Árið 2025, mánudaginn 20. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 13. febrúar 2025 um að samþykkja að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 9. mars 2025, kæra A og B, Stekk, 162 Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 13. febrúar 2025 að samþykkja að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er gerð krafa um að eftirlitsmælingar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur verði gerðar ógildar.

Með ódagsettu bréfi, er barst nefndinni 13. mars 2025, kæra D, f.h. Krummavíkur ehf., eiganda Spildu úr landi Móa, L125725, og F þá ákvörðun Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur frá 13. febrúar 2025 að samþykkja að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi. Verður að skilja málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar þeirrar ákvörðunar. Þá er einnig kært athafnaleysi Heilbrigðiseftirlitsins við að tryggja hljóðvarnir síðastliðin 17 ár. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður síðara kærumálið, sem er nr. 37/2025, sameinað máli þessu.

­Með bréfi, dags. 13. mars 2025, er barst nefndinni 14. s.m., kærir G, Arnarhóli II, 162 Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 13. febrúar 2025 að samþykkja að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með sama hætti verður það mál, sem er nr. 38/2025, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 14. apríl 2025.

Málavextir: Á annan áratug hafa tvö félög rekið skotvelli á Álfsnesi, þ.e. annars vegar Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis, leyfishafi hins umdeilda leyfis, og hins vegar Skot­félag Reykjavíkur. Með úrskurðum uppkveðnum 24. september 2021, 30. desember 2022 og 11. maí 2023, í málum nr. 51/2021, 92/2021, 94/2022 og 19/2023, felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvarðanir Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur frá 11. mars 2021, 4. maí s.á. og 26. júlí 2022 sem og ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 25. janúar 2023 um að gefa út starfsleyfi þeim til handa til reksturs skotvalla á Álfsnesi þar sem starfsemin samræmdist ekki gildandi landnotkun aðalskipulags­. Í tveimur fyrri málunum var um að ræða Aðalskipulag Reykjavíkur 2010–2030 og í seinni tveimur Aðal­skipulag Reykja­víkur 2040, en hið síðar­nefnda tók gildi árið 2022. Með breytingu á aðal­skipulaginu, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. júlí 2024, var skotæfinga­svæðið á Álfs­nesi skil­greint sem íþrótta­svæði, ÍÞ9, og veitt heimild til að endurnýja starfsleyfi til félaga á svæðinu, allt til loka árs 2028. Í skipulags­breytingunni var einnig mælt fyrir um að starfsleyfi skyldi innihalda í það minnsta nánar greind skilyrði og mótvægis­aðgerðir, sem talin voru upp í 11 töluliðum.

Með umsókn, dags. 30. júlí 2024, óskaði Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis eftir endur­nýjun starfsleyfis vegna reksturs skotæfingasvæðis á Álfsnesi. Í greinargerð sem fylgdi um­sókninni kom m.a. fram sú afstaða að svæðið hentaði vel til starfsemi skotvalla og að vel yrði hægt að starfrækja skotsvæðin áfram eftir tilkomu Sundabrautar. Þá mætti til framtíðar bæta hljóðvist frá svæðunum, t.d. með því að nýta efni frá framkvæmdum við brautina.

Á meðan umsóknin var til meðferðar hjá leyfisveitanda veitti Umhverfisstofnun bráðabirgða­heimild fyrir starfseminni sem gilti í fjóra mánuði frá 5. september 2024. Heimildin var svo framlengd með ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar 3. janúar 2025. Ákvarðanir þessar voru báðar kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 108/2024 var kröfu um ógildingu hafnað, en með úr­skurðum í málum nr. 8/2025 og 19/2025 var kröfu um ógildingu ákvörðunar um framlengingu bráðabirgðaheimildar vísað frá nefndinni, þar sem gildistími hennar hafði liðið undir lok með útgáfu starfs­leyfis þess sem um er deilt í máli þessu.

Starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi var gefið út hinn 13. febrúar 2025 og gildir til 31. desember 2028. Kemur þar fram að það sé gefið út með starfsleyfisskilyrðum fyrir Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis fyrir skotvöll á Álfsnesi ásamt almennum starfsleyfis­skilyrðum heilbrigðisnefndar Reykjavíkur fyrir mengandi starfsemi.

Málsrök kærenda: Af hálfu eigenda Stekks, sem liggur handan Kollafjarðar ofan Vesturlands­vegar en til móts við skotsvæðið á Álfsnesi, er vísað til þess að vegna hávaða sem bergmáli frá Esjuklettum geti þau ekki notið þess að vera á heimili sínu á meðan á skotæfingum standi, hvort heldur sé innan- eða utanhúss. Af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála megi ráða að umdeild skotsvæði hafi verið ólögleg allt frá því þau hafi verið tekin í notkun. Þannig hafi af hálfu nefndarinnar verið tekið fram í úrskurði í máli nr. 19/2023, uppkveðnum 11. maí 2023, að starfsemin hefði um árabil verið stunduð í bága við landnotkun aðalskipulags.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 hafi verið búin til heimild til að endurnýja starfsleyfi skot­félaganna, en ekki til útgáfu nýrra starfsleyfa, eldri leyfin hafi fallið úr gildi 2020 og 2021. Frá þeim tíma hafi öll starfsleyfi verið felld úr gildi og félögin því ekki verið með gild starfsleyfi. Um endurnýjun starfsleyfa sé vísað til þess sem fram komi í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, t.a.m. að um endurnýjun sé að ræða hafi starfsemi verið með gilt starfsleyfi sem sé að renna út, en um nýtt leyfi sé að ræða ef fyrra leyfi sé útrunnið og hafi ekki verið endurnýjað innan tiltekins tímafrests, eða fyrri starfsemi hafi legið niðri í langan tíma. Í ljósi þess að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt starfsleyfin úr gildi hjá báðum skotfélögunum þar sem þau hefðu verið ólögleg frá upphafi vegna skipulagsskilmála telji kær­endur að ekki hafi verið um endurnýjun að ræða.

Af athugasemdum vegna útgáfu hins umdeilda leyfis megi sjá að Heilbrigðiseftirlitið sé sömu skoðunar. Þegar sótt sé um nýtt starfsleyfi þurfi öll leyfi að vera tiltæk, en í því felist deili­skipulag ásamt byggingarleyfi og önnur tilheyrandi leyfi lögum samkvæmt. Samkvæmt reglu­gerð nr. 787/1998 um skotvopn, skotfæri o.fl. skuli félag sem hafi iðkun skotfimi að markmiði leita leyfis lögreglustjóra og þurfi æfingarsvæði sem fyrirhugað sé að nota til æfingar eða keppni í skotíþróttum að vera viðurkennt af lögreglustjóra áður en það sé tekið í notkun. Af gögnum málsins megi ekki ráða hvort leyfi og viðurkenning lögreglustjóra liggi fyrir. Þá sé samkvæmt 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 almennt krafist deiliskipulags vegna fram­kvæmda sem hafi veruleg áhrif á umhverfið eða landnotkun, þ.m.t. íþróttamannvirki. Skot­íþróttavellir hafi almennt í för með sér mikla mengun og krefjist uppbygging á þeim sérfræði­þekkingar og að vandað sé til verka. Samkvæmt 44. gr. skipulagslaga sé í það minnsta krafist grenndar­kynningar fallist skipulagsyfirvöld á að ekki sé þörf á að deiliskipuleggja viðkomandi svæði. Byggingarleyfi vegna mannvirkja á svæðinu frá árinu 2020 hafi verið veitt á fölskum forsendum þar sem starfsemin hafi á þeim tíma ekki verið í samræmi við aðalskipulag.

Frá því að skotfélögin hafi fengið afnot af svæðunum árið 2004 hafi íbúar og landeigendur ítrekað kvartað undan hávaða og ónæði. Undir venjulegum kringumstæðum væri ætlast til þess að rekstraraðili nýrrar mengandi starfsemi legði fram greiningu á hávaða, enda sé hann ábyrgur fyrir að starfsemi mengi ekki umfram leyfileg mörk. Frá upphafi starfseminnar hafi hvorki verið gerðar rannsóknar- og greiningarmælingar, né fullnægjandi úttektir á hávaða frá skot­svæðinu, þrátt fyrir áskilnað í fyrri starfsleyfum. Þá hafi ekki verið gerðar nægar ráðstafanir til að koma í veg fyrir eða í það minnsta draga úr hávaða og ónæði, þrátt fyrir áskilnað um slíkt í eldri starfsleyfum sem og í nýlegri breytingu á aðalskipulagi.

Skothvellir séu ekki venjulegur hávaði heldur fylgi þeim mikill, óreglulegur og hærri hávaði, en t.d. frá umferð eða öðru sem búast megi við í dreifbýli. Í íslenskum lögum og reglugerðum sé hvergi að finna fyrirmæli um það hvernig mæla skuli hávaða frá skotæfingasvæðum, heldur einungis skilgreint hversu mikill hávaðinn megi vera. Mæliaðferðin skipti þó öllu máli varðandi skotsvæðin þar sem greinarmunurinn felist í því hvort hávaði teljist 40–50 dB eða 80–100 dB, en hið síðarnefnda teljist heilsuspillandi. Mælingar sem notaðar hafi verið hér á landi við mælingar á skothvellum veiti ekki upplýsingar um raunhávaða þar sem hávaðatoppar mælist ekki, en þess í stað séu notuð jafngildishljóðstig. Afleiðingin sé að kvartanir um hávaða séu ekki teknar alvarlega. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi framkvæmt einhverjar stakar eftirlits­mælingar sem sýni ekki hávaða yfir leyfilegum mörkum og gefi ekki rétta mynd af hávaða­menguninni vegna m.a. ófullnægjandi mælingaraðferða, staðsetningar mælistaðar og óheppi­legra tímasetninga á mælingum. Hvorki Heilbrigðiseftirlitið né Skotveiðifélag Reykja­víkur og nágrennis hafi leitað til sérfræðinga til að framkvæma mælingar. Þess í stað hafi íbúar og landeigendur látið mæla hávaða á eigin kostnað af viðurkenndu fyrirtæki sem hafi sérhæft sig í hljóðmælingum og sýni niðurstöður þeirra mælinga aðra mynd.

Samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða gefi Umhverfisstofnun út leið­beiningar, m.a. um það hvaða mæliaðferð skuli nota. Heilbrigðiseftirlitið hafi leitað til Umhverfisstofnunar til ráðgjafar um mæliaðferð og hafi stofnunin með bréfi árið 2022 bent á almennar leiðbeiningar Náttúruverndarstofnunar Svíþjóðar, Naturvårdsverket, um ráðstafanir vegna hávaða frá skotvöllum, Allmänna råd om buller från skjutbanor. Hafi Umhverfisstofnun einnig bent á þessar leiðbeiningar í svari við fyrirspurn íbúa og landeigenda. Þrátt fyrir þetta hafi við hljóð­mælingar verið stuðst við leiðbeiningar um mælingar á hávaða frá iðnaðarsvæðum, Metod för immissionsmätning av externt industribuller, sem til sé vísað í útgefnum leiðbeiningum Umhverfisstofnunar frá 2011. Þetta sé gagnrýnt af kærendum, en dæmi séu um að stuðst hafi verið við fyrrnefndu leiðbeiningarnar, t.a.m. vegna skotvallar á Höfn í Hornafirði. Sé þess krafist að óháður aðili framkvæmi mælingar samkvæmt þeim leiðbeiningum án vitneskju skotfélaganna í a.m.k. fjórar vikur. Um leið sé vísað til þess að í gildandi aðalskipulagi sé mælt fyrir um að við undirbúning starfsleyfa framkvæmi Heilbrigðis­eftirlit hávaðamælingar sam­kvæmt gildandi reglugerðum og opinberum leiðbeiningum.

Frekari rannsókna sé krafist til að fá raunsanna mynd af þeim hávaða sem frá skotsvæðunum stafi. Staðarval á mælistöðum og þeim stöðum sem skotið sé frá skipti þar öllu. Hingað til hafi hvorki verið mælt á öllum skotvöllum svæðisins né mældur munur við mis­munandi skotstefnu og ekki heldur hávaði við hús kærenda þegar skotið sé frá hinum skotstöðum svæðisins. Heilbrigðiseftirlitið hafi mælt hávaða á „völdum stöðum“, en aðeins í eitt skipti nálægt húsinu að Stekk. Þá hafi síritandi hljóðmælir ekki verið staðsettur við íbúðarhúsið heldur í 150 m fjarlægð, á ljósastaur, og hafi því ekki verið mældur hávaði við húsið. Samkvæmt símtali við rekstraraðila hafi skotsvæðin verið lokuð flesta dagana sem síritinn hefði verið uppi. Að einum degi frátöldum hefðu kærendur ekki orðið varir við skothvelli. Gefi mælingarnar því ekki rétta mynd. Á skotsvæði Skotfélags Reykjavíkur og nágrennis séu fleiri en 20 brautir. Miklu skipti í hvaða átt sé skotið og þurfi að mæla meira en einungis við tvo handahófskennda staði/skotbrautir. Þá hafi starfsmaður Heilbrigðiseftirlitsins ekki haft nægar upplýsingar eða þekkingu um hvernig mæla eigi frá skotsvæðunum. Þar sem ekki hafi verið gerðar nýjar hávaðamælingar og ekkert verið gert til að varna hávaða á svæðinu hafi ekki verið lagt nægilegt mat á umhverfisáhrif vegna hávaða við útgáfu hins umdeilda starfsleyfis. Vísað sé af þessu tilefni til 6. og 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri, sem varði m.a. kröfur um að farið sé að ÍST stöðlum eða alþjóðlegum stöðlum til að tryggja vísindaleg gæði mælinga.

Í öllum eldri starfsleyfum hafi verið tekið fram að ef kvörtun bærist ætti að ráðast í fram­kvæmdir til að minnka ónæði, en í tæpa tvo áratugi hafi ekkert verið gert þrátt fyrir allar þær kvartanir og kærur sem fyrir liggi. Samkvæmt hæðarlínum liggi skotsvæði Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis í um 30 m hæð yfir sjávarmáli, en Stekkur sé í um 40–50 m yfir sjávarmáli. Núverandi manir séu 2 m á hæð, en ef manir ættu að gera gagn til hljóðeinangrunar þyrftu þær að vera allavega 20 m háar. Til viðbótar sé hljóðendurkast frá klettabelti sem krefðist enn frekari hækkunar til að einangra hljóðið. Hafi kærendum verið sagt að í Svíþjóð yrði aldrei sett upp skotsvæði þar sem hávaði gæti lent á klettum og endurkastast þaðan. Árið 2009 hafi Íbúasamtök Kjalar­ness ásamt eigendum Skriðu kært Reykjavíkurborg vegna útgáfu starfsleyfis sem hafi endað með því að borgin hafi keypt fasteignina og sett kvöð í kaupsamning um starfrækslu skotæfingasvæðisins. Stekkur sé í um 50 m fjarlægð frá Skriðu og verði ábúendur þar fyrir sama heilsuspillandi hávaða.

Af hálfu eiganda Spildu í landi Móa á Kjalarnesi, sem liggur að Kollafirði gegnt skotsvæðinu á Álfsnesi, eru margar sömu röksemdir færðar fram fyrir kæru. Hafi Heilbrigðiseftirlit Reykja­víkur lagt sig fram síðustu 17 ár að villa um fyrir íbúum og landeigendum og hafi matreitt niður­stöður til að halda skotsvæðunum á Álfsnesi. Hljóðvarnir hafi aldrei verið tryggðar, en það sé raunar ekki hægt þar sem ekkert dempi hljóðtoppa nema Esjan og bergmáli þeir meðfram henni allri. Hafi sú mæliaðferð sem notuð hafi verið til að mæla hávaða frá skotvöllunum miðað við meðalhávaða, frá t.d. iðnaðarsvæðum og umferðarhávaða, þar sem hávaðatoppur sé þurrkaður út. Það sé gert til þess að atvik á borð við að bíll flauti eyðileggi ekki mælinguna. Við mælingar á skothávaða ætti einungis að mæla hávaða­toppana (peaks). Löglegar hljóð­mæl­ingar hafi því aldrei farið fram. Kærendur hafi margsinnis látið verkfræðinga og verkfræði­fyrirtæki sem sérhæfi sig í hljóðmælingum mæla hljóðmengun hjá sér, en þeir sem mæli hjá Heilbrigðiseftirlitinu hafi í besta falli farið á námskeið í hljóð­mælingum. Mælingar Heilbrigðis­eftirlitsins við skotsvæði á Álfsnesi séu „falsmælingar [sem] enginn skilji upp né niður í.“

Af hálfu eiganda Arnarhóls II, sem er skammt inn af botni Kollafjarðar, er vísað til þess að hin kærða ákvörðun hafi ekki byggt á lögmætum forsendum. Einkum reyni á hvort tryggt hafi verið að hljóðvist væri innan þeirra marka sem talin séu ásættanleg samkvæmt leiðbeiningum Umhverfisstofnunar frá 11. mars 2022, sem veittar hafi verið að beiðni Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt reglugerð um hávaða. Fyrir liggi að ríkt tilefni hafi verið til að gæta að þessu þar sem ítrekað hafi verið kvartað til Heilbrigðiseftirlitsins undan hávaða frá starfsemi skotvalla á Álfsnesi og leyfishafa verið gert á grundvelli mælinga og úttekta að ráðast í aðgerðir til að draga úr hávaða. Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gefið út nýtt starfsleyfi í andstöðu við ákvæði aðalskipulags um endurnýjun starfsleyfa. Sé umsókn Skot­veiðifélags Reykjavíkur og nágrennis auk þess ekki aðgengileg opinberlega og sé því ekki unnt að kynna sér hvort nauðsynlegar upplýsingar, sem koma eigi fram í umsókn, hafi legið fyrir, t.a.m. leyfi lögreglu­stjórans á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt vopnalögum nr. 16/1998.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu Heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að starfsemi skotvalla fylgi gjarnan hávaði og ónæði. Í íslenskum lögum og reglugerðum séu ekki viðmið fyrir hávaða fyrir starfsemi af þessum toga. Í reglugerð nr. 724/2008 um hávaða sé t.a.m. einungis fjallað um hávaða frá umferð ökutækja, flugumferð, atvinnustarfsemi, vegna framkvæmda og á samkomum. Í öllum tilvikum séu gefin upp viðmiðunarmörk fyrir hávaða fyrrnefndra þátta út frá jafngildishljóðstigi, LAeq. Þá sé heilsuspillandi hávaði skilgreindur í 7. gr. reglugerðarinnar samkvæmt jafngildishljóðstigi. Sam­kvæmt 11. gr. reglugerðarinnar skuli Umhverfisstofnun gefa út leiðbeiningar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits. Niðurstöður mælinga sem framkvæmdar séu samkvæmt leiðbeiningum Umhverfis­stofnunar séu bornar saman við útgefin viðmiðunarmörk hávaða­reglugerðarinnar og þannig fengin niðurstaða hvort um heilsuspillandi hávaða sé að ræða.

Leitað hafi verið til Umhverfisstofnunar varðandi leiðbeiningu um það hvaða mæliaðferð bæri að nota til að meta hávaða frá skotsvæðunum á Álfsnesi og hafi stofnunin mælt með því að notuð yrði sænska mæliaðferðin „Allmänna råd om buller från skjutbanor.“ Aðferðina sé þó ekki að finna í útgefnum leið­bein­ingum Umhverfisstofnunar. Þá verði ekki séð að íslenskt regluverk styðji notkun hennar, jafnvel þótt hana væri að finna í útgefnum leiðbeiningum Umhverfis­stofnunar, þar sem hún byggist á að meta „hávaðavísa“, en reglugerð nr. 724/2008 tilgreini engin viðmiðunarmörk vegna þeirra. Ekki séu með því forsendur til að meta hvort heilsuspillandi hávaða sé að dreifa, þar sem mörkin vanti.

Sú mæliaðferð sem vísað sé til í leiðbeiningum fyrir hljóðmælingar við eftirlit, sem gefnar hafi verið út í samræmi við 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008, sé ekki hentug til mælinga á hávaða frá skotvöllum þar sem hún byggist á jafngildishljóðstigi, en ekki augnablikshávaða (impulse). Heilbrigðiseftirlitið hafi á þetta bent og tekið undir með öðrum sem hafi gagnrýnt mæliaðferðina. Það sé þó ekki unnt að byggja íþyngjandi kröfur í starfsleyfi á mælingum samkvæmt annarri mæliaðferð en þeirri sem vísað sé til í leiðbeiningum sem gefnar hafi verið út með stoð í reglu­gerð um hávaða. Síðustu misseri hafi verið unnið að breytingum á reglugerð um hávaða og hafi Heilbrigðiseftirlitið bent á þörf á því að skýra regluverkið með tilliti til starfsemi/hljóðmælinga sem ekki félli undir núverandi reglugerð. Í því sambandi sé vert að benda á gr. 1.4 í skilyrðum hins umdeilda starfsleyfis um að endurskoða skuli starfsleyfið verði breytingar á viðkomandi reglugerðum. Sé því gert ráð fyrir að endurtaka verði hljóðmælingar vegna breytinga á reglu­gerð um hávaða.

Mælingar fari fram við staðlaðar aðstæður og geti aðstæður á opnunartíma skotvallar verið aðrar og þannig að upplifun íbúa sé að hávaði frá starfseminni sé annar og meiri en niðurstöður mælinga gefi til kynna. Það sé þó ekki staðfesting á því að starfsemin sé ekki innan viðmiða í reglugerð. Þá hafi verið gripið til aðgerða til að draga úr hávaðaáraun af völdum starfseminnar með því að takmarka opnunartíma í starfsleyfum. Ekki hafi verið framkvæmdar nýjar hljóð­mælingar þar sem ekki hafi orðið breytingar á starfsemi, mengunarvörnum eða staðháttum sem kalli á nýtt mat. Allar líkur séu á að nýjar mælingar skili sömu eða sambærilegum niðurstöðum og áður. Frá útgáfu bráðabirgðaheimildar Umhverfisstofnunar hafi aðstæður til hljóðmælinga verið mjög óhagstæðar vegna veðurs og nagladekkjanotkunar sem auki umferðarhávaða, enda séu hljóðmælingar alla jafna framkvæmdar á sumrin þegar aðstæður séu hagfelldar. Komi fram nýjar kröfur í reglugerðum og/eða ef farið verði í úrbætur á skotsvæðinu, t.d. með færslu skotstefnu, muni það kalla á nýjar mælingar.

Tilgangur með vöktunaráætlun vegna hávaða sé að fylgjast með hvort starfsemin sé innan þess ramma sem henni sé settur í starfsleyfi. Best sé að ná fram því markmiði með reglu­bundinni sívöktun inni á skotsvæðunum. Bæði viðurkennd mæliaðferð og sænska mæliaðferðin sem bent hafi verið á krefjist þess að unnið sé með rekstraraðilum við að setja upp mælingu með ákveðnum hætti, við staðlaðar aðstæður. Með sívöktun sé unnt að fylgjast með því hvort opnunartíma sé fylgt og fá mat á notkun. Símælingar við íbúðarhús sem eru sum í um tveggja kílómetra fjarlægð gefi takmarkaðar upplýsingar þar sem umferðarhávaði frá Vesturlandsvegi sé ríkjandi hávaði. Erfitt sé að greina ónæði frá skotsvæðum frá ríkjandi hávaða. Í viðbót við símælingar á athafnasvæði sé hægt að gera skipulagðar, staðlaðar mælingar á völdum stöðum, til að meta árangur aðgerða eða kanna möguleika á breytingum til að draga úr ónæði. Hvað varði val á staðsetningu fyrir hljóðmælingar þá séu húsin að Skriðu og Stekk aðeins í um 50 m fjarlægð hvort frá öðru og í nær sömu fjarlægð frá skotvöllunum á Álfsnesi. Munur á hljóðstigi við þessar tvær byggingar sé því afar lítill. Við sum íbúðarhúsanna sem kvartanir hafi borist frá sé erfitt að koma við mælingu vegna ríkjandi hávaða frá Vesturlandsvegi. Athuga þurfi að þegar mældur sé hávaði samkvæmt viðurkenndum mæliaðferðum þurfi ákveðnar „staðarveður­aðstæður“ að vera til staðar, auk þess þurfi að vita nákvæmlega hvaða búnað sé verið að nota, hvernig skot og hver skotstefna sé. Ekki sé unnt að framkvæma staðlaða mælingu hvenær sem er eða án vitneskju og samvinnu við rekstraraðila.

Meginmarkmið og tilgangur breytingar á gildandi aðalskipulagi árið 2024 hafi verið að tryggja tímabundna landnotkunarheimild fyrir skotæfingasvæði á Álfsnesi og leita leiða til að draga úr og lágmarka umhverfisáhrif frá svæðunum, á meðan þau væru þar staðsett. Líkt og fram hafi komið í greinargerð aðalskipulagsbreytingarinnar lúti þær að því að skapa skilyrði fyrir núverandi starfsemi Skotfélags Reykjavíkur og Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis, til skemmri tíma á meðan framtíðarstaðsetning sé fundin. Á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlitsins hafi verið bókað „Ný starfsemi“, en sú bókun sé til leiðbeiningar um það í hvaða gjaldflokk viðkomandi starfsleyfi falli í gjaldskrá Heilbrigðiseftirlitsins. Ólíkt því sem kærendur haldi fram sé hvorki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 né reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit minnst á endurnýjun starfs­leyfa. Ekki sé ljóst hvaðan skilgreiningar um endurnýjun séu fengnar eða á hvaða heimildum þær byggjast. Benda megi á að í 4. málslið 6. gr. laga nr. 7/1998 kemur fram að útgefanda sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu. Augljóslega sé þar um að ræða starfsemi sem sé í gangi og því eðli málsins samkvæmt verið að endurnýja starfsleyfi fyrir starfsemina. Engu að síður vísi löggjöfin til nýs starfsleyfis. Skipulagsyfirvöld í hverju sveitarfélagi fyrir sig móta skipulag og landnotkun sem ákvarðar á hvaða svæðum tiltekin starfsemi sé heimil. Af aðalskipulagi og nýlegum breytingum á því sé ótvírætt að markmið Reykjavíkurborgar sé að heimila starfsemi skotæfingasvæða á Álfsnesi til ársins 2028. Notkun hugtaksins endurnýjun í skipulagsbreytingunni sé einungis í þeim tilgangi að undirstrika að aðeins sé verið að heimila starfsemi sem þegar sé þar til staðar.

Samkvæmt 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir sé það skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis að viðkomandi atvinnurekstur sé í samræmi við skipulag samkvæmt skipulags­lögum. Við vinnslu starfsleyfisumsóknar hafi verið óskað eftir umsögn skipulagsfulltrúa um það hvort starfsemin samræmdist skipulagi og hafi umsögnin staðfest að hún væri það. Að undanskilinni skyldu til að óska umsagnar skipulagsfulltrúa við vinnslu starfsleyfisumsókna, fari Heilbrigðiseftirlitið ekki með eftirlit samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Að sama skapi falli það ekki undir starfssvið þess að framfylgja lögum um mannvirki nr. 160/2010 og byggingareglugerð nr. 112/2012. Þá fari Heilbrigðiseftirlitið hvorki með eftirlit samkvæmt vopna­lögum nr. 16/1998 né reglugerðum settum á grundvelli þeirra. Starfsleyfisveitanda beri einungis skylda til að tryggja að skilyrði þeirra laga sem starfsleyfi sé byggt á, í þessu tilviki lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, séu uppfyllt. Sjálfstæð skylda hvíli á leyfishafa að hlíta ákvæðum annarra laga og reglugerða sem kunna að gilda um starfsemina og sé eftirliti háttað í samræmi við viðkomandi lög og reglugerðir.

Notkun blýhagla hafi verið bönnuð við hina umdeildu starfsemi frá útgáfu starfsleyfis árið 2021 og því ekki um að ræða frekari mengun af þeirra völdum. Með því sé annars vegar komið til móts við 9. tölulið viðauka II í lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda og hins vegar tekið fyrir frekari jarðvegsmengun af völdum blýs. Blýhögl hafi verið notuð í starfsemi beggja skotfélaganna fyrr á árum. Ekki séu til gögn um það í hve miklum mæli það hafi verið eða í hversu miklu magni. Ekki hafi verið tekin sýni til að leggja mat á mengun af völdum blýs eða hvort og þá hvaða áhrif hugsanleg mengun hafi haft á lífríki, í fjöru eða á landi. Engar vísbendingar hafi borist um skaðleg áhrif á lífríki og ekki sé um að ræða bráðamengun né þörf á aðgerðum á þessu stigi. Rannsóknir og hreinsun á mengun fari betur samhliða breytingum á landnotkun. Til þess sé tækifæri vegna fyrirhugaðrar tilkomu Sunda­brautar, en útlit sé fyrir að tiltölulega stutt sé í að rannsóknir og framkvæmdir vegna hennar eigi sér stað. Viðmið fyrir styrk mengunar í viðauka í reglugerð um mengaðan jarðveg nr. 1400/2020 séu miðuð við athafnir manna þ.e. annars vegar fyrir íbúðasvæði og hins vegar fyrir athafnasvæði. Hér sé um að ræða svæði fyrir starfsemi sem hafi takmarkaðan opnunartíma og þar af leiðir takmarkaða útsetningu fyrir þá sem starfsemina sækja. Blý geti verið skaðlegt og óæskilegt fyrir lífríki en Heilbrigðiseftirlitinu hafi ekki borist nein staðfest tilvik um fugladauða af völdum blýmengunar í Kollafirði. Mögulegar hreinsunar­aðgerðir geti haft í för með sér veruleg inngrip í náttúruna og skaðsemi í sjálfu sér. Því sé réttlætanlegt að bíða með aðgerðir þar til frekari áform liggi fyrir um breytta landnotkun eða að starfsemin verði aflögð.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu eigenda Stekks er bent á að ef gjaldskrá byggist á mismunandi upphæð gjalds eftir því hvort um sé að ræða nýtt leyfi eða endurnýjun þá verði að vera til staðar skilgreining á þeim hugtökum. Samkvæmt lögum beri Umhverfisstofnun að gefa út leiðbeiningar þegar lagaramma skorti og skipti þar ekki máli hvort leiðbeiningarnar hafi verið gefnar út í skjali sem birt hafi verið á vefsíðu eða sendar sérstaklega til Heilbrigðis­eftirlitsins og/eða íbúa. Þær teljist gildar leiðbeiningar sem byggja eigi á. Sú mæliaðferð sem notuð hafi verið byggist hvorki á íslensku regluverki um skotsvæði né sé hún í samræmi við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar. Tilgangur hávaðamælinga sé samkvæmt lögum að finna hvar hávaða­mengun sé mest, ekki að velja mælipunkta sem sýni sem minnst frávik. Einungis hafi verið framkvæmdar mælingar á takmörkuðum svæðum innan skotsvæðisins og við valin íbúðarhús. Það skipti sköpum að mælingar séu framkvæmdar á öllum helstu stöðum þar sem íbúar hafi kvartað og þegar hávaði sé hvað mestur.

Eigandi Arnarhóls II vísar til þess að enn sé stuðst við hljóðmælingar frá árinu 2020, en síðan þá hafi skotstefnu verið breytt á palli 4 á skotsvæðinu, í norðaustur. Rekstraraðilum beri því að fullnægja skil­yrðum fyrir starfsemina og láta framkvæma nýjar hljóðmælingar, sbr. ákvæði í aðalskipulagi. Þetta séu miklar tafir sem bitni verst á íbúum enda séu þeir sem skjóti með heyrnarhlífar. Þá sé starfsleyfið ekki í samræmi við markmið aðalskipulags. Rannsókn málsins hafi verið ábóta­vant, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

——

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu, en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 13. febrúar 2025 að samþykkja að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi, sem gefið var út af framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur þann sama dag í samræmi við viðauka 2.2 við samþykkt nr. 1020/2019 um embættisafgreiðslur framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar, með síðari breytingum. Fjallar viðaukinn um heimild framkvæmdastjórans til þess m.a. að taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis í stað heilbrigðisnefndar. Bárust kærur innan kærufrests.

Hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um nefndina. Kæruheimild til nefndarinnar vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er að finna í 1. mgr. 65. gr. laganna. Slíka heimild er hins vegar ekki að finna í lögunum vegna athafnaleysis stjórnvalda við eftirlit og verður kæru á athafnaleysi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur við að tryggja hljóð­varnir því vísað frá nefndinni. Í máli þessu er gerð krafa um að eftirlitsmælingar Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur verði jafnframt lýstar ógildar. Slíkar mælingar kunna að vera hluti af rannsókn máls vegna töku stjórnvaldsákvörðunar en binda ekki nauðsynlega enda á mál og verða því ekki bornar undir nefndina til úrskurðar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður þeirri kröfu því einnig vísað frá nefndinni.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Kærendur í máli þessu eru fimm talsins og hafa allir staðið áður að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna skotsvæðanna með vísan til grenndarhagsmuna vegna fasteigna. Í úrskurði í máli nr. 108/2024 fyrir úrskurðarnefndinni sem kveðinn var upp 20. desember 2024 og varðaði einnig Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis var kæru eins kæranda í málinu vísað frá þar sem hann var ekki talinn eiga kæruaðild. Við meðferð þessa máls var sama kæranda leið­beint um að leggja fram gögn um aðildarhagsmuni. Engin slík gögn bárust og verður kæru hans því einnig vísað frá í máli þessu.

—

Markmið 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, jafnframt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfis- og orkustofnun, áður Umhverfisstofnun, eða heilbrigðisnefndir gefa út. Samkvæmt 88. tölulið viðauka IV við lögin eru skotvellir á meðal þeirrar starfsemi sem heilbrigðisnefndir gefa út starfsleyfi fyrir. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt sam­kvæmt 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráð­herra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunar­varnaeftirlit. Til þess að stuðla að framkvæmd hollustuverndar er ráðherra heimilt samkvæmt 4. gr. laganna að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um eftirlit með atvinnurekstri og annarri starfsemi og gildir reglugerð um hollustuhætti nr. 903/2024 um framkvæmd hollustuverndar og heilbrigðis­eftirlits, þ.m.t. vöktun og rannsóknir, sbr. 2. gr. hennar.

Skal starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Er þar m.a. að líta til skipulagslaga nr. 123/2010 og í máli þessu til vopnalaga nr. 16/1998. Samkvæmt 24. gr. nefndra laga er skotfélagi eða öðrum óheimilt að efna til skotkeppni eða skotæfinga á öðru svæði en lögreglustjóri hafi leyft að notað verði til slíkrar starfsemi og má finna nánari ákvæði um skotsvæði í IV. kafla reglugerðar nr. 787/1998 um skotvopn, skotfæri o.fl. Af hálfu lögreglustjórans á höfuð­borgarsvæðinu var úrskurðarnefndin upplýst um að árið 2021 hafi leyfi vegna skotvallarins, sem hér er um deilt verið fram­lengt til 10 ára. Þá hefði árið 2025 verið endurnýjuð viðurkenning Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis sem skotfélags samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 787/1998, sbr. 2. mgr. 17. gr. vopna­laga. Ákvarðanir lögreglustjóra samkvæmt lögunum sæta ekki kæru til úrskurðar­nefndarinnar.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögurnar innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Í 4. mgr. 7. gr. sömu laga segir að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að leyfinu rann út taka ákvörðun um útgáfu þess. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem hafa gert athuga­semdir tilkynnt um afgreiðsluna. Samkvæmt 5. mgr. skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vef­svæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa og telst það opinber birting. Samkvæmt upp­lýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur var tillaga að hinu umdeilda starfsleyfi auglýst á vefsíðunni <https://reykjavik.is/heilbrigdiseftirlit>. Það mun hafa verið 13. desember 2024 og var frestur til að skila inn athugasemdum veittur til 15. janúar 2025. Þessar upplýsingar verða þó ekki staðreyndar þar sem vefsíðan heldur ekki upplýsingar um eldri mál. Athugasemdir bárust frá fjórum aðilum, þ. á m. hluta kærenda þessa máls. Hinn 19. febrúar 2025 var leyfið ásamt starfs­leyfisskilyrðum þess auglýst á sömu vefsíðu. Samtímis var birt vöktunaráætlun hljóðmælinga vegna starfsemi skotvalla á Álfsnesi. Starfsleyfinu fylgdi einnig greinargerð í samræmi við 10. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og 6. mgr. reglugerðar nr. 903/2024 þar sem athuga­semdum sem bárust vegna auglýsingarinnar er svarað. Var þar einnig lýst breytingu sem gerð var á starfsleyfiskilyrðum eftir auglýsingu tillögunnar.

—

Samkvæmt skipulagslögum er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Svo sem rakið er í leiðbeiningum Skipulagsstofnunar um aðalskipulagsgerð frá árinu 2003, gildir almennt að í aðalskipulagi skuli setja fram alhliða bindandi stefnu um landnotkun í viðkomandi sveitarfélagi sem grundvöll fyrir deiliskipulagsgerð og mannvirkjagerð, sbr. 4. kafla skipulagsreglugerðar. Þó sé einnig hægt að lýsa sjónarmiðum og hugmyndum í aðalskipulagi sem ekki séu bindandi. Í sömu leiðbeiningum segir á öðrum stað að aðalskipulag móti ramma fyrir deiliskipulag einstakra hverfa, svæða eða reita, bæði byggðra og óbyggðra. Í deiliskipulagi skuli útfæra nánar markmið og ákvæði aðalskipulags. Í samræmi við þetta er í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum.

Í gr. 4.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, þar sem fjallað er um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags, segir að í skipulagsgögnum skuli gera grein fyrir og marka stefnu um „neðangreind“ málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun, eftir því sem við á. Þar á meðal eru nefnd „opin svæði, útivist og íþróttir“. Kemur fram að marka skuli stefnu fyrir slík svæði sem varði „aðstöðu til íþróttaiðkana, fyrirkomulag og tengsl opinna svæða sem ætluð eru til útivistar og íþróttaiðkunar.“ „Helstu atriði sem varða aðstöðu og mannvirkjagerð í tengslum við notkun svæðanna, og aðrar skipulagsforsendur sem þörf er á fyrir gerð deiliskipulags.“

Í 7. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 er kveðið á um að nýr atvinnurekstur skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag, en deiliskipulag þurfi þó ekki að vera til staðar vegna atvinnurekstrar, sbr. VII., IX. og X. viðauka, enda samrýmist starfsemin gildandi aðalskipulagi hvað varðar landnotkun og byggðaþróun og sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar. Skal útgefandi starfsleyfis leita umsagnar viðkomandi skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa um þessa þætti. Skotvellir eru á meðal þess atvinnureksturs sem finna má í X. viðauka, sbr. tölulið 9.5. hans. Í gr. 5.11.2. í skipulagsreglugerð er gert ráð fyrir því að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd á svæði utan þéttbýlis geti komið til að veitt sé framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags, sé þar gerð ítarleg grein fyrir framkvæmdinni.

Í greinargerð með breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040, sem birt var í B-deild Stjórnar­tíðinda 30. júlí 2024, vegna afmörkunar íþróttasvæðis vegna skotvalla á Álfsnesi var lýst þrí­þættum tilgangi breytingarinnar. Að koma upp aðstöðu fyrir Skotfélag Reykjavíkur og Skotveiðifélag Reykja­víkur og nágrennis, meðan unnið væri að því að finna framtíðarstað fyrir skotæfingar, tryggja tímabundnar landnotkunar­heimildir um íþrótta­starfsemi (skotæfinga­svæði) og leita leiða til að draga úr og lágmarka umhverfisáhrif frá skotæfingasvæðunum á meðan þau væru staðsett á Álfsnesi. Í 4. kafla greinargerðarinnar voru settir skilmálar um skotæfingasvæði á Álfsnesi, ÍÞ9. Kom þar fram að heimilt yrði að endurnýja starfsleyfi til félaga á svæðinu allt til ársloka 2028 og voru síðan í 11. töluliðum talin upp margvísleg „skilyrði og mót­vægis­aðgerðir“ sem starfsleyfi skuli innihalda „í það minnsta, sbr. einnig umfjöllun í 5. kafla“, en þar var lýst forsendum þessara skilyrða.

Í tilvísuðum 5. kafla greinargerðar með aðalskipulagsbreytingunni kom fram að með skipu­laginu væri m.a. lagt til að hugað verði að vissum mótvægis­aðgerðum sem verði „eftir atvikum hluti bindandi skipulagsákvæða um skilgreiningu íþrótta­svæðis og útfærðar nánar og þrengdar, eftir því sem við á, við útgáfu starfsleyfa.“ Má af umfjöllun í kaflanum ráða að leitast hafi verið við að taka tillit til umsagna sem og ákvæða fyrri starfsleyfa fyrir starfsemi skotvalla á skipulagssvæðinu. Það er óvenjulegt að svo ítarleg skilyrði um starfsemi séu sett í skipulagi og þá sérstaklega að það sé gert með aðalskipulagi. Slík aðferð getur skapað reipdrátt milli skipulagsskilmála og þeirra almennu heimilda sem útgefendum starfsleyfa eru fengnar með lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum á grundvelli þeirra.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar aflaði Heilbrigðiseftirlitið umsagnar skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar. Í umsögninni, sem samþykkt var á afgreiðslufundi 5. september 2024, kom fram að Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis væri með starfsemi innan skil­greinds íþróttasvæðis, ÍÞ9, á Álfsnesi, sbr. nýlega staðfesta breytingu á aðalskipulagi. Því væri lagt til að heimilað yrði að gefa út starfsleyfið til loka árs 2028, „enda í öllu tekið mið af þeim kröfum og ákvæðum sem sett eru fram í [aðalskipulagi]“. Einnig kom fram að helgunarsvæði Sundabrautar lægi um hluta svæðis félagsins og að setja þyrfti viðeigandi fyrirvara við útgáfu starfsleyfis í ljósi þess að áformað væri að hefja undirbúning framkvæmda eftir 2026.

Af hálfu kærenda hefur því verið haldið fram að hið útgefna leyfi samrýmist ekki aðalskipulagi með því að í skipulaginu sé einungis gert ráð fyrir að starfsleyfi verði endurnýjað en ekki að gefið verði út nýtt starfsleyfi. Við setningu aðalskipulags fer sveitarstjórn ekki með vald­heimildir til leyfisveitingar skv. lögum nr. 7/1998 og verður að hafna svo ströngum skilningi á ákvæðum skipulagsins.

Hinu umdeilda starfsleyfi fylgja bæði almenn starfsleyfisskilyrði heilbrigðisnefndar Reykja­víkur fyrir mengandi starfsemi og starfsleyfisskilyrði vegna starfseminnar á Álfsnesi. Með hinum sérstöku skilyrðum er ljóst að leyfisveitandi leitaðist við að tryggja að starfsemin tæki mið af þeim kröfum og ákvæðum sem sett eru fram í aðalskipulagi. Þetta má m.a. ráða af skilyrðum um takmörkun opnunartíma, banni við notkun blýhagla sem og leirdúfna með tjöru­bindiefni. Þar er einnig í samræmi við aðalskipulag kveðið á um að heilbrigðisnefnd muni vinna frummat á mengun í jarðvegi í samræmi við ákvæði 9. gr. reglugerðar um mengað­an jarðveg nr. 1400/2020 og gefi niðurstaða þess tilefni til beri rekstraraðila, við lok starfsemi, að láta vinna áhættugreiningu samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar ásamt tillögum að aðgerðum.

Í gr. 5.2. starfsleyfisins er kveðið á um að rekstraraðili skuli standa fyrir almennri hreinsun á svæðinu og fjöru a.m.k. tvisvar á ári þar sem tóm skothylki, forhlöð, leirdúfurestar og annað sorp verði hreinsað. Þessi fyrirmæli eru í samræmi við 9. tölulið aðalskipulags um ÍÞ9. Orðalagi er þó ekki fylgt til fulls þar sem í leyfinu er ekki tekið fram að skylda til almennrar hreinsunar nái til skothagla. Í greinargerð með umsókn um starfsleyfi kom fram sú afstaða leyfishafa af þessu tilefni að útilokað væri að hreinsa upp högl af svæðinu. Væri slík krafa án fordæma á Norðurlöndunum, að því er félagið best vissi. Notkun blýhagla hefði verið bönnuð og því væri ekki ástæða til að hreinsa upp högl og væru stálhögl tæpast mengunarvaldur. Verður gerð athugasemd við að leyfisveitandi hafi fallist á þessi sjónarmið án nánari rannsóknar, að því séð verði, enda er í aðalskipulagi mælt skýrt fyrir um þetta. Til þess er þó að líta að Heilbrigðis­eftirlitinu er heimilað að fyrirskipa mælingar á þungmálmum í jarðvegi frá haglaskotum innan skotvalla og í skotgeira út frá þeim, í samræmi við áætlaða drægni haglanna samkvæmt gr. 5.4. í starfsleyfinu, sem leitt geti til þess að gripið verði til nánari við­bragða svo sem þar greinir, sbr. einnig 7. gr. starfsleyfisins.

Í aðalskipulagi er kveðið á um að undirbúa skuli frekari rannsóknir á áhrifum mögulegrar blý­mengunar á lífríki og fuglalíf sérstaklega og vistkerfi, sbr. lög nr. 36/2011 um stjórn vatna­mála og gerð vatnaáætlunar. Mikilvægt sé að rekstraraðilar skotvalla geri grein fyrir áhrifum starf­seminnar á vatn, sbr. vatnaáætlun, við undirbúning útgáfu starfsleyfa. Við frekari rann­sóknir á ástandi viðkomandi vatnshlota mætti skoða þann möguleika að í tengslum við undirbúning fram­kvæmda við Sundabraut yrði hugað að þeim rann­sóknum og beri Reykjavíkurborg kostnað af þeim. Ekki er í starfsleyfinu að finna skilyrði sem lúta að þessum ásetningi en starfsleyfið girðir ekki fyrir að í þær verði ráðist.

Af gögnum þessa máls má ráða að Heilbrigðiseftirlitið veitti leyfishafa leiðbeiningar um að gera yrði grein fyrir áhrifum starfseminnar á vatn til þess að uppfylla skilyrði skipulagsins. Leggja þyrfti mat á hvort starfsemin ylli mengunarálagi á vatn og þá hvernig álagi og hver áhrif þess séu. Hafa þyrfti núverandi ástand til hliðsjónar. Til eru leiðbeiningar frá Umhverfis- og orkustofnun um hvernig framkvæmdaaðilar skulu leggja mat á áhrif framkvæmda og starfsemi á vatnshlot. Höfuðspurning sem þarf að svara í upphafi samkvæmt leiðbeiningunum er hvort starfsemi valdi því að ástandi vatnshlots muni hnigna, tímabundið eða varanlega.

Meðal gagna þessa máls er greinargerð, dags. 17. ágúst 2024, um áhrif á vatnshlot og kemur þar fram að á svæðinu sé eingöngu tvennt notað sem kunni að hafa áhrif á vatn, þ.e. haglaskot og leirdúfur, sem samkvæmt vottuðum upplýsingum frá framleiðendum innihaldi hvorki blý né PAH efni (polycyclic aromatic hydrocarbons). Hafi notkun þessara efna verið hætt. Öll skothylki séu fjarlægð af völlunum um leið og hverri æfingu sé lokið. Í starfsleyfinu er kveðið á um að notkun blýhagla á svæðinu sé óheimil og að óheimilt sé að nota leirdúfur með tjörubindiefni og leitast skuli við að nota leirdúfur með sem minnstu innihaldi af PAH. Með þessari umfjöllun var tekin sú afstaða að ekki væri hætta á því að ástandi vatnshlots myndi hnigna ef starfseminni yrði framhaldið. Kom einnig fram að fyrirhugaðar væru rannsóknir á svæðinu. Verður með hliðsjón af þessu ekki gerð athugasemd við undirbúning starfsleyfisins að þessu leyti til, enda þótt téð greinargerð hefði mátt vera til muna ítarlegri og hafi m.a. skort á að gerð væri fullnægjandi grein fyrir áhrifum starfseminnar á vatnshlot.

Í þriðja kafla hins umdeilda starfsleyfis er kveðið á um hávaðavarnir. Þannig ber rekstraraðila samkvæmt gr. 3.1. að gera allt sem í hans valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, t.d. með notkun hljóðísogsefna, s.s. hljóðmana, hljóð­einangrandi veggja, klefa eða annarra hljóðeinangrandi hindrana. Eru þessi fyrirmæli í sam­ræmi við stefnumótun aðalskipulags þar sem kveðið er á um að rekstraraðili skuli tryggja hljóð­varnir og koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og setja í forgang einfalda aðgerð eins og að hljóðeinangra betur riffilskothús og nota hljóðdeyfa í riffilskotfimi þegar því verði við komið. Við undirbúning hins kærða leyfis kom fram af hálfu leyfishafa að félagið væri ekki með riffil­hús og að þegar hefðu verið settar upp hljóðísogsplötur í skothús fyrir haglabyssuskotfimi á svæði félagsins. Ekki væri riffilæfingabraut á svæði félagsins og ekki væri heimilt að setja hljóðdeyfa á haglabyssur og ætti skilyrði í aðalskipulagi um hljóðdeyfa því ekki við um starfsemi félagsins á svæðinu og var brugðist við því af leyfisveitanda, þótt með því væri ekki fylgt orðalagi aðalskipulags til hins ítrasta.

Í gildi er reglugerð nr. 724/2008 um hávaða, sem hefur að markmiði að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum af völdum hávaða. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar tekur hún til hávaða af mannavöldum. Er í reglugerðinni tekið fram að um atvinnustarfsemi gildi enn­fremur reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun nr. 785/1999 sem felld var úr gildi með reglugerð nr. 550/2018. Samkvæmt síðastnefndu reglu­gerðinni telst hávaði til mengunar og ber að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að fyrirbyggja eða draga úr slíkri mengun.

Í viðauka við reglugerð nr. 724/2008 eru tilgreind viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða frá umferð ökutækja, flugumferð og hvers konar atvinnustarfsemi, sbr. 4. gr. Þar eru ekki sett viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða frá skotvöllum sérstaklega. Ágreiningur hefur verið um hvaða tæknilegu aðferð skuli nota við framkvæmd hljóðmælinga og hefur Heilbrigðis­eftirlitið talið rétt að miða við „Leiðbeiningar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits“ sem Umhverfisstofnun gaf út árið 2011 og má finna á eldri vefsíðu stofnunarinnar. Í inngangi þeirra leiðbeininga kemur fram að um sé að ræða mæliaðferðir við mælingar á hljóðstigi vegna umferðar, flugumferðar, hávaða frá atvinnustarfsemi og hávaða á samkomum. Í þriðja kafla leiðbeininganna, sem varðar mælingar á hljóðstigi frá atvinnu­starfsemi er vísað til sænskrar mæliaðferðar „Metod för immissionsmätning av externt industri­buller.“ sem og danskrar mæliaðferðar „Måling af ekstern støj fra virksomheder.“ Hefur verið litið til þeirra mæliaðferða við mat á hávaða frá þeirri starfsemi sem um er deilt í þessu máli.

Af gögnum þessa máls má ráða að Heilbrigðiseftirlitið og kærendur hafa um nokkra hríð í raun verið um það sammála að þessar mæliaðferðir sem vísað er til í leiðbeiningum Umhverfis­stofnunar frá 2011 séu ekki hentugar til mælinga á hávaða frá skotsvæðum. Leitaði Heilbrigðis­eftirlitið af þessu tilefni til Umhverfisstofnunar og óskaði með bréfi, dags. 17. febrúar 2022, eftir leiðbeiningum um val á aðferðafræði við hljóðmælingar vegna skotvalla. Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 11. mars s.á., var rakinn sá ágreiningur sem verið hafði um hljóð­mælingar frá skotvöllum í Álfsnesi. Því næst var vísað til þess að samkvæmt 11. gr. reglugerðar um hávaða skuli Umhverfisstofnun í samstarfi við önnur stjórnvöld gefa út leiðbeiningar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits. Síðan segir í bréfinu: „Umhverfisstofnun telur rétt að HER noti sænskar leiðbeiningar fyrir hljóðmælingar frá skotvöllum við eftirlit, þ.e. „Almänna råd om buller från skjutbanor“.“ Líta verður á þetta svarbréf Umhverfisstofnunar sem leiðbeiningu um mæliaðferð við hljóðmælingar vegna eftirlits, sbr. c-lið 1. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008, sem Heilbrigðiseftirlitinu var skylt að fylgja en í 5. gr. reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti er kveðið á um að Umhverfis- og orkustofnun skuli vinna að samræmingu heilbrigðiseftirlits þannig að framkvæmdin sé með sama hætti á landi öllu og beri heilbrigðisnefndum að fylgja leiðbeiningum og viðmiðunarreglum sem stofnunin gefi út.

Hinar sænsku leiðbeiningar sem Umhverfisstofnun vísaði til í bréfi sínu hafa að geyma almenn ráð um hvernig hanna megi skotvelli með þeim hætti að hávaða frá þeim verði stýrt og úr honum dregið með tilliti til umhverfisaðstæðna. Almennt virðist gert ráð fyrir því að hljóðstig frá starfsemi skotvalla verði áætlað á grundvelli útreikninga. Hafa leiðbeiningarnar þó einnig þann tilgang að leiðbeina um framkvæmd eftirlitsmælinga. Í töflu er gefið yfirlit um viðmiðunarmörk við hávaða frá skot­völlum í íbúðum og orlofshúsum, eftir tímum dags og að teknu tilliti til þess hvort um nýjan skotvöll sé að ræða, breytingu á honum eða eldri skotvöll. Í viðauka eru tæknilegar leiðbeiningar um eiginleika mælibúnaðar og kemur fram að mæling skuli fara fram með svo nefndum „filter A“ og „tidsvägningen impuls“, þ.e. með stillt á augnablikshávaða. Skuli vera vindhlíf á hljóðnema og hann kalíbreraður, þ.e. stilltur, fyrir og eftir mælingu.

Af hálfu Heilbrigðiseftirlitsins hefur verið bent á að ekki séu forsendur til að meta hvort niðurstöður mælinga samkvæmt þessari aðferð sýni heilsuspillandi hávaða, þar sem slík mörk vanti hér á landi. Með því er er litið hjá því að sett eru viðmiðunarmörk í leiðbeiningunum um hljóðstig í íbúðum og orlofshúsum sem ætlað er að hafa þýðingu við mat á því hvort ónæði sé af hávaða eða hann sé heilsuspillandi. Gefin er leiðbeining um hvernig túlka beri niðurstöður og m.a. tekið fram að taka eigi tillit til breytilegra aðstæðna, en nefna má að á skotvöllum fyrir haglabyssur, þar sem hljóðvörnum verði ekki komið við, megi hækka efri viðmiðunarmörk hljóðstyrks fyrir nýja skotvelli um 5 „dBAI“. Verður og bent á að Heilbrigðiseftirlitinu var mögulegt að leita nánari skýringa hjá Umhverfisstofnun um hvernig mælingar samkvæmt mæliaðferð þessari fari fram og hvernig túlka beri niðurstöður. Í gögnum þessa máls eru raunar skýrslur vegna hljóðmælinga sem Heilbrigðiseftirlitið framkvæmdi árið 2022 með þessari mæliaðferð vegna starfseminnar í Álfsnesi sem gáfu til kynna að hávaði væri innan við­miðunarmarka. Á móti hafa kærendur vísað til mælinga sem þeir létu framkvæma með sömu mæliaðferð sem virðast gefa aðra niðurstöðu.

Í skilmálum aðalskipulags fyrir skotvallarsvæðið á Álfsnesi er kveðið á um að í starfsleyfi skuli setja fram skýrar kröfur um vöktun hávaða frá starfseminni og við undirbúning starfsleyfa skuli Heilbrigðiseftirlit framkvæma hávaðamælingar samkvæmt gildandi reglugerðum og opin­berum leiðbeiningum þar um. Þær skuli endurteknar verði breytingar á reglugerðum eða opinberum leiðbeiningum er varði hávaðakröfur frá skotvöllum og starfsleyfi endurskoðað gefi niður­stöður mælinga tilefni til. Þá skuli Heilbrigðiseftirlitið framkvæma a.m.k. tvisvar á ári tíma­bundnar vöktunarmælingar með síritandi hávaðamælum. Í greinargerð með hinu kærða leyfi kemur fram að ekki hafi verið framkvæmd ný hljóðmæling þar sem álitið var að ekki hefði orðið breyting á starfsemi, mengunarvörnum eða staðháttum sem kallað hefði á nýtt mat og að allar líkur væru til þess að nýjar mælingar skili sömu eða sambærilegum niðurstöðum og áður. Þá hefðu aðstæður til hljóðmælinga auk þess verið óhagstæðar.

Í hinu kærða starfsleyfi er ekki kveðið á um framkvæmd tímabundinna vöktunarmælinga með síritandi hávaðamælum, líkt og gert er ráð fyrir í aðalskipulagi, en tiltekið að útbúin verði áætlun um vöktun hávaða frá starfseminni í samræmi við leiðbeiningu Umhverfisstofnunar, sem verði endurskoðuð reglulega. Er vöktunaráætlun hljóðmælinga vegna starfsemi skotvalla á Álfsnesi, dags. 14. febrúar 2025, birt með starfsleyfinu á vefsíðu Reykjavíkurborgar. Þar kemur fram að Heilbrigðiseftirlitið muni hljóðmæla við skotvellina á Álfsnesi þrisvar sinnum á ári með sí­ritandi mæli og verði mælt á tveimur stöðum og stuðst við leiðbeiningar Umhverfis­stofnunar frá 2011 „Leiðbeiningar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits“ og einnig hljóðvistarstaðalinn ÍST 45:2016. Sú aðferð sem ráðgert virðist samkvæmt þessu að hagnýta við eftirlit með starfsemi skotvallarins á Álfsnesi er ekki sú sem leiðbeint var um með bréfi Umhverfisstofnunar til Heilbrigðiseftirlitsins dags. 11. mars 2022.

Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum er skylt að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í ljósi fyrirmæla reglugerðar nr. 724/2008 og að virtum þeim leiðbeiningum sem Umhverfisstofnun hefur látið í té um aðferð við hljóðmælingar sem og þess að niðurstöður hljóðmælinga hafa verið misvísandi verður álitið að rétt hefði verið af Heilbrigðis­eftirlitinu að krefjast þess að hljóðmælingar færu fram frá starfsemi hins umdeilda skotvallar áður en tekin yrði endanleg afstaða til leyfisveitingar. Til þess var ennfremur sérstakt tilefni þar sem gert er ráð fyrir því í aðalskipulagi að Heilbrigðiseftirlitið framkvæmi hávaða-mælingar við undirbúning starfsleyfa. Var undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar með þessu ekki fullnægjandi og verður ekki komist hjá því við svo búið að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 13. febrúar 2025 um að samþykkja að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis starfsleyfi fyrir skotvelli á Álfsnesi.