Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
okt 10
Love0

56/2025 Sigölduvirkjun

Með

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 56/2025, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þá ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ásahreppi 8. maí 2025.

Málavextir: Sigöldustöð í Tungnaá er efst vatnsaflsvirkjana Landsvirkjunar á Þjórsársvæðinu, þ.e. í vatnasviði Tungnaár og Þjórsár, sunnan við Þórisvatn. Framkvæmdir við stöðina hófust árið 1973 og þeim lauk í byrjun árs 1978. Uppsett afl stöðvarinnar er 150 MW og er virkjað rennsli 240 m3/s. Stöðin er nú knúin með þremur aflvélum eða túrbínum en við byggingu hennar var gert ráð fyrir að hægt yrði að bæta við fjórðu vélinni. Landsvirkjun hyggst stækka stöðina þannig að afl hennar verði aukið í 215 MW með því að bæta fjórðu vélinni við. Í júní 2023 lagði Landsvirkjun fram umhverfismatsskýrslu um stækkun Sigöldustöðvar til kynningar og athugunar Skipulagsstofnunar í samræmi við fyrirmæli 23. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í skýrslunni kom m.a. fram að framkvæmdin fælist í stækkun stöðvarinnar um allt að 65 MW og væri tilgangur hennar að auka afl í raforkukerfinu ásamt sveigjanleika í orkuafhendingu og mæta afltoppum þegar eftirspurn væri í hámarki. Álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar lá fyrir 18. desember 2023 og að mati stofnunarinnar uppfyllti umhverfismatsskýrslan skilyrði laga nr. 111/2021.

Í umhverfismatsskýrslu um stækkun Sigöldustöðvar var vikið að þörf á því að koma upp vinnubúðum og athafnasvæði á framkvæmdatíma. Kom þar fram að mannvirki á athafnasvæðinu yrðu fjarlægð eftir að framkvæmdum lyki og því yrðu ekki varanlegar ásýndarbreytingar vegna þeirra. Ekki er vikið að vinnubúðum og athafnasvæðinu í áliti Skipulagsstofnunar vegna framkvæmdarinnar, dags. 18. desember 2023.

Í desember 2024 sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð vegna fyrirhugaðrar stækkunar stöðvarinnar. Þar sem framkvæmdir sem umsóknin tók til eru í Rangárþingi ytra og Ásahreppi var umsóknin sameiginleg fyrir bæði sveitarfélögin. Í umsókninni kom fram að vinnubúðir yrðu annars vegar aðstaða verktaka og hins vegar fyrir starfsmenn Landsvirkjunar til eftirlits. Gert væri ráð fyrir vinnuaðstöðu vegna uppbyggingar virkjunar og dvalaraðstöðu starfsfólks, mötuneyti o.fl. Þar að auki yrði svæði fyrir sprengiefnageymslu, steypustöð, skemmur/verkstæði og haugsvæði fyrir mögulega efnislosun. Áætlað væri að um 140 starfsmenn yrðu í vinnubúðunum þegar mest léti. Gert væri ráð fyrir tímabundinni nýtingu svæðisins meðan framkvæmdir við stækkun Sigöldustöðvar stæðu yfir. Reiknað væri með að framkvæmdatíminn yrði allt að 4 ár og að búðirnar yrðu fjarlægðar og gengið frá athafnasvæðinu innan þriggja ára eftir að framkvæmdum lyki.

Ráðgerðum framkvæmdum var nánar lýst í umsóknargögnum og kom fram að sótt væri um:

  • Jarðvinnu/landmótun svæða fyrir vinnubúðir, steypustöð, skemmur/verkstæði, byggingu fyrir sprengiefni og lagersvæði.
  • Vinnubúðaplan innan lóðar, stærð þess um 0,4 ha.
  • Mögulega efnistöku og haugsetningu umframefnis.
  • Lagningu ljósleiðara og raflagna frá Sigöldustöð að vinnubúðum og framkvæmdasvæði auk raflagna að borholu vatns.
  • Lagningu vatnslagna úr borholu inn á svæðin og forðatank fyrir vinnubúðir og slökkvivatn. Borað verði eftir vatni sem dælt verði í forðatank.
  • Hreinsivirki/rotþró fyrir 140 manns á svæði vinnubúða ásamt lögnum og affalli.
  • Fjarskiptamastur vegna síma og tölvusambands, m.a. fyrir starfsmenn.

Umsókn um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 15. janúar 2025 og mæltist nefndin til þess við hreppsnefnd Ásahrepps að útgáfa framkvæmdaleyfis yrði samþykkt. Að mati nefndarinnar rúmaðist framkvæmdin innan heimilda og stefnumörkunar aðal- og deiliskipulagsáætlana sveitarfélagsins. Málið var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar Ásahrepps 22. s.m. og var bókað í fundargerð að hreppsnefnd samþykkti útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með fyrirvara um að samningur um efnisnám og fyrirkomulag greiðslna fyrir efnisnám á námusvæðum væri lokið. Var og vísað til þess framkvæmdin rúmaðist innan heimilda og stefnumörkunar aðal- og deiliskipulagsáætlana sveitarfélagsins. Skipulagsfulltrúi gaf út framkvæmdaleyfið 7. mars s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið birt í samræmi við fyrirmæli 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ekki hafi verið nein kynning á Skipulagsgátt fyrr en 7. mars 2025. Kæranda hafi ekki verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr en í byrjun apríl og því sé kæran komin fram innan kærufrests samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í umsókn framkvæmdaraðila um framkvæmdaleyfi sé engin tilvísun til þess að framkvæmdin hafi verið umhverfismetin. Hins vegar sé um að ræða framkvæmd sem sé hluti þeirrar framkvæmdar sem mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram vegna, þ.e. stækkunar Sigöldustöðvar. Ekki hafi fylgt rökstuðningur með hinni kærðu ákvörðun samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og hafi álit Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar ekki verið lagt til grundvallar ákvörðuninni. Þá hafi ekki verið fylgt ákvæði 1. mgr. sömu lagagreinar um skyldu til að greina frá því hvort forsendur hafi breyst verulega frá umhverfismatsskýrslu.

Hin kærða ákvörðun sé óskýr en engin leið sé að ráða af henni til hvaða framkvæmda leyfi nái, hvaða framkvæmdir séu innan sveitarfélagsmarka og hverjar ekki, hvaða framkvæmdir heyri undir lög nr. 160/2010 um mannvirki og ekki hafi verið unnt að veita leyfi fyrir á grundvelli skipulagslaga, hve mikilli efnistöku sé veitt leyfi fyrir innan marka sveitarfélagsins o.s.frv. Í grunninn sé um mannvirki að ræða og lúti framkvæmdin lögum sem um þau gildi. Þá sé ekki hægt að sjá af bókun leyfisveitanda að framkvæmdin sé meiriháttar framkvæmd sem sætt hafi umhverfismati. Í þessu felist verulegur annmarki og framsetningin sé slík að varði ógildingu.

Málsrök Ásahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að kærandi vísi 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um kæruheimild. Virðist kærandi leggja til grundvallar að hann uppfylli skilyrði laganna þar sem hann hafi áður átt aðild að kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni. Aðild kæranda verði hins vegar að skoða sjálfstætt í hverju máli og beri nefndinni að rannsaka tilgang félagsins og félagatal áður en kæra sé tekin til efnislegrar meðferðar hjá nefndinni til að staðreyna að kærandi eigi aðild að málinu.

Hin kærða ákvörðun varði framkvæmd sem hvorki sé matsskyld né tilkynningarskyld samkvæmt IV. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Umsóknin hafi verið afgreidd á grundvelli 13. gr. skipulagslaga. Ákvæði b. liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 veiti samtökum sem uppfylli nánar tilgreind skilyrði kærurétt vegna ákvarðana um leyfisveitingu vegna framkvæmda sem falli undir lög nr. 111/2021. Kæruheimildin taki ekki til hinnar kærðu ákvörðunar og eftirfarandi útgáfu framkvæmdaleyfis vegna athafnasvæðis fyrir vinnubúðir. Ekki verði séð að kærandi hafi með nokkrum öðrum hætti slíka lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun að hann geti talist uppfylla kröfur til aðildar. Um þetta megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum 13. mars 2025, í máli nr. 157/2024.

Þar sem framkvæmdin sé hvorki matsskyld né tilkynningarskyld sé ekki gerð krafa samkvæmt 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga um auglýsingu ákvörðunarinnar. Því verði ekki séð að upphaf kærufrests geti miðast við annað tímamark en þegar framkvæmdaraðila hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á fundi hreppsnefndar 22. janúar 2025 og hafi bæði umsækjanda og kæranda mátt vera ljós ákvörðunin þar sem fundargerð fundarins hafi verið birt vefsíðu sveitarfélagsins sama dag. Því hafi eins mánaðar kærufrestur verið runninn út þegar kæra hafi verið lögð fram 7. apríl 2025 og rétt að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða ákvörðun taki til skipulagssvæðis sem heyri bæði undir Ásahrepp og Rangárþing ytra. Samþykkt hafi verið útgáfa framkvæmdaleyfis á vegum Rangárþings ytra um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna athafnasvæðis fyrir vinnubúðir á fundi sveitarstjórnar 12. febrúar 2025 og framkvæmdaleyfi gefið út 24. s.m. Ekki verði séð að ákvörðun Rangárþings ytra hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og því beri að vísa málinu frá nefndinni þar sem réttaráhrif ógildingar framkvæmdaleyfis hjá öðru sveitarfélaganna vegna sömu framkvæmdar geti ekki náð fram að ganga eðli máls samkvæmt. Nauðsynlegt hefði verið að kæra ákvarðanir beggja sveitarfélaganna um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna framkvæmdarinnar ef unnt ætti að vera að taka kröfu um ógildingu til meðferðar.

Ákvæði 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 taki einungis til matsskyldra ákvarðana samkvæmt lögunum. Því hafi ekki hvílt skylda á sveitarfélaginu að taka saman greinargerð með hinni kærðu ákvörðun þar sem hún falli utan gildissviðs þeirra laga. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einnig 21. gr. stjórnsýslulaga, sé meginreglan sú að stjórnvöldum sé ekki skylt að setja fram rökstuðning samhliða tilkynningu um stjórnvaldsákvörðun, heldur skuli það gert eftir á, geri aðili máls kröfu um það. Þó beri ekki að veita rökstuðning sé umsókn aðila tekin til greina að öllu leyti, sbr. 1. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé vandséð hvernig sveitarfélagið geti talist hafa brotið gegn almennum reglum stjórnsýsluréttar í þessum efnum vegna hinnar kærðu ákvörðunar.

Það komi skýrlega fram í afgreiðslu hreppsnefndar og í útgefnu framkvæmdaleyfi að hvaða framkvæmdum leyfið lúti. Því séu uppfylltar kröfur sem gerðar séu til þess sem koma beri fram í efni framkvæmdaleyfis samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hin kærða ákvörðun lúti að framkvæmd sem sé hvorki matsskyld né tilkynningarskyld samkvæmt IV. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Því geti kærandi ekki átt kæruaðild vegna þeirrar ákvörðunar og vísa beri málinu frá úrskurðarnefndinni. Auk þess sé kæran of seint fram komin og ekki sé til að dreifa ástæðum samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þannig að afsakanlegt teljist að kæra hafi ekki borist fyrr og verði því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Þar sem hin kærða ákvörðun teljist ekki til matsskyldrar framkvæmdar hafi sveitarfélaginu ekki borið skylda til að taka saman greinargerð með rökstuðningi samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Þá komi skýrt fram í bókun í fundargerð að hvaða framkvæmdum ákvörðunin beinist og hafi það einnig verið tilgreint með greinargóðum hætti við útgáfu leyfisins. Fyrir liggi ítarleg gögn í málinu um framkvæmdina, þ.m.t. leyfisumsókn Landsvirkjunar, matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar, svo ekki fari á milli mála um hvaða framkvæmd sé að ræða.

Álit forsætisráðuneytisins liggi fyrir vegna framkvæmdarinnar, en glögglega megi sjá af erindi ráðuneytisins, sem sent hafi verið til Rangárþings ytra, að ráðuneytið samþykki allar þær framkvæmdir sem nauðsynlegar séu vegna stækkunar Sigölduvirkjunar. Hafa verði einnig í huga að Sigöldustöð hafi staðið frá árinu 1978 með vitund og vilja ráðuneytisins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að umhverfismat hafi tekið til allrar framkvæmdarinnar, þ. á m. byggingar vinnubúða og til efnistöku sem sé andlag hinnar kærðu ákvörðunar. Komi þetta skýrt fram í umhverfismatsskýrslu, sjá kafla 5.1 og 5.2 í skýrslunni. Þótt Landsvirkjun hafi kosið að sækja um framkvæmdarleyfi með tveimur aðskildum umsóknum og sveitarfélagið að taka tvær aðskildar ákvarðanir breyti það ekki eðli framkvæmdarinnar og umhverfismatsskyldunni, sem þó sé hvergi minnst á í umsóknum. Ekki verði komist hjá skyldu til umhverfismats með því að búta niður framkvæmd og um það liggi fyrir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hið sama eigi við um lögvarða hagsmuni því endurskoðunarheimild tengist beint þátttökuréttinum sem felist í umhverfismati. Því sé hafnað sjónarmiðum sveitarfélagsins og Landsvirkjunar um að hin kærða ákvörðun varði ekki umhverfismatsskylda framkvæmd og að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni.

———-

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 um að samþykkja að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Það er skilyrði kæruaðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en af gögnum sem úrskurðanefndin hefur kynnt sér má ráða að kærandi uppfyllir skilyrði þeirrar greinar.

Meðal ákvarðana sem umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum er heimilt að bera undir úrskurðarnefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Til slíkra framkvæmda teljast „hvers konar nýframkvæmdir eða breytingar á eldri framkvæmd, sem falla undir lögin og starfsemi sem henni fylgir“, sbr. 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021. Það er afstaða leyfisveitanda sem og leyfishafa að ákvörðun um leyfi til slíkrar framkvæmdar sé ekki að dreifa í máli þessu og því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni. Kærandi telur á hinn bóginn að um sé að ræða framkvæmd sem sé hluti þeirrar framkvæmdar sem mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram vegna, þ.e. stækkunar Sigöldustöðvar og því eigi hann kæruaðild að máli þessu auk þess að skylt hefði verið að fara með undirbúning ákvörðunarinnar samkvæmt lögum nr. 111/2021.

Samkvæmt 5. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 er leyfi til framkvæmda skilgreint sem „[l]eyfi sem veitt eru vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar sem fellur undir lög þessi og þeirrar starfsemi sem henni fylgir, svo sem framkvæmdaleyfi samkvæmt skipulagslögum, byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki, starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og önnur sambærileg leyfi sem varða meginþætti framkvæmdar og/eða starfsemi og umhverfisáhrif þeirra.“ Í skýringum við 3. gr. með frumvarpi því er varð að lögum nr. 111/2021 var leitast við að afmarka hugtakið „leyfi til framkvæmda“ nánar. Kom þar fram að samkvæmt eldri lögum, þ.e. „til þessa“, hafi öll leyfi sem afla þyrfti í tengslum við slíka framkvæmd verið álitin leyfi til framkvæmda, en þau hafi ekki endilega tengst umhverfismati. Var einnig tekið fram að auk þeirra meginleyfa sem framkvæmdir sem falla undir lögin og starfsemi sem þeim fylgir sé háð geti framkvæmdir kallað á ýmis önnur leyfi og heimildir en mikilvægt sé að skilið sé á milli þeirra leyfa til framkvæmda sem uppfylla þurfi skilyrði laganna og varði meginþætti framkvæmda og umhverfisáhrif þeirra og annarra leyfa og heimilda sem kunni að þurfa að afla vegna þeirra framkvæmda sem falli undir lögin. Kom fram á sama stað að lagt væri til að hugtakið yrði afmarkað nánar þannig að um væri að ræða leyfi sem veittu heimild til að hefja þá framkvæmd og/eða starfsemi sem félli undir lögin.

Lítið hald er í þessum skýringum við mat á því hvort leyfi það sem um er deilt í máli þessu verði talið leyfi til framkvæmdar í skilningi laga nr. 111/2021. Verður í því skyni að ráða fram úr því hvort skylt hefði verið að líta svo á að þær framkvæmdir sem leyfið heimili hafi verið hluti þeirrar framkvæmdar sem sætti umhverfismati.

Lög nr. 111/2021 voru sett til innleiðingar á tilskipun 2011/92/ESB um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Tilgangur fyrirmæla tilskipunarinnar er að tryggja að fram fari mat á umhverfisáhrifum sem verði grundvöllur ákvörðunar um hvort framkvæmd verði heimiluð. Jafnframt að tryggja að leyfi fyrir framkvæmdum, sem líklegt er að hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, m.a. vegna eðlis þeirra, stærðar eða staðsetningar, verði ekki veitt fyrr en farið hefur fram mat á því hver áhrifin kunna að verða.

Þess má geta að framkvæmdastjórn ESB hefur í nótu um túlkun tilskipunarinnar lagt til grundvallar að sé um að ræða tengdar framkvæmdir, þar sem ein framkvæmd er í þágu annarrar og meiri framkvæmdar, verði ekki útilokað, við vissar aðstæður, að þær verði að gangast undir sameiginlegt umhverfismat. Það er þá einkum ef framkvæmd er t.d. afgerandi eða ráðandi fyrir stærri framkvæmd (sjá: Nóta framkvæmdastjórnar ESB frá 5. mars 2012 „Interpretation line suggested by the Commission as regards the application of Directive 85/337/EEC to associated/ancillary works“).

Stækkun Sigöldustöðvar lýtur að aukningu uppsetts afls eins stærsta orkuvers landsins og var því háð umhverfismati. Framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi eru auðsjálega tengdar þeirri framkvæmd og eru innan sama deiliskipulagssvæðis, auk þess að vera á þegar röskuðu svæði. Þær verða hins vegar ekki taldar óaðskiljanlegur þáttur þeirrar framkvæmdar eða á nokkurn hátt afgerandi um staðsetningu eða útfærslu hennar. Í matsskýrslu vegna stækkunar Sigölduvirkjunar var þeirra vissulega getið þar sem rakið var að verktakar þurfi að koma sér upp aðstöðu sem ylli einhverri röskun á landi en mannvirki yrðu fjarlægð eftir að framkvæmdum lyki og ekki yrði um varanlegar ásýndarbreytingar að ræða. Var sú umfjöllun í samræmi við skyldu framkvæmdaraðila til að gera grein fyrir samlegð með öðrum framkvæmdum.

Með hliðsjón af þessu verður ekki litið svo á að hið kærða leyfi feli í sér framkvæmd sem háð sé umhverfismati skv. lögum nr. 111/2021 og verður því samkvæmt framanröktu að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð.

okt 10
Love0

104/2025 Vallá

Með

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2025, kæra á ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 5. júní 2025 um að synja beiðni kæranda um endurupptöku starfsleyfis hvað varði kröfu um lofthreinsikerfi í alifuglabúi að Vallá á Kjalarnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. júlí 2025, kærir Stjörnuegg hf., þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 5. júní 2025 að synja beiðni um að falla frá fráviki, sem skráð var við eftirlit á starfsstöð kæranda 17. desember 2024 og synja beiðni um endurupptöku máls með þeim hætti að fallið verði frá kröfum í gr. 3.6. og 3.7. í starfsleyfi eggjabúsins. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfis- og orkustofnun 15. ágúst 2025.

Málavextir: Hinn 5. október 2023 sótti Stjörnuegg hf. um endurnýjun á starfsleyfi fyrir eggjabú sitt að Vallá á Kjalarnesi, en áður hafði kærandi verið með leyfi fyrir allt að 50.000 stæði fyrir varphænur sem gilti til 15. nóvember 2023. Með ákvörðun 13. nóvember 2023 féllst Umhverfisstofnun á að framlengja starfsleyfið um eitt ár, þ.e. til 15. nóvember 2024, í samræmi við 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gefið var út nýtt starfsleyfi 7. nóvember 2024 með gildistíma til 7. nóvember 2040.

Í umhverfismatsskýrslu þeirrar framkvæmdar sem fólst í stækkun alifuglabúsins að Vallá, dags. 23. mars 2022, kemur fram á bls. 15-17 að ráðgerð sé stækkun búsins í allt að 95.000 stæði fyrir alifugla og um leið verði breyting á rekstri þar sem búr verði aflögð og allar varphænur verði í lausagöngu. Byggt verði nýtt eggjahús og nýjum sérhæfðum varpbúnaði komið fyrir auk þess að ráðist verði í aðra endurnýjun. Að framkvæmdum loknum verði öll húsin útbúin slíkum búnaði. Loftræsting verði frá danska fyrirtækinu SKOV. Verði hún tölvustýrð og sé það markmið stýringar að loftskipti séu að lágmarki 0,7 þar sem Aviary kerfi eru í notkun. Hafi loftskipti verið að lágmarki 0,4 þar sem ræktun fari fram í hefðbundnum búrum. Í eggjahúsi falli skíturinn niður á færiband sem færi hann í enda hússins þar sem hann fari í gám. Með þeirri aðferð minnki myndum ammóníaks inni í húsunum og að sama skapi minnki lykt sem berist frá loftræstikerfum húsanna, sem hafi jákvæð áhrif á loftgæði í nærumhverfi búsins.

Í kafla 4. í matsskýrslunni var fjallað um lyktarmengun og kemur þar fram að lyktarmengun frá eggjabúum stafi einkum af hænsnaskít og ammoníaki sem losni. Góð loftskipti séu mikilvæg til að draga úr mengun. Vindhraði og vindáttir ráði einnig miklu um dreifingu lyktar. Mjög vindasamt sé á Kjalarnesi. Veðurstofan sé með mælistöð staðsetta á Skrauthólum, um 600 m suðaustan af Vallá. Algengustu vindáttir séu meðfram hlíðum Esjunnar úr ASA og SA. Vindáttir þvert á og niður með hlíðum Esjunnar úr NA og ANA. Með auknum fjölda varpfugla megi gera ráð fyrir aukinni lyktarmengun en á móti komi að með endurnýjuðum varpbúnaði verði skíturinn sem falli til þurrari en við núverandi aðstæður. Almennt berist minni lykt af þurrum skít en blautum. Því megi jafnvel vænta þess að minni lykt berist frá endurnýjuðu búi þrátt fyrir fjölgun varpfugla. Á búinu sé skítur fjarlægður úr húsunum eigi sjaldnar en tvisvar í viku. Með því minnki myndun ammóníaks inni í húsunum sem dragi úr lykt sem berist frá loftræstikerfum húsanna sem sé í samræmi við BAT skilyrði um bestu fáanlegu tækni til að draga úr áhrifum lyktar.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar kom fram að stofnunin áliti að breytingar á búnaði og verklagi í rekstri í eggjahúsum Vallár séu líklegar til að draga úr lykt frá starfseminni. Einkum vegna þess að með nýjum búnaði verði skíturinn þurrari og honum verði strax komið í lokaða gáma sem séu tæmdir nokkuð ört eða tvisvar í viku. Þær aðgerðir séu líklegar til að draga umtalsvert úr ólykt og bæta loftgæði til muna. Hins vegar felist fyrirhugaðar framkvæmdir ekki eingöngu í endurnýjun búnaðar heldur sé einnig gert ráð fyrir framleiðsluaukningu úr 50.000 fuglum í allt að 95.000 fugla. Skipulagsstofnun telji því óljóst um það hver ávinningur verði af nýjum búnaði og bættu verklagi við rekstur eggjabúsins. Þar sem fjöldi fugla muni nærri tvöfaldast sé veruleg óvissa um áhrif eggjabúsins á loftgæði í nálægri íbúðabyggð. Það var m.a. með vísan til þessa að lagt var til í niðurstöðukafla álitsins að stækkun búsins yrði áfangaskipt og að sannreynd yrðu áhrif hvers áfanga áður en heimilað yrði að ráðast í frekari stækkun.

Um loftmengun er fjallað í tveimur greinum hins kærða starfsleyfis, þ.e. í gr. 3.6 um rykmengun og í gr. 3.7 um lyktarmengun. Samkvæmt gr. 3.6 skal rekstraraðili halda rykmengun í lágmarki með því að nota þá tækni sem skilgreind er í BAT-niðurstöðum og er um það vísað til BAT-11. Varast skuli að ryk safnist upp við lofttúður eldishúsa. Rekstraraðili skuli uppfylla kröfur reglugerðar nr. 817/2002 um mörk fyrir fallryk úr andrúmslofti, við eldishús innan marka byggingarreits samkvæmt deiliskipulagi. Eldishús skuli útbúin lofthreinsunarkerfi í samræmi við bestu aðgengilegu tækni til að lágmarka losun ryks. Í tilvísuðum BAT-niðurstöðum er gert ráð fyrir ólíkum tæknilausnum. Er í niðurstöðunum fjallað um bestu fáanlega tækni í því skyni að draga úr losun ryks frá hverju eldishúsi og í c-lið er vísað til ólíkra tæknilausna til meðhöndlunar útblásturslofts í lofthreinsunarkerfi. Í starfsleyfinu er þó ekki fjallað um það hvaða aðferð eigi að nota eða hver þeirra eigi við.

Samkvæmt gr. 3.7 í starfsleyfinu skal rekstraraðili halda lyktarmengun frá búinu í lágmarki. Notast skal við sambland þeirrar tækni sem skilgreind er í BAT-niðurstöðum til að koma í veg fyrir eða lágmarka lyktarmengun og losun ammoníaks. Eldishús skulu útbúin lofthreinsunarkerfi í samræmi við bestu aðgengilegu tækni til að lágmarka losun lyktar og er um það vísað til BAT-13, BAT-14, BAT-28 og BAT-31. Séu ráðstafanir rekstraraðila til lágmörkunar lyktarmengunar ófullnægjandi getur eftirlitsaðili krafið rekstraraðila um viðbótaraðgerðir í samræmi við BAT-niðurstöðu. Gera skal ráðstafanir svo að lykt sem berst frá búinu, valdi ekki óþægindum í næstu byggð og/eða utan jarðamarka Vallár. Rekstraraðili skal vera með áætlun um lyktarstjórnun, sbr. gr. 2.5. Sé búist við lyktaróþægindatilvikum á svæðum sem teljist viðkvæmur viðtaki og/eða þau hafa verið sönnuð skal rekstraraðili vakta reglubundið losun lyktar í andrúmsloft. Þá skal gæta þess að ryk og lyktarmiklar eða skaðlegar lofttegundir valdi hvorki óþægindum né hættu í nærliggjandi umhverfi. Við byggingu nýrra húsa skal rekstraraðili fara eftir fjarlægðum eldishúsa við mannabústaði, útivistarsvæði og vinnustaði skv. 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Heildarlosun ammoníaks (NH3) í andrúmsloft skal mæld og/eða metin og ekki vera meiri en 0,13 kg NH3/stæði /ári fyrir varphænur ekki í búrum.

Með bréfi kæranda, 5. febrúar 2025, til Umhverfis- og orkustofnunar var þess krafist að fallið yrði frá fráviki sem fram kom í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 17. desember 2024, m.a. við gr. 3.6. í starfsleyfi Stjörnueggja um að eldishús skuli útbúin lofthreinsikerfi í samræmi við bestu aðgengilegu tækni (BAT) til að lágmarka losun ryks. Jafnframt var krafist endurupptöku máls skv. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. að starfsleyfið yrði endurskoðað með þeim hætti að fallið yrði frá kröfu um lofthreinsunarkerfi í gr. 3.6. og 3.7. í starfsleyfinu. Með bréfi Umhverfis- og orkustofnunar, dags. 5. júní 2025, sem birt var kærandi 10. s.m., var synjað um endurupptöku starfsleyfisins og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður kæruefni þessa máls vera ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunnar um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar um að falla frá fráviki frá 17. desember 2024, sem skráð hafi verið í eftirliti á starfsstöð kæranda á eggjabúi hans að Vallá og sneri að því að engin lofthreinsunarkerfi hafi verið sett upp í eldishúsum kæranda að Vallá. Um leið hefur kærandi krafist þess að breyting verði gerð á greinum 3.6. og 3.7. í starfsleyfinu sem varða kröfu um lofthreinsunarkerfi.

Kærandi telur með ítarlegum rökstuðningi að skilyrði hafi verið til endurupptöku starfsleyfis alifuglabúsins samkvæmt stjórnsýslulögum og vísar því til stuðnings einkum til röksemda sem fram koma í sérfræðiáliti verkfræðistofu í minnisblaði dags. 3. júlí 2025, „Loftgæði á Vallá. Mælingar á loftgæðum við eldishús varphænsna“.

Í minnisblaðinu sé farið yfir þær kröfur sem gerðar séu í reglugerðum um loftgæði. Þar komi fram í inngangskafla að ekki liggi fyrir mælingar á loftgæðum á svæðinu og sama eigi við um hvort að ryk frá búinu valdi þeim vandkvæðum sem ætla verði að lofthreinsibúnaði sé ætlað að ráða bót á. Almennt gildi fyrir umhverfismælingar hjá fyrirtækjum að miða þurfi við viðmiðunarmörk sem fram komi í starfsleyfi eða reglugerð. Í starfsleyfi eggjabúsins séu ekki gefin upp losunarmörk fyrir ryk og séu því ekki fyrir hendi nein viðmið til að meta mælingar.

Um niðurstöður útreikninga á losun ammoníaks, köfnunarefnis og fosfórs segi í minnisblaðinu að fyrir liggi niðurstöður útreikninga og séu öll gildi innan marka sem gefin séu í BAT-niðurstöðum. Lykt sé erfitt að mæla en oft sé horft til þess hvort kvartanir berist og svo virðist ekki vera í tilfelli eggjabúsins. Ef miðað sé við loftgæði í byggð þurfi að taka tillit til þess að á milli Vallár og Grundarhverfis liggi þjóðvegur eitt. Stofnbrautir séu þekktar uppsprettur rykmengunar og sé því erfitt að meta þátt fyrirtækisins í rykmengun sem hugsanlega sé í Grundarhverfi.

Í þriðja kafla minnisblaðsins komi fram að í BAT-niðurstöðum séu settar tæknilegar kröfur um mengunarvarnir fyrirtækja og í einhverjum tilfellum séu sett losunarmörk. Fyrir þauleldi séu losunarmörk fyrir heildarlosun ammoníaks, köfnunarefnis og fosfórs, en ekki ryk.

Í fjórða kafla minnisblaðsins komi fram að leitað hafi verið til sérfræðinga í Svíþjóð sem aðstoðað hafi íslensk fyrirtæki við mat á því hvort losun ammoníaks, köfnunarefnis og fosfórs sé innan losunarmarka BAT. Hafi verið kannað hvort þeir gætu aðstoðað við að meta magn ryks frá starfsemi kæranda eða gefið ráð um mælingar á því. Hafi af þeirra hálfu komið fram að ekki væru þekkt dæmi um að kröfur væru gerðar um losun ryks umfram þær sem kæmu fram í BAT-11 lið a. Var einnig vísað til leiðbeininga sænsku landbúnaðarstofnunarinnar, Jordbruksverket, sem gefnar hafi verið út fyrr á þessu ári, þar sem fram komi að þær aðferðir sem vísað sé til í BAT-niðurstöðum geti verið óaðgengilegar vegna kostnaðar.

Í fimmta kafla minnisblaðsins komi fram að umhverfismörk gildi almennt á landinu og séu ekki sett í tengslum við tiltekna starfsemi. Mörkin gætu því verið almenn umhverfismörk, heilsuverndarmörk eða gróðurverndarmörk. Samkvæmt upplýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hafi loftgæði ekki verið mæld í Grundarhverfi. Ekki sé því vitað hvort að ryk fari yfir umhverfismörk í reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings.

Samkvæmt vindatlas Veðurstofu sé ríkjandi vindátt í Grundarhverfi að austan og suðaustan. Ríkjandi vindátt liggi ekki frá Vallá að að Grundarhverfi. Vindur úr 90o, sem liggi frá Vallá að skóla og leikskóla, ríki um 6,5% af tímanum. Vindáttir sem liggi nærri 120o ríki 15,7% af tímanum.

Engar mælingar liggi fyrir sem bendi til þess að heilsu manna eða umhverfi stafi ógn af starfsemi kæranda vegna lyktar eða rykmengunar. Að auki standi viðtökum í nágrenninu, hvort sem þeir séu viðkvæmir eða ekki, lítil sem engin ógn af starfseminni. Þá sé krafa um lofthreinsunarkerfi á búi kæranda mun meira íþyngjandi en krafa sem gerð hafi verið fyrir sambærilegt bú að Ásmundarstöðum í Ásahreppi þar sem hún taki ekki einungis til nýrra húsa, heldur einnig til eldri húsa.

Þessu til viðbótar bendir kærandi á að krafa um lofthreinsikerfi í eldishúsum eigi samkvæmt BAT-niðurstöðum almennt ekki við um eldishús sem fyrir eru, auk þess sem reglurnar séu valkvæðar en ekki fortakslausar. Hafi framkvæmd BAT-niðurstaðna, bæði hérlendis og erlendis, verið sú að beita öðrum og vægari ráðstöfunum áður en gripið sé til þess að fjárfesta í dýrum hreinsikerfum. Þá eigi krafa um lofthreinsikerfi í eldishúsum kæranda ekki við þar sem fyrir liggi að framkvæmdakostnaður við kaup og uppsetningu slíks kerfis yrði gríðarlegur. Kærandi hafi í febrúar 2025 aflað sér kostnaðarupplýsinga frá hollensku fyrirtæki sem sérhæfi sig í framleiðslu og uppsetningu á slíkum búnaði og nemi kostnaðurinn að lágmarki rúmum 200 m.kr.

Því sé mótmælt að krafa um lofthreinsikerfi í starfsleyfinu leiði af þeim efnisatriðum sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar frá 25. ágúst 2022. Hvergi í því áliti geri Skipulagsstofnun það að skilyrði fyrir stækkun bús kæranda að honum verði gert að koma upp lofthreinsikerfi. Þvert á móti hafi stofnunin lagt til að stækkun búsins úr 50.000 stæðum í allt að 95.000 stæði yrði áfangaskipt og að sannreynd yrðu áhrif hvers áfanga áður en ráðist yrði í frekari stækkun. Þetta skýri hvers vegna núgildandi starfsleyfi heimili rekstur eggjabús með 75.000 stæðum með heimild til stækkunar upp í allt að 95.000 stæði eftir tvö ár frá útgáfu leyfisins. Áhrif af þessari stækkun hafi ekki verið sannreynd.

Í hinni kærðu ákvörðun sé vísað til starfsemi leikskóla og grunnskóla í grenndinni. Fjarlægð að þeim sé tíu sinnum meiri en nemi lágmarksfjarlægð frá þauleldisbúi samkvæmt reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Í greinargerð með gildandi deiliskipulagi fyrir Vallá frá 2024 sé heimilaðri starfsemi lýst og rökstutt að gera megi ráð fyrir því að áhrif af aukinni starfsemi að Vallá séu óveruleg. Þá hafi heldur enga þýðingu að í viðauka við reglugerðina sé aðeins að finna reiknireglur fyrir fjarlægðir við svínabú eins og Umhverfis- og orkustofnun bendi á. Stofnunin geti ekki stutt íþyngjandi kröfur við reiknireglur eða aðrar reglur sem ekki hafi verið settar.

Að lokum sé á það bent að ekki virðist sem tekið hafi verið tillit til þess við setningu skilyrðisins um lofthreinsunarkerfi að í umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila, dags. 23. mars 2022, um endurnýjun búnaðar og aukna framleiðslugetu eggjabúsins á Vallá, hafi komið fram að tölvustýrð loftræsting yrði í eldishúsum búsins frá danska fyrirtækinu SKOV. Hafi sá búnaður þegar verið tekinn í notkun á búinu.

Í ljósi alls þessa verði að telja hina kærðu ákvörðun um synjun endurupptöku máls hafa verið reista á ófullnægjandi upplýsingum í skilningi 24. gr. stjórnsýslulaga sem séu auk þess rangar, sbr. 1. tl. 1. mgr. lagagreinarinnar. Þær forsendur sem kunni að hafa legið fyrir við útgáfu starfsleyfisins séu með öllu brostnar, enda hafi atvik breyst verulega, sbr. 2. tölul. lagagreinarinnar.

Málsrök Umhverfis- og orkustofnunar: Umhverfis- og orkustofnun tekur fram að umsögn stofnunarinnar beinist einungis að kröfu kæranda um ógildingu synjunar á beiðni um endurupptöku. Stjórnvaldi sé aðeins skylt að verða við beiðni um endurupptöku að uppfylltum skilyrðum 1. eða 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Hafi beiðni um endurupptöku verið hafnað í ljósi þess að ekkert hefði komið fram í henni sem benti til þess að atvik hefðu breyst verulega frá því ákvörðun hafi verið tekin í málinu 7. nóvember 2025. Hafi málið verið talið nægilega upplýst þegar ákvörðun var tekin og þ.a.l. fyrirliggjandi upplýsingar fullnægjandi og réttar. Minnisblaðið sem kærandi byggi mál sitt á hafi verið aflað í kjölfar þess að ákvörðun um synjun endurupptöku hafi verið tekin. Þá sé bent á að kæranda hafi verið veittur kostur á að tjá sig um starfsleyfið áður en það var gefið út og hafi hann þá engar athugasemdir gert við gr. 3.6 og 3.7.

Við gerð starfsleyfa fyrir starfsemi sem falli undir BAT-niðurstöður meti stofnunin hvaða kröfur um mengunarvarnir séu viðeigandi hverju sinni í samræmi við BAT. Við matið sé m.a. tekið tillit til umfangs og staðsetningar starfseminnar, áhrifa sem mengun frá henni geti haft og fleiri þátta sem skipti máli. Stofnunin leggi áherslu á að ástæðan fyrir kröfunni um lofthreinsikerfi í eldishúsunum að Vallá sé fyrst og fremst nálægð við viðkvæma viðtaka, þ.e.a.s. leik- og grunnskóla og íbúðabyggð.

Varðandi starfsleyfi Ásmundarstaða og að í því hafi ekki verið sama krafa og í starfsleyfi kæranda sé bent á að í því starfsleyfi sé kveðið á um að hönnun nýrra eldishúsa skuli vera þannig að hægt sé að setja upp lofthreinsunarkerfi. Staðsetning þauleldisbúsins að Ásmundarstöðum sé heldur ekki sambærileg við Vallá ef horft sé til nálægðrar búanna við viðkvæma viðtaka í næsta nágrenni. Þá beri að líta til þess að Skipulagsstofnun taldi í áliti um umhverfismat framkvæmdar vegna stækkunar eggjabúsins, dags. 25. ágúst 2022, að óvissa væri um heildaráhrif breytinganna og í niðurstöðu komi fram að líklega verði áhrif stækkunarinnar nokkuð neikvæð í nágrenni Vallár. Umhverfis- og orkustofnun bendi á að uppsetning lofthreinsikerfis í eldishúsunum á Vallá lágmarki mengun, þ.e.a.s. ammoníak, lykt og ryk sem stafi frá búinu.

Í starfsleyfi Stjörnueggja að Vallá sé gerð krafa um að mæla eða meta rykmengun frá eldishúsunum í samræmi við BAT-27 eða BAT-28. Varðandi það sem fram komi í kæru um að í starfsleyfinu séu ekki gefin upp losunarmörk fyrir ryk og því sé marklaust að mæla losun ryks, sé á það bent á að í BAT-niðurstöðum fyrir mismunandi iðnað séu stundum gerðar kröfur um mælingar á mengunarefnum en ekki gefin upp losunargildi. Þó að ekki séu gefin upp losunargildi sé engu að síður mikilvægt að rekstraraðilar framkvæmi mælingar og skili inn niðurstöðum til stofnunarinnar. Tilgangur mælinganna sé margþættur en með þeim sé hægt að greina magn mengunarefna sem starfsemi losi, greina sveiflur í losun, meta hvort að þörf sé á frekari aðgerðum til að minnka losun frá starfsemi og meta frammistöðu mengunarvarna.

Vert sé að hafa í huga meginregluna um fyrirbyggjandi aðgerðir sem m.a. birtist í lögum nr. 7/1998, er lúti að leyfisveitingum. Megi þá nefna varúðarreglu umhverfisréttar og þær forsendur sem búa að baki hennar um að tiltekin vísindaleg óvissa, þ. á m. að skortur á upplýsingum, eigi ekki að leiða til þess að stjórnvöld láti hjá líða að grípa til fyrirbyggjandi aðgerða. Til staðar sé möguleiki á neikvæðum áhrifum stækkunarinnar í nágrenni Vallár og sé með kröfu um lofthreinsunarkerfi dregið úr þeim líkum og sérstök vernd veitt þeim viðkvæmu viðtökum sem á svæðinu séu.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Því er mótmælt að ekki sé nýjum upplýsingum til að dreifa og vísar kærandi til margnefnds minnisblaðs frá 3. júlí 2025 um loftgæði að Vallá. Minnisblaðið staðfesti að hin kærða ákvörðun hafi verið efnislega röng, hún standist ekki og henni beri að breyta til samræmis við þær kröfur sem kærandi geri fyrir úrskurðarnefndinni. Afstaða Umhverfis- og orkustofnunar feli í sér það viðhorf að unnt sé að horfa framhjá nýjum og mikilvægum sérfræðiupplýsingum. Þá séu engar tilraunir gerðar af hálfu stofnunarinnar til að hrekja þær upplýsingar sem komi fram í minnisblaðinu og standi þær því óhaggaðar. Engu máli skipti þótt upplýsingar komi síðar fram, en það sé tilgangur þess að heimila endurupptöku mála samkvæmt stjórnsýslulögunum nr. 37/1993 að tryggja að mál fá vandaða rannsókn, meðferð og rétta úrlausn stjórnvalds. Á því sé byggt að efni minnisblaðsins sanni að sú stjórnvaldsákvörðun sem um sé deilt í máli þessu hafi ekki verið nægilega upplýst þegar hin kærða ákvörðun var tekin og þegar starfsleyfið var gefið út. Hafi ákvörðunin því verið byggð á upplýsingum sem bæði voru ófullnægjandi og rangar. Nánari grein er gerð fyrir þessum sjónarmiðum í viðbótarathugasemdunum. Þá eru einnig ítrekuð sjónarmið um þann mikla og óhóflega kostnað sem krafa í starfsleyfi um lofthreinsikerfi hafi í för með sér, verði kröfunni haldið til streitu.

———-

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Umhverfis- og orkustofnunar frá 5. júní 2025 um að synja beiðni kæranda um endurupptöku máls, þ.e. um að fella niður kröfu um lofthreinsikerfi í alifuglahúsum sem kemur fram í gr. 3.6. og 3.7. í starfsleyfi alifuglabús hans að Vallá á Kjalarnesi. Kæruheimild er í 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og barst kæra í máli þessu innan kærufrests.

Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er gert ráð fyrir því að aðili að stjórnsýslumáli eigi rétt á því að stjórnvald endurupptaki stjórnvaldsákvörðun sem það hefur tekið, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Um þetta er fjallað í 24. gr. laganna og eru skilyrði þess þar nánar bundin við það hvort ákvörðun hafi „byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik“ eða „íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.“ Stjórnvald ber á hinn bóginn enga skyldu til að endurupptaka mál af þeim sökum einum að málsaðilar eru ósammála túlkun laga eða niðurstöðu máls.

Með kröfu kæranda um breytingar á starfsleyfi hans, dags. 5. febrúar 2025, komu fram, að því er virðist, nýjar upplýsingar sem vörðuðu áætlaðan verulegan kostnað hans af því að setja upp lofthreinsibúnað í öllum eldishúsum starfseminnar. Jafnframt var á það lögð áhersla að Umhverfis- og orkustofnun hefði ekki lagt fram neinar mælingar eða rannsóknir sem staðfesti lyktarmengun frá búinu né heldur að ryk frá búinu valdi neinum þeim vandkvæðum sem ætla verði að slíkum lofthreinsibúnaði sé ætlað að ráða bót á.

Með hinni kærðu ákvörðun var því hafnað af Umhverfis- og orkustofnun að ófullnægjandi eða röngum upplýsingum hafi verið til að dreifa við undirbúning ákvörðunar um veitingu starfsleyfis. Rakið var að í BAT-niðurstöðum komi fram að notkun lofthreinsikerfis eigi e.t.v. ekki almennt við vegna mikils framkvæmdakostnaðar og einnig að sumar tegundir lofthreinsikerfa eigi við í ákveðnum tilvikum og öðrum ekki. Á Vallá séu tvö ný eldishús sem byggð hafi verið í tilefni stækkunar búsins áður en núgildandi starfsleyfi var gefið út. Þar að auki sé þar eitt nýlegt eldishús og fimm eldri. Með viðeigandi framkvæmdum sé raunhæfur möguleiki á að koma upp lofthreinsibúnaði í eldishúsum alifuglabúsins sem mundi draga verulega úr losun ammóníaks, ryks og lyktar. Því fylgi framkvæmdakostnaður, en engu að síður sé mikilvægt að lofthreinsikerfi verði sett upp. Með þessu var það áréttað af Umhverfis- og orkustofnun, í hinni kærðu ákvörðun að þrátt fyrir mikinn kostnað sé krafa um lofthreinsunarkerfi álitin bæði raunhæf og forsvaranleg með tilliti til umhverfisaðstæðna.

Í hinni kærðu ákvörðun var nánar vísað til þess að í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar hafi verið lögð áhersla á að starfsemin myndi ekki rýra loftgæði með aukinni lyktarmengun, en talið var líklegt að áhrif stækkunarinnar yrðu nokkuð neikvæð. Á það var bent að nálægt búinu að Vallá væru viðkvæmir viðtakar, þ.e. leikskóli og skóli auk íbúðabyggðar. Því var hafnað að reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína væri af þýðingu, þar sem einungis væru í reglugerðinni sett lágmarks fjarlægðarmörk. Loks var vísað til umfjöllunar í BREF-skýrslu um þauleldi alifugla og svína, þar sem fram kæmi að í þeim tilvikum að fjarlægð við næstu íbúðarhúsnæði eða aðra viðkvæma viðtaka væri ófullnægjandi, líkt og oft gerðist á þéttbýlum svæðum, t.d. eins og í Hollandi, veiti lofthreinsikerfi eina möguleikann á því að auka framleiðslu og tryggja um leið að losun sé haldið í böndum.

Almennt skiptir mestu máli við mat á skilyrðum fyrir endurupptöku stjórnsýslumáls hvort sýnt hafi verið fram á að þörf sé á að fjalla aftur um viðkomandi mál, t.d. vegna þess að með nýjum upplýsingum eða röksemdum hafi verið leiddar að því líkur að upphafleg ákvörðun hafi verið röng. Úrskurðarnefndin telur ljóst að hinar nýju upplýsingar sem hér er um að ræða séu ekki af þeirri þýðingu að það séu sterkar líkur til þess að starfsleyfið hefði verið með öðrum hætti ef þær hefðu legið fyrir þegar leyfisveitandi tók afstöðu til efnis starfsleyfisins. Verður því talið hæpið að fallist verði á ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar miðað við þær upplýsingar sem lágu fyrir þegar hún var tekin.

Svo bregður við í máli þessu að málsrök kæranda eru að mestu grunduð á röksemdum sem færðar eru fram í minnisblaði frá verkfræðistofu, dags. 3. júlí 2025. Minnisblaðið varð til eftir að beiðni kæranda um endurupptöku máls var synjað með hinni kærðu ákvörðun. Fyrir liggur að Umhverfis- og orkustofnun hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort röksemdir í minnisblaðinu geti leitt til endurupptöku máls en þar eru settar fram, að því virðist, nýjar upplýsingar sem mögulegt virðist að geti hafi þýðingu við mat á því hvort forsvaranlegt sé að krefjast lofthreinsunarbúnaðar í alifuglabúi kæranda.

Nánar greint kemur fram í téðu minnisblaði að í tilfelli eldishúsa varphænsna að Vallá liggi fyrir niðurstöður útreikninga á losun ammóníaks, köfnunarefnis og fosfórs og öll gildin séu innan marka sem gefin séu í BAT-niðurstöðum og starfsleyfi. Með þessu er vísað til starfsleyfiskröfu um að heildarlosun ammoníaks (NH3) í andrúmsloft skuli mæld og/eða metin og ekki vera meiri en 0,13 kg NH3/stæði/ári fyrir varphænur ekki í búrum, sbr. gr. 3.7. í starfsleyfinu. Um er að ræða gildi samkvæmt töflu 3.1 í BAT-31 þar sem gert er ráð fyrir því að losun sé á bilinu 0,02-0,13 NH3/stæði/ári. Þegar slík spönn er í BAT-niðurstöðum er gert ráð fyrir því að losunargildi sé ákvarðað á grundvelli þeirrar bestu aðgengilegu tækni sem stöðvar búa yfir, en BAT niðurstöðum er ætlað að vera tæknilega hlutlausar þannig að bú geti valið tækni sem þó tryggi að losunarmörk séu virt. Má einnig vísa til sjónarmiða í minnisblaði þessu varðandi möguleika til þess að draga úr rykmyndun með bestu aðgengilegu tækni, en minnisblaðið hefur þó ekki verulegar nýjar upplýsingar að geyma.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar má telja eðlilegt með hliðsjón af framangreindu að kærandi fái tækifæri til þess að fá að nýju fram afstöðu Umhverfis- og orkustofnunar til þess hvort skilyrði séu til að starfsleyfi hans verði endurupptekið með hliðsjón af því hvort sá mikli kostnaður sem hljótist af kröfu um uppsetningu og reksturs lofthreinsikerfis sé forsvaranlegur með tilliti til losunar frá starfseminni og umhverfisaðstæðna. Verður af þessum ástæðum talið rétt að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 5. júní 2025 um að synja beiðni kæranda um endurupptöku starfsleyfis hvað varði kröfu um lofthreinsikerfi í alifuglabúi að Vallá á Kjalarnesi.

okt 10
Love0

110/2025 Hofgarðar

Með

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 24. júlí 2025 um að samþykkja byggingaráform fyrir byggingu einbýlishúss að Hofgörðum 16.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júlí 2025, er barst nefndinni sama, kæra eigendur fasteigna að Melabraut 40 og 42 og Hofgörðum 17, 18, 19 og 21 þá ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 19. júní 2025 að veita byggingarleyfi fyrir byggingu einbýlishúss að Hofgörðum 16. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 11. ágúst 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 29. júlí 2025.

Málavextir: Lóðin Hofgarðar 16 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. október 2015. Er um að ræða einu óbyggðu lóðina á svæðinu á skipulagssvæðinu sem samanstendur af rað- og einbýlishúsalóðum. Fram kemur í greinargerð skipulagsins að heimilt sé að byggja einbýlishús á lóðinni og er um byggingarmagn og aðra skilmála vísað til skilmálablaðs sem fylgi greinar­gerðinni. Þá kemur einnig fram að „áform eru um að byggja heimili á lóðinni fyrir fjóra fatlaða einstaklinga, með hliðsjón af því tekur byggingarmagn lóðar mið að því sem næst gerist á nálægum lóðum.“ Í töflu um nýtingarhlutfall er greint frá að því að lóðin Hofgarðar 16 sé 832 m2 að stærð, nýtingarhlutfall sé 0,41 og því hámarksbyggingarmagn 341 m2.

Árið 2022 var gerð breyting á deiliskipulagi lóðarinnar er fólst í því að byggingarreitur var færður um 0,5 m til norðurs að götu. Jafnframt var í skipulagsbreytingunni tilgreint að gerð væri sú breyting á skilmálablaði lóðarinnar að efri hæð skyldi ekki vera meira en 40% af flatar­máli „byggingarreits“ í stað „neðri hæðar“. Þá var gerð önnur deiliskipulagsbreyting árið 2024 er fól það í sér að B-rýmum væri „bætt við nýtingarhlutfallið“ og myndi því hækka úr 0,41 í 0,46. Auk þess var tilgreint að hámarksbyggingarmagn væri „óbreytt 341 m2 (A-rými).“ Var síðari deiliskipulagsbreytingin kærð af hluta kærenda þessa máls til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en með úrskurði 3. maí 2024 í máli nr. 26/2024 var kröfu þeirra um ógildingu þeirrar ákvörðunar hafnað.

Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar 13. mars 2024 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja einbýlishús á tveimur hæðum á lóð Hofgarða 16. Var afgreiðslu umsóknarinnar frestað en á fundi nefndarinnar 16. maí s.á. voru byggingaráform samþykkt. Þá var á fundi nefndarinnar 22. október s.á. tekin fyrir umsókn um breytingu á áður samþykktum uppdráttum er fólst í að fyrirhuguð bygging yrði færð 45 cm í átt frá götu. Hinn 19. júní 2025 áritaði byggingarfulltrúi Seltjarnarnesbæjar uppdrættina til samþykktar og gaf sama dag út byggingarleyfi. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 18. júlí 2025.

Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 24. júlí 2025 var tekin fyrir umsókn leyfishafa um breytingu á áður samþykktum uppdráttum er fólst í því að lækka húsið í landi um 24 cm og færa það til vesturs innan byggingarreits um 35 cm. Var fært til bókar að breytingin væri viðleitni lóðareigenda til að koma til móts við mótmæli kærenda vegna umfangs hússins. Sama dag áritaði byggingarfulltrúi hina breyttu uppdrætti til samþykktar.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hin kærða ákvörðun sé haldin efnis­annmörkum þar eð fyrirhugað hús samræmist ekki gildandi deiliskipulagi lóðarinnar, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Í kæru er rakið að flest hús í Hofgörðum hafi verið byggð á árunum 1978–1980. Ekkert heildstætt deiliskipulag hafi verið í gildi fyrir svæðið fram til þess að núgildandi deiliskipulag var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 15. október 2015. Með deiliskipulaginu hafi nýtingar­hlutfall lóða í Hofgörðum almennt hækkað úr 0,3 í 0,35. Þrjár lóðir hafi fengið úthlutað nýtingarhlutfallinu 0,41 og hafi þegar verið búið að byggja á tveimur þeirra. Þriðja lóðin sé Hofgarðar 16 og hafi komið fram í skipulaginu að ástæðan fyrir þessu háa nýtingarhlutfalli væri sú að til stæði að byggja á lóðinni heimili fyrir fjóra fatlaða einstaklinga.

Á þeim tíu árum sem séu liðin frá gildistöku deiliskipulagsins hafi lóðarhafar Hofgarða 16 fengið samþykktar tvær aðrar breytingar á deiliskipulaginu. Með fyrri breytingunni hafi bygg­ingarreitur á lóðinni verið færður um 0,5 m til norðurs að götu og skilmálablaði breytt á þann hátt að flatarmál efri hæðar hússins skuli ekki vera meira en 40% af „flatarmáli byggingar­reits“ í stað „neðri hæðar“. Hafi breytingin því falið í sér umtalsverða stækkun 2. hæðar hússins sem vitaskuld valdi útsýnisskerðingu og grenndar­áhrifum. Með seinni breytingunni hafi nýtingarhlutfall lóðarinnar svo verið hækkað úr 0,41 í 0,46, en tekið fram í deiliskipulaginu að hámarksbyggingarmagn væri óbreytt, 341 m2.

Byggingarleyfisumsókn lóðarhafa hafi verið lögð fyrir skipulags- og umferðarnefnd. Ekki verði séð af samþykkt um stjórn Seltjarnarnesbæjar nr. 831/2013 að þeirri nefnd hafi verið falin verkefni á sviði laga um mannvirki, sbr. einkum 56. gr. samþykktanna. Skipulags- og umferðar­nefnd sé einfaldlega ekki byggingarnefnd sem sveitastjórn sé heimilt að koma á, sbr. 7. gr. laga um mannvirki. Hafi nefndin engar heimildir til að afgreiða mál er falli undir lög um mannvirki, svo sem útgáfu byggingarleyfis eða samþykkt byggingaráforma. Heimild til þess hafi skipu­lagsstjóri einn, sbr. viðauka 2 við samþykktirnar. Ekki verði séð að hann hafi samþykkt byggingaráformin sérstaklega á þessum tímapunkti.

Samkvæmt skilmálablaði lóðarinnar, eins og það hafi verið í upprunalegu deiliskipulagi, sé hámarksbyggingarmagn á lóðinni 341 m2 og stærð lóðarinnar 832 m2, sem geri heimilt nýtingarhlutfall 0,41. Í deiliskipulagsbreytingunni frá árinu 2024 segi að B-rýmum sé „bætt við nýtingarhlutfallið“ og hækki þá úr 0,41 í 0,46 auk þess sem fram kemur að hámarksbyggingarmagn sé „óbreytt 341 m2 (A-rými).“ Í bókun skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarness, þar sem fallist var á þessa hækkun, sé áréttað að B-rými séu ekki hluti af brúttóflatarmáli hússins sem verði óbreytt þrátt fyrir breytinguna. Í bæði deiliskipulagsbreytingunni sjálfri og bókun nefndarinnar sé notkun hugtakanna „byggingarmagn“, „nýtingarhlutfall“ og „brúttóflatarmál“ röng og ekki í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 og viðeigandi staðla.  Eftir stendur að bæði samkvæmt orðalagi deiliskipulagsbreytingarinnar sjálfrar og forsendna í ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar sé hámarksbyggingarmagn óbreytt eftir deili­skipulagsbreytinguna og nemi 341 m2. Samkvæmt samþykktum teikningum fyrirhugaðs húss sé byggingarmagn á lóðinni 372,1 m2. Hámarksbyggingarmagn á lóðinni samkvæmt útgefnu byggingarleyfi sé því 31 m2 umfram það sem heimilað sé samkvæmt gildandi deiliskipulagi.

Samkvæmt skilmálablaði deiliskipulagsins fyrir lóðina sé leyfð hámarkshæð hússins „7 metrar frá götukóta.“ Eftir því sem kærendur best viti hafi götukóti ekki verið mældur af hálfu bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar og ekki settur fram í samþykktum uppdráttum. Þá sé það hugtak ekki skilgreint sérstaklega í deiliskipulaginu eða kveðið á um hvernig hann skuli mældur. Af samþykktum uppdráttum megi þó sjá að mældur kóti við gangstétt norðanmegin lóðarinnar sé 11,99 á vesturhorni og 12,88 á austurhorni. Af sömu teikningu megi sjá að hæsti kóti byggingarinnar sjálfrar sé tilgreindur sem 19,69. Því sé hæð byggingarinnar miðað við götu í vesturhorni lóðarinnar 7,70 m en 6,81 m í austurhorni. Sé meðaltal þessara tveggja hæðarpunkta af götunni notað þá sé hæð byggingarinnar 7,26 m frá götuhæð. Ekki virðist hafa verið tekinn kóti fyrir miðri lóð norðanmegin, en gera megi ráð fyrir að hann sé eitthvað lægri en meðaltalið þar sem hækkunin virðist ekki vera alveg jöfn. Sé hæð byggingarinnar því fyrir miðri lóð væntanlega rúmlega 7,26 m.

Við skilgreiningu götukóta sé ekki hægt að líta til hæsta mögulega kóta í götu heldur verði að líta til þess lægsta. Sé þetta sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að hæsti punktur byggingarinnar sé á framhlið hennar sem standi mun nær götu en t.d. hæsti punktur Hofgarða 18. Grenndaráhrif framhliðarinnar séu því umtalsverð og ekki gangi að lóðarhafi skilgreini götukóta eftir sinni hentisemi eða að það hugtak sé túlkað lóðarhafa í hag á kostnað nágranna. Hugmyndir lóðarhafa um lækkun byggingarinnar um 24 cm breyti ekki framangreindri niðurstöðu, enda muni byggingin enn vera yfir 7 m leyfilegri hæð gildandi deiliskipulags.

Ógilda beri hina kærðu ákvörðun þar sem fyrirhuguð notkun þess sé ekki í samræmi við forsendur deiliskipulags. Í upphaflegu deiliskipulagi hafi nýtingarhlutfall lóðarinnar verið ákveðið vel umfram það sem viðgengist hafi í Hofgörðum, en það frávik hafi verið rökstutt með vísan til sérstakra og málefnalegra samfélagslegra þarfa, þ.e. að áform væri um byggingu sambýlis fyrir fjóra fatlaða einstaklinga. Nú þegar endanlegar teikningar liggja fyrir sjáist ljóslega að í því húsi sem byggja eigi standi ekki til að hafa sambýli, heldur sé um að ræða hefðbundið fjölskyldurými auk vinnustofu. Ekki gangi upp að lóðarhafi geti fengið í gegn hagstæðar breytingar á skipulagsskilmálum með vísun til tiltekinna aðstæðna og svo breytt áformum en enn notið þeirra skilmála sem gefnir hafi verið á grundvelli slíkra aðstæðna. Fyrirhuguð notkun byggingarinnar samræmist því ekki gildandi deiliskipulagsheimildum.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að byggingarfulltrúi Seltjarnarnesbæjar sé jafnframt skipulagsfulltrúi og sviðsstjóri skipulags- og umhverfissviðs. Fyrirhugað hús sé innan byggingarreits um 20 cm lægra en hæsti leyfilegi kóti. Nýtingarhlutfall þess sé 0,455 en leyft hlutfall samkvæmt deiliskipulagi sé 0,46. Hafi því öll skilyrði verið uppfyllt við útgáfu byggingarleyfisins.

Hluti kærenda og lögmaður þeirra hafi setið fund með byggingarfulltrúa 26. júní 2025 þar sem farið hefði verið yfir málið. Hinn 7. júlí s.á. hafi byggingarfulltrúa verið send áskorun um að endurupptaka ákvörðun um veitingu byggingarleyfis og hafna veitingu þess. Ekki hafi verið orðið við þeirri beiðni enda ekki talið að mistök hafi verið gerð við útgáfu byggingarleyfisins.

Varðandi leyfilegt byggingarmagn samkvæmt deiliskipulagi sé bent á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi farið ítarlega yfir nýtingarhlutfallið í máli nr. 26/2024. Séu kærendur því enn og aftur að leggja sama úrlausnarefnið fyrir úrskurðarnefndina sem þegar liggi úrskurður fyrir um.

Arkitekt hússins hafi valið að hæðarsetja húsið þannig að inngangskótinn sé sá sami og hærri hornkóti lóðarinnar sem snúi að götu. Því sé 19,88 sá kóti sem húsið megi hæst fara í. Byggi það einnig á þeirri túlkun skipulagshöfundar að miða eigi við hærri götukótann af tveimur, svo e.t.v. sé ekki um misræmi að ræða þar sem þetta sé sama talan og komi út á eitt. Húsið sé teiknað með þakkóta 12,69 á samþykktum uppdráttum. Áform séu um að lækka það um 24 cm og verði þakkóti þá 12,45 m yfir sjó, sem verði 43 cm undir hámarkskóta.

Varðandi það sjónarmið að fyrirhuguð notkun samræmist ekki forsendum deiliskipulagsins sé enn og aftur um að ræða málsástæðu sem byggt hafi verið á í fyrra máli úrskurðarnefndarinnar nr. 26/2024 og hafnað hafi verið af nefndinni.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til sömu sjónarmiða og fram koma hjá Seltjarnarnesbæ um að í máli nr. 26/2024 hafi þegar verið fjallað um málsástæður kærenda, að því einu undanskildu að í því máli hafi ekki verið fjallað um hver inngangskóti hússins ætti að vera, sem skilgreini hámarkshæð húss.

Það fari ekki á milli mála af fundargerð skipulags- og umferðarnefndar frá 13. nóvember 2023 hver vilji nefndarinnar sé. Hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar sé 0,46 (A- og B-rými), en til viðbótar séu settar þær kvaðir á lóðareiganda að byggingarmagn A-rýmis skuli ekki vera umfram 341 m2. Hvorki skipulags- og umferðarnefnd né bæjarstjórn hefðu haft neina ástæðu til þess að samþykkja 0,46 nýtingarhlutfall ef ætlunin hefði eftir sem áður verið að takmarka heildarbyggingarmagn A- og B-rýmis við 341 m2. Brúttóflatarmál fyrirhugaðs húss með A- og B-rýmum verði innan leyfilegs nýtingarhlutfalls.

Þrátt fyrir að vera ekki sammála túlkun kærenda á því hver inngangskóti skuli vera og að hún stangist á við túlkun hönnuðar deiliskipulagsins, þá hafi verið ákveðið að koma til móts við verðandi nágranna og jafnframt tryggja að hæsti þakkóti væri innan meðalhæðar lóðar við götu. Hafi því verið unnar nýjar teikningar þar sem fyrirhugað hús sé lækkað í landslagi um 24 cm og verði þakkóti þess þá 19,44, þ.e. 44 cm undir skilgreindum inngangskóta. Við þetta verði hæsti þakkóti hússins 7 m yfir meðalhæð frá götu. Samhliða sé húsið fært um 35 cm til vesturs innan skilgreinds byggingarreitar, en það sé nauðsynlegt til að draga úr áhrifum af auknum hæðarmun á landslagi sem leiði af lækkun hússins. Hafi breyttum uppdráttum þegar verið skilað inn og skipulags- og umferðarnefnd samþykkt umsóknina á fundi sínum 24. júlí 2025.

Það sé rétt að þegar deiliskipulagið hafi verið unnið hafi verið til skoðunar hvort hægt væri að nota lóðina til að byggja heimili fyrir fjóra fatlaða einstaklinga, en fljótlega eftir samþykki deiliskipulagsins hafi komið í ljós að erfitt væri að byggja slíkt húsnæði þannig að það uppfyllti þær kröfur sem gerðar séu við rekstur slíkra íbúðakjarna. Snemma árs 2016 hafi legið fyrir að finna þyrfti aðra lóð innan bæjarins fyrir slíka starfsemi og hafi íbúðakjarni með sex íbúðum tekið til starfa vorið 2023 að Kirkjubraut 20. Þegar breytingar á deiliskipulagi hafi verið samþykktar árin 2022 og 2024 hafi ekki farið á milli mála að verið væri að fjalla um fyrirhugað einbýlishús en ekki heimili fyrir fjóra fatlaða einstaklinga.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Því er hafnað að kærendur séu að fara af stað með sama úrlausnarefni og sömu málsástæður til úrskurðarnefndarinnar og reynt hafi á í kærumáli nr. 26/2024. Í þessu máli reyni ekki á deiliskipulagsbreytinguna og hvort hún sé haldin framangreindum annmörkum. Engin krafa sé gerð um ógildi deiliskipulagsins, enda verði slík krafa aðeins borin undir dómstóla úr því sem komið er.

Umsagnir Seltjarnarnesbæjar og lóðarhafa svari í engu því sem fram hafi komið í kæru um þá augljósu annmarka sem séu á notkun deiliskipulagsins og Seltjarnarnesbæjar á hugtökunum „nýtingarhlutfall“, „byggingarmagn“ og „brúttóflatarmál“. Það sé fyrst nú, í umsögn Seltjarnarnesbæjar í kærumáli þessu, að tekið sé fram að meint hámarksbyggingarmagn sé 382,72 m2 en ekki 341 m2. Það stangist á við þá fullyrðingu nefndarinnar á fundi hennar 16. nóvember 2023 að brúttóflatarmál verði óbreytt sem og textann í deiliskipulaginu sjálfu. Innbyrðis ósamræmi í deiliskipulaginu og röng notkun framangreindra hugtaka leiði til þess að það verði ekki túlkað á annan veg en að hámarksbyggingarmagn sé 341 m2. Byggingarmagn sem byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir sé 372,1 m2 og því umtalsvert yfir heimiluðu byggingarmagni.

Deiliskipulagsgögn fyrir Bollagarða og Hofgarða séu þrjú. Í fyrsta lagi skjal sem titlað sé „Greinargerð, skilmálar og húsakönnun“. Í öðru lagi deiliskipulagsuppdráttur og í þriðja lagi skjal sem sé titlað ,,skýringaruppdrættir og nýtingarhlutfall“. Skjalið „Greinargerð, skilmálar og húsakönnun“ feli í sér greinargerð deiliskipulagsins, skilmála fyrir hverja og eina lóð sem og upplýsingar um núverandi hús á skipulagssvæðinu. Ljóst sé af 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gr. 5.5.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að þetta skjal feli í sér bindandi skipulagsskilmála eins og þeir séu skilgreindir í 25. tölul. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga sem og gr. 1.3 í skipulagsreglugerð. Í skjalinu „Skýringauppdrættir og nýtingarhlutfall“ sé svo að finna nokkra skýringaruppdrætti og töflu með nýtingarhlutfalli. Séu skýringaruppdrættir í því skjali skýringarmyndir í skilningi gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð og því ekki bindandi nema annað sé tekið fram. Í skjalinu „Greinargerð, skilmálar og húsakönnun“ sé að finna skilmálablað fyrir lóðina Hofgarða 16, en í skjalinu „Skýringaruppdrættir og nýtingarhlutfall“ sé að finna skýringauppdrátt af lóðinni.

Nú beri svo við að ekki sé samræmi á milli skilmálablaðsins og skýringaruppdráttarins um ýmis atriði. Skýringaruppdráttur heimili kjallara en einskis sé getið um kjallara á skilmálablaði. Skýringaruppdráttur heimili byggingu á tveimur hæðum en skilmálablað geri kröfu um það. Þá sé nýtingarhlutfall tiltekið tvisvar á skýringaruppdrætti sem 0,45 og 0,41. Mikilvægast sé þó að skýringaruppdráttur tiltekur að hámarkshæð húss miðist við inngangskóta en skilmálablaðið miði hámarkshæð hússins við götukóta. Slíkt misræmi í deiliskipulagsgögnum sé bagalegt og ljóst að vinnubrögð hafi ekki verið nægjanlega vönduð við gerð deiliskipulagsins. Við þetta bætist að aðeins forsíða skýringaruppdráttanna hafi verið aðgengileg í Skipulagsvefsjá eða á öðrum vettvangi, en kærendur hafi ekki fengið heilt eintak frá Seltjarnarnesbæ fyrr en að loknum kærufresti.

Af framangreindum ákvæðum skipulagslaga og skipulagsreglugerðar leiði að bindandi skipu­lagsskilmálar gangi framar óbindandi skýringarmyndum sé misræmi á milli þessara heimilda. Ber því ljóslega að líta svo á að skilmálablaðið gangi framar skýringarmyndinni. Af því leiði að hæð hússins megi ekki vera meiri en 7 m frá götukóta og uppfylli byggingin ekki það skilyrði, hvort sem hún sé lækkuð um 24 cm eða ekki. Allan vafa um hvaða kóta beri að miða beri að túlka nágrönnum í hag og velja þann sem raski minnst grenndarhagsmunum. Slík túlkun leiði til þess að lægsti götukóti skuli gilda.

—–

Undir rekstri málsins hjá úrskurðarnefndinni óskaði nefndin eftir skýringum frá Skipulags­stofnun um það misræmi sem gætti í skipulagsgögnum deiliskipulags Bollagarða og Hofgarða frá árinu 2015 sem birt væru á Skipulagsvefsjá stofnunarinnar, m.a. hvers vegna þar væri ekki að finna húsakönnun og skilmálablöð sem fylgja ætti með greinargerð deiliskipulagsins. Bárust skýringar frá stofnuninni 7. október 2025 auk þess sem þar var tekið fram að greinargerðin í heild sinni hefði nú verið birt á vefsjánni.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 19. júní 2025 að veita byggingarleyfi fyrir 372 m2 einbýlishúss á lóð Hofgarða 16. Útgáfa byggingarleyfis veitir leyfishafa heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar staðfesta aðaluppdrætti þegar viðbótarskilyrði 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 eru uppfyllt. Efnisinnihald leyfisins hefur þá þegar verið samþykkt af byggingarfulltrúa á grundvelli 11. gr. sömu laga um samþykki byggingaráforma. Sú ákvörðun byggingarfulltrúa er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli kæruheimildar í 59. gr. laganna. Fyrir liggur að skipulags- og umferðarnefnd Seltjarnarnesbæjar samþykkti í tvígang byggingaráform fyrir Hofgarða 16, annars vegar á fundi þess 16. maí 2024 og hins vegar 24. júlí 2025 þegar sótt var um breytingu á áður samþykktum uppdráttum.

Í 1. mgr. 7. gr. laga um mannvirki er sveitarstjórn veitt heimild til kveða á um að í sveitar­félaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Skal slík samþykkt lögð fyrir ráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Engin slík samþykkt liggur fyrir hjá Seltjarnarnesbæ. Þá er kveðið á um það í samþykkt nr. 831/2013 um stjórn Seltjarnarnesbæjar að bæjarstjórn skuli kjósa að afloknum bæjarstjórnarkosningum fimm aðalmenn og jafn marga til vara í skipulags- og um­ferðarnefnd skv. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt skuli hún gegna hlutverki umferðar­nefndar samkvæmt heimild í 2. mgr. 116. gr. umferðarlaga nr. 50/1987.

Að framangreindu virtu verður að telja að skipulags- og umferðarnefnd hafi ekki heimild til þess að lögum að samþykkja byggingaráform með þeim hætti sem hún gerði í máli þessu. Breytir engu þó byggingarfulltrúi starfi sem sviðsstjóri skipulags- og umferðarsviðs, eins og sveitarfélagið ber fyrir sig í umsögn til úrskurðarnefndarinnar vegna kærumálsins. Aftur á móti liggur fyrir að byggingarfulltrúi áritaði uppdrætti til samþykkis 19. júní 2025, svo og aftur 24. júlí 2025 eftir að leyfishafi sótti um breytingu á uppdráttum. Sú stjórnarathöfn embættisins að árita aðaluppdrætti eða staðfesta þá með rafrænum hætti felur í sér hina eiginlegu samþykkt byggingaráforma, enda liggja þá fyrst fyrir opinberir og staðfestir uppdrættir sem útgáfa byggingarleyfis getur byggst á, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010. Með hliðsjón af framangreindu verður því að líta svo á að í máli þessu sé kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. júlí 2025 að samþykkja byggingaráform, en með þeirri ákvörðun féll eldri samþykkt byggingaráforma frá 19. júní s.á. úr gildi. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 og njóta kærendur aðildar að máli þessu vegna grenndarhagsmuna.

 Í 11. gr. laga um mannvirki kemur m.a. fram að fyrirhuguð mannvirkjagerð sem sótt sé um byggingarleyfi fyrir þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. einnig 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna sem gerir það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Ágreiningur þessa máls lýtur að því hvort hin kærðu byggingaráform séu í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem krafa er gerð um í nefndum lagagreinum. Er deilt um hvort leyft byggingarmagn og hæð hússins rúmist innan heimilda deiliskipulags svæðisins sem og hvort fyrirhuguð notkun sé í samræmi við forsendur skipulagsins.

Samkvæmt deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða frá 2015 var lóðin að Hofgörðum 16 með nýtingarhlutfallið 0,41 og hámarksbyggingarmagn 341 m2. Eins og greinir í málavöxtum var gerð breyting á deiliskipulagi lóðarinnar árið 2024 þar sem B-rýmum var „bætt við nýtingar­hlutfallið og hækkar þá úr 0,41 í 0,46“ auk þess sem tekið var fram að hámarksbyggingarmagn sé „óbreytt 341 m2 (A-rými).“ Í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er nýtingarhlutfall skilgreint sem hlutfall milli brúttóflatarmáls bygginga á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits, en hvað skilgreiningu brúttóflatarmáls varðar er vísað til íslenska staðalsins ÍST50:1998 „varðandi byggingarhluta í lokunarflokkum A og B.“ Með hliðsjón af framangreindu verður að taka undir þau sjónarmið kærenda að ekki sé hægt að bæta B-rýmum við nýtingarhlutfall, enda eru þau rými ávallt með í útreikningi á nýtingarhlutfalli. Þrátt fyrir það þykir ljóst að túlka beri skipulagsbreytinguna með þeim hætti að nýtingar­hlutfallið hækki í 0,46 og þar með verði hámarksbyggingarmagn 383 m2, en af því megi 341 m2 vera A-rými og 42 m2 B-rými. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður ráðið að hin kærðu byggingaráform séu innan þessara heimilda.

 Á Skipulagsvefsjá Skipulagsstofnunar er að finna skjalið „Greinargerð, skilmálar og húsakönnun“ vegna deiliskipulags Bollagarða og Hofgarða frá 2015. Í greinargerðinni er vísað til þess að um byggingarmagn lóðar Hofgarða 16 og aðra skilmála megi „sjá á skilmálablaði sem fylgir greinargerð þessari.“ Í tilvísuðu skilmálablaði lóðarinnar kemur fram að hámarkshæð hússins sé 7 m frá götukóta. Aftur á móti liggur fyrir úrskurðarnefndinni annað skilmálablað sömu lóðar sem er hluti skjalsins „Skýringaruppdrættir og nýtingarhlutfall“, en á því blaði er vísað til þess að hæð húss skuli miðast við inngangskóta. Að teknu tilliti til þess að í greinargerðinni er vísað til þess að um skilmála fari eftir „skilmálablaði sem fylgir greinargerð þessari“ verður að telja að hámarkshæð hússins sé bundin við götukóta.

Lóðin Hofgarðar 16 er í halla og er ekki til að dreifa neinum ákveðnum götukóta sem hægt er að miða við. Hins vegar liggur fyrir að mældir hafa verið hæðarkótar fyrir lóðina. Á þeirri hlið sem snýr út að götu er hæðarkóti í vesturhorni lóðarinnar 11,99 en í austurhorni lóðarinnar er hann 12,88. Telur kærandi að í fjarveru skilgreinds götukóta eigi að miða við þann hæðarkóta sem raski minnst grenndarhagsmunum. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður aftur á móti að telja rétt og sanngjarnt að taka mið af meðaltali framangreindra hæðarkóta, en hann er 12,44. Á hinum samþykktu aðaluppdráttum má sjá að hámarkshæð hússins er 19,44 og verður því að líta svo á að með því sé ekki brotið í bága við þann skipulagsskilmála lóðarinnar að hámarkshæð húss sé 7 m frá götukóta.

Fram kemur í greinargerð deiliskipulags svæðisins að á lóð Hofgarða 16 séu áform um að „byggja heimili á lóðinni fyrir fjóra fatlaða einstaklinga“ og vísað til þess að vegna þeirra áforma taki byggingarmagn lóðar mið af því sem gerist á nálægum lóðum. Þá er og gerð krafa um að við hönnun verði ásýnd og uppbrot húss með þeim hætti „að ekki leiki vafi á því að um einbýlishús er að ræða.“ Af hálfu kærenda er því haldið fram að þar sem hin samþykktu byggingaráform beri ekki með sér að vera sambýli fjögurra einstaklinga samrýmist þau ekki forsendum deiliskipulagsins. Ekki verður sá skilningur lagður í orðið „áform“ að í því felist ófrávíkjanleg krafa um tiltekna notkun, sér í lagi m.t.t. þess að í greinargerðinni segir einnig að heimilt sé að reisa einbýlishús á lóðinni. Þrátt fyrir að byggingarmagn hafi verið ákveðið með hliðsjón af fyrrgreindum áformum verður þó að telja að sömu byggingarskilmálar gildi um einbýlishús, enda ekki við annað að miða.

Með hliðsjón af öllu framangreindu og þar sem ekki verður séð að neinir þeir annmarkar liggi fyrir sem raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda þar um hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 25. júlí 2025 um að samþykkja byggingaráform fyrir byggingu einbýlishúss að Hofgörðum 16.

okt 10
Love0

75/2025 Fossnes

Með

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 75/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 16. apríl 2025 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir töku á 30.000 m3 af efni í landi Fossness.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. maí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Stöðulfells, Skeiða- og Gnúpverjahreppi þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 16. apríl s.á. um að samþykkja að veita framkvæmdaleyfi fyrir töku 30.000 m3 efnis í landi jarðarinnar Fossnes við Þjórsá. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda, en úrskurðarnefndin hafnaði þeirri kröfu með úrskurði 4. júní 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi 21. maí og 10. júní 2025.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 19. febrúar 2025 var, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs., tekin fyrir umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku á svæðum merktum E25 og E26 í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Óskað var eftir heimild fyrir allt að 200.000 m3 efnistöku á svæði E26 og allt að 30.000 m3 efnistöku á svæði E25. Fram kom að náma E26 væri undir lónsstæði ráðgerðrar Hvammsvirkjunar og félli undir umhverfismat virkjunarinnar. Samþykkti sveitarstjórn framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku á svæði E25 og fól skipulagsfulltrúa að gefa út leyfið. Jafnframt var fært til bókar að framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku á svæði E26 væri háð leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Væri skipulagsfulltrúa falið að vinna greinargerð er tæki til samræmis framkvæmdarinnar við umhverfismat, mótvægisaðgerðir, vöktun og frágang vegna efnistökunnar. Samþykkti meirihluti sveitarstjórnar að veita framkvæmdaleyfi þegar leyfi Fiskistofu lægi fyrir og fól skipulagsfulltrúa að gefa þá út leyfið.

Á fundi sveitarstjórnar 16. apríl 2025 var tekin fyrir uppfærð umsókn vegna töku efnis á svæði E26 þar sem magn efnis var mun minna, þ.e. tilgreint allt að 30.000 m3 í stað 200.000 m3 áður. Samþykkti meirihluti sveitarstjórnar umsóknina á grundvelli heimilda í aðalskipulagi og var við afgreiðsluna tiltekið að samkvæmt stefnumörkun aðalskipulags væri heimild fyrir allt að 500.000 m3 efnistöku á svæðinu.

Málsrök kæranda: Í kæru kemur fram að kærandi, sem eigandi jarðarinnar Stöðulfells, sé félagsmaður í Veiðifélagi Þjórsár og hafi sem veiðiréttarhafi lögvarða hagsmuni vegna veiðiréttar síns í ánni samkvæmt samþykktum lögbundins veiðifélags. Félagsmenn undirdeildar veiðifélagsins í Kálfá hafi verið taldir eiga lögvarða hagsmuni í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2023, er sameinað hafi verið fleiri kærumálum, vegna virkjunar í Þjórsá og félagsmenn Veiðifélags Þjórsár sömuleiðis fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur í máli E-2457/2024. Kærandi telji sig ekki þurfa að rökstyðja hagsmuni sína frekar, enda liggi tengsl efnistöku og fiskistofns í augum uppi, en geri það fúslega ef þörf krefji.

Rannsóknir sýni að á efnistökusvæðinu sé ríkulegt uppeldi seiða og að líklega hrygni lax á malarsvæðunum þar sem náma E26 sé. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlotin Þjórsá 1 og Þverá eða önnur vatnshlot er kynnu að verða fyrir áhrifum af efnistökunni í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Ákvörðunin brjóti því gegn 3. mgr. 28. gr. laganna sem mæli fyrir um samræmi leyfa við umhverfismarkmið laganna, sem fram komi í vatnaáætlun. Skylda til að hafna leyfi við aðstæður þar sem líkur séu á hnignun gæða vatns hafi verið staðfest með fjölmörgum dómum dómstóls Evrópusambandsins. Einnig sé vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 127/2023 og 32/2024. Stjórnvaldi sé óheimilt að heimila efnistöku án slíks mats sem hér um ræði, og undanþágu skv. 18. gr. laganna ef við eigi. Það sama eigi við um tímabundna hnignun eins og varanlega, sbr. dóm Evrópudómstólsins í máli C-525/2020, France Nature.

Í máli nefndarinnar nr. 127/2023 hafi úrskurðarnefndin m.a. bent á að í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 segði að mat á yfirborðsvatnshloti skuli byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við eigi. Fiskur sé einn gæðaþáttur straumvatns. Frjóvguð hrogn á framkvæmdasvæðinu að hausti verði seiði að vori og berist þá til hafs. Þær framkvæmdir sem standi yfir núna, ólögmætar sem fyrr, raski því ferli á afdrifaríkan hátt. Ekki sé neinn ágreiningur um það að efni til framkvæmda ætti ekki að sækja í virka farvegi vatnsfalla eða svo nálægt þeim að árvatn geti flætt í efnisnámur og hafi Hafrannsóknastofnun margoft áréttað það í umsögnum sínum.

Í hinni kærðu ákvörðun sé ekki vikið að því hvernig meginsjónarmið laga nr. 60/2013 um náttúruvernd hafi verið uppfyllt, þótt sýnt sé að efnistaka í árfarvegi hafi áhrif á laxfiska í Þjórsá og Þverá, langt út fyrir efnistökusvæðin sjálf. Sé í þessu sambandi vísað til 8., 10. og 11. gr., sbr. 7. gr. laganna. Einnig hafi þegar farið fram mikil efnistaka í ánni. Líta þurfi til samlegðaráhrifa, en ekki sé litið til heildarmagns þegar tekins efnis og hugsanlegrar umhverfismatsskyldu eða til þeirrar skyldu að taka mið af heildarálagi. Fram hafi farið umhverfismat árið 2003 fyrir Núpsvirkjun sem síðar hafi breyst í Hvammsvirkjun, en ekkert mat hafi farið fram á efnistöku þeirri sem hér um ræði. Efnistaka hafi í umhverfismatinu verið sögð 160.000 m3, vegna Hvammsvirkjunar. Sé hin umdeilda ákvörðun í andstöðu við 10. gr. laga nr. 60/2013 og lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og sé ólögmæt. Einnig sé hvorki í bókun skipulagsnefndar né sveitarstjórnar að finna vísbendingu um að sveitarstjórn hafi sinnt lögbundinni rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá sé ekki getið stærðar efnistökusvæðis, vinnsludýpis eða gerðar efnis, sbr. 2. og 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eða uppfylltur áskilnaður reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi um nákvæma tilgreiningu svæðis o.fl. Jafnframt hafi engin grenndarkynning farið fram skv. 5. mgr. 13. gr. laganna eða kæranda verið veittur kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Svo virðist sem lögbundins álits náttúruverndarnefndar skv. 14. gr. náttúruverndarlaga hafi ekki verið leitað eða lögbundinnar umsagnar Umhverfisstofnunar. Þá virðist hvorki hafa verið leitað umsagnar Orkustofnunar né Hafrannsóknastofnunar. Jafnframt verði ekki séð að leyfi Fiskistofu, sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði liggi fyrir. Skýrt komi fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 74/2023 að við framkvæmdaleyfi sveitarfélags þurfi leyfi annarra aðila að liggja fyrir. Sé fyrirvari í ákvörðuninni um útgáfu leyfis Fiskistofu ólögmætur og í ósamræmi við téðan úrskurð.

Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Sveitarfélagið krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfum kæranda verði hafnað. Eigi kærandi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og njóti því ekki kæruaðildar. Byggi kærandi kæruaðild sína á hagsmunum sem aðili að Veiðifélagi Þjórsár, en ekki liggi fyrir staðfesting slíkrar félagsaðildar. Verði ekki fallist á kröfu um frávísun sé bent á að heimild til efnistöku sé veitt á grundvelli heimildar aðalskipulags og sem falli undir umhverfismat sem unnið hafi verið vegna Hvammsvirkjunar þar sem tekið sé til efnistöku á svæði E26. Sé öllum sjónarmiðum kæranda hafnað. Verði framkvæmdaleyfi ekki gefið út fyrr en leyfi Fiskistofu liggi fyrir, en óvíst sé hvenær það verði.

Efnistökusvæðið sé á svæði sem gert sé ráð fyrir að fari undir lón Hvammsvirkjunar. Vísað sé til skýrslu Hafrannsóknastofnunar sem aflað hafi verið vegna fyrirhugaðrar efnistöku. Taki álit stofnunarinnar og umhverfismat vegna virkjunarinnar til allra þeirra atriða sem kærandi virðist byggja kæru sína á, þ.á m. í tengslum við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og lög nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Því sé mótmælt, að umhverfismeta hefði þurft framkvæmdina sérstaklega umfram það mat sem farið hafi fram vegna Hvammsvirkjunar vegna fyrri efnistöku og hafi ekki verið færð fram rök fyrir því. Framkvæmdaleyfi taki einungis til fyrirhugaðra framkvæmda, en ekki til þeirra sem þegar hafi átt sér stað. Að auki sé efnistakan langt innan marka hvað varði mat- og tilkynningarskyldu samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. gr. 2.01 og 2.02 í 1. viðauka við lögin. Efnistakan falli ekki heldur undir gr. 13.01 eða 13.02 í viðaukanum.

Sú efnistaka sem um ræði hafi ekki verið í virkum árfarvegi Þjórsár, þ.e. straumvatn fari ekki þar um, og því séu áhöld um hvort efnistaka falli undir lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Því sé mótmælt að leyfi Orkustofnunar þurfi að liggja fyrir vegna framkvæmdarinnar, en sveitarstjórnum sé falin ábyrgð á eftirliti með því að framkvæmdaraðilar fari að lögum og reglum og skilmálum framkvæmdaleyfis við nám jarðefna, þ.á m. um frágang efnistökusvæða.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.

—–

Niðurstaða: Það er skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Byggir kærandi máls þessa kæruaðild sína á því að hann sé félagsmaður í Veiðifélagi Þjórsár og hafi sem veiðiréttarhafi lögvarða hagsmuni vegna veiðiréttar síns í ánni samkvæmt samþykktum veiðifélagsins, sem eigandi jarðarinnar Stöðulfells. Samkvæmt samþykkt nr. 1704/2023 fyrir Veiðifélag Þjórsár, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. janúar 2024, er félagssvæði veiðifélagsins allt vatnasvæðið sem sjógengur fiskur kemst um, það er frá Þjófafossi og til sjávar ásamt þverám, sbr. 3. gr. samþykktarinnar. Eru félagsmenn skráðir eigendur og/eða ábúendur nánar tiltekinna jarða og landareigna, sem land eiga að tilgreindum veiðiám. Er Stöðulfell á meðal þeirra jarða sem eru tilgreindar.

Af hálfu leyfisveitanda hefur verið vísað til þess að um sé að ræða efnistöku innan efnistökusvæðis í aðalskipulagi. Jafnframt er til deiliskipulag fyrir framkvæmdasvæðið þar sem gert er ráð fyrir Hvammsvirkjun og lóni hennar. Þar er svæði E26 afmarkað nánar og virðist það m.a. ná til þess lands úr Fossnesi sem fer undir miðlunarlón virkjunarinnar samkvæmt skipulaginu.

Þeir einir geta borið kærumál undir úrskurðarnefndina sem eiga lögvarðra hagsmuna að gæta og hefur verið álitið í framkvæmd að slíkir hagsmunir þurfi bæði að vera umtalsverðir og einstaklingsbundnir. Af hálfu kæranda hefur verið vísað til þess að í úrskurðarmálum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem varðað hafi undirbúning téðrar virkjunar hafi kærendum sem hafi til veiðiréttar að telja í Þjórsá eða þverám hennar verið játuð kæruaðild á slíkum forsendum.

Það er rétt sem fram kemur af hálfu kæranda að aðild að veiðifélagi eða veiðiréttarhagsmunir geta leitt til kæruaðildar. Má um þetta t.d. vísa til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í sameinuðum málum nr. 10, 11 og 15/2016 sem kveðinn var upp 15. febrúar 2018 þar sem fallist var á aðild ábúanda jarðar efst í Flóanum að máli sem varðaði endurskoðun umhverfismatsskýrslu Hvammsvirkjunar. Jafnframt er vísað til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 3/2023, er sameinað var fleiri kærumálum, frá 15. júní þess árs, þar sem játuð var aðild félaga í Veiðifélagi Kálfár að máli er varðaði virkjunarleyfi sömu virkjunar.

Af þeirri umsókn sem lögð var fram til sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps fyrir hinni kærðu efnistöku verður ekki ráðið að hún sé þáttur í ráðgerðum framkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar. Né virðist efnistakan á vegum þess aðila sem hyggst reisa þá virkjun. Um er að ræða allnokkra efnistöku sem um leið er vel undir þeim mörkum sem til þarf svo skylt sé að tilkynna hana til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, sbr. lið 2.02 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.

Hin umdeilda efnistaka fer fram allfjarri landareign kæranda sem gefur tilefni til frekara mats á aðildarhagsmunum hans. Með tölvubréfi úrskurðarnefndarinnar til kæranda 24. september 2025 var óskað eftir því að hann færði frekari rök að kæruhagsmunum sínum. Í svari hans kom fram að á því svæði í Þjórsá sem umrætt leyfi taki til séu góð uppeldisskilyrði fyrir lax. Rannsóknir Hafrannsóknastofnunar staðfesti þetta. Telji stofnunin líkur á að lax hrygni á malarsvæðunum þar sem sé náma E26, en það sé einmitt það svæði sem um sé deilt í máli þessu og hafi því mati ekki verið hnekkt. Stafi laxastofninum í Þjórsá ógn af efnistöku í ánni. Samkvæmt opinberum veiðitölum Hafrannsóknastofnunar fyrir árið 2024 hafi Þjórsá verið þriðja mesta laxveiðiá landsins, mælt í lönduðum laxi, og hafi mjög sótt í sig veðrið síðustu ár, en netaveiði sé þar að auki langhæst á landsvísu. Þverá sé einnig vaxandi laxveiðiá en áin sé hluti starfssvæðis Veiðifélags Þjórsár, og sú þveráa Þjórsár sem falli í hana rétt ofan umrædds efnistöku- og hrygningarsvæðis laxins. Veiðihagsmunir kæranda séu því verulegir, auk þess að vera einstaklingsbundnir. Það að „hugsanlega séu 10 km frá landareign kæranda“ að efnistökustaðnum, útiloki ekki á neinn hátt hina sérstöku og einstaklingslegu hagsmuni sem hann hafi af því að hrygningarsvæðum laxins sé ekki raskað.

Af hálfu kæranda hefur um sambærilegar aðstæður verið vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 24. maí 2024 í máli nr. 32/2024 sem varðaði efnistöku í Svarfaðardalsá. Kærendur í því máli voru landeigendur, en mun styttra var til þeirra frá efnistökusvæðinu, þ.e. einungis um 1–2 km í landareignir þeirra. Var talið að framkvæmdin gæti haft nokkur áhrif á lögvarða hagsmuni þeirra, s.s. vegna veiðihagsmuna sem og breytinga á straumhraða árinnar eða straumstefnu fyrir landi þeirra. Heimiluð efnistaka samkvæmt því leyfi sem um var deilt í því máli var um helmingi meira en deilt er um í þessu máli og auk þess í mun minna vatnsfalli. Má því efast um að atvik málsins séu sambærileg. Annað dæmi er úrskurður nefndarinnar frá 25. janúar 2023 í máli nr. 28/2022, þar sem kærandi sem var veiðiréttarhafi í Vatnsdalsá naut aðildar að ágreiningi um hvort rífa bæri grjótgarð við þekktan veiðistað neðarlega í ánni, en deilt var um áhrif garðsins á veiði fyrir landi hans. Af þessum úrskurðum má ráða að veiðiréttarhagsmunir, eftir atvikum með öðrum hagsmunum, geti leitt til kæruaðildar vegna framkvæmda í árfarvegi. Verður um leið að draga einhver mörk við því hvenær hagsmunir teljist svo verulegir að kæruaðild verði játað.

Sú vegalengd sem er með bakka Þjórsár frá efnistökusvæðinu að landi kæranda virðist töluvert meiri en 10 km þar sem áin fer í bugðu sunnan við byggðina í Árnesi. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar lá fyrir umsögn Hafrannsóknastofnunnar, dags. 24. febrúar 2025. Tók umsögnin mið af áformum sem þá voru um að heimila töku allt að 200.000 m3 efnis á svæðinu. Um áhrifin af þeirri efnistöku sagði eftirfarandi: „Að öllu jöfnu telur Hafrannsóknastofnun að efni til framkvæmda ætti ekki að sækja í virka farvegi vatnsfalla eða svo nálægt þeim að árvatn geti flætt í efnisnámur. Námusvæðið sem um ræðir í Þjórsá fer undir lón Hvammsvirkjunar. Efnistaka hefur verið á undanförnum árum í umræddri námu. Ef farið verður í malarnám eins og lýst er, verður röskun þar sem efnisnámið fer fram og hætta á að rof verði ofar í farveginum og efnisskrið niður á malartekjusvæðið. Umrædd efnistaka mun raska botni árinnar sem getur komið niður á lífríki hennar og uppeldi fiskjar sem síðar getur komið fram í veiði. Minna inngrip væri ef efnið yrði ekki tekið úr virkum farvegi árinnar þar sem vatn er. Inngrip hefur þegar verið á svæðinu og mun verða enn meira eftir framkvæmdir við Hvammsvirkjun. Þess vegna gæti verið ásættanlegt að taka þar efni. Stofnunin telur að hlífa ætti öllum farvegi Þverár fyrir efnistöku enda þar mikilvægt og óraskað hrygningar- og uppeldissvæði laxa.“

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var dregið úr áformum um efnistöku, að því ætla verður með hliðsjón af ábendingum í umsögn Hafrannsóknastofnunnar. Af hálfu leyfisveitanda, Skeiða- og Gnúpverjahrepps, hefur komið fram að sú efnistaka sem um ræði sé ekki í virkum árfarvegi Þjórsár, þ.e. straumvatn fari ekki þar um og séu því áhöld um hvort efnistakan falli undir lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Verður að ætla að með þessu séu umtalsvert minni áhrif af efnistökunni en lýst er í umsögn Hafrannsóknastofnunnar. Við meðferð þessa máls lagði leyfisveitandi til nánari skýringar fram loftmyndir frá efnistökusvæðinu frá árunum 2008, 2014 og 2024. Ljóst virðist af myndinni frá árinu 2008 að þá hafði verið lagður varnar- eða leiðigarður frá bakka og með áraurum í landi Fossness og að efnistaka sé hlémegin við hann. Af hálfu sveitarfélagsins kemur fram að efnistakan sé á því svæði sem sýnt sé á myndum þessum og hafi verið óbreytt um áraraðir.

Um aðildarhagsmuni sína hefur kærandi eins og fyrr greinir vísað til hagsmuna sinna sem félagsmaður í Veiðifélagi Þjórsár. Veiðifélög eru vettvangur til töku sameiginlegra ákvarðana um ráðstöfun á eignarréttindum jarða eða eigenda þeirra. Hlutverk þeirra er markað nánar í 37. gr. laga nr. 61/2006 og má leiða af lögunum að þeim sé m.a. ætlað að koma í veg fyrir skaðlega notkun eigna (ofveiði, óheimilar framkvæmdir o.fl.). Gert er ráð fyrir að veiðifélag geti ráðstafað í heild stangveiði á félagssvæði sínu, en sú er ekki framkvæmdin í Þjórsá þar sem veiði er stunduð eða seld frá bæjum. Hagsmunir tengdir nýtingu veiðihlunninda tilheyra í raun ekki veiðifélögum heldur félagsmönnum þeirra sbr. 5. gr. laga um lax- og silungsveiði. Getur aðild að veiðifélagi og starfsemi þess haft þýðingu um mat á aðildarhagsmunum en eðlilegt er um leið að líta til umfangs framkvæmdar og áhrif hennar á hlutaðeigandi kæranda. Í máli þessu er ekki hægt að líta fram hjá því að veruleg vegalengd er frá framkvæmdasvæðinu að landareign kæranda. Þá hefur af hálfu leyfisveitanda verið upplýst um að ekki sé tekið úr virkum árfarvegi árinnar, en með því eru minni líkur en ella á rofi og efnisskriði.

Þótt ekki megi útiloka að kærandi hafi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta verður í ljósi þessa að telja þá svo óverulega eða fjarlæga að nægi ekki til þess að honum verði játuð kæruaðild að máli þessu. Verður málinu því vísað frá nefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun.

Úrskurðarorð:

Kæru á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 16. apríl 2025 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir töku á 30.000 m3 af efni í landi Fossness er vísað frá úrskurðarnefndinni.

okt 10
Love0

107/2025 Skólavörðustígur

Með

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 107/2025, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 18. júní 2025 um að staðfesta neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 37 við Skólavörðustíg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir SK37 ehf. þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur­borgar frá 18. júní 2025 að staðfesta neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 37 við Skólavörðustíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Reykjavíkurborg verði gert að taka málið upp að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. ágúst 2025.

Málavextir: Á Skólavörðustíg 37 í Reykjavík stendur steinsteypt þriggja hæða bygging með risi og kjallara sem reist var árið 1933. Samkvæmt húsakönnun sem gerð var árið 2007 hýsti húsið frá upphafi sjúkrahús kvenfélagsins Hvítabandsins. Á síðari árum var Landspítali með starfsemi í húsinu en húsið mun nú hafa staðið autt og án starfsemi í nokkurn tíma. Árið 2023 seldu Ríkiskaup fasteignina til kæranda. Í kjölfarið lét kærandi verkfræðistofuna VSÓ Ráðgjafa taka út burðarvirki hússins. Í skýrslu verkfræðistofunnar frá 26. september 2024 kemur m.a. fram að byggingin sé nánast án járnbendinga í veggjum og standist ekki það jarðskjálftaálag sem búast megi við á Reykjavíkursvæðinu. Með bréfi, dags. 6. febrúar 2025, skilaði Minjastofnun Íslands áliti sínu um þau áform kæranda að rífa húsið og endurbyggja það í óbreyttri mynd, en álitið var veitt á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningar­minjar. Með hliðsjón af fyrrgreindri greinargerð um burðarþol hússins gerði Minjastofnun ekki athugasemd við áformin.

Arkitekt á vegum kæranda sendi tölvupóst til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar 21. janúar 2025 þar sem vísað var til gagna vegna formlegrar fyrirspurnar um niðurrif hússins að Skólavörðustíg 37 og endurbyggingu þess. Í skjali er fylgdi með tölvupóstinum er að finna samantekt á áformunum og vísað til framangreindrar niðurstöðu VSÓ Ráðgjafa. Auk þess kemur þar fram að það sé „ósk núverandi eigenda eignarinnar“ að rífa niður húsið og endurbyggja í sömu mynd. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 13. mars 2025, var tekið neikvætt í áform kæranda, m.a. með vísan til þess að varðveislugildi hússins væri mjög mikið. Með bréfi, dags. 4. júní s.á., gerði kærandi athugasemdir við umsögn skipulagsfulltrúa og tók m.a. fram að óbreyttu muni „umsækjandi sitja uppi með hús sem ekki er hægt að nýta á nokkurn hátt“. Hinn 18. s.m. tók umhverfis- og skipulagsráð athugasemdir kæranda fyrir sem málskot af hans hálfu. Var fært til bókar að niðurstaða skipulagsfulltrúa væri staðfest.

Málsrök kæranda: Í kæru er tekið fram að ástand hússins á Skólavörðustíg 37 sé alvarlega ábótavant og það uppfylli ekki skilyrði fyrir neinni leyfilegri nýtingu nema til komi verulegar fjárfestingar í endurbótum eða niðurrifi þess og endurbyggingu frá grunni. Ekki sé raunhæft að nýta húsið til nokkurrar starfsemi í núverandi ástandi. Verði ekki fallist á kröfur kæranda sé fátt annað í stöðunni en að láta það standa og grotna niður.

Hin kærða ákvörðun skorti málefnalegan grundvöll og nauðsynlegan rökstuðning. Ákvörðunin hafi hvorki byggst á fullnægjandi gagnaöflun né faglegu og heildstæðu mati. Meðferð málsins hafi verið í andstöðu við rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem ekki hafi verið litið til lögboðinna umsagna, sérfræðiálita eða raunverulegs ástands eignarinnar. Ákvörðunina skorti rökstuðning í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga, enda virðist afstaðan byggjast fyrst og fremst á óskilgreindum sjónarmiðum um sögulegt gildi, án tengingar við raunverulegt ástand eignarinnar, fagálit Minjastofnunar Íslands eða nútímakröfur um öryggi og burðarþol bygginga.

Það sé einungis ytra útlit hússins sem njóti verndar samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins og sem hluti af götumynd Skólavörðustígs. Húsið sé hvorki friðað samkvæmt lögum nr. 80/2012 um menningarminjar né falli það undir aldursfriðun, þar sem það hafi verið reist árið 1933. Minjastofnun, sem sé sérhæfður stjórnsýsluaðili á þessu sviði, hafi veitt samþykki fyrir niðurrifi og endurbyggingu hússins. Skoðun sérfræðinga hafi leitt í ljós að húsið uppfylli ekki lágmarkskröfur um jarðskjálftaþol, en það sé sérstaklega alvarlegt í ljósi þess að annað hús hafi verið byggt upp að húseiningunni árið 1954, sem geti samkvæmt fyrirliggjandi skýrslu virkað sem „slaghamar“ í jarðskjálfta.

Fyrirliggjandi skýrsla VSÓ Ráðgjafa staðfesti að burðarvirki hússins uppfylli ekki kröfur samkvæmt viðeigandi byggingarstöðlum, en þar segi m.a.: „Helstu niðurstöður voru þær að styrkur steypunnar reyndist í öllum tilvikum undir þeim mörkum sem staðlar segja til um.“ Steypa hússins innihaldi mikið af grjóti og lítið af bendingu og standist ekki nútímakröfur. Einungis með því að byggja nýja burðarveggi innan veggja hússins og styrkja gólfplötur væri mögulegt að nýta húsið á öruggan hátt. Sú aðferð sé tæknilega flókin og dýr auk þess sem ekki sé víst að niðurstaðan verði jafn örugg og ef húsið væri einfaldlega endurbyggt. Þá liggi fyrir skýrsla Mannvits frá árinu 2017 um að endurvinna þurfi jarðveg og vatnsvörn undir húsinu, en núverandi ástand sé heilsuspillandi og valdi áframhaldandi skemmdum verði ekkert gert. Það sé því með öllu óraunhæft að krefjast þess að húsið verði varðveitt í núverandi mynd.

Í ljósi þess að kærandi hafi lagt fram ítarlegar umsagnir sérfræðinga hafi hin kærða ákvörðun verið tekin án fullnægjandi rannsóknar í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga. Afstaðan hafi ekki verið byggð á faglegu mati á núverandi ástandi fasteignarinnar, heldur óútskýrðri afstöðu gegn því að byggja húsið upp á nýjan leik, jafnvel þótt ytra útliti, hæð og formi hússins yrði haldið með fullri vernd götumyndar. Svo virðist sem andlag verndunar sé einhverskonar forn lykt eða tilfinning fyrir eldri tíma inni í húsinu sjálfu. Þó muni fáir borgarbúar njóta slíkrar tilfinningar innan dyra nema hluti hússins verði opinn almenningi, en staðreyndin sé sú að ekki sé hægt að nýta húsið til neins í óbreyttu ástandi. Rökstuðningur skipulagsfulltrúa sé því óskiljanlegur.

Framlögð tillaga kæranda viðhaldi vernd götumyndar og tryggi öryggi, heilbrigði og fullnægjandi burðarþol. Synjun á grundvelli óskýrra verndarviðmiða, án raunhæfs mats á ástandi fasteignarinnar og lögmætum úrræðum til úrbóta, brjóti gegn málefnalegri og faglegri stjórnsýslu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er talið að vísa eigi málinu frá þar sem hin kærða ákvörðun lúti að neikvæðri afstöðu við fyrirspurn, en eðli málsins samkvæmt geti það ekki talist stjórnvaldsákvörðun þar til bærs stjórnvalds með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgi, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Engu geti um það breytt þótt umhverfis- og skipulagsráð hafi tekið fyrir málskot kæranda og staðfest neikvæða afstöðu skipulagsfulltrúa. Fyrirspurn um afstöðu verði ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 24. maí 2022 í máli nr. 48/2022.

Verði ekki fallist á frávísun er bent á að skipulagsfulltrúi og umhverfis- og skipulagsráð hafi tekið neikvætt í fyrirspurn kæranda um breytingu á deiliskipulagi svæðisins á grundvelli þeirra sjónarmiða og skilmála sem fram koma í skipulaginu. Byggist afstaðan þannig á málefnalegum sjónarmiðum og stjórnvaldsfyrirmælum sem hafi verið birt opinberlega. Skipulagsfulltrúi hafi metið það svo að áform kæranda um niðurrif hússins og endurbyggingu þess með nýrri útfærslu á kvistum og byggingu kjallara að lóðarmörkum norðanmegin gengju gegn hverfisvernd svæðisins samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Meginmarkmið verndarinnar felist í því að varðveita og styrkja þau einkenni og það heildaryfirbragð gamla bæjarins sem geri hann að einstökum og eftirsóknarverðum stað í alþjóðlegu samhengi, sem og að varðveita og styrkja söguleg og fagurfræðileg einkenni. Búi því efnis- og skipulagsrök að baki afstöðu skipulagsfulltrúa. Með hliðsjón af því sem og þeirri staðreynd að aðilum sé ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram breytingu á gildandi deiliskipulagi beri að hafna kröfum kæranda.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Að því er varðar kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun bendir kærandi á að skipulagsfulltrúi hafi samið rökstudda umsögn þar sem hann hafi komist að þeirri niðurstöðu að ekki ætti að heimila beiðni um breytingu á deiliskipulagi og hafi skipulagsráð staðfest þá niðurstöðu. Efnislega hafi kröfum kæranda þannig verið hafnað og hafi niðurstaðan ótvíræðar réttarverkanir í för með. Þótt orðið fyrirspurn hafi verið notað í afgreiðslu skipulagsfulltrúa þá hafi það orðalag ekki verið notað í umsókn kæranda, en hann hafi lagt fram „ósk“ um breytingu á deiliskipulagi sem hafi verið ítarlega rökstudd. Það sé efni málsins en ekki formlegt heiti sem ráði því hvort um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Það að vísa kærunni frá á þeim grundvelli að borgin hafi á fyrri stigum merkt erindið hjá sér sem „fyrirspurn“ með umbeðnum réttaráhrifum væri gagnstætt réttaröryggi, bryti gegn tilgangi kæruheimildar skipulagslaga nr. 123/2010 og myndi einungis leiða til óþarfa kostnaðar, tafa og endurtekningar í stjórnsýslunni. Þá eigi úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 24. maí 2022 í máli nr. 48/2022 ekki við í máli þessu, en þar hafi skipulagsráð ekki tekið afstöðu í málinu.

Í umsögn Reykjavíkurborgar sé því haldið fram að synjunin hafi byggst á því að áform kæranda um niðurrif hússins, breytingar á kvistum og stækkun kjallara hafi gengið gegn hverfisvernd. Sú staðhæfing eigi sér ekki stoð í gögnum málsins. Skipulagsfulltrúi hafi í umsögn sinni frá 13. mars 2025 hvorki minnst á kvisti né kjallara, heldur hafi niðurstaðan eingöngu byggst á því að húsið hefði mikið menningarlegt og listrænt gildi auk þess sem það væri áberandi og mikilvægt í sögu Reykjavíkur. Borgaryfirvöld bæti þannig við nýjum sjónarmiðum eftir á, sem sé óheimilt, en úrskurður úrskurðarnefndarinnar verði að byggjast á þeim rökum sem liggi fyrir þegar hin kærða stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þrátt fyrir allt það sem fram hafi komið í málinu af hálfu kæranda hafi enn ekki verið útskýrt hvaða „önnur starfsemi“ geti verið í húsinu, sem sé nokkuð einkennilegt þar sem kærandi hafi ítrekað bent á að engin starfsemi geti verið í húsinu að óbreyttu. Sú fullyrðing standi því óhögguð. Að borgin skuli byggja synjun sína á almennri tilvísun til sögulegrar notkunar hússins sem spítala sé einnig ómálefnalegt þar sem tilfallandi notkunarsaga geti ekki verið sjálfstætt verndarsjónarmið.

Niðurstaða: Eins og fram kemur í málavöxtum lagði kærandi fram fyrirspurn til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. janúar 2025, vegna áforma hans um niðurrif hússins að Skólavörðustíg 37 og endurbyggingu þess. Skipulagsfulltrúi afgreiddi erindið með neikvæðri umsögn 13. mars s.á. og með bréfi, dags. 4. júní s.á., gerði kærandi athugasemdir við þá afgreiðslu. Tók umhverfis- og skipulagsráð erindi kæranda fyrir sem „málskot“ af hans hálfu og á fundi ráðsins 18. júní 2025 var neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa staðfest, en það er sú ákvörðun sem kæra þessa máls beinist að.

Fyrirspurn um afstöðu yfirvalda til erindis verður ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn og eðli málsins samkvæmt getur svar þess í því tilfelli ekki talist stjórnvaldsákvörðun með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við mat á því hvort afgreiðsla stjórnvalds teljist svar við fyrirspurn eða stjórnvaldsákvörðun í tilefni af formlegri umsókn eða beiðni skiptir ekki  öllu máli hvaða orðalag er notað í upphaflegu erindi aðilans. Ber einnig að líta til þess hvort stjórnvaldið sjálft líti svo á að erindið feli í sér fyrirspurn og afgreiði það sem slíkt, enda ljóst að í þeim tilvikum gilda ekki málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Eftir sem áður getur verið að mat stjórnvaldsins sé háð annmörkum og að rétt hefði verið að afgreiða erindið sem formlega umsókn í stað fyrirspurnar.

Fyrir liggur að í tölvupósti arkitekts á vegum kæranda til borgaryfirvalda, dags. 21. janúar 2025, er vísað til fyrirspurnar um niðurrif og uppbyggingu Skólavörðustígs 37 auk þess sem í eftirfarandi samskiptum er rætt um hvenær svars megi vænta við fyrirspurninni. Verður því ekki gerð athugasemd við að erindið hafi verið sett í farveg fyrirspurnar innan stjórnkerfis borgarinnar. Ber að skoða neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa í því ljósi og á sama við um hina kærðu staðfestingu umhverfis- og skipulagsráðs á umsögn embættisins. Af þeim sökum er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að í málinu sé ekki til að dreifa ákvörðun sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu að því leytinu til vísað frá nefndinni.

Af hálfu kæranda hefur á hinn bóginn verið staðhæft að hann hafi litið svo á að erindi hans hafi falið í sér beiðni um breytingu á deiliskipulagi og fær sú staðhæfing nokkra stoð í orðalagi athugasemda kæranda frá 4. júní 2025 við neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa, en þar er m.a. vísað til kæranda sem „umsækjanda“. Til þess er þá að líta að skv. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Af samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar nr. 1020/2019, sbr. a-lið 1. gr. viðauka 1.1. um fullnaðarafgreiðslur umhverfis- og skipulagsráðs án staðfestingar borgarráðs, er ljóst að umhverfis- og skipulagsráð hefur verið falið vald til að taka ákvörðun um beiðni sem lögð er fram á grundvelli 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Með það í huga og með hliðsjón af þeirri leiðbeiningarskyldu sem hvílir á stjórnvöldum verður að telja að skipulagsyfirvöldum hafi að lágmarki borið að ganga úr skugga um hvort skilja bæri „málskot“ kæranda sem beiðni um endurskoðun á neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa eða ósk um að gerð yrði tillaga að breytingu á deiliskipulagi.

Að framangreindu virtu verður lagt til grundvallar að kærandi hafi ætlað sér að sækja um breytingu á deiliskipulagi, en ljóst er að ekki liggur fyrir lokaákvörðun um þá beiðni. Verður hér að árétta þann grundvallarmun sem er á málsmeðferð vegna óskar um breytingu á deiliskipulagi og svari við fyrirspurn að í fyrrnefnda tilvikinu gilda málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Hvílir í slíkum tilfellum ríkari skylda á stjórnvöldum til undirbúnings og rannsóknar máls, sbr. t.d. 10. gr. laganna, sem og um rökstuðning, sbr. 22. gr. sömu laga.

Með hliðsjón af því verður lagt fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka ósk kæranda um að gerð verði tillaga að breytingu á deiliskipulagi Skólavörðustígs 37 til efnislegrar meðferðar.

Að virtum framangreindum sjónarmiðum telur úrskurðarnefndin tilefni til að benda skipulagsyfirvöldum á að taka þurfi skýrari afstöðu til þeirrar staðhæfingar kæranda að húsið að Skólavörðustíg 37 sé ónothæft sökum ástands þess heldur en gert var í umsögn skipulagsfulltrúa, m.a. með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum sem liggja staðhæfingunni til grundvallar. Þó skal tekið fram að með þeirri ábendingu hefur úrskurðarnefndin ekki tekið afstöðu til réttmætis sjónarmiða kæranda.

 Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 18. júní 2025, um að staðfesta neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi vegna Skólavörðustígs 37, er vísað frá.

Lagt er fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka ósk kæranda um breytingu á deiliskipulagi vegna Skólavörðustígs 37 til efnislegrar afgreiðslu.

okt 10
Love0

113/2025 Skor

Með

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 25. júní 2025 um að synja umsókn um tímabundinn aukinn opnunartíma fyrir veitinga­staðinn Skor að Kolagötu 1.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 20. júlí 2025, kærir Rollsinn ehf. þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 25. júní 2025 að synja umsókn um tímabundinn aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor að Kolagötu 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að málið verði sent til nýrrar meðferðar hjá heilbrigðiseftirlitinu og að úrskurðarnefndin árétti skyldur stjórnvaldsins til að framkvæma heildstæða rannsókn í málinu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 19. ágúst 2025.

Málavextir: Mál veitingastaðarins Skors á sér þó nokkra forsögu hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hinn 29. mars 2023 kvað nefndin upp úrskurð í máli nr. 102/2022 þar sem felld var úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022 um að gefa út starfsleyfi til 12 ára til að reka veitingastað í flokki II að Kolagötu 1 (áður Geirsgötu 2). Var niðurstaðan á því byggð að undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið hagað með þeim hætti að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hinn 31. mars 2023 var kæranda veitt tímabundið starfsleyfi til reksturs veitingastaðarins til þriggja mánaða á meðan brugðist væri við fyrrgreindri niðurstöðu nefndarinnar. Með úrskurði, uppkveðnum 22. maí s.á. í máli nr. 42/2023, hafnaði nefndin kröfu um að hið tímabundna starfsleyfi yrði fellt úr gildi þar sem fallist var á með heilbrigðiseftirlitinu að til þess að rannsaka málið með fullnægjandi hætti hafi reynst nauðsynlegt að gefa út tímabundið starfsleyfi. Fram kom í úrskurðinum að niðurstöður hávaðamælinga yrðu grundvöllur ákvörðunar um það hvort starfsleyfi til veitingastaðarins yrði gefið út til lengri tíma eða ekki.

Í apríl 2023 voru gerðar hljóðmælingar í íbúð 201 að Kolagötu 1 með síritandi hljóðmæli og stóðu þær yfir í þrjár vikur. Voru niðurstöður mælinganna þær að aðstæður í íbúðinni væru metnar heilsuspillandi. Hinn 31. maí s.á. barst Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur úrbótaáætlun frá kæranda sem sótti í framhaldinu um tímabundið starfsleyfi þar sem fyrir lá að ekki næðist að ljúka úrbótum áður en gildistími tímabundins starfsleyfis staðarins frá 31. mars 2023 rynni út í lok júní s.á. Heilbrigðiseftirlitið varð við beiðni hans og veitti veitingastaðnum tímabundið starfsleyfi 27. júní s.á. til þriggja mánaða með takmörkun á hljóðstigi við 75 dB(A) í miðrými staðarins og takmarkaði opnunartíma til kl. 22:00 alla daga vikunnar. Var kærandi upplýstur um að takmörkunum yrði ekki aflétt fyrr en hægt væri að staðfesta að úrbætur hefðu skilað tilætluðum árangri. Hinn 26. júlí s.á. lýsti kærandi því yfir að úrbótum væri lokið og óskaði eftir að heilbrigðiseftirlitið kæmi til hljóðmælinga til að staðfesta úrbæturnar. Heilbrigðiseftirlitið hafði samband við eigendur íbúða 201 og 205 að Kolagötu 1, en íbúð 201 var komin í útleigu og eigendur íbúðar 205 voru í sumarleyfi. Fór Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur 30. ágúst 2023 í eftirlit á veitingastaðnum og kannaði úrbætur á hljóðvist. Í eftirlitsskýrslu kemur fram að teppi séu komin undir bjórkúta og að úrbætur hafi verið gerðar samkvæmt ráðleggingum hljóðsérfræðings staðarins, en frágangur í lofti staðarins væri óbreyttur að sjá. Settur hafi verið upp síritandi hljóðmælir í miðrými staðarins.

Heilbrigðiseftirlitið fór til hljóðmælinga og skynmats í íbúðum 201 og 205 að Kolagötu 1 hinn 15. september 2023. Sýndu niðurstöður þeirra mælinga að þær úrbætur sem kærandi hafði ráðist í uppfylltu ekki kröfur um hljóðeinangrun milli hæða. Hljóðstig veitingastaðarins jókst með auknum gestafjölda og hljóðmælir staðsettur í meginrými staðarins sýndi að hljóðstig fór almennt vaxandi eftir því sem leið á kvöldið. Var ónæði og hávaði metinn heilsuspillandi í báðum íbúðum. Í íbúð 201 mátti greina söng gesta í karókíherbergi og í íbúð sem staðsett er yfir miðrými staðarins mátti heyra hróp, köll og skelli frá starfseminni.

Kærandi sótti um starfsleyfi fyrir rekstur veitingastaðarins til 12 ára hinn 21. september 2023 og 26. s.m. tók heilbrigðiseftirlitið ákvörðun um að framlengja gildistíma tímabundins starfsleyfis frá 30. júní til 15. nóvember s.á. með sömu skilyrðum og takmörkunum á opnunartíma, þ.e. til kl. 22:00 sunnudaga til fimmtudaga og til kl. 23:00 föstudaga, laugardaga og aðfaranætur frídaga. Afgreiðslu fyrirliggjandi umsóknar var frestað þar sem hljóðmælingar hefðu ekki farið fram í íbúð 205. Hljóðmælingar og skynmat fóru fram í íbúðinni 29. september 2023 og var unnin hljóðskýrsla út frá gögnum sem safnað var við heimsóknir í íbúðir 201 og 205. Helstu niðurstöður voru þær að enn væri ónæði í íbúðunum. Í íbúð 201 mátti heyra söng gesta í karókíherbergi og í báðum íbúðunum heyrðust hróp og köll frá gestum.

Hinn 14. nóvember 2023 sendi heilbrigðiseftirlitið tölvupóst á íbúðaeigendur og húsfélag Kolagötu 1 varðandi fyrirhugaða veitingu starfsleyfis fyrir veitingastaðinn til 12 ára með þeim takmörkunum að opnunartími væri til kl. 22:00 sunnudaga til fimmtudaga og til kl. 23:00 föstudaga, laugardaga og aðfaranætur frídaga. Ekki bárust athugasemdir frá íbúum Kolagötu 1 vegna hinnar fyrirhuguðu ákvörðunar. Frá apríl 2023 til 15. nóvember s.á. bárust 45 kvartanir frá íbúum hússins vegna starfseminnar. Á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 15. nóvember s.á. var samþykkt að veita kæranda starfsleyfi fyrir veitingastaðinn til 12 ára með starfsleyfisskilyrðum fyrir samkomustaði og sértækum starfsleyfisskilyrðum. Til að takmarka ónæði voru gerðar kröfur um að jafngildishljóðstig tónlistar í miðrými skyldi ekki fara yfir 80 dB(A) og að hljóðkerfi skyldi vera með búnað til að fyrirbyggja að það gæti gefið af sér hærra hljóðstig en leyfilegt væri. Notkun karókíherbergis staðarins var ekki lengur heimil.

Hinn 10. janúar 2024 sótti kærandi um að opnunartími veitingastaðarins yrði til samræmis við heimilaðan opnunartíma skipulagsyfirvalda á svæðinu, þ.e. til kl. 23:00 alla virka daga og til kl. 01:00 um helgar. Kom fram í umsókninni að ráðist hefði verið í umfangsmiklar hljóð­einangrandi aðgerðir á staðnum og að áfram yrði ekki boðið upp á karókí. Heilbrigðiseftirlitið fór í sérstakt eftirlit á veitingastaðnum 14. febrúar s.á. að beiðni kæranda til að taka út þær úrbætur sem lýst var í umsókn um breytingu á starfsleyfi staðarins. Í eftirlitsskýrslu er því lýst að úrbætur hafi verið gerðar á hljóðeinangrun í miðrými staðarins, sérstaklega undir íbúðum með hljóðeinangrandi ísogsplötum. Einnig hafi verið gerðar úrbætur á loftræsingu og hljóðkerfi í sérherbergi, en úrbótum væri ekki að fullu lokið.

Á afgreiðslufundi heilbrigðiseftirlitsins 27. febrúar 2024 var samþykkt að aflétta takmörkunum að hluta og heimila opnunartíma veitingastaðarins til kl. 23:00 sunnudaga til fimmtudaga og til kl. 01:00 aðfaranætur laugardaga, sunnudaga og frídaga, sem er sami opnunartími og heimilaður er í skipulagi Reykjavíkurborgar fyrir veitingastaði á þessu svæði. Til að lágmarka ónæði í nærliggjandi íbúðabyggð voru eftirfarandi takmarkanir settar á starfsemi staðarins: 60 mínútna jafngildishljóðstig tónlistar í miðrými skyldi ekki fara yfir 80 dB(A) og hljóðkerfi skyldi vera með búnað til að fyrirbyggja að hægt sé að spila hærra hljóðstig en leyfilegt er. Opnunartími sérherbergis var takmarkaður til kl. 00:00 aðfaranætur laugardaga, sunnudaga og frídaga. Ástundun pílukasts á staðnum skyldi miðast við sömu tímamörk. Karókístarfsemi í sérherbergi staðarins var ekki leyfð. Önnur starfsemi var heimiluð með takmörkunum á opnunartíma sérherbergis. Íbúi að Kolagötu 1 kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem felldi hana úr gildi með úrskurði, uppkveðnum 24. júlí 2024 í máli nr. 57/2025, á þeim grundvelli að ekki hafi verið með viðhlítandi hætti gengið úr skugga um hvort hávaði í íbúð kæranda væri innan þeirra marka sem sett eru í lögum og reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Hafi rannsókn máls við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar að því leyti verið ábótavant.

Hinn 9. september 2024 barst heilbrigðiseftirlitinu umsókn um breytingu á starfsleyfis­skilyrðum veitingastaðarins að því er varðaði aukinn opnunartíma. Sótt var um opnun til kl. 23:00 alla virka daga og til 01:00 um helgar, að undanskildu einkaherbergi sem loka skyldi kl. 22:00 virka daga og kl. 23:00 um helgar. Til vara var sótt um opnun til kl. 23:00 alla virka daga og til 00:00 um helgar, að undanskildu einkaherbergi sem skyldi loka kl. 22:00 virka daga og kl. 23:00 um helgar. Umsókninni var hafnað 10. janúar 2025 m.a. með vísan til hljóðmælinga sem gerðar hafi verið í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 102/2022. Þær mælingar hafi sýnt að ekki hafi verið hægt að meta raunveruleg áhrif á ónæði frá staðnum fyrr en að loknum mælingum í íbúð á 2. hæð hússins sem staðið hafi yfir í þrjár vikur í apríl 2023 og mælingum og skynmati í september s.á. Þær mælingar hafi sýnt að aðstæður voru metnar óviðunandi. Engar sambærilegar mælingar eða skynmat hafi farið fram eftir það sem stutt geti ákvörðun um lengri opnunartíma. Kærandi þessa máls kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði 13. maí 2025 í máli nr. 24/2025 hafnaði kröfu um ógildingu hennar. Taldi nefndin að þótt finna mætti að rökstuðningi ákvörðunarinnar yrði þó ekki talin ástæða til að raska gildi hennar.

Hinn 3. júní 2025 barst Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur að nýju umsókn kæranda um tímabundna rýmkun á opnunartíma umrædds veitingastaðar. Sótt var um opnun til kl. 23:00 alla virka daga og til kl. 00:00 föstudaga og laugardaga. Óskað var eftir að rýmkunin gilti fram til 15. janúar 2026. Með bréfi, dags. 25. júní 2025, hafnaði heilbrigðiseftirlitið beiðninni. Var þar vísað til þess að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 57/2024 hafi komið fram að samkvæmt hljóðskýrslu vegna hljóðmælinga og skynmats í september 2023 hafi aðstæður í íbúðum á 2. hæð Kolagötu 1, þ.e. íbúðum 201 og 205, verið metnar óviðunandi. Jafnframt hafi nefndin vísað til þess að engar sambærilegar hljóðmælingar eða skynmat hafi farið fram sem stutt gæti þá ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins að lengja opnunartíma staðarins. Þá kemur fram í bréfi heilbrigðiseftirlitsins að með því hafi úrskurðarnefndin lagt skýrar línur um hvað þurfi að liggja til grundvallar rýmri opnunartíma, n.t.t. að lagt yrði að nýju mat á ónæði frá starfseminni með því að endurtaka það skynmat og hljóðmælingar úr íbúðum 201 og 205 sem hafi legið til grundvallar takmörkun á opnunartíma staðarins. Því næst sagði:

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hefur óskað eftir því við íbúa á hæðum fyrir ofan Skor að fá aðgengi til hljóðmælinga en því hefur annað hvort verið hafnað eða ekki svarað. Ekki hefur því verið hægt að meta raunverulegt ónæði frá staðnum. Kvartanir halda áfram að berast frá íbúum í íbúðum 205 og 301 vegna ónæðis frá staðnum. Kvartað er undan hávaða frá gestum, hávaða frá tónlist, kútahljóðum og steikingarlykt frá staðnum. Íbúar hafa fengið sendan úrskurð ÚUA nr. 24/2025 og eru því upplýstir um hvert synjun um aðgang að íbúðum til hljóðmælinga getur leitt.

Var niðurstaða heilbrigðiseftirlitsins sú að hafna umsókn kæranda um rýmri opnunartíma veitingastaðarins Skors. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að rökstuðningur Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur fyrir synjun umsóknar kæranda um rýmri opnunartíma sé eins og áður byggður á hljóðmælingu frá árinu 2023. Í fyrri málum hjá nefndinni hafi kærandi rakið að sú mæling hafi verið illa framkvæmd og ekki fylgt stöðlum. Frá þeim tíma sem sú mæling hafi verið gerð, sem ákvörðunin byggi á, hafi verið lagst í framkvæmdir til þess að bæta hljóðvist á staðnum. Meðal annars hafi verið komið fyrir hljóðísogsplötum á stærstan flöt alrýmis, box í box lausn smíðuð í píluherbergi framan við einkaherbergi, allt flot slitið frá veggjum, einangrun sett í loftræstingu í einkaherbergi og tvöfalt gler sett í einkaherbergi. Þær framkvæmdir hafi verið sagðar fullnægjandi af heilbrigðiseftirlitinu þegar kæranda hafi verið veitt leyfi með hefðbundnum opnunartíma árið 2024. Nágrönnum hafi verið boðið að taka þátt í hljóðmælingum en hafnað því og hefðbundið leyfi því gefið út í janúar 2024. Úrskurðarnefndin hafi ógilt þá ákvörðun í júlí s.á og sé kærandi á sama stað ári síðar. Síðustu leyfisumsókn hafi verið hafnað af heilbrigðiseftirlitinu 25. júní 2025 á grundvelli sömu hljóðmælingar frá árinu 2023 og því að nágrannar neiti enn aðgangi að íbúðum fyrir hljóðmælingar. Þrátt fyrir það segi eftirlitið í svarbréfi sínu að íbúar hafi verið upplýstir um hvert synjun um aðgang að íbúðum til hljóðmælinga geti leitt. Það komi mjög skýrt fram í seinasta úrskurði nefndarinnar að heilbrigðiseftirlitið hafi enga aðra kosti en að veita leyfi ef mælingum eftir úrbætur sé stöðugt neitað.

 

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Í umsögn stjórnvaldsins eru raktar niðurstöður úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 102/2022, 24/2025 og 57/2025. Ekki hafi verið að sjá af umsókn kæranda að frekari úrbætur hafi átt sér stað í húsnæðinu frá því að úttekt heilbrigðiseftirlitsins á hljóðvistarúrbótum í húsnæði veitingastaðarins Skors hafi verið framkvæmd 7. janúar 2025. Úttektin hafi staðfest að settar hafi verið upp einangrunarplötur í hluta lofts Kolagötumegin, fyrir neðan íbúð 202 og við pílubása í nánd við íbúðina sem og í aðalrými staðarins. Byrjað hafi verið á að klæða loftið með umræddum plötum fyrir umsókn um rýmkaðan opnunartíma 10. janúar 2024 og sé því um að ræða framhald af þeim aðgerðum. Samkvæmt eftirlitsskýrslu þeki loftplöturnar nú stærra svæði loftsins en enn sé loftið ekki klætt að fullu. Í eftirlitsskýrslu heilbrigðiseftirlitsins dags. 14. febrúar 2024, komi einnig fram að bæta þurfi frágang í kringum lagnir, því hljóð berist gegnum öll göt á hljóðeinangrun. Við eftirlit 7. janúar 2025 hafi verið staðfest að frágangur í kringum rör væri óbreyttur frá 14. febrúar 2024. Sé frágangi í kringum rör og lagnir því enn ábótavant.

Í eftirliti 7. janúar 2025 hafi aðrar ráðstafanir sem kærandi telji að bæti hljóðvist verið staðfestar. Þannig hafi loftræstitúðu verið komið fyrir á op í lofti fyrir framan sérherbergi og settir hafi verið þrír hljóðdempandi hringir og bylgjulaga svampmillilag á vegg milli pílubása fyrir framan sérherbergi. Jafnframt hafi rekstraraðili tiltekið að nýtt lag hafi verið sett á vegg sem eigi að hafa hljóðdempandi áhrif. Gluggatjöld hafi verið til staðar en hafi ávallt verið frádregin við eftirlitsheimsóknir. Hafi rekstraraðila verið bent á að gluggatjöldin þurfi að vera dregin fyrir til þess að hafa fulla virkni. Enn fremur hafi engin gögn fylgt umsókninni sem styðji við fullyrðingar um hljóðdempandi eiginleika umræddra úrbóta. Við skynmat hafi hvorki verið að sjá né heyra að hljóðdempandi hringirnir hefðu umtalsverð áhrif í að bæta hljóðvistina. Veggur í sérherbergi hafi verið óbreyttur frá fyrra eftirliti og engar hljóðdempandi lausnir sé að finna á þeim vegg. Í skýrslu vegna eftirlitsins sé einnig getið um fleiri frávik. Þannig hafi verið óskað eftir því í eftirliti 25. maí 2024 að skilað yrði úrbótaáætlun varðandi ómtíma í rými fyrir framan sérherbergi og hafi frestur til þess verið til 9. ágúst s.á. Sú úrbótaáætlun hafi enn ekki borist. Í eftirliti frá 14. febrúar 2024 hafi kærandi upplýst heilbrigðiseftirlitið um breytingar á hljóðkerfi inni í sérherbergi. Litlir hátalarar hafi verið settir upp og til stæði að taka niður stærri hátalarana í rýminu. Í eftirliti 7. janúar 2025 hafi stærri hátalararnir enn verið uppi og í sambandi. Enn fremur sé hljóðgildra í sérherbergi ekki virk þar sem önnur af tveimur hurðum herbergisins hafi verið fjarlægð. Hinn 29. mars 2025 hafi heilbrigðisfulltrúar farið í eftirlit vegna kvörtunar um hávaða og hafi þá verið staðfest að frekari úrbætur hefðu ekki átt sér stað eftir úttektina í janúar s.á.

Íbúar í fjölbýlishúsinu að Kolagötu 1 hafi verið upplýstir um að synjun um aðgang að íbúðum til hljóðmælinga geti leitt til þess að ákvörðun verði tekin um opnunartíma veitingastaðarins á grundvelli ófullnægjandi gagna. Þrátt fyrir að áður framlögð gögn og úttektir heilbrigðiseftirlitsins sýni að gripið hafi verið til ráðstafana til að bæta hljóðvist veitingastaðarins þá geti þau gögn ein og sér ekki sýnt fram á að þær bæti hljóðvist staðarins þannig að komið sé í veg fyrir að íbúar hússins verði fyrir ónæði vegna starfseminnar, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 24/2025. Kærandi hafi ekki orðið að fullu við tilmælum um úrbætur sem þeim hafi verið leiðbeint um. Jafnframt hafi kvartanir vegna hávaða og steikingarbrælu haldið áfram að berast heilbrigðiseftirlitinu. Sé það því mat eftirlitsins að úrbætur þær sem kærandi hafi ráðist í séu ófullnægjandi til að tryggja að starfsemi veitingastaðarins valdi ekki óviðunandi grenndaráhrifum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að engin eftirlitsskýrsla frá 25. maí 2023 hafi verið send til hans og sé því gert ráð fyrir að átt sé við skýrslu frá apríl s.á. Í þeirri skýrslu hafi verið óskað eftir viðbrögðum við athugasemdum um hljóð, lykt o.fl., en ekki hafi sérstaklega verið óskað eftir úrbótum vegna ómtíma. Þeirri skýrslu hafi verið svarað af hálfu kæranda 31. maí 2023. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi svarað því með frekari spurningum og samþykkt aðgerðaáætlun um úrbætur. Í framhaldi af því hafi verið farið í framkvæmdir ásamt húseiganda sem kostað hafi á bilinu 10–15 milljónir kr. Viðurkenndar hljóðmælingar af verkfræðistofu með viðurkenndum búnaði hafi verið framkvæmdar fyrir og eftir aðgerðir og verkfræðistofa fengin til að hanna breytingar á veggjum og lofti í umræddu rými. Hljóðverkfræðingur hafi verið fenginn til þess að fara yfir athugasemdir sem gerðar hafi verið eftir reglubundið eftirlit heilbrigðiseftirlitsins 26. apríl 2023 og svari hann þeim athugasemdum sem þar hafi komið fram.

Hvergi í þeirri skýrslu sé óskað eftir „úrbótum um bættan ómtíma“ en starfsmaður kæranda sem hafi verið viðstaddur úttekt heilbrigðiseftirlitsins muni vissulega eftir samtali við fulltrúa á staðnum þar sem þetta hafi verið nefnt. Ómtími hafi verið bættur í rýminu eftir það eins og margoft hafi komið fram í samskiptum síðan þá. Ull hafi verið sett í loftin og hljóðdempandi lausnir settar á veggi. Kærandi hafi sent formlega ómtímamælingu til heilbrigðiseftirlitsins 5. ágúst 2022 að beiðni þess. Þar komi fram að ómtími sé ásættanlegur, þ.e. 0.5–1s sem oft sé notað sem viðmið fyrir skrifstofur og skólastofur. Farið hafi verið í aðgerðir til að bæta ómtíma og hafi eftirlitið ekki tekið eftir því. Í eftirlitsskýrslu frá 29. mars 2025 komi fram að ekkert ónæði hafi verið frá staðnum en að ómtími væri slæmur, en þar hafi verið um að ræða skynmat en ekki mælingu. Eins komi fram að engar auknar aðgerðir hafi verið gerðar síðan í heimsókn í janúar. Kærandi ítreki að ekki standi til að gera neinar frekari aðgerðir. Málsrök kæru snúi að því að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki framkvæmt neinar mælingar eftir að kærandi hafi gert úrbætur.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 25. júní 2025 að synja umsókn um tímabundinn aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor að Kolagötu 1. Kæra barst innan kærufrests og er kæruheimild í 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur allajafna ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að aðhafast með tilteknum hætti. Verður því eingöngu tekin til meðferðar sú ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 25. júní 2025 að synja umsókn um tímabundinn aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn.

Í 1. gr. laga nr. 7/1998 kemur fram að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits er í 5. gr. laganna kveðið á um heimild til að setja reglugerð um hávaða og titring þar sem fram eiga að koma viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða og titring með hliðsjón af umhverfishávaða, sbr. 15. tl. greinarinnar. Reglugerð nr. 724/2008 um hávaða er sett með stoð í þeirri lagaheimild. Í 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sem talinn er í viðaukum I, II og IV við lögin, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Segir jafnframt í greininni að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Er og tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag. Í 13. gr. laga nr. 7/1998 er síðan mælt svo fyrir um að heilbrigðisnefndir beri ábyrgð á því að ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir.

Forráðamönnum fyrirtækja og stofnana er skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 724/2008. Getur þeim eftir atvikum verið gert að sýna fram á það með mælingum að hávaði frá starfsemi þeirra sé innan þeirra marka sem sett eru í skipulagi. Í 11. gr. reglugerðarinnar er auk þessa mælt fyrir um að heilbrigðisnefndir skuli eftir þörfum framkvæma eða láta fram­kvæma eftirlitsmælingar á hávaða, sem tilefni getur verið til vegna rökstuddra ábendinga. Verður samkvæmt þessu að leggja mat á það eftir bestu fáanlegu gögnum hversu líklegt sé að hávaði frá hinni umdeildu starfsemi verði innan þeirra viðmiðunarmarka fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi, þ.e. fyrir íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum, sem koma fram í III. töflu í viðauka við reglugerð nr. 724/2008.

Að virtum sjónarmiðum kæranda og í ljósi forsögu málsins telur úrskurðarnefndin tilefni til þess að árétta það sem fram kom í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 24/2025 að niðurstöður mælinga eins og þeirra sem fóru fram árið 2023 geti haft verulega þýðingu við mat á grenndaráhrifum. Í ljósi þess að íbúar í fjölbýlishúsinu þar sem veitingastaðurinn Skor er staðsettur höfðu ekki fallist á að mælingar færu fram í íbúðum þeirra var því beint til heilbrigðiseftirlits að við slíkar aðstæður væri rétt að upplýsa hlutaðeigandi með skýrum hætti um að synjun um að veita aðgang að íbúðum til hljóðmælinga geti leitt til þess að ófullkomnar upplýsingar verði lagðar til grundvallar við mat á aðstæðum. Íbúar fjölbýlishússins hafa nú verið upplýstir um framangreint, en eins og fram kom í niðurstöðu áðurnefnds úrskurðar hefur þetta þó einkum þýðingu ef talið verður að áður hafi verið gerðar fullnægjandi úrbætur á hljóðeinangrun eða hljóðvist.

Eins og fram kemur í eftirlitsskýrslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 14. febrúar 2024 þarf að mati stjórnvaldsins að bæta frágang í kringum rör. Samkvæmt skýrslu vegna eftirlits 7. janúar 2025 var frágangur í kringum rör á þeim tíma enn ófrágenginn. Í þeirri skýrslu er frekari frávikum lýst, s.s. að stærri hátalarar séu enn til staðar í sérherbergi þrátt fyrir að kærandi hafi í eftirliti í febrúar 2024 upplýst að til stæði að fjarlægja þá og að hljóðgildra í sérherbergi sé ekki virk þar sem önnur hurðin af tvöfaldri hurð hafi verið fjarlægð. Þá kemur fram í skýrslu vegna eftirlits 29. mars 2025 að ekki virðist sem unnið hafi verið að frekari úrbótum á hljóðvist frá því í síðustu eftirlitsferð í janúar. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur kærandi ekki sýnt fram á að hann hafi gripið til þeirra úrbóta sem heilbrigðiseftirlitið telur þörf á. Að því virtu verður fallist á það mat Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að þar sem kærandi hafi ekki að fullu orðið við þeim tilmælum sé ekki hægt að líta svo á að hljóðeinangrun eða hljóðvist veitingastaðarins sé fullnægjandi þannig að réttlætt geti rýmri opnunartíma. Þó verður að telja að þær forsendur hefðu mátt koma skýrar fram í bréfi heilbrigðiseftirlitsins frá 25. júní 2025 þegar kæranda var tilkynnt um þá ákvörðun að synja umsókn hans.

Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um að ógilda þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 25. júní 2025 að synja umsókn um tímabundinn aukinn opnunartíma fyrir veitingastaðinn Skor að Kolagötu 1.

okt 03
Love0

148/2025 Bálstofa í Fossvogi

Með

Árið 2025, föstudaginn 3. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 148/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. september 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Málavextir: Kærandi hefur rekið bálstofu í Fossvogi í Reykjavík frá árinu 1948 og er slíkur rekstur háður starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hinn 11. júní 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út starfsleyfi til handa kæranda fyrir umræddum rekstri með gildistíma til 11. júní 2033. Með bréfi eftirlitsins, dags. 28. október 2024, var kæranda tilkynnt um að starfsleyfið yrði tekið til endurskoðunar með vísan til ófullnægjandi mengunarvarnarbúnaðar og aukins ónæðis af völdum reykmengunar. Var um heimild fyrir því vísað til gr. 1.3 og 1.5. í starfsleyfisskilyrðum hins útgefna leyfis. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli kæranda og eftirlitsins vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar starfsleyfisins. Hinn 19. ágúst 2025 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út endurskoðað starfsleyfi til handa kæranda fyrir rekstur bálstofunnar með gildistíma til eins árs.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að þær breytingar sem gerðar hafi verið á starfsleyfi hans hafi hvorki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eða fullnægjandi grundvelli, sbr. réttmætisreglu stjórnsýsluréttar og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, né hafi verið gætt meðalhófs. Uppfyllt séu skilyrði frestunar réttaráhrifa. Um sé að ræða einu bálstofu landsins en brennsla sé annar af þeim kostum sem heimilt sé að nýta við meðferð líkamsleifa látinna einstaklinga, sbr. 1. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Samkvæmt 2. gr. sömu laga sé skylt að virða óskir fólks um líkbrennslu. Ríkinu beri því skylda til að tryggja aðgengi að þessari þjónustu sem gegni viðkvæmu og mikilvægu almannahlutverki og sé nátengd heilbrigðiskerfinu og almannaöryggi, eins og lögð sé áhersla á í almennum athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að fyrrgreindum lögum. Hin nýju starfsleyfisskilyrði hafi þegar leitt til mikillar skerðingar og stöðvunar á einu bálstofu landsins sem hafi í för með sér ófyrirséða röskun á grundvallarþjónustu. Slíkt ástand skapi alvarlegt ástand fyrir líkhús og heilbrigðisstofnanir og hafi frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar því verulega þýðingu fyrir starfsemina.

Áframhaldandi starfsemi kæranda samkvæmt eldra starfsleyfi, með hliðsjón af mótvægisaðgerðum, skapi enga nýja eða aukna hættu fyrir almenning. Þar sem breytt skilyrði séu ný og íþyngjandi sé réttmætt að fresta gildistöku þeirra þar til endanlega hefur verið skorið úr um lögmæti þeirra. Í því sambandi sé minnt á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og bent á að sú röskun og það tjón sem hljótist af hinu nýja starfsleyfi sé í engu samræmi við þá hagsmuni sem mögulega verði tryggðir á móti á meðan kæran sé til meðferðar.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Heilbrigðiseftirlitið fellst ekki á sjónarmið kæranda um að uppfyllt séu skilyrði frestunar réttaráhrifa. Um sé að ræða undantekningarreglu sem skýra beri þröngt og verði ríkar ástæður eða veigamikil rök verði að vera fyrir hendi til að fallast á slíka kröfu. Bálstofan uppfylli ekki kröfur um mengunarvarnir. Mikilvægir almannahagsmunir séu í húfi en á síðustu árum hafi starfsemin bálstofunnar aukist verulega með tilheyrandi auknum áhrifum af völdum mengunar. Það hafi valdið íbúum í Suðurhlíð og nemendum og starfsmönnum skóla í nágrenninu ónæði, en hér beri að hafa í huga að um sé að ræða viðkvæma starfsemi, þ.e. starfsemi leiksskóla og sérskóla fyrir fötluð börn. Ekki sé hægt að bæta við hreinsibúnaði fyrir útblástur bálstofunnar því slíkur búnaður kæmi í veg fyrir eðlilega brennsluvirkni ofnanna, sem sé jafnframt ein af meginástæðum þess að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi tekið starfsleyfi bálstofunnar til endurskoðunar. Kærandi geti ekki haft réttmætar væntingar til að starfa áfram á grundvelli eldra starfsleyfis á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Í kjölfar aukinna kvartana um reykmengun og lyktarónæði hafi heilbrigðiseftirlitið lagt sérstaka áherslu á að leita skýringa og krefjast úrbóta, en þrátt fyrir rýni á starfsemi stofunnar og kröfu um úrbætur hafi kvörtunum ekki fækkað. Þá tekur heilbrigðiseftirlitið fram að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli meðalhófssjónarmiða m.t.t. aðlögunartíma.

Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðunin er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er kærð sú ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Í hinu endurskoðaða starfsleyfi er m.a. að finna breytingar varðandi hvenær bálfarir megi fara fram og að þær séu háðar veðuraðstæðum, auk þess að gerðar eru frekari kröfur um mengunarvarnir. Hefur kærandi teflt fram þeim rökum að ákvörðunin hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eða fullnægjandi grundvelli auk þess sem hún hafi falið í sér brot gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og réttmætum væntingum kæranda.

Kærandi hefur nýtt sér lögbundinn rétt sinn til að bera lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar undir úrskurðarnefndina, sem liggur fyrir að er íþyngjandi fyrir hann. Telja verður ljóst að kærandi hafi fjárhagslegra hagsmuna að gæta, en auk þess hefur hann fært fram sjónarmið um að fallast beri á kröfu um frestun réttaráhrifa m.t.t. almannahagsmuna þar sem hin nýju starfsleyfisskilyrði leiði til skerðingar á starfsemi einu bálstofu landsins. Þá hefur kærandi bent á að hin nýju starfsleyfisskilyrði geti í ákveðnum aðstæðum leitt til aukinna neikvæðra umhverfisáhrifa og að fyrirhugað sé að leysa úr þeim kröfum heilbrigðiseftirlitsins að búnaður sé í samræmi við bestu fáanlegu tækni með flutningi í nýjar starfsstöðvar á næstu mánuðum.

Þrátt fyrir að nálægt hinni umræddu starfsemi sé að finna íbúðarbyggð og skólastofnanir verður ekki talið að mögulegir hagsmunir íbúa og annarra, um að hin kærða ákvörðun haldi réttaráhrifum sínum þar til leyst hefur verið úr kærumáli þessu, vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að þurfa ekki að svo stöddu að ráðast í aðgerðir til að hlíta niðurstöðu heilbrigðisnefndarinnar. Er þannig ekki talið varhugavert þó beðið verði niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um ágreiningsefni máls þessa, en til þess er jafnframt að líta að vænta má niðurstöðu í málinu innan lögbundins málsmeðferðartíma skv. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þykir því rétt að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.

 Úrskurðarorð:

Frestað er réttaráhrifum ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi.

okt 02
Love0

116/2025 Ármúli

Með

Árið 2025, fimmtudaginn 2. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. maí 2025 um að samþykkja umsókn um leyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2025, er barst nefndinni 23. s.m., kærir Sameind rannsóknarstofa, Ármúla 32, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 13. maí s.á. að samþykkja byggingarleyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjól­stæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er þess krafist að athugasemdum sem sendar hafi verið vegna málsins verði svarað og þá sérstaklega athugasemdum varðandi brunaeftirlit.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 13. ágúst 2025.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 11. febrúar 2025 var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Skipulagsfulltrúi tók málið fyrir á fundi 13. s.m. þar sem samþykkt var að grenndarkynna framlagða byggingarleyfisumsókn fyrir hagsmunaaðilum sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Grenndarkynning fór fram frá 25. febrúar til 25. mars s.á. og bárust fjórar athugasemdir vegna málsins, þar á meðal frá kæranda. Málið, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, var tekið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 2. apríl s.á. þar sem erindið var samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og málinu vísað til byggingar­fulltrúa til afgreiðslu. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 13. maí s.á. var umsóknin samþykkt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að með athugasemdum við grenndar­kynningu hafi verið vakin athygli á því að byggingarleyfið væri gefið út á grundvelli notkunar­flokks 4 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Fólk í neyslu, sem ætlað væri að gista í Konu­koti, gæti ekki á nokkurn hátt bjargað sér út úr mannvirkinu ef til bruna kæmi. Samkvæmt töflu nr. 9.01 byggingarreglugerðar sé gert ráð fyrir að einstaklingar sem dvelji í mannvirki sem falli undir notkunarflokk 4 geti bjargað sér út af sjálfsdáðum ef til bruna kæmi. Slíkt sé alls ekki raunin með þá einstaklinga sem komi til með að dvelja í Konukoti. Mannvirkið ætti frekar að falla undir notkunarflokk 5 þar sem gert sé ráð fyrir að einstaklingar geti ekki bjargað sér sjálfir. Byggingarfulltrúi hafi ekki svarað athugasemdum þessum í bréfi dags. 26. júní 2025. Í bréfinu hafi þess ekki verið getið hvort byggingarleyfið uppfyllti ákvæði laga, reglugerða og staðla heldur einungis kveðið á um að leyfið samræmdist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mann­virki.

Óskað hafi verið eftir svörum frá byggingarfulltrúa um hvort starfsemin uppfyllti skilyrði byggingarreglugerðar og af hverju hafi ekki verið óskað álits eldvarnareftirlitsins á því hvort hús­næðið að Ármúla 34 uppfyllti brunavarnir fyrir hina fyrirhuguðu starfsemi. Svör byggingar­fulltrúa hafi einungis verið á þann veg að brunaboðar hafi verið prófaðir.

Mikið ónæði og sóðaskapur fylgi hinni fyrirhuguðu starfsemi. Flestar konurnar séu eitur­lyfja­neytendur og séu hættulegar sínu nánasta umhverfi. Starfsemi kæranda sé í um 10 m fjarlægð frá inngangi að Ármúla 34 þar sem fyrirhugað sé að starfsemin verði. Í athvarfi fyrir fíkni­­efna­­neytendur hafi komið upp berklatilfelli á þessu ári og þessi einstaklingar séu tregir til að leita sér meðferðar og séu því oft smitandi. Ónæmisbældir sjúklingar leiti sér lækninga hjá kæranda og það geti verið lífshættulegt fyrir þá að smitast af berklum. Búast megi við því að skjól­stæðingar Konukots komi til með að leita inn á biðstofu og salerni kæranda, sem sé óásættan­legt. Athvarf fyrir fíkniefnaneytendur og heilbrigðisstarfsemi fari á engan hátt saman.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg vísar til þess að málsástæður kæranda bendi til þess að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða í máli þessu, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þar sem farið sé fram á að byggingarfulltrúi svari innsendum athugasemdum við grenndarkynningu. Athugasemdum kæranda hafi þegar verið svarað með bréfi, dags. 26. júní 2025, þar sem send hafi verið útskrift úr fundargerð afgreiðslu­­fundar byggingarfulltrúa og umsögn skipulagsfulltrúa þar sem farið hafi verið yfir allar inn komnar athugasemdir og þeim svarað.

Í aðaluppdrætti sem samþykktur hafi verið 13. maí 2025, sé fjallað sérstaklega um brunavarnir. Hvað notkunarflokk varði sé í töflu 9.01 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að finna dæmi um notkun þeirra mannvirkja og rýma sem eigi undir hvern flokk. Í notkunarflokki 4 sé um að ræða mannvirki þar sem gisting sé boðin, s.s. hótel og aðrir gististaðir, frístundahús til útleigu og skálar til útleigu og húsnæði þar sem boðin er tilfallandi gisting, þ.m.t. í skólum og vinnu­búðum. Í flokki 5 séu mannvirki sem hýsi meðferðar- og legudeildir sjúkrahúsa, vöggu­stofur, íbúðir og stofnanir fyrir aldraða eða fatlaða, leikskólar og yngstu deildir grunnskóla (1. til 4. bekkur). Konukot sé ekki meðferðar- eða legudeild sjúkrahúss, vöggustofa, íbúð eða stofnun fyrir aldraða eða fatlaða, leikskóli eða yngsta deild grunnskóla. Um sé að ræða húsnæði þar sem boðin sé tilfallandi gisting eða gert sé ráð fyrir að fólk gisti sem almennt sé fært um að bjarga sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða. Að þessu virtu sé ljóst að mann­virkið eða rýmið hafi réttilega verið fært undir notkunarflokk 4 í byggingarreglugerð.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ekki sé hægt að fallast á rök Reykjavíkurborgar um að mannvirkið falli undir notkunarflokk 4 í byggingarreglugerð nr. 112/2012, heldur ætti það að falla undir notkunarflokk 5. Það sem einkum skipti máli sé hvort einstaklingar sem komi til með að dvelja í Konukoti muni getað bjargað sér út sjálfir ef til bruna komi. Um sé að ræða félagslegt úrræði þar sem dvelji einstaklingar sem gjarnan séu langt leiddir fíkniefnasjúklingar og geti alls ekki bjargað sér sjálfir ef til bruna kæmi, sérstaklega þar sem húsnæðið að Ármúla 34 sé á annarri og þriðju hæð. Þá sé einnig bent á að fatlaðir einstaklingar, sem gert sé ráð fyrir að geti dvalið í Konukoti, geti ekki notað lyftu ef til bruna kæmi. Húsnæðið falli á engan hátt undir starfsemina.

Starfsemi Konukots falli ekki undir þá notkun sem nefnd sé sem dæmi um mannvirki sem falli undir notkunarflokk 4 samkvæmt byggingarreglugerð. Starfsemin ætti að falla undir notkunar­flokk 5 sem meðferðardeild þar sem skaðaminnkandi meðferðum sé beitt og einstaklingar geti ekki bjargað sér ef til bruna kæmi. Þá hefði Reykjavíkurborg getað leitað álits eldvarnareftirlits til að kanna hvort æskilegt væri að hafa starfsemina á annarri og þriðju hæð að Ármúla 34.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja umsókn um leyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla. Kæru­heimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

Húsnæðið að Ármúla 34 er á svæði sem ekki hefur verið deiliskipulagt. Samkvæmt  Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2040 er um að ræða skilgreint miðsvæði, M2d. Í gr. 3.4.1. í aðal­skipulagi er fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk, heimilislausa og aðra með sérstakar húsnæðis- eða þjónustu­þarfir. Þar kemur fram að búsetuúrræði fyrir þessa hópa geti meðal annars verið heimil innan miðsvæða, þá að undangenginni breytingu á deiliskipulagi. Þegar um neyðarúrræði sé að ræða, s.s. tímabundið húsaskjól fyrir heimilislausa, þurfi ekki að gera breytingu á deili­skipu­lagi, en þá sé úrræðið staðsett í byggingu sem sé til staðar og áform tilkynnt með 4 vikna fyrir­vara til lóðarhafa í grenndinni. Einnig verði að meta hvort ástæða sé til að grenndarkynna viðkomandi byggingarleyfi, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sú starfsemi sem heimiluð er með hinu um­deilda byggingarleyfi telst til neyðarúrræðis í þessum skilningi, þ.e. um er að ræða tíma­bundið húsaskjól fyrir heimilislausa. Verður því ekki talið að þörf hafi verið á gerð deili­skipu­lags vegna byggingarleyfisins, en leyfið var grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulags­­laga.

Við grenndarkynningu gerði kærandi athugasemdir varðandi notkunarflokk samkvæmt fyrir­huguðu byggingarleyfi. Álítur hann að fyrirhuguð notkun mannvirkisins falli undir notkunar­flokk 5 í byggingarreglugerð en ekki flokk 4 líkt og byggingarleyfið kveði á um. Hefur hann m.a. bent á í því sambandi að þeir einstaklingar sem komi til með að nýta sér þjónustuna séu meðal annars langt leiddir fíkniefnaneytendur sem muni, ef til bruna kæmi, ekki getað bjargað sér úr húsnæðinu af sjálfsdáðum.

Við þessum athugasemdum kæranda var brugðist með bréfi byggingarfulltrúa 26. júní 2025 þar sem fram kom að byggingarleyfið hefði verið samþykkt þar sem það samræmdist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með bréfinu fylgdi staðfesting vegna brunaviðvörunarkerfis, dags. 16. apríl 2024, og úttekt á því, dags. 28. júní s.á. Er það mat úrskurðar­nefndarinnar að tilefni hefði verið til nánari rökstuðnings hvað varðaði notkunarflokk mann­virkisins, en þeim athugasemdum hefur á hinn bóginn verið svarað með greinargerð Reykjavíkur­­­­borgar í máli þessu.

Í 9. kafla byggingarreglugerðar nr. 112/2012 er fjallað um varnir gegn eldsvoða. Samkvæmt gr. 9.1.1. er það meginmarkmið reglugerðarinnar að byggingar og önnur mannvirki skuli þannig hönnuð og byggð að öryggi fólks, dýra, umhverfis, menningarverðmæta og eigna gagnvart bruna sé ávallt tryggt. Skal við hönnun mannvirkja ávallt gera ráð fyrir því að eldur geti komið upp og eru talin upp í a til f-liðum 2. mgr. greinarinnar þau atriði sem þurfa að vera trygg, t.a.m. að viðstaddir geti yfirgefið mannvirkið í eldsvoða, sbr. a-lið greinarinnar. Í almennri umfjöllun um notkunarflokka í gr. 9.1.2. byggingarreglugerðar kemur fram að brunavarnir mann­virkis ákvarðist af notkun þess með tilliti til öryggis fólks og dýra. Miðað sé við sex notkunar­flokka mannvirkja í þessum hluta reglugerðarinnar og að flokkunin ákvarðist af því hvort sofið sé innan mannvirkjanna, hvort fólk sem þar sé þekki flóttaleiðir innan þeirra og hvort það geti sjálft bjargað sér út úr mann­virkinu við eldsvoða.

Í hinu kærða byggingarleyfi kemur fram að um sé að ræða gistiheimili í notkunarflokki 4. Sá flokkur er skilgreindur í gr. 9.1.3. byggingarreglugerðar sem mannvirki eða rými þar sem gert sé ráð fyrir að fólk gisti. Fólk sem sé í mannvirkinu sé ekki allt nægjanlega kunnugt umhverfinu til að þekkja flóttaleiðir, en sé almennt fært um að bjarga sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða. Í töflu 9.01 reglugerðarinnar eru svo tekin dæmi um notkun.

Um flokk 4 segir: „Mannvirki þar sem gisting er boðin, s.s. hótel og aðrir gististaðir, frístunda­hús til útleigu og skálar til útleigu og húsnæði þar sem boðin er tilfallandi gisting, þ.m.t. í skólum og vinnubúðum.“ Notkunarflokkur 5 er skilgreindur í gr. 9.1.3. byggingar­reglugerðar sem mannvirki eða rými þar sem fólk innan mannvirkisins sé ekki fært um að koma sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða. Um flokk 5 eru svo tekin dæmi um notkun í töflu 9.01: „Mannvirki sem hýsir meðferðar- og legudeildir sjúkrahúsa, vöggu­stofur, íbúðir og stofnanir fyrir aldraða eða fatlaða, leikskólar og yngstu deildir grunnskóla (1. til 4. bekkur).“ Samkvæmt töflu 9.01 liggur munurinn á milli notkunar flokka 4 og 5 í því hvort einstaklingar geti bjargað sér úr mannvirki eða á öruggt svæði við eldsvoða.

Í greinargerð aðaluppdrátta vegna byggingarleyfisins er fyrirhugaðri starfsemi í Ármúla 34 lýst. Þar kemur fram að á annarri hæð verði starfrækt neyðarskýli með opnunartíma frá kl. 17:00 til kl. 10:00 næsta dag. Þar verði sinnt grunnþörfum þeirra kvenna sem þangað leiti hvað varði húsnæði, hreinlæti og mat. Á þriðju hæð verði tímabundið húsnæði sem ætlað sé fyrir skilgreinda hópa og þar sem boðið sé upp á sérstakan stuðning og unnið að því að undirbúa leigutaka fyrir sjálfstæða búsetu. Samkvæmt þessu munu þeir einstaklingar sem koma til með að nýta þau úrræði sem starfsemin býður upp á, og dvelja í Ármúla 34, koma þangað af sjálfsdáðum og þurfa að yfirgefa húsnæðið sjálfir fyrir kl. 10:00 næsta dag.

Í ljósi þessa sem og þeirra skýringa sem Reykjavíkurborg hefur fært fram fyrir úrskurðar­nefndinni verður ekki gerð athugasemd við það mat byggingarfulltrúa að við mat á bruna­vörnum samkvæmt hinu kærða leyfi hafi verið miðað við kröfur sem gerðar séu til mannvirkja í notkunarflokki 4 samkvæmt byggingarreglugerð.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. maí 2025 um að samþykkja umsókn um leyfi til að innrétta Konukot fyrir 12 skjólstæðinga á annarri hæð og tímabundið búsetuúrræði fyrir sex skjólstæðinga á þriðju hæð í húsi á lóð nr. 34 við Ármúla.

okt 02
Love0

84/2025 Leynir

Með

Árið 2025, fimmtudaginn 2. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 84/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 23. apríl 2025 um að hafna umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags frístundalóða Leynis, L230589, í landi Miðengis.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 27. maí 2025, kærir A, einn eigenda sumarhúsalóðarinnar Leynir 5, þá ákvörðun Grímsnes- og Grafninshrepps frá 23. apríl s.á. að hafna umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags frístundalóða Leynis, L230589, í landi Miðengis. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 1. júlí 2025.

Málavextir: Hinn 13. janúar 2025 óskaði kærandi eftir því við Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. að breytt yrði skilmálum deiliskipulags frístundalóða Leynis, L230589, í landi Miðengis, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. október 2021. Fól umsóknin í sér að skilgreindar yrðu heimildir fyrir útgáfu rekstrarleyfis vegna gistingar í flokki II innan svæðisins. Tillaga að deiliskipulagsbreytingu var lögð fram á fundi skipulagsnefndar 12. febrúar s.á. þar sem mælst var til þess við sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps að samþykkja framlagða breytingu og að hún yrði grenndarkynnt innan skipulagssvæðisins. Þá taldi nefndin að jafnframt bæri að kynna hana sumarhúsafélögum á þeim svæðum sem sameiginlegur vegur að sumarhúsasvæðinu lægi að. Á fundi sveitarstjórnar 19. s.m. var samþykkt að grenndarkynna tillöguna. Á kynningartímanum bárust m.a. athugasemdir frá sumarhúsafélögum aðliggjandi deiliskipulagssvæða ásamt Sjómanna- og vélstjórafélagi Grindavíkur, eiganda frístundahúss á lóð nr. 9 innan þess skipulagssvæðis sem mál þetta varðar. Í athugasemdum félagsins var breytingunni andmælt og kom fram að svæðið hefði ekki verið skipulagt fyrir hús í útleigu á almennum markaði, aðkoma að svæðinu væri í gegnum sameiginlegt lokað hlið auk þess sem engin flóttaleið væri frá svæðinu. Þá hefði breytingin í för með sér aukna umferð um sameiginlegan veg og meira ónæði innan svæðisins.

Á fundi sveitarstjórnar 23. apríl 2025 var breytingartillagan tekin fyrir að nýju eftir grenndar-kynningu og henni synjað með vísan til skilyrða í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2030. Kæranda var tilkynnt um þessa ákvörðun með tölvupósti frá 28. apríl 2025.

Málsrök kæranda: Kærandi telur hina kærðu ákvörðun torvelda útleigu á frístundahúsi og mismuna starfsemi innan frístundasvæðisins sem um ræði. Umsókn um breytingu deili-skipulagsins hafi verið synjað án rökstuðnings og ekki hafi verið tekið tillit til staðbundinna aðstæðna. Einungis sé vísað í andmæli eins lóðarhafa innan deiliskipulagssvæðisins, en sá aðili stundi sömu starfsemi og óskað hefði verið eftir með breytingunni. Andmæli umrædds lóðar-hafa standist ekki, enda stundi hann sambærilega starfsemi. Brotið sé gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveði á um að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála.

Málsrök Grímsness og Grafningshrepps: Grímsnes- og Grafningshreppur byggir á því að hin kærða ákvörðun hafi verið lögmæt og hvorki haldna efnis- né formannmörkum. Í skilmálum í kafla 3.1.2. í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 komi fram að gisting í flokki I og II samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sé heimil, enda hafi starfsemin tilskilin leyfi, bílastæði verði innan lóðar og að enginn lóðarhafi innan deiliskipulagssvæðisins legðist gegn starfseminni. Við grenndar­kynningu hafi eigandi lóðar nr. 9 innan deiliskipulagssvæðisins gert athugasemd við breytingartillöguna og mótmælt því að heimild yrði veitt til gististarfsemi innan svæðisins. Sé því ljóst að lóðarhafi innan svæðisins leggist gegn starfseminni. Skilmálarnir séu skýrir og fortakslausir um þau skilyrði sem þurfi að vera fyrir hendi til að unnt sé að samþykkja breytingar á deiliskipulagi sem fela í sér heimild til útleigu frístundahúsa, þ.e. gistingu í flokki I og II, í frístundabyggðum innan sveitarfélagsins. Sveitarfélaginu hafi því ekki verið heimilt að samþykkja umsókn kæranda um deiliskipulagsbreytinguna, sbr. 7. mgr. 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Skilmálar aðalskipulagsins helgist af því að frístundabyggð sé skipulögð fyrir frístundahús og séu slík svæði ekki ætluð fyrir atvinnustarfsemi. Gististarfsemi í flokkum I og II sé starfsemi í atvinnuskyni sem sé háð útgáfu rekstrarleyfis samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sbr. reglugerð nr. 1277/2016. Slík starfsemi sé almennt ekki heimil í frístundabyggðum innan Grímsnes- og Grafningshrepps, enda kunni hún að valda öðrum eigendum frístundahúsa á viðkomandi svæði ónæði. Vegna fjölda fyrirspurna um útleigu frístundahúsa undanfarin ár hafi sveitarstjórn ákveðið að bæta framangreindum skilmálum í gildandi aðalskipulag og veita þar með heimild til útleigu frístundahúsa í atvinnuskyni, en einvörðungu ef enginn lóðarhafi innan viðkomandi skipulagssvæðis legðist gegn starfseminni. Með því sé tryggt að grenndarhagsmunir annarra lóðarhafa innan svæðisins séu virtir og ekki gengið gegn rétti þeirra til að njóta dvalar í sínum húsum.

Eigandi lóðar nr. 9 á skipulagssvæðinu sé stéttarfélag sem leigi orlofshús út til félagsmanna sinna. Samkvæmt h-lið 4. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 teljist orlofshús félagasamtaka, svo sem stéttarfélaga og starfsgreinafélaga, ekki til frístundahúsa í skilningi reglugerðarinnar. Slík orlofshús teljist því ekki til gististaða sem sækja þurfi um rekstrarleyfi fyrir. Félaginu sé því heimilt að leigja út orlofshús til félagsmanna sinna þrátt fyrir framangreint ákvæði í kafla 3.1.2 í aðalskipulagi og gildi ekki sömu sjónarmið um útleigu þess. Því sé ekki brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar að auki beri sveitarfélagið enga skyldu til að breyta skilmálum deiliskipulags og hafi kæranda mátt vera ljóst hvaða skilyrði giltu um deiliskipulagssvæðið. Þá geti sjónarmið um jafnræði ekki leitt til þess að deiliskipulag sem sé í ósamræmi við aðalskipulag fáist samþykkt.

 Athugasemdir Sjómanna- og vélstjórafélags Grindavíkur: Sjómanna- og vélstjórafélag Grindavíkur bendir á að það reki ekki gististað í gistiflokki II og stundi ekki atvinnurekstur. Félagið eigi orlofshús sem standi meðlimum þess til boða gegn vægu gjaldi. Ljóst sé að munur sé á orlofshúsum stéttarfélaga og reksturs gististaða í frístundahúsum, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur túlkun sveitarfélagsins á aðalskipulagi ganga gegn tilgangi skipulagslaga nr. 123/2010, einkum 1. gr. þeirra, og brjóta gegn meðalhófi. Ákvarðanir sveitarstjórnar verði að byggja á heildstæðu mati á grenndarhagsmunum og því hvort andmæli við áform um breytingar á deiliskipulagi byggi á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki hafi verið sýnt fram á að það mat hafi farið fram.

Starfsemi Sjómanna- og vélstjórafélags Grindavíkur sé sambærileg að umfangi- og eðli þeirrar starfsemi sem falli undir reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtana-hald. Starfsemi félagsins feli í sér reglubundna útleigu með áþreifanlegum áhrifum á sameiginlegt svæði og nágranna. Að heimila slíka starfsemi en synja kæranda á grundvelli formsatriða gangi gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Framkvæmd sveitarfélagsins brjóti gegn þeirri reglu og leiði til ómálefnalegrar mismununar.

Andmæli Sjómanna- og vélstjórafélags Grindavíkur hafi ekki verið studd málefnalegum rökum um ónæði, umferð, öryggisáhættu eða röskun á grenndarhagsmunum og lúti einkum að samkeppni eða andstöðu við breytingu sem gæti leitt til aukinnar starfsemi annarra á svæðinu en þeirra eigin. Athugasemdir sumarhúsaeigenda í Miðborgum, sem ekki tilheyri deili­skipulagssvæðinu, hafi verið lagðar fram í málinu, en þeirra aðkoma byggist á sameiginlegu símahliði og sameiginlegri notkun aðkomuvegar. Þeir njóti hins vegar ekki lögvarinna hagsmuna samkvæmt 43. gr. skipulagslaga. Þá hafi byggingarfulltrúi lýst því yfir að slík andmæli hafi minna vægi en þau sem stafi frá lóðarhöfum innan svæðisins, en sveitarfélagið virðist þó hafa metið þau sem hluta af forsendum synjunar og brotið með því gegn reglum um meðalhóf og málefnalega meðferð máls.

Í öðrum sveitarfélögum hafi verið heimiluð útleiga frístundahúsa með breytingu á deiliskipulagi þegar fullnægjandi mótvægisaðgerðir og skilmálar séu til staðar. Að túlka skilyrðið sem algera hindrun án mats á inntaki andmæla gangi gegn markmiðum laga og eðli stjórnsýslunnar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps að hafna umsókn kæranda um breytingu á skilmálum deiliskipulags frístundalóða Leynis í landi Miðengis, L230589, þar sem skilgreindar yrðu heimildir til útgáfu rekstrarleyfis vegna gistingar í flokki II innan svæðisins, en kærandi er eigandi lóðar á svæðinu. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og barst kæra innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi. Hið sama gildir um breytingar á deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Þá getur landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn á grundvelli 2. mgr. 38. gr. laganna að gerð sé breyting á deiliskipulagi á sinn kostnað. Á grundvelli þessa ákvæðis var kæranda því heimilt að óska eftir breytingu á deiliskipulagi, en á ekki lögvarða kröfu til þess að knýja á um breytingu á deiliskipulagi. Stjórnvöld verða á hinn bóginn við meðferð mála að gæta að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, svo sem reglum um meðalhóf og jafnræði.

Í almennum skilmálum kafla 3.1.2. í greinargerð Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 kemur fram að í frístundabyggð sé heimilt að vera með gistingu í flokki I og II samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, enda séu nánar tilgreind skilyrði uppfyllt auk þess sem enginn lóðarhafi innan deiliskipulagssvæðisins leggist gegn starfseminni. Þá kemur fram að gera skuli grein fyrir gististarfsemi í deiliskipulagi. Að baki þessu standa væntanlega þau rök að frístundasvæði eru ekki ætluð fyrir atvinnurekstur sem þennan, með þeim áhrifum sem honum fylgja, þ.m.t. aukinni umferð og álagi á innviði.

Umsókn kæranda um breytingu á skilmálum deiliskipulags innan frístundalóða Leynis, í landi Miðengis, var synjað af sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 23. apríl 2025. Var synjunin byggð á því að hin umsótta breyting uppfyllti ekki skilyrði í aðalskipulagi um að enginn lóðarhafi innan deiliskipulagssvæðisins leggist gegn starfseminni. Synjun sveitarstjórnar átti sér stoð í gildandi aðalskipulagi, en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda þess, sbr. 7. mgr. 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Fellur það utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis, sbr. 2. málsl. 52. gr. skipulagslaga, þar sem ákvarðanir sem staðfestar eru af Skipulagsstofnun og ráðherra, svo sem aðalskipulag, verða ekki bornar undir nefndina.

Í tilefni af athugasemdum kæranda um að brotið sé gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, þar sem annar lóðarhafi á svæðinu stundi sambærilega starfsemi, verður bent á að orlofshús félagasamtaka, svo sem stéttarfélaga og starfsgreinafélaga, falla ekki undir reglur um gistingu í frístundahúsum, sbr. h-lið  4. gr. reglugerðar nr. 1277/2016. Þá verður ekki séð að greind félagasamtök hafi sótt um breytingu á deiliskipulagi eða að skipulagi hafi verið breytt vegna starfsemi þeirra á svæðinu.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 23. apríl 2025 um að synja umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags frístundalóða Leynis, L230589, í landi Miðengis.

okt 02
Love0

117/2025 Brekkur

Með

Árið 2025, fimmtudaginn 2. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 27. júní 2025 um að hafna umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags Efri-Brúar í Grímsnesi, frístundabyggð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 23. júlí 2025, kærir KMH eignir ehf., annar eigenda frístundahúss að Brekkum 15, þá ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps frá 27. júní 2025 að hafna umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags Efri-Brúar í Grímsnesi, frístundabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er þess jafnframt krafist að sveitarfélaginu verði gert að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 20. ágúst 2025.

Málavextir: Kærandi er eigandi frístundahúss að Brekkum 15, Grímsnes- og Grafningshreppi. Lóðin er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag frístundabyggðar Efri-Brúar í Grímsnesi, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 9. desember 2005. Með umsókn, dags. 20. mars 2025, óskaði kærandi eftir því að bætt yrði við kafla í skilmála skipulagsins sem heimilaði rekstur gististaða í flokki II, samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, innan svæðisins. Með erindi til Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs., dags. 8. apríl s.á., kom kærandi á framfæri  frekari sjónarmiðum og skýringum sem lágu að baki umsókninni. Umsóknin var lögð fram á fundi skipulagsnefndar 9. apríl s.á. sem mæltist til þess við sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps að samþykkja tillöguna til auglýsingar. Málið fengi málsmeðferð á grundvelli 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og yrði grenndarkynnt innan skipulagssvæðisins. Á fundi sveitarstjórnar 23. apríl s.á. var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu til grenndarkynningar. Á kynningartímanum bárust athugasemdir frá eigendum níu frístundahúsa á svæðinu þar sem breytingunni var mótmælt. Meðal þess sem fram kom í athugasemdunum var að umferð og ónæði innan svæðisins myndi aukast, fyrir væru hús sem væru í samskonar útleigu og sem talsvert ónæði stafaði af, ásamt því að starfsemi gististaða samræmdist ekki hlutverki frístundabyggðar. Það hefði m.a. verið forsenda fyrir kaupum á frístundahúsi á svæðinu að rekstur gististaða væri þar óheimill.

Á fundi sveitarstjórnar 27. júní 2025 var breytingartillagan tekin fyrir að nýju eftir grenndar­kynningu og henni synjað með vísan til þess að í ljósi athugasemda sem hefðu borist við grenndarkynninguna væri ekki fullnægt skilyrði Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2030 um að enginn lóðarhafi innan deiliskipulagssvæðisins legðist gegn starfseminni.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum form- og efnisannmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Ákvörðunin hafi ekki byggt á málefnalegum sjónarmiðum og brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélög beri ábyrgð á gerð deiliskipulags og fari með víðtækt vald í þeim efnum. Það sé þó ekki án takmarkana heldur bundið við málefnaleg sjónarmið og skýra lagastoð. Samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar sé óheimilt að framselja slíkt ákvörðunarvald nema skýr lagaheimild standi til. Í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 sé heimild til gististarfsemi bundin því skilyrði að enginn lóðarhafi á svæðinu leggist gegn henni. Með þessu ákvæði sé í raun verið að veita einstökum lóðarhöfum neitunarvald gagnvart skipulagstillögum annarra. Slíkt fyrirkomulag feli í sér að ákvörðunarvald, sem samkvæmt stjórnarskrá og lögum hvíli hjá lýðræðislega kjörinni sveitarstjórn, sé án lagastoðar fært yfir til einstakra hagsmunaaðila. Um sé að ræða ólögmætt framsal á skipulagsvaldi sveitarfélagsins. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 41/2019 hafi því verið slegið föstu að skipulagsvald sveitarfélaga, sem njóti verndar 78. gr. stjórnarskrárinnar, yrði ekki takmarkað af öðru stjórnvaldi nema með skýrri og ótvíræðri lagaheimild. Geti ríkisstofnun ekki takmarkað skipulagsvaldið án slíkrar heimildar sé augljóst að sveitarfélagi sé óheimilt að framselja það til einkaaðila með ákvæði í aðalskipulagi. Slíkt ákvæði grafi jafnframt undan réttaröryggi, sem sé eitt af meginmarkmiðum skipulagslaga. Réttur einstaklinga verði ófyrirsjáanlegur og háður huglægu mati eða geðþótta nágranna, í stað þess að byggja á skýrum, hlutlægum og málefnalegum skipulagsforsendum sem mótaðar séu af sveitarstjórn.

Við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana beri stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því felist skylda til að afla allra nauðsynlegra gagna og upplýsinga og leggja heildstætt mat á alla hagsmuni sem málið varðar. Sveitarstjórn hafi litið fram hjá þeim ítarlegu röksemdum sem kærandi hafi lagt fram þar sem vakin hafi verið athygli á aðstæðum sem dragi úr líkum á ónæði af hinni fyrirhuguðu starfsemi. Bent hafi verið á að um lítið, 68 m2, sumarhús væri að ræða sem eingöngu yrði leigt tveimur einstaklingum í senn. Staðsetning þess væri afskekkt með tilliti til nágranna og aðgengi væri um sér hlið. Sveitarfélagið hafi hvorki lagt mat á þessi atriði né vegið þau gegn þeim almennu athugasemdum sem borist hefðu. Með því að afgreiða málið eingöngu á þeirri forsendu að athugasemdir hefðu borist, án þess að leggja á þær mat hafi sveitarstjórn brotið gegn rannsóknarskyldu sinni. Þá sé bent á að í dómi Hæstaréttar í máli nr. 439/2012 hafi synjun á deiliskipulagsbreytingu verið talin lögmæt þar sem hún hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum um umhverfisvernd og umhverfisöryggi. Í máli þessu séu engin slík málefnaleg rök að finna, heldur einungis geðþóttaafstaða þriðja aðila. Skylda sveitarstjórnar sé að meta hvort framkomnar athugasemdir hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hafi vanrækt þá skyldu.

Hin kærða ákvörðun sé jafnframt í andstöðu við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Sveitarstjórn hafi borið að kanna hvort unnt hafi verið að ná fram markmiði um frið á svæðinu með vægari úrræðum. Hafi dómaframkvæmd staðfest þá skyldu stjórnvalds að kanna hvort veita mætti leyfi með skilyrðum í stað þess að synja alfarið. Á sama hátt takmarki sú verklagsregla að hafna umsókn alfarið eða samþykkja að fullu, án þess að íhuga millileiðir, óhóflega mat það sem lög geri ráð fyrir.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins kemur fram að hin kærða ákvörðun samræmist skilmálum í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032. Í 29. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skuli staðfesta aðalskipulag. Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga verði ákvarðanir sem bera þurfi undir Skipulagsstofnun og ráðherra til staðfestingar ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Því bresti úrskurðarnefndina vald til að taka skilmála í aðalskipulagi til endurskoðunar.

Einstaklingar og lögaðilar eigi ekki lögvarinn rétt til að knýja fram breytingu á skipulagsáætlun gegn vilja skipulagsyfirvalda. Landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því að sveitarfélög geri tillögu að deiliskipulagi eða breytingu á því á sinn kostnað samkvæmt 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Skipulagsvaldið sé eftir sem áður í höndum sveitarfélagsins samkvæmt 3. mgr. 3. gr. sömu laga.

Vegna fjölda fyrirspurna um útleigu frístundahúsa innan sveitarfélagsins á síðastliðnum árum hafi sveitarstjórn ákveðið að bæta skilmálum inn í gildandi aðalskipulag og veita þar með möguleika á heimild til útleigu frístundahúsa, meðal annars gegn því skilyrði að enginn lóðarhafi innan skipulagssvæðisins legðist gegn starfseminni. Með því hefði verið tryggt að grenndarhagsmunir annarra lóðarhafa innan svæðisins væru virtir og ekki væri gengið gegn rétti þeirra til að njóta þar friðsællar dvalar. Eigendur húsa á viðkomandi svæði hafi væntingar til þess að svæðið sé ekki nýtt í atvinnuskyni.

Sveitarfélagið telji að málefnalegt og réttmætt hafi verið að horfa til afstöðu annarra eigenda á svæðinu við mat á því hvort heimila ætti gististarfsemi í atvinnuskyni á svæði sem sé ekki skipulagt undir slíka starfsemi. Ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins við ákvörðunina, en sjónarmið kæranda hafi legið fyrir með skýrum hætti og enginn vafi hafi verið um staðreyndir málsins. Þá hafi ekki verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er áréttað að kröfugerð hans lúti eingöngu að því að synjun sveitarfélagsins á umsókn um skilmálabreytingu verði felld úr gildi. Ekki sé gerð krafa um að skilmálar í aðalskipulagi verði teknir til endurskoðunar. Krafa kæranda sé meðal annars byggð á þeirri málsástæðu að í skilmálum aðalskipulags, eins og þeir hafi verið túlkaðir og skýrðir af sveitarfélaginu, felist ólögmætt framsal á skipulagsvaldi sem leiði til þess að hin kærða ákvörðun hafi hvorki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum né uppfylli áskilnað rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Sveitarfélagið túlki skilmálana á þann veg að öll mótmæli lóðarhafa, óháð efni þeirra, leiði til þess að synja beri umsókn. Verði þá ekki annað ráðið af túlkun sveitarfélagsins en að væru mótmæli lóðarhafa byggð á ólögmætum sjónarmiðum, svo sem kynþætti, kynhneigð eða trúarbrögðum umsækjanda, bæri sveitarfélaginu að fallast á slík mótmæli og hafna umsókninni. Slík túlkun standist ekki og verði ekki látin takmarka stjórnarskrárvarinn eignarrétt kæranda. Sveitarfélagið, sem bundið sé reglum stjórnsýsluréttar um málefnaleg sjónarmið, verði að taka afstöðu til efnis mótmælanna.

Fasteign kæranda hafi verið í reglulegri útleigu um árabil, án þess að borist hafi athugasemd eða kvörtun vegna rasks af starfseminni. Mótmæli lóðarhafa lúti í engu að ætluðum áhrifum af útleigu á fasteigninni, heldur eingöngu að því hvað yrði ef útleiga yrði almennt heimiluð á svæðinu. Hægur leikur sé að mæta þeim áhyggjum með því að samþykkja breytinguna með skilyrðum um eigin aðkomu og fjarlægð frá öðrum fasteignum. Vegna túlkunar sveitarstjórnar á skilmálum aðalskipulags hafi þetta ekki verið rannsakað. Brjóti það gegn rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps að hafna umsókn kæranda um breytingu á skilmálum deiliskipulags Efri-Brúar í Grímsnesi, frístundabyggð, sem heimila myndi rekstur gististaða í flokki II innan svæðisins, en kærandi er eigandi frístundahúss á svæðinu. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og barst kæra innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi. Hið sama gildir um breytingar á deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Þá getur landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn á grundvelli 2. mgr. 38. gr. að gerð sé breyting á deiliskipulagi á sinn kostnað. Á grundvelli þessa ákvæðis var kæranda því heimilt að óska eftir breytingu á deiliskipulagi en hann á hins vegar ekki lögvarða kröfu á grundvelli nefnds ákvæðis til þess að knýja á um breytingu á deiliskipulagi. Stjórnvöld verða á hinn bóginn við meðferð mála að gæta að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, svo sem reglum um meðalhóf og jafnræði.

Í almennum skilmálum kafla 3.1.2. í greinargerð Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 kemur fram að í frístundabyggð sé heimilt að vera með gistingu í flokki I og II samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, enda séu nánar tilgreind skilyrði uppfyllt auk þess sem enginn lóðarhafi innan deiliskipulagssvæðisins leggist gegn starfseminni. Þá kemur fram að gera skuli grein fyrir gististarfsemi í deiliskipulagi. Að baki þessu standa væntanlega þau rök að frístundasvæði eru að jafnaði ekki skipulögð fyrir atvinnurekstur sem þennan, með þeim áhrifum sem honum fylgja, þ.m.t. aukinni umferð og álagi á innviði.

Umsókn kæranda um breytingu á skilmálum deiliskipulags innan deiliskipulags Efri-Brúar frístundabyggð, var synjað af sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 27. júní 2025. Var synjunin byggð á því að hin umsótta breyting uppfyllti ekki skilyrði í aðalskipulagi um að enginn lóðarhafi innan deiliskipulagssvæðisins legðist gegn starfseminni. Synjun sveitar­stjórnar átti sér stoð í gildandi aðalskipulagi, en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda þess, sbr. 7. mgr. 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Fellur það utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis, sbr. 2. málsl. 52. gr. skipulagslaga, þar sem ákvarðanir sem staðfestar eru af Skipulagsstofnun og ráðherra, svo sem aðalskipulag, verða ekki bornar undir nefndina.

Hvað varðar sjónarmið kæranda um að sveitarstjórn hafi í ljósi meðalhófs borið að laga hina umsóttu deiliskipulagsbreytingu að sjónarmiðum hans og bæta við skilyrðum, verður því ekki svarað hvort slíkt kynni að hafa haft áhrif á afstöðu nágranna enda krefðist það nýrrar meðferðar skv. 44. gr. skipulagslaga.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 27. júní 2025 um að synja umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags Efri-Brúar í Grímsnesi, frístundabyggð.