Árið 2025, föstudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 101/2025, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 16. apríl 2025 um að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna Sauðholts 2 (L193421).
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Sauðholt land (L193000), þá ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 16. apríl 2025 að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna Sauðholts 2 (L193421). Er þess krafist að aðkoma að landi kæranda verði skilgreind með nánar tilgreindum hætti eða að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ásahreppi 25. ágúst 2025.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 15. janúar 2025 var lögð fram tillaga deiliskipulags Sauðholts 2 (L193421) í Ásahreppi. Í tillögunni fólst skilgreining tveggja frístundalóða í landi Sauðholts 2. Heimilt væri að byggja sumarhús, gestahús og geymslu/áhaldahús og væri aðkoma að lóðunum um nýjan slóða af heimreiðinni að Sauðholti 2. Gert væri ráð fyrir því að lóðirnar fengju staðvísana Slot og Hof. Skipulagsnefnd mæltist til þess við hreppsnefnd Ásahrepps að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt og auglýst á grundvelli 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Einnig að tillagan yrði sérstaklega kynnt eigendum aðliggjandi landeigna. Á fundi hreppsnefndar 22. janúar 2025 var málið tekið fyrir og kemur fram í fundargerð að á grundvelli stefnumörkunar Aðalskipulags Ásahrepps 2020–2032 sé heimilt á hverri jörð, sem sé 20 ha eða stærri, að byggja allt að þrjú stök frístundahús. Samþykkti hreppsnefnd deiliskipulagstillöguna og að hún yrði auglýst á grundvelli 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var einnig tekið fram að tillagan yrði sérstaklega kynnt eigendum aðliggjandi landeigna.
Deiliskipulagstillagan var auglýst 30. janúar 2025 með athugasemdafresti til 14. mars 2025. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Á fundi skipulagsnefndar 9. apríl 2025 var málið tekið fyrir að nýju. Fram kemur í fundargerð að framlagðar athugasemdir virðist að mestu snúa að deiliskipulagsáætlun er varði Sauðholt 2 (L220917). Benti nefndin á að sú lóð væri þá þegar til og í gildi væri deiliskipulag sem tæki til þess svæðis. Byggingarreitir væru skilgreindir í 50 m fjarlægð frá Steinslæk og þótt lóðarmörk næðu niður að læknum væri óheimilt samkvæmt 26. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd að setja niður girðingu á vatns-, ár- eða sjávarbakka þannig að umferð gangandi væri hindruð. Að mati nefndarinnar var ekki ástæða til að bregðast sérstaklega við þeim athugasemdum. Að öðru leyti hefði verið brugðist við athugasemdum innan greinargerðar tillögunnar. Mæltist nefndin til þess að hreppsnefnd Ásahrepps samþykkti framlagða deiliskipulagstillögu og að það tæki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni yfirferð Skipulagsstofnunar í samræmi við 42. gr. skipulagslaga. Á fundi hreppsnefndar 16. apríl 2025 var deiliskipulagstillagan lögð fram og var afgreiðsla hreppsnefndar samhljóða afgreiðslu skipulagsnefndar. Tók deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2025, sbr. auglýsingu nr. 654/2025.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er tekið fram að árið 2002 hafi hann ásamt tveimur öðrum selt syðri hluta jarðarinnar Sauðholt. Í kaupsamningi, dags. 18. september 2002, komi eftirfarandi fram: „Kaupendur og seljendur hafa gagnkvæmt aðgengi að hinu selda landi og því landi sem haldið er eftir.“ Því sé óumdeilt að kærandi hafi fullan rétt á aðkomu að sínu landi, þ.e. Sauðholt land (L193000), um hið selda land Sauðholt 2 (L193421). Skilningur samningsaðila hafi verið sá að aðkoman yrði meðfram Steinslæk, enda hafi það verið best fyrir alla aðila svo leiðin yfir hið selda land yrði sem styst. Seinna hafi hluti af Sauðholti 2 verið seldur og í dag sé búið að girða þá lóð af. Tillaga að deiliskipulagi vegna þeirrar lóðar sé í deiliskipulagsferli, en um þá lóð liggi gamli slóðinn að landi kæranda sem samkomulag hafi ríkt um. Ekki sé gert ráð fyrir aðkomu að landi kæranda í þeirri tillögu. Nú hafi hið kærða deiliskipulag bæst við þar sem skilgreindar séu tvær frístundalóðir sem rýri enn frekar möguleika kæranda á að komast að landi sínu frá héraðsvegi, en þar sé ekki gert ráð fyrir aðkomu að landi hans.
Kærandi hafi í hyggju að láta deiliskipuleggja land sitt, reisa þar íbúðarhús og flytja þangað. Því sé brýnt að skilgreina aðkomu að landi hans. Í dag sé aðkoman um vegslóða að námu og hestaslóða sem sé löng og eingöngu fær stórum jeppum. Með hinu kærða deiliskipulagi sé búið að loka á aðkomu frá héraðsvegi meðfram Steinslæk, en það sé stysta og hagkvæmasta leiðin til að gera varanlegan veg sem Vegagerðin myndi taka þátt í að gera. Þá sé einnig lokað fyrir aðkomu á milli lóða Sauðholts 2 (L220917) og Slots í landi Sauðholts 2 (L193421), sem væri næstbesta aðkoman. Þessar aðkomuleiðir séu forsenda þess að kærandi geti nýtt landið sitt eða selt það. Þar sem búið sé að loka fyrir báðar þessar aðkomuleiðir sé verið að rýra verðgildi landareignar hans verulega. Ljóst sé að núverandi aðkoma, sem hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir, um langan og illfæran vegslóða og hestaslóða, geti ekki verið framtíðarlausn fyrir kæranda.
Í kaupsamningi, dags. 18. september 2002, komi ekkert fram um að eigendur Sauðholts 2 geti tekið einhliða ákvörðun um hvar aðkoma að landi kæranda verði til framtíðar. Verulega halli á rétt kæranda og velta megi upp hvort sú ákvörðun standist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eigandi Sauðholts 2 hafi ekki viljað koma á fund með skipulagsfulltrúa og arkitektum kæranda. Því óski kærandi eftir því að framtíðaraðkoma að landi hans verði skilgreind frá héraðsvegi, annað hvort meðfram Steinslæk, eins og gert hafi verið ráð fyrir í munnlegu samkomulagi hans og kaupenda, eða að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og aðkomuleiðin verði á milli lóðar Sauðholts 2 (L220917) og Slots í landi Sauðholts 2 (L193421), eins og lagt hafi verið til með athugasemd frá arkitektum kæranda við deiliskipulagstillögu.
Málsrök Ásahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að máli þessu verði vísað frá þar sem kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá hina kærðu ákvörðun fellda úr gildi. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta. Ljóst sé að hið nýja deiliskipulag nái ekki til þess svæðis sem kærandi byggi kröfur sínar á, en þær lúti að rétti hans til aðgengis að Sauðholti 2 lóð, meðfram Steinslæk, en umrætt svæði sé ekki hluti af hinu kærða deiliskipulagi. Það hafi engin áhrif á þessa hagsmuni kæranda og því hafi hann ekki lögvarða hagsmuni af því að fá deiliskipulagið fellt úr gildi.
Þá sé hin kærða ákvörðun ekki haldin neinum form- eða efnisannmörkum sem varðað geti ógildingu hennar. Deiliskipulagið sé í samræmi við ákvæði laga og gætt hafi verið að málsmeðferðarreglum skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við afgreiðslu þess. Skipulagsvaldið sé í höndum sveitarfélagsins og því eigi kærandi ekki rétt á því að deiliskipulag lóða í kringum lóð hennar haldist óbreytt til frambúðar. Í skipulagslögum sé gert ráð fyrir því að íbúar þurfi að þola ýmsar takmarkanir á grundvelli laganna og megi lóðarhafa ganga út frá því að til aukinnar uppbyggingar kunni að koma á þegar skipulögðum svæðum. Það fari ekki í bága við skipulagslög að samþykkja breytingu deiliskipulagsins þrátt fyrir að hún kunni að valda þeim sem fyrir séu einhverju óhagræði. Enga þýðingu hafi fyrir gildi deiliskipulags hverju fyrrum eigandi lóðar kunni að hafa lofað kæranda við sölu lóða á svæðinu, enda sé skipulagsvaldið í höndum sveitarfélagsins og samningar landeiganda geti ekki takmarkað það vald.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar því að hann eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá deiliskipulagið fellt úr gildi. Þvert á móti hafi kærandi verulega og sérstaka hagsmuni af því að deiliskipulagið verði fellt úr gildi þar sem hið kærða deiliskipulag liggi upp að landi kæranda og hafi mikil áhrif á aðkomu og framtíðarnýtingu þess. Í c-lið 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að markmið laganna sé að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Þá séu áréttaðar fyrri athugasemdir um að ekki sé gert ráð fyrir aðkomu að landi kæranda í hinu kærða deiliskipulagi. Sveitarfélagið hefði getað sett kvöð um umferðarrétt kæranda í deiliskipulaginu, en hafi ekki gert það. Staðan varðandi aðkomu að landi kæranda sé því afar óljós í deiliskipulaginu, en greið aðkoma að landinu frá héraðsvegi sé forsenda þess að hann geti nýtt land sitt eða selt það. Eigandi Sauðholts 2 bendi kæranda á að nota illfæran vegslóða að námu og mjög langan hestaslóða sem sé eingöngu fær stórum farartækjum og traktorum. Þessi aðkoma sé hvergi sýnd í hinu kærða deiliskipulagi auk þess að vera alls óviðunandi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar hreppsnefndar Ásahrepps frá 16. apríl 2025 að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna Sauðholts 2 (L193421). Hin kærða ákvörðun felur í sér skilgreiningu tveggja frístundalóða, er nefnast Slot og Hof, í landi Sauðholts 2 og heimild til að byggja sumarhús, gestahús og geymslu/áhaldahús. Aðkoma að lóðunum er skilgreind um nýjan slóða af heimreiðinni að Sauðholti 2. Deiliskipulagið tók gildi með birtingu auglýsingar nr. 654/2025 í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2025. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin almennt ekki nýja ákvörðun í málum eða breytir efni ákvörðunar. Er það ekki á færi nefndarinnar að breyta hinu kærða deiliskipulagi þannig að aðkoma að landi hans verði skilgreind með tilteknum hætti. Verður því einvörðungu tekin afstaða til lögmætis hins kærða deiliskipulags.
Skipulag lands innan marka sveitarfélaga er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Deiliskipulag skal byggjast á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga.
Í Aðalskipulagi Ásahrepps 2020–2032 er landbúnaðarsvæðum skipt í þrjá flokka og settir skilmálar fyrir hvern flokk og heyrir Sauðholt 2 undir L3. Samkvæmt skilmálum aðalskipulagsins er L3 landbúnaðarland með rúmum byggingarheimildum. Einnig kemur fram í aðalskipulaginu að heimilt sé á hverri jörð, sem sé 20 ha eða stærri, að byggja þrjú stök frístundahús. Frístundahús skuli ekki vera á landbúnaðarlandi L1 eða innan verndarsvæða. Hús geti verið allt að 150 m2 og lóðir um 0,5–1,0 ha með nýtingarhlutfall allt að 0,03. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi er hvor lóð fyrir sig 5.001 m2 að stærð þar sem heimilt verður að byggja 80 m2 sumarhús, 25 m2 gestahús og 15 m2 geymslu. Með því er byggingarmagn hvorrar lóðar fyrir sig 140 m2 og þar með innan leyfilegs nýtingarhlutfalls samkvæmt aðalskipulagi.
Vegna lögboðinnar yfirferðar Skipulagsstofnunar kom stofnunin þeirri ábendingu á framfæri með bréfi til sveitarfélagsins, dags. 14. maí 2025, að í aðalskipulagi væri ekki að finna ákvæði um aukahús á frístundalóðum á landbúnaðarsvæðum og að skýra þyrfti hvernig fyrirhuguð gestahús samræmdust ákvæðum þess skipulags, en gerði ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að líta til þess að alvanalegt er að frístundahúsum fylgi aukahús eða geymsla, en sú ályktun nefndarinnar fær stoð í gr. 5.3.2.12. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 þar sem segir að frístundahús ásamt tilheyrandi mannvirkjum, svo sem geymslu, gestahúsi og bátaskýli, skuli að jafnaði vera á sér lóð, nema sérstakar aðstæður kalli á annað. Með það í huga verður að telja að heimild hins kærða deiliskipulags fyrir gestahúsi feli í sér útfærslu á stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Er því ekki um að ræða ósamræmi skipulagsáætlana sem varðað getur gildi hinnar kærðu ákvörðunar.
Skipulagslög áskilja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c- og d-lið 1. gr. laganna. Á öllum skipulagsstigum er lögð áhersla á samráð við almenning og hagsmunaaðila. Í gr. 5.2. í skipulagsreglugerð er nánar fjallað um kynningu og samráð við gerð deiliskipulags og um samráð og samráðsaðila er sérstaklega fjallað í gr. 5.2.1. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar skal eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, umsagnaraðila og annarra þeirra sem hagsmuna eiga að gæta.
Hið kærða deiliskipulag var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Tillagan var afgreidd í skipulagsnefnd að kynningu lokinni, þar sem lögð var fram samantekt á umsögnum og athugasemdum sem höfðu borist, þ. á m. athugasemd kæranda. Tillagan var staðfest í hreppsnefnd lögum samkvæmt og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Var því farið að lögum við málsmeðferð deiliskipulagsins.
Málsrök kæranda byggjast einkum á að hið kærða deiliskipulag loki fyrir þá aðkomu að lóð hans sem samið hafi verið um í kaupsamningi, dags. 18. september 2002. Kærandi vísar einnig til þess sama varðandi deiliskipulag annarrar lóðar sem hefur ekki tekið gildi. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal í skipulagsáætlunum m.a. taka afstöðu til samgangna í samræmi við markmið laganna. Þá er tekið fram í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er samkvæmt aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis eftir því sem við eigi. Ef um nýja aðkomu sé að ræða skuli hún vera innan skipulagssvæðisins. Setja skal kvaðir um umferðarrétt þegar við á.
Skilja verður málatilbúnað kæranda á þann veg að kaupsamningur sem hann og kaupandi gerðu árið 2002 girði fyrir þá útfærslu sem ákveðin hefur verið með hinu kærða deiliskipulagi. Á það verður ekki fallist enda getur einkaréttarlegur samningur ekki haft áhrif á skipulagsheimildir sveitarfélaga. Í ljósi málsástæðna kæranda þykir jafnframt rétt að taka fram að ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi, svo sem um aðkomu og umferðarrétt, verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum. Þá er einnig rétt að taka fram að deiliskipulag getur ekki ráðstafað eignarréttindum manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess.
Að öllu framangreindu virtu og þar sem ekki verður séð að hið kærða deiliskipulag sé haldið þeim form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi þess verður kröfu um ógildingu því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 16. apríl 2025 um að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna Sauðholts 2 (L193421).
