmarki að leiða megi líkur á að haft hafi áhrif á efni ákvörðunar.

Af hálfu kæranda hafa verið færð fram margvísleg sjónarmið um að undirbúningi skipulags­áætlana á svæðinu hafi verið áfátt og þá einkum lýsingu á umhverfisáhrifum þeirra, sem leitt hafi til þess að endanleg umhverfisáhrif hins umdeilda mannvirkis hafi ekki komið í ljós fyrr en eftir að það hafi verið risið. Af þessu tilefni verður nefndin að benda á að hin kærða ákvörðun varðar ekki gildi skipu­lags svæðisins. Á það verður þó bent að deiliskipulagi fyrir Suður-Mjódd, ÍR, Skógarsel og Árskóga hefur verið breytt tólf sinnum frá árinu 2009 og þar á meðal eru breytingar sem varða lóð Álfabakka 2A. Skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis. Því er almennt ætlað að gilda um lengri tíma og verður almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags. Verður að telja að svo tíðar skipulagsbreytingar séu til þess fallnar að skerða réttaröryggi í meðferð skipulags­mála, sem er meðal þeirra markmiða sem skipulagslögum er ætlað að tryggja, sbr. 1. gr. laganna.

Í greinargerð deili­skipulags svæðisins frá árinu 2009 kemur fram að á lóð nr. 2 við Álfabakka séu byggingarreitir skilgreindir þannig að byggingarlína sé bindandi að hluta að Reykjane­s­braut og að markmiðið sé að byggingar myndi stallaðan en órofa vegg að Reykjanesbraut, en til suðurs opni byggingar sig að inngörðum ofan á efri hæð bílageymslu. Í greinargerð deili­skipulags­breytingar frá árinu 2015 er sambærileg umfjöllun þar sem fram kemur að leitast skuli við að byggingar myndi samfellt mannvirki sem liggi samhliða Reykjanesbraut og dragi þannig úr umferðarhávaða á íþróttasvæðum og lóðum svæðisins. Í sérskilmálum deiliskipulags­breytingarinnar frá árinu 2015 kemur fram að á svæði C. verslun og þjónusta, sem lóð Álfabakka 2A tilheyri, sé heimilt að byggja á 5–7 hæðum og að hluta til á einni hæð, ásamt bílakjallara. Húshæðir séu bundnar og lágmarks/hámarks húshæðir séu sýndar á uppdrætti. Í skýringum við breytingu á deili­skipulaginu árið 2017, þar sem lóðinni var skipt upp í fjórar lóðir, kemur fram að heimilt sé að byggja á 1–5 hæðum samtals 17.000 m², auk sameiginlegs bíla­kjallara. Við úthlutun lóðanna verði lögð áhersla á að byggja 2–5 hæðir á þessum lóðum næst Álfabakka til að bæta hljóðvist. Árið 2022 var deiliskipulagi fyrir lóðina breytt aftur þannig að lóðirnar fjórar voru sameinaðar að nýju í eina, en fram kom að eldri skilmálar héldu gildi sínu. Hefur þannig legið fyrir frá árinu 2015 heimild til að byggja allt að 5–7 hæða hús á lóðinni. Ekkert hefur komið fram í máli þessu sem bendir til þess að byggingarleyfi fyrir mann­virkinu Álfabakka 2A sé í ósamræmi við byggingarheimildir samkvæmt gildandi aðal- og deili­skipulagi.

Í 5. mgr. gr. 2.4.4. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 kemur fram að óheimilt sé að gefa út byggingarleyfi fyrir mannvirki sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, nú lög nr. 111/2021 um umhverfis­mat framkvæmda og áætlana, fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Óumdeilt er í máli þessu að við samþykkt byggingaráforma, sem og útgáfu byggingar­leyfis, lá ekki fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu vegna fyrirhugaðrar kjötvinnslu. Eftir að leyfið var gefið út kom fram sú afstaða Skipulagsstofnunar að starfsemi kjöt­vinnslu skyldi tilkynnt til stofnunarinnar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, um framkvæmd í flokki B, sbr. lið 7.02 í 1. viðauka við lögin, þ.e. sökum þess að til væri að dreifa „Pökkun og niðursuða á jurta- og dýraafurðum þar sem gólfflötur bygginga er a.m.k. 1.000 m².“ Slík framkvæmd er matsskyld vegna eiginleika starfseminnar fyrst og fremst en ekki þess mannvirkis sem ráðgert er að hýsi hana. Hvað sem því líður verður að telja til annmarka að við undirbúning byggingar­leyfisins var ekki gætt ákvæða laga nr. 111/2021. Úr þeim annmarka hefur á hinn bóginn verið bætt, þar sem fyrir liggur nú ákvörðun Skipulags­stofnunar, dags. 8. maí 2025, um að framkvæmdin sé ekki háð umhverfismati.

Af hálfu kæranda er einkum á því byggt að afturkalla beri byggingarleyfi vegna hins umdeilda húss þar sem ráðgerð starfsemi kjötvinnslu í hluta þess fái ekki samrýmst skipulagi. Í gr. 2.3.8. byggingarreglugerðar er fjallað um skilyrði fyrir veitingu byggingar­heimildar. Í 1. tl. ákvæðisins kemur fram að mannvirkið og notkun þess eða breytingar á mannvirki skuli samræmast skipulagsáætlunum á svæðinu eða að fyrir liggi samþykkt sveitarstjórnar vegna heimildar­­umsóknar skv. ákvæðum skipulagslaga. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 skal byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulags­áætlunum sveitarfélagsins.

Álit skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um starfrækslu kjötvinnslu á lóð Álfabakka 2A lá fyrir 10. janúar 2023. Var það niðurstaða hans að fyrirhuguð starfsemi gæti fallið undir hreinlega atvinnu­starfsemi og léttan iðnað sem heimil væri á flestum miðsvæðum borgarinnar. Þá kom fram að í Suður-Mjódd væri heimilt að vera með fjölbreytta atvinnustarfsemi, m.a. landfreka starfsemi eins og bílasölur. Í ljósi þessa og staðsetningar lóðarinnar við stofnbraut væru ekki gerðar skipulags­legar athugasemdir við kjötvinnslu og pökkunarstöð kjötafurða á lóðinni.

Með bréfi til Reykjavíkur­­borgar, dags. 20. febrúar 2025, óskaði Skipulagsstofnun skýringa á því hvort og þá hvernig starfsemi kjötvinnslunnar félli undir þá starfsemi sem heimiluð væri innan mið­svæðisins samkvæmt ákvæðum Aðalskipulags Reykjavíkur 2040. Var því erindi svarað með bréfi, dags. 13. apríl s.á. Með bréfi, dags. 9. maí s.á. gerði Skipulagsstofnun Reykjavíkur­borg grein fyrir þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að rekstur kjötvinnslu á miðsvæði M12 samræmdist ekki ákvæðum aðalskipulags fyrir svæðið og að fyrirhuguð starfsemi kallaði á breytingu á aðal- og deiliskipulagi. Með bréfi, dags. 15. s.m., hafnaði Reykjavíkurborg niður­stöðu Skipulagsstofnunar og færði fram rök fyrir því að fyrirhuguð kjötvinnsla í húsnæðinu að Álfa­bakka 2A væri í samræmi við gildandi ákvæði aðal- og deiliskipulags.

Úrskurðarnefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort ráðgerð starfsemi í hinu umdeilda mannvirki fái samrýmst skipulagsáætlunum, en vakin er athygli á því að allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skal vera í samræmi við skipulag, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Starfsemi kjötvinnslunnar getur ekki hafist fyrr en starfsleyfi liggur fyrir, en við vinnslu slíks leyfis gefst tækifæri til þess að skoða nánar hvort lýst áform um starfsemi samræmist landnotkun samkvæmt skipulagi. Þá getur einnig verið álitamál hvort sú starfsemi sem fyrirhuguð sé í öðrum hlutum hins umdeilda mannvirkis geti samrýmst skilmálum skipulags, einkum hvað varðar verslun og þjónustu.

Í máli þessu er um að ræða ívilnandi ákvörðun stjórnvalds um veitingu byggingarleyfis. Eins og fram hefur komið er kærandi ekki leyfishafi og byggir hann aðild sína að málinu á grenndarhagsmunum. Við mat á því hvort endurupptaka eigi ívilnandi stjórnvaldsákvörðun verður að leggja mat á málsatvik. Almennt hefur í stjórnsýslurétti verið litið svo á að hafi leyfishafi byrjað að nýta sér leyfi þurfi meira til að koma svo ákvörðunin verði ógilt og meta þarf hvort hagsmunir leyfishafa séu það miklir að stjórnvaldi sé almennt ekki fært að endur­skoða ákvörðunina. Þegar langur tími líður frá leyfisveitingu þurfi þeim mun veigameiri ástæður til ógildingar og koma þá helst almannahagsmunir til greina, en þeim er ekki til að dreifa í málinu þrátt fyrir þá verulegu grenndarhagsmuni sem kærandi hefur vísað til. Þá skiptir grand­semi leyfishafa um annmarka máli, en fyrir liggur að Reykjavíkurborg hefur tekið undir flest sjónarmið hans í máli þessu. Fallast verður um leið á þau rök leyfishafa að afturköllun byggingarleyfis og stöðvun framkvæmda myndi valda honum miklu fjárhagslegu tjóni, en mannvirkið er nærri fullbyggt við uppkvaðningu þessa úrskurðar. Verða því ekki talin nægileg rök til þess að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi með vísan til hagsmuna kæranda, enda þótt undirbúningi byggingarleyfisins virðist um margt hafa verið áfátt, m.a. sökum þess að þar hafi ekki verið fjallað nægilega um það hvaða starfsemi yrði í hinu umdeilda mannvirki.

Með vísan til framangreinds verður ekki talið að byggingarfulltrúa hafi borið að endurupptaka ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins.

—–

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010. Í því felst meðal annars að taka afstöðu til beitingar þvingunarúrræða þeirra sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Af hálfu kæranda er í máli þessu vísað til 1. og 2. mgr. 55. gr. og 1. og 2. mgr. gr. 2.9.1. byggingar­reglu­gerðar nr. 112/2012, þar sem kveðið er á um að sé byggingarframkvæmd eða byggingar­leyfis­skyld framkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að beita þvingunar­úrræðum. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almanna­hagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heil­brigðis­hagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rann­­sókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

Í hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa, dags. 3. júlí 2025, kom fram að í niðurstöðu stöðuúttektar frá 19. desember 2024 hafi ekki verið sjáanleg frávik frá aðaluppdráttum. Hæðarkóti, nýtingarhlutfall og fjöldi hæða hússins sé í samræmi við skipulag og ekkert sem bendi til þess að mannvirkið samræmist ekki skipulagi, sbr. 1. og 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010. Verður með vísan til þess ekki talið að hin kærða ákvörðun hvað þetta varðar sé nú haldin annmörkum þótt svo hafi verið í upphafi. Eru því ekki forsendur til þess að fallast á kröfu kæranda þar að lútandi.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. júlí 2025 að synja kröfu um afturköllun byggingarleyfis vegna mannvirkis á lóð nr. 2A við Álfabakka og beitingu þvingunarúrræða.