115/2025 Ásvallagata

Árið 2025, fimmtudaginn 23. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 115/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. júní 2025 um að krefjast þess að smáhýsi á lóð nr. 67 við Ásvallagötu verði fjarlægt eða fært 3 m frá lóðarmörkum Ásvallagötu 69.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 22. júlí 2025, kæra eigendur Ásvallagötu 67, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. júní 2025 að krefjast þess að smáhýsi á lóð þeirra verði fjarlægt eða fært 3 m frá lóðarmörkum Ásvallagötu 69. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum hennar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var fallist á þá kröfu með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 1. ágúst 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. júlí 2025.

Málavextir: Kærendur sendu fyrirspurn til byggingarfulltrúa 2. júní 2024 varðandi 15 m² smáhýsi sem þeir hugðust reisa á lóð sinni Ásvallagötu 67 við mörk lóðar nr. 69 við sömu götu. Vísuðu kærendur til þess að samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar þyrfti fyrir smáhýsinu en þar sem húsið á aðliggjandi lóð væri fjölbýli laut fyrirspurnin að því hvernig færi með samþykki í slíkum tilvikum. Í svari embættisins frá 23. júlí s.á. kom fram að samþykki 2/3 hluta eigenda nægði. Hinn 28. ágúst s.á. tilkynntu kærendur byggingarfulltrúa um að þau hygðust reisa smá­hýsi sem væri undir 15 m² að stærð og ekki hærra en 2,5 m á hæð. Lögðu kærendur fram samþykki eigenda Bræðraborgarstígs 52 fyrir framkvæmdinni og samþykki 3/4 hluta eigenda Ásvalla­götu 69 sem færu með samanlagt um 80% eignarhlut í húsinu.

Hinn 29. apríl 2025 barst byggingarfulltrúa ábending frá einum af eigendum Ásvallagötu 69 vegna smáhýsis á mörkum þeirrar lóðar og lóðar Ásvallagötu 67. Barst svar frá borgar­yfirvöldum þess efnis að erindið væri til skoðunar og meðferðar hjá deild afnota og eftirlits. Með tölvupósti starfsmanns deildarinnar 8. maí s.á. var kærendum tilkynnt um ábendinguna og m.a. gerð athugasemd um að verið væri að slá upp fyrir smáhýsi sem ekki lægi samþykki fyrir frá eigendum aðliggjandi lóða. Sama dag svöruðu kærendur því til að samþykki frá 3/4 hluta eigenda umræddrar nágrannalóðar lægi fyrir sem væri nægjanlegt í samræmi við svar byggingarfulltrúa frá 23. júlí 2024. Í svarpósti starfsmanns deildar afnota og eftirlits frá 12. maí 2025 kom fram að samþykki allra eigenda aðliggjandi lóðar þyrfti að liggja fyrir og tekið fram að fyrr­greint svar byggingarfulltrúa hafi verið byggt á misskilningi. Var og vakin athygli á því að ef ekki væru uppfyllt öll skilyrði gæti byggingarfulltrúi stigið inn í og krafist úrbóta. Með ódagsettu bréfi, sem mun hafa verið sent byggingarfulltrúa 10. júní 2025, komu kærendur á framfæri athugasemdum sem þau óskuðu eftir að teknar yrðu til greina við meðferð málsins. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 25. s.m., var kærendum tilkynnt um að þeim væri veittur 30 daga frestur til að fjarlægja smáhýsi af lóð þeirra eða færa það 3 m frá lóðarmörkum Ásvallagötu 69. Var þeim jafnframt leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að vegna áforma þeirra um að reisa smáhýsi við mörk lóðar þeirra að Ásvallagötu 67 hafi þeir frá árinu 2021 átt í sáttaumleitunum við nágranna. Þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir til samkomulags hafi einn nágranni fjölbýlis að Ásvallagötu 69 andmælt framkvæmdinni. Í svari við fyrirspurn kærenda, um hvernig færi með samþykki eig­enda aðliggjandi lóðar vegna smáhýsis þegar um væri að ræða fjölbýli, hafi komið skýrt fram að samþykki frá 2/3 hluta eigenda væri nægjanlegt. Í kjölfar þess hafi framkvæmdin verið tilkynnt form­lega til Reykjavíkurborgar 28. ágúst 2024 í samræmi við verklag borgarinnar og móttaka hafi borist degi síðar þar sem engar athugasemdir hafi verið gerðar. Vorið 2025 hafi verið hafist handa við byggingu smáhýsisins á grundvelli leiðbeininga byggingarfulltrúa. Hafi fram­kvæmdin því verið í góðri trú og kærendur haft réttmætar væntingar um lögmæti hennar. Smá­hýsið sé fullbúið og í samræmi við samþykktar teikningar, en einungis eigi eftir að setja á það klæðningu. Uppfylli það öll skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um stærð og hæð og hafi hvorki áhrif á útsýni, birtu né öryggi nágranna, auk þess sem það valdi hvorki heilsutjóni né raski almannahagsmunum.

Beiting þvingunarúrræða sé ótvírætt íþyngjandi ákvörðun. Lög nr. 160/2010 um mannvirki feli í sér heimild en ekki skyldu fyrir byggingarfulltrúa að taka ákvörðun um beitingu þvingunar­úrræða. Sé byggingarfulltrúa gefinn kostur á að bregðast við sé gengið gegn þeim almanna­hagsmunum sem búi að baki lögunum, s.s. skipulags-, öryggis- eða heilbrigðis­hagsmunum. Í hinni kærðu ákvörðun hafi einungis verið vísað til þess að leyfi allra eigenda aðliggjandi lóðar lægi ekki fyrir en ekki hafi verið rökstutt með hvaða hætti smáhýsið skerði almannahagsmuni eða hvaða málefnalegu sjónarmið búi að baki ákvörðuninni. Þá hafi meðalhófs ekki verið gætt þegar hin íþyngjandi ákvörðun hafi verið tekin, en fyrir liggi samþykki allra lóðarhafa nema eins. Rannsókn málsins hafi verið ábótavant þar sem byggingarfulltrúi hafi ekki sýnt fram á hvaða áhrif smáhýsið hafi á skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmuni. Í máli nr. 17/2025 hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi byggingarfulltrúi tekið ákvörðun um að aðhafast ekki frekar vegna smáhýsis eftir að rannsókn máls hafi sýnt fram á að það ylli hvorki hættu né væri skaðlegt heilsu nágranna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að smáhýsi á lóð Ásvallagötu 67 sé minniháttar mannvirki sem undanþegið sé byggingarheimild og -leyfi skv. f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hins vegar sé áskilið í þeim staflið að samþykki eigenda aðliggjandi lóða liggi fyrir, en það skilyrði hafi ekki verið uppfyllt vegna smáhýsis kærenda. Engu breyti þótt byggingarfulltrúi hafi svarað fyrirspurn þeirra og veitt þær upplýsingar að samþykki 2/3 hluta eigenda væri fullnægjandi. Vissulega sé það svo að stjórn­völdum beri að veita réttar og vandaðar leiðbeiningar í samræmi við gildandi lög og reglur á hverjum tíma. Fyrirspurn hafi verið send til byggingarfulltrúa og sé ekki hægt að gera þá kröfu að hann fjalli með ítarlegum hætti um einstök álitaefni sem snúi að smáhýsum sem falli undir byggingarreglugerð. Engu breyti þótt kærendur telji að smáhýsið hafi ekki grenndaráhrif gagnvart aðliggjandi lóð. Meðalhófsregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi ekki við í þessu máli gegn skýrum fyrirmælum laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerðar, en ekki sé öðrum vægari úrræðum til að dreifa. Beri að hafna kröfum kærenda í málinu.

 Athugasemdir eiganda íbúðar að Ásvallagötu 69: Bent er á að kærendur séu með rúmgóðan garð og því sé engin ástæða fyrir því að smáhýsið sé upp við lóðamörkin. Aðeins 2 m séu frá stofuglugga eigandans að grindverkinu á lóðamörkum og skerði smáhýsið því útsýni hans. Smáhýsið sé ljótt og trufli eigandann á hverjum degi þar sem hann vinni við tölvu í stofunni flesta daga. Þar að auki sé mannvirkið ólöglegt. Það sé einstaklega hvimleitt og leiðinlegt að lenda í nágrannaerjum. Í flestum tilvikum reyni hann að vera jákvæður og finna lausnir en í þessu tilfelli sé ekki um neitt jákvætt að ræða.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur andmæla því að engin vægari úrræði hafi verið tiltæk með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 17/2025, en um sambærileg mál sé að ræða. Því sé hafnað að með fyrirspurn kærenda 2. júní 2024 hafi verið gerð krafa um að byggingarfulltrúi myndi fjalla ítarlega um álitaefni varðandi smáhýsi samkvæmt byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Fyrirspurnin hafi verið skýr og hafi eingöngu snúið að því að fá af­dráttarlausa leiðbeiningu um reglur varðandi samþykki eigenda aðliggjandi lóðar. Ítrekuð eru sjónarmið um að framkvæmdin hafi verið gerð í góðri trú. Almenningur verði að geta treyst upplýsingum og leiðbeiningum stjórnvalda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykja­vík frá 25. júní 2025 að krefjast þess að smáhýsi á lóð Ásvallagötu 67 verði fjarlægt eða fært þrjá metra frá mörkum lóðar Ásvallagötu 69. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um mannvirki ber sveitarstjórn ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og annast byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð er fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Í 9. gr. laganna er fjallað um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir. Þar segir í 1. mgr. að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda. Þá segir að ráð­herra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum, sbr. flokkun mannvirkja skv. 1. mgr. 17. gr., skuli undanþiggja byggingarleyfi, að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar eða að gera skuli vægari kröfur um fylgigögn eða umsóknarferli.

Í samræmi við framangreint eru í 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 talin upp þau minni háttar mannvirki og framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarheimild og -leyfi, auk þess sem sú krafa er gerð að þær séu í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglu­gerðarinnar. Samkvæmt f-lið greinarinnar er þar á meðal smáhýsi sem er að hámarki 15 m² og mesta hæð þaks 2,5 m mælt frá yfirborði jarðvegs. Jafnframt kemur þar fram að sé smáhýsið minna en 3 m frá aðliggjandi lóð þurfi samþykki eigenda þeirrar lóðar og að slík smáhýsi séu ekki ætluð til gistingar eða búsetu.

Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingar­framkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu er heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.

Tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum, varðandi mannvirki sem reist séu í óleyfi, að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi sé hætti. Þar kemur að auki fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu slíkra úrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um niðurrif mannvirkis eða byggingarhluta þess er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Telja verður að sömu sjónarmið búi að baki öðrum þvingunarúrræðum laganna á borð við beitingu dagsekta og að vinna verk á kostnað viðkomandi, sbr. 2. og 3. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga. Fer það eftir atvikum hverju sinni hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að lögin tryggi einstaklingum rétt til að knýja byggingar­yfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna. Þótt beiting slíkra úrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera rökstudd með viðhlítandi hætti, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

Í hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa frá 25. júní 2025 er vísað til þess skilyrðis í ákvæði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð að samþykki eigenda aðliggjandi lóðar þurfi ef reisa eigi smáhýsi minna en 3 m frá þeirri lóð. Þar sem kærendur hefðu ekki aflað samþykkis allra eigenda aðliggjandi lóðar hafi byggingarfulltrúi tekið þá ákvörðun að krefjast þess af kærendum að fjarlægja smáhýsið eða færa það 3 m frá mörkum lóðar Ásvallagötu 69. Kemur því til skoðunar sú túlkun byggingarfulltrúa á nefndu skilyrði að áskilið sé að allir eigendur í fjölbýli á aðliggjandi lóð veiti samþykki sitt.

Með lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhúsalög hafa verið settar reglur um réttindi og skyldur eigenda fjöleignarhúsa, þ. á m. um ákvarðanatöku er varða sameiginleg málefni. Þykir eðlilegt að litið sé til þeirra laga við túlkun á áðurgreindu skilyrði byggingarreglugerðar um samþykki eigenda aðliggjandi lóðar þegar fjöleignarhús stendur á nágrannalóð. Í 41. gr. laga nr. 26/1994 er að finna reglur um töku ákvarðana um sameignleg málefni í fjöleignarhúsum. Ekki verður séð að samþykki skv. f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð falli undir neinar af þeim ákvörð­unum sem tilgreindar eru í stafliðum A, B og C í lagaákvæðinu. Verður því talið að slíkt samþykki falli undir staflið D, þ.e. aðrar ákvarðanir, en til slíkra ákvarðana nægir samþykki ein­falds meiri hluta eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta. Að fenginni þeirri niðurstöðu er ljóst að hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa byggði á rangri túlkun umrædds reglugerðar­ákvæðis. Verður hún þegar af þeirri ástæðu felld úr gildi.

Þá telur úrskurðarnefndin rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við Reykjavíkurborg að þegar stjórnvald tekur ákvörðun á grundvelli matskenndrar lagaheimildar er því skylt að framkvæma heildstætt og atviksbundið mat með tilliti til aðstæðna hverju sinni. Við beitingu þvingunarúrræða mannvirkjalaga verður, svo sem áður segir, að líta til þess að þeim er fyrst og fremst beitt til gæslu almannahagsmuna þeim er búa að baki lögunum en síður til þess að vernda einstaklingshagsmuni, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hags­muni, s.s. að leita til dómstóla. Á það verður þó bent að til lögmætrar gæslu almanna­hagsmuna felst m.a. að beita sér fyrir því að framkvæmdir fari eftir þeim laga- og reglugerðar­ákvæðum sem gilda hverju sinni, sem getur eftir atvikum farið saman við hagsmuni nágranna. Einnig geta komið til álita ýmis önnur sjónarmið, til að mynda hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðið beinist að, með hvaða hætti meint lögbrot er tilkomið og mikilvægi þeirra hagsmuna sem verið er að gæta. Ekki verður séð að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi slíkt heildstætt og atviksbundið mat farið fram af hálfu byggingarfulltrúa, enda var ákvörðunin tekin með vísan til þess eins að ekki lægi fyrir samþykki eigenda aðliggjandi lóðar.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. júní 2025 um að krefjast þess að smáhýsi á lóð nr. 67 við Ásvallagötu verði fjarlægt eða fært 3 m frá lóðarmörkum Ásvallagötu 69.