116/2025 Ármúli

Árið 2025, fimmtudaginn 2. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. maí 2025 um að samþykkja umsókn um leyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2025, er barst nefndinni 23. s.m., kærir Sameind rannsóknarstofa, Ármúla 32, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 13. maí s.á. að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjól­stæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er þess krafist að athugasemdum sem sendar hafi verið vegna málsins verði svarað og þá sérstaklega athugasemdum varðandi brunaeftirlit.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 13. ágúst 2025.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 11. febrúar 2025 var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Skipulagsfulltrúi tók málið fyrir á fundi 13. s.m. þar sem samþykkt var að grenndarkynna framlagða byggingarleyfisumsókn fyrir hagsmunaaðilum sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Grenndarkynning fór fram frá 25. febrúar til 25. mars s.á. og bárust fjórar athugasemdir vegna málsins, þar á meðal frá kæranda. Málið, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, var tekið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 2. apríl s.á. þar sem erindið var samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og málinu vísað til byggingar­fulltrúa til afgreiðslu. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 13. maí s.á. var umsóknin samþykkt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að með athugasemdum við grenndar­kynningu hafi verið vakin athygli á því að byggingarleyfið væri gefið út á grundvelli notkunar­flokks 4 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Fólk í neyslu, sem ætlað væri að gista í Konu­koti, gæti ekki á nokkurn hátt bjargað sér út úr mannvirkinu ef til bruna kæmi. Samkvæmt töflu nr. 9.01 byggingarreglugerðar sé gert ráð fyrir að einstaklingar sem dvelji í mannvirki sem falli undir notkunarflokk 4 geti bjargað sér út af sjálfsdáðum ef til bruna kæmi. Slíkt sé alls ekki raunin með þá einstaklinga sem komi til með að dvelja í Konukoti. Mannvirkið ætti frekar að falla undir notkunarflokk 5 þar sem gert sé ráð fyrir að einstaklingar geti ekki bjargað sér sjálfir. Byggingarfulltrúi hafi ekki svarað athugasemdum þessum í bréfi dags. 26. júní 2025. Í bréfinu hafi þess ekki verið getið hvort byggingarleyfið uppfyllti ákvæði laga, reglugerða og staðla heldur einungis kveðið á um að leyfið samræmdist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mann­virki.

Óskað hafi verið eftir svörum frá byggingarfulltrúa um hvort starfsemin uppfyllti skilyrði byggingarreglugerðar og af hverju hafi ekki verið óskað álits eldvarnareftirlitsins á því hvort hús­næðið að Ármúla 34 uppfyllti brunavarnir fyrir hina fyrirhuguðu starfsemi. Svör byggingar­fulltrúa hafi einungis verið á þann veg að brunaboðar hafi verið prófaðir.

Mikið ónæði og sóðaskapur fylgi hinni fyrirhuguðu starfsemi. Flestar konurnar séu eitur­lyfja­neytendur og séu hættulegar sínu nánasta umhverfi. Starfsemi kæranda sé í um 10 m fjarlægð frá inngangi að Ármúla 34 þar sem fyrirhugað sé að starfsemin verði. Í athvarfi fyrir fíkni­­efna­­neytendur hafi komið upp berklatilfelli á þessu ári og þessi einstaklingar séu tregir til að leita sér meðferðar og séu því oft smitandi. Ónæmisbældir sjúklingar leiti sér lækninga hjá kæranda og það geti verið lífshættulegt fyrir þá að smitast af berklum. Búast megi við því að skjól­stæðingar Konukots komi til með að leita inn á biðstofu og salerni kæranda, sem sé óásættan­legt. Athvarf fyrir fíkniefnaneytendur og heilbrigðisstarfsemi fari á engan hátt saman.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg vísar til þess að málsástæður kæranda bendi til þess að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða í máli þessu, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þar sem farið sé fram á að byggingarfulltrúi svari innsendum athugasemdum við grenndarkynningu. Athugasemdum kæranda hafi þegar verið svarað með bréfi, dags. 26. júní 2025, þar sem send hafi verið útskrift úr fundargerð afgreiðslu­­fundar byggingarfulltrúa og umsögn skipulagsfulltrúa þar sem farið hafi verið yfir allar inn komnar athugasemdir og þeim svarað.

Í aðaluppdrætti sem samþykktur hafi verið 13. maí 2025, sé fjallað sérstaklega um brunavarnir. Hvað notkunarflokk varði sé í töflu 9.01 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að finna dæmi um notkun þeirra mannvirkja og rýma sem eigi undir hvern flokk. Í notkunarflokki 4 sé um að ræða mannvirki þar sem gisting sé boðin, s.s. hótel og aðrir gististaðir, frístundahús til útleigu og skálar til útleigu og húsnæði þar sem boðin er tilfallandi gisting, þ.m.t. í skólum og vinnu­búðum. Í flokki 5 séu mannvirki sem hýsi meðferðar- og legudeildir sjúkrahúsa, vöggu­stofur, íbúðir og stofnanir fyrir aldraða eða fatlaða, leikskólar og yngstu deildir grunnskóla (1. til 4. bekkur). Konukot sé ekki meðferðar- eða legudeild sjúkrahúss, vöggustofa, íbúð eða stofnun fyrir aldraða eða fatlaða, leikskóli eða yngsta deild grunnskóla. Um sé að ræða húsnæði þar sem boðin sé tilfallandi gisting eða gert sé ráð fyrir að fólk gisti sem almennt sé fært um að bjarga sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða. Að þessu virtu sé ljóst að mann­virkið eða rýmið hafi réttilega verið fært undir notkunarflokk 4 í byggingarreglugerð.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ekki sé hægt að fallast á rök Reykjavíkurborgar um að mannvirkið falli undir notkunarflokk 4 í byggingarreglugerð nr. 112/2012, heldur ætti það að falla undir notkunarflokk 5. Það sem einkum skipti máli sé hvort einstaklingar sem komi til með að dvelja í Konukoti muni getað bjargað sér út sjálfir ef til bruna komi. Um sé að ræða félagslegt úrræði þar sem dvelji einstaklingar sem gjarnan séu langt leiddir fíkniefnasjúklingar og geti alls ekki bjargað sér sjálfir ef til bruna kæmi, sérstaklega þar sem húsnæðið að Ármúla 34 sé á annarri og þriðju hæð. Þá sé einnig bent á að fatlaðir einstaklingar, sem gert sé ráð fyrir að geti dvalið í Konukoti, geti ekki notað lyftu ef til bruna kæmi. Húsnæðið falli á engan hátt undir starfsemina.

Starfsemi Konukots falli ekki undir þá notkun sem nefnd sé sem dæmi um mannvirki sem falli undir notkunarflokk 4 samkvæmt byggingarreglugerð. Starfsemin ætti að falla undir notkunar­flokk 5 sem meðferðardeild þar sem skaðaminnkandi meðferðum sé beitt og einstaklingar geti ekki bjargað sér ef til bruna kæmi. Þá hefði Reykjavíkurborg getað leitað álits eldvarnareftirlits til að kanna hvort æskilegt væri að hafa starfsemina á annarri og þriðju hæð að Ármúla 34.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja umsókn um leyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla. Kæru­heimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

Húsnæðið að Ármúla 34 er á svæði sem ekki hefur verið deiliskipulagt. Samkvæmt  Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2040 er um að ræða skilgreint miðsvæði, M2d. Í gr. 3.4.1. í aðal­skipulagi er fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk, heimilislausa og aðra með sérstakar húsnæðis- eða þjónustu­þarfir. Þar kemur fram að búsetuúrræði fyrir þessa hópa geti meðal annars verið heimil innan miðsvæða, þá að undangenginni breytingu á deiliskipulagi. Þegar um neyðarúrræði sé að ræða, s.s. tímabundið húsaskjól fyrir heimilislausa, þurfi ekki að gera breytingu á deili­skipu­lagi, en þá sé úrræðið staðsett í byggingu sem sé til staðar og áform tilkynnt með 4 vikna fyrir­vara til lóðarhafa í grenndinni. Einnig verði að meta hvort ástæða sé til að grenndarkynna viðkomandi byggingarleyfi, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sú starfsemi sem heimiluð er með hinu um­deilda byggingarleyfi telst til neyðarúrræðis í þessum skilningi, þ.e. um er að ræða tíma­bundið húsaskjól fyrir heimilislausa. Verður því ekki talið að þörf hafi verið á gerð deili­skipu­lags vegna byggingarleyfisins, en leyfið var grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulags­­laga.

Við grenndarkynningu gerði kærandi athugasemdir varðandi notkunarflokk samkvæmt fyrir­huguðu byggingarleyfi. Álítur hann að fyrirhuguð notkun mannvirkisins falli undir notkunar­flokk 5 í byggingarreglugerð en ekki flokk 4 líkt og byggingarleyfið kveði á um. Hefur hann m.a. bent á í því sambandi að þeir einstaklingar sem komi til með að nýta sér þjónustuna séu meðal annars langt leiddir fíkniefnaneytendur sem muni, ef til bruna kæmi, ekki getað bjargað sér úr húsnæðinu af sjálfsdáðum.

Við þessum athugasemdum kæranda var brugðist með bréfi byggingarfulltrúa 26. júní 2025 þar sem fram kom að byggingarleyfið hefði verið samþykkt þar sem það samræmdist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með bréfinu fylgdi staðfesting vegna brunaviðvörunarkerfis, dags. 16. apríl 2024, og úttekt á því, dags. 28. júní s.á. Er það mat úrskurðar­nefndarinnar að tilefni hefði verið til nánari rökstuðnings hvað varðaði notkunarflokk mann­virkisins, en þeim athugasemdum hefur á hinn bóginn verið svarað með greinargerð Reykjavíkur­­­­borgar í máli þessu.

Í 9. kafla byggingarreglugerðar nr. 112/2012 er fjallað um varnir gegn eldsvoða. Samkvæmt gr. 9.1.1. er það meginmarkmið reglugerðarinnar að byggingar og önnur mannvirki skuli þannig hönnuð og byggð að öryggi fólks, dýra, umhverfis, menningarverðmæta og eigna gagnvart bruna sé ávallt tryggt. Skal við hönnun mannvirkja ávallt gera ráð fyrir því að eldur geti komið upp og eru talin upp í a til f-liðum 2. mgr. greinarinnar þau atriði sem þurfa að vera trygg, t.a.m. að viðstaddir geti yfirgefið mannvirkið í eldsvoða, sbr. a-lið greinarinnar. Í almennri umfjöllun um notkunarflokka í gr. 9.1.2. byggingarreglugerðar kemur fram að brunavarnir mann­virkis ákvarðist af notkun þess með tilliti til öryggis fólks og dýra. Miðað sé við sex notkunar­flokka mannvirkja í þessum hluta reglugerðarinnar og að flokkunin ákvarðist af því hvort sofið sé innan mannvirkjanna, hvort fólk sem þar sé þekki flóttaleiðir innan þeirra og hvort það geti sjálft bjargað sér út úr mann­virkinu við eldsvoða.

Í hinu kærða byggingarleyfi kemur fram að um sé að ræða gistiheimili í notkunarflokki 4. Sá flokkur er skilgreindur í gr. 9.1.3. byggingarreglugerðar sem mannvirki eða rými þar sem gert sé ráð fyrir að fólk gisti. Fólk sem sé í mannvirkinu sé ekki allt nægjanlega kunnugt umhverfinu til að þekkja flóttaleiðir, en sé almennt fært um að bjarga sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða. Í töflu 9.01 reglugerðarinnar eru svo tekin dæmi um notkun.

Um flokk 4 segir: „Mannvirki þar sem gisting er boðin, s.s. hótel og aðrir gististaðir, frístunda­hús til útleigu og skálar til útleigu og húsnæði þar sem boðin er tilfallandi gisting, þ.m.t. í skólum og vinnubúðum.“ Notkunarflokkur 5 er skilgreindur í gr. 9.1.3. byggingar­reglugerðar sem mannvirki eða rými þar sem fólk innan mannvirkisins sé ekki fært um að koma sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða. Um flokk 5 eru svo tekin dæmi um notkun í töflu 9.01: „Mannvirki sem hýsir meðferðar- og legudeildir sjúkrahúsa, vöggu­stofur, íbúðir og stofnanir fyrir aldraða eða fatlaða, leikskólar og yngstu deildir grunnskóla (1. til 4. bekkur).“ Samkvæmt töflu 9.01 liggur munurinn á milli notkunar flokka 4 og 5 í því hvort einstaklingar geti bjargað sér úr mannvirki eða á öruggt svæði við eldsvoða.

Í greinargerð aðaluppdrátta vegna byggingarleyfisins er fyrirhugaðri starfsemi í Ármúla 34 lýst. Þar kemur fram að á annarri hæð verði starfrækt neyðarskýli með opnunartíma frá kl. 17:00 til kl. 10:00 næsta dag. Þar verði sinnt grunnþörfum þeirra kvenna sem þangað leiti hvað varði húsnæði, hreinlæti og mat. Á þriðju hæð verði tímabundið húsnæði sem ætlað sé fyrir skilgreinda hópa og þar sem boðið sé upp á sérstakan stuðning og unnið að því að undirbúa leigutaka fyrir sjálfstæða búsetu. Samkvæmt þessu munu þeir einstaklingar sem koma til með að nýta þau úrræði sem starfsemin býður upp á, og dvelja í Ármúla 34, koma þangað af sjálfsdáðum og þurfa að yfirgefa húsnæðið sjálfir fyrir kl. 10:00 næsta dag.

Í ljósi þessa sem og þeirra skýringa sem Reykjavíkurborg hefur fært fram fyrir úrskurðar­nefndinni verður ekki gerð athugasemd við það mat byggingarfulltrúa að við mat á bruna­vörnum samkvæmt hinu kærða leyfi hafi verið miðað við kröfur sem gerðar séu til mannvirkja í notkunarflokki 4 samkvæmt byggingarreglugerð.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. maí 2025 um að samþykkja umsókn um leyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla.