119/2025 Mælimastur á Grjóthálsi

Árið 2025, þriðjudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 119/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 8. maí 2025 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Grjótháls.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra landeigendur Skarðshamra í Norðurárdal, landeigandi Lundar í Þverárhlíð, landeigendur Kvíar 1 í Þverárhlíð, landeigandi Kvíar 2 í Þverárhlíð, landeigandi Grjóts í Þverárhlíð, landeigandi Helgavatns í Þverárhlíð, landeigendur Hóls í Norðurárdal,  landeigandi Dýrastaða í Norðurárdal, landeigendur Norðurtungu 3 í Þverárhlíð, landeigandi Dalsmynnis í Norðurárdal, landeigandi Gilstaða og Svartagils í Norðurárdal, landeigandi Hvassafells 1 í Norðurárdal, landeigendur Hraunsnefs í Norðurárdal, landeigandi Gunnlaugsstaða í Þverárhlíð, landeigendur Vanaheim, Hreðavatnsskála í Norðurárdal,  landeigandi Jötunheima, Hreðavatnsskála í Norðurárdal, landeigandi Króks í Norðurárdal,  landeigendur Hamrakots í Þverárhlíð, landeigendur Stormsenda í Hraunsnefi og landeigandi Stekkjarbrekku í Norðurárdal, þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 8. maí 2025 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Grjótháls. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. ágúst 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra allir sömu aðilar ákvörðun byggingarfulltrúa Borgarbyggðar frá 16. júlí s.á. um að samþykkja uppsetningu rannsóknarmasturs á Sigmundarstöðum við Grjótháls. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráða­birgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Til vara krefjast kærendur þess að réttaráhrifum hins kærða deiliskipulags verði frestað. Með hliðsjón af því að sömu aðilar standa að báðum kærumálunum, auk þess sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar, verður síðara kærumálið, sem er nr. 127/2025, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 11. september 2025.

Málavextir: Sveitarstjórn Borgarbyggðar samþykkti tillögu að deiliskipulagi svæðis í landi Sigmundarstaða, á fundi sínum hinn 8. mars 2025. Auglýsing um deiliskipulagið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 25. júní s.á. Með deiliskipulaginu er gert ráð fyrir uppsetningu á mæli­mastri á Grjóthálsi til rannsókna á vindorku. Fram kemur í greinargerð skipulagsins að mastursins sé þörf til mælinga á vindi í tvö ár og verði tekið niður að þeim tíma liðnum. Mastrið verði allt að 98 m hátt og í 267 m hæð yfir sjávarmáli. Það verði flutt á staðinn eftir núverandi vegi um Grjótháls. Um sé að ræða stálgrindarmastur, þríhyrnda grind með 48 cm breiðum hliðum sem sé fest með stögum sem nái allt að 60 m frá mastrinu. Deiliskipulagið var unnið fyrir hönd landeigenda Hafþórsstaða og Sigmundarstaða í Borgarbyggð með heimild í 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

 Hinn 16. júlí 2025 staðfesti byggingarfulltrúi Borgarbyggðar móttöku tilkynningar frá fram­kvæmda­­aðila um uppsetningu mælimastursins. Mastrið er þegar risið.

 Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda kemur fram að í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2025–2037 séu eigi skýrir skilmálar um mælimöstur, líkt og áskilið sé í skipulagsreglugerð. Á þetta hafi Skipulagsstofnun tvívegis bent í umsögn við málsmeðferð breytingar á aðalskipulagi. Í aðalskipulaginu komi ekkert fram um hæð mælimastra né hversu lengi þau megi standa. Þá geti þær breytingar sem gerðar hafi verið á landbúnaðarkafla aðalskipulagsins með engu móti talist viðhlítandi stoð fyrir svo umfangsmikilli framkvæmd sem gert sé ráð fyrir með deili­skipulaginu. Ótækt sé að líta svo á að ákvæði aðalskipulagsins geti talist fullnægjandi stoð fyrir svo háu mælimastri sem deiliskipulagið geri ráð fyrir. Um þetta sé m.a. vísað til k-liðar í gr. 4.31. í skipulagsreglugerð sem og athugasemda sem Skipulagsstofnun hafi gert við undir­búning hins kærða deiliskipulags. Þá er bent á að deiliskipulagið hafi verið unnið af fram­kvæmdaaðila án þess að séð verði að sveitarstjórn hafi veitt framkvæmdaaðila eða landeiganda eiginlega heimild til að þess líkt og áskilið sé í 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga.

Í greinargerð með deiliskipulaginu komi fram að innan skipulagssvæðisins sé votlendi sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2073 um náttúruvernd. Engri afstöðu sé til að dreifa til þess hvort uppsetning mælimastursins samrýmist 3. mgr. lagagreinarinnar um að forðast beri að raska vistkerfum, svo sem votlendi, nema brýna nauðsyn beri til. Skylt hefði verið að rökstyðja þá nauðsyn og gera grein fyrir öðrum kostum sem skoðaðir hafi verið sem mögulegir valkostir við útfærslu framkvæmdarinnar.

Kærendur benda á að með setningu laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi verið sett á fót nýtt stjórnkerfi sem miði að verndun íslenskrar vatnsauðlindar til framtíðar. Lögin fjalli um rannsóknir og vöktun sem byggi á samvinnu stjórnvalda, stofnana, ráðgjafa, sveitarfélaga, hagsmunaaðila og almennings. Öll leyfi (rannsókna-, nýtingar- og starfsleyfi) sem hafi einhverskonar áhrif á vatn eigi að vera í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem sett sé fram í lögunum og í Vatnaáætlun 2022-2027. Í 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sé fjallað um réttaráhrif vatnaáætlunar. Þar segi í 3. mgr. ákvæðisins að við afgreiðslu leyfisveitinga um leyfi á grundvelli skipulagslaga skuli leyfisveitandi tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem komi fram í vatnaáætlun. Sveitarstjórn Borgarbyggðar hefði þurft að afla og kynna sér rannsóknargögn um berggrunn og grunnvatnið á svæðinu til að sýna fram á að uppsetning mælimastursins muni ekki raska vatnsupptökum frá Grjóthálsi. Þar sem ekki sé að finna slíka umfjöllun sveitarstjórnar í gögnum málsins hafi ákvörðunin verið tekin án fullnægjandi rannsóknar og sé því haldin verulegum annmörkum. Enn fremur hafi rannsókn á áhrifum mastursins á dýraríki og fuglalíf verið ófullnægjandi.

Vakin sé athygli úrskurðarnefndarinnar á því að í greinargerð hins kærða deiliskipulags sé gert ráð fyrir að gefið verði út framkvæmdaleyfi fyrir mælimastrinu sem tilgreini nánar hversu lengi mastrið muni standa. Sé nú ljóst að slíkt leyfi verði ekki gefið út. Fari svo að nefndin telji staðfestingu byggingarfulltrúa ekki fela í sér sjálfstæða kæranlega stjórnvaldsákvörðun, krefjast kærendur frestunar réttaráhrifa hins kærða deiliskipulags. Þar sem framkvæmdin sé hvorki háð byggingarleyfi samkvæmt gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, né fram­kvæmdaleyfi, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 21. júlí 2023 í máli nr. 80/2023, feli deiliskipulagið í sér heimild til að hefja framkvæmdir. Telji kærendur því að unnt sé að beita heimild til stöðvunar framkvæmda og frestunar réttaráhrifa þeirrar deiliskipulagsákvörðunar sem deilt sé um í máli þessu.

Málsrök Borgarbyggðar: Bent sé á að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við Aðalskipulag Borgarbyggðar 2010–2022, auk þess sem öllum form- og efnisskilyrðum hafi verið fylgt við meðferð málsins. Samkvæmt aðalskipulagi sé heimilt innan „annars landbúnaðarlands“ að ráðast í framkvæmdir vegna eftirlits- og rannsókna til ákveðins tíma s.s. rannsóknarmöstur. Forsenda þess sé að fyrir liggi deiliskipulag og eftir atvikum framkvæmdaleyfi og/eða byggingarleyfi þar sem gerð sé grein fyrir framkvæmdinni. Í samræmi við þetta sé tekið fram í hinu kærða deiliskipulagi að hin fyrirhugaða framkvæmd sé tímabundinn til tveggja ára á allt að 98 m háu mastri. Vegna athugasemdar um 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga sé tekið fram að ábyrgð á deiliskipulaginu hafi hvílt á sveitarfélaginu þrátt fyrir að landeigandi beri kostnað af gerð þess.

Fullyrðingu kærenda að hið kærða deiliskipulag brjóti gegn 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé hafnað. Jarðrask og áhrif á gróður vegna rannsóknarmasturs verði óverulegt. Um áhrif á votlendi hafi verið fjallað í kafla 4 í hinu kærða deiliskipulagi. Þar sé fjallað um áhrif deiliskipulagsins á umhverfið og komi fram að Náttúrufræðistofnun hafi unnið að kortlagningu gróðurs á deiliskipulagssvæðinu, auk þess sem vistgerðir hefðu verið skilgreindar, m.a. votlendisvistgerðir. Þar sé rakið að unnt sé að komast hjá raski á votlendi við fram­kvæmdirnar og áhrif á votlendi verði óveruleg.

Því sé hafnað að uppsetning á rannsóknarmastrinu hafi áhrif á grunnvatn enda sé um tíma­bundna framkvæmd að ræða. Mastrið verði reist á holti sem feli ekki í sér neina breytingu á grunnvatni og hvorki verði notast við spilliefni við framkvæmdina né á rannsóknartíma. Rekstur á rannsóknarmastrinu á rannsóknartímanum hafi því enga mengun í för með sér og þ.a.l. engin áhrif á grunnvatn. Sú staðreynd að fagstofnanir hafi ekki gert athugasemdir varðandi grunnvatn styðji þetta, enda hvergi skilgreint vatnsverndarsvæði fyrir neysluvatn í nálægð við áætlað rannsóknarsvæði. Loks varði kærða deiliskipulag ekki leyfisveitingu í skilningi vatnaáætlunar.

Málsrök framkvæmdaaðila: Málsrök framkvæmdaaðila eru um margt áþekk málsrökum leyfisveitanda, Borgarbyggðar. Því er m.a. hafnað að framkvæmdaaðila hafi skort heimild til að vinna deiliskipulagið þar sem honum hafi hvorki verið veitt heimild til vinna deiliskipulagið né að samþykkt hafi verið lýsing á skipulagstillögunni. Hinn 1. mars 2024 hafi lýsing að nýju deiliskipulagi verið lögð fram og samþykkt af skipulags- og byggingarnefnd til auglýsingar samkvæmt 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Framkvæmd og ábyrgð deiliskipulagsins hafi verið þó verið á herðum Borgarbyggðar þrátt fyrir að framkvæmdaaðili hafi borið kostnað af deiliskipulaginu. Það hafi því ekki verið þörf á að veita framkvæmdaaðila heimild til að vinna að gerð deiliskipulags, líkt og kærendur haldi fram.

Framkvæmdaaðili hafi svarað og brugðist við öllum ábendingum og athugasemdum sem bárust skipulagslýsingu í samantekt sem send hafi verið Borgarbyggð. Þá hafi einnig verið svarað og brugðist við öllum umsögnum frá umsagnaraðilum og almenningi við deiliskipulagstillögur í sér skýrslum um viðbrögð framkvæmdaaðila við umsögnum við deiliskipulagstillögur, dags. september 2024 og apríl 2025. Þá sé á það bent að í greinargerð deiliskipulags, dags. apríl 2024 með síðari breytingum í apríl 2025, komi skýrt fram að gert sé ráð fyrir að mastrið standi í 24 mánuði. Þá verði votlendi ekki raskað við framkvæmdina og þar af leiðandi eigi ákvæði 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd ekki við í málinu. Ekki hafi þótt ástæða til að rannsaka áhrif framkvæmdarinnar á grunnvatn við gerð deiliskipulagsins enda sé framkvæmdin ekki við á eða vatnsbakka og tengist ekki grunnvatni. Unnið hafi verið að fuglaathugunum í tengslum við fyrirhugaðan vindorkugarð og sé mælimastrið staðsett innan rannsóknarsvæðisins. Þéttleiki mótfugla í varpi innan rannsóknarsvæðisins sé mjög lítill og sömuleiðis sé lítið um vatnafugla. Þar sem mastrið sé fest með stögum sem ná allt að 60 metra frá mastrinu hafi Náttúrufræði­stofnun talið óhjákvæmilegt að fuglar muni í einhverjum mæli fljúga á það en í ljósi lítils varpþéttleika á svæðinu sé ólíklegt að afföllin verði mikil, sér í lagi þar sem um tímabundna framkvæmd sé að ræða.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 8. maí 2025 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Grjótháls. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og barst kæra innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð sé. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi lögvarinna einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Kærendur eru eigendur 20 jarða eða landareigna sem eru allar í nokkurri fjarlægð frá umdeildu mælimastri. Við meðferð þessa máls óskaði úrskurðarnefndin eftir því að kærendur gerðu nánari grein fyrir grenndarhagsmunum sínum, þ.m.t. þeirri fjarlægð sem væri frá jörðum þeirra að mastrinu. Í svari kærenda 14. október 2025 var gerð ítarleg grein fyrir þeim grenndar­hagsmunum sem væri til að dreifa, en með bréfinu fylgdi skýringaruppdráttur. Til þess er einkum höfðað að ljósmengun stafi frá mastrinu sem valdi truflunum og að það sé til lýta fyrir útsýni. Auk þess kemur fram að breyting hafi orðið á umferð þyrla vegna mastursins sem hafi haft truflandi áhrif. Sem dæmi er fyrir hönd eins kærenda greint frá því að mastrið sé í 2,6 km fjarlægð frá veiðivatni á landareign hans og þar sé ljós frá því „stöðugt og truflandi“. Fyrir hönd annars kærenda kemur fram að um sé að ræða ótrúlega mikið lýti á nánast ósnortinni náttúru og valdi truflun, ásamt því að draga verulega úr þeirri upplifun sem íbúar og allur almenningur hafi af kyrrð sveitarinnar.

Af þeim sjónarmiðum sem kærendur hafa með þessu fært fram verður að álíta að tengsl þeirra við ágreiningsefni máls þessa séu með þeim hætti að þau séu í raun þau sömu og þau eru fyrir ótilgreindan fjölda mögulegra eigenda annarra landsvæða. Verða þau því að takmörkuðu leyti talin einstaklingsbundin. Þótt um sé að ræða mannvirki sem líta megi svo á að beri nokkuð á í annars lítt snortnu landslagi og ber ljósmerki verður ekki komist hjá því að benda á að ráðgert er að mannvirkið standi einungis í tvö ár og að gert sé ráð fyrir slíkum mannvirkjum í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þótt sýna verði varfærni þegar til álita kemur að vísa kærumáli frá úrskurðaraðila vegna skorts á lögvörðum hagsmunum, verður að þessu virtu að ætla að hagsmunir kærenda, þar með taldir grenndarhagsmunir, séu ekki nægilega ríkir til þess að kærendum verði játuð aðild að kærumáli þessu. Verður því kæru í máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.