128/2025 Hvammsvirkjun

Árið 2025, þriðjudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingar, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 128/2025, kæra á ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 11. ágúst 2025 um að samþykkja umsókn um virkjunarleyfi til bráðabirgða vegna Hvamms­virkjunar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. ágúst 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra NASF á Íslandi, Náttúrugrið og Náttúruverndarsamtök Íslands ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 11. ágúst 2025 um að veita Landsvirkjun virkjunar­leyfi til bráðabirgða vegna Hvammsvirkjunar. Jafnframt er kært ætlað brot á þátt­tökurétti almennings í mati á umhverfisáhrifum og aðrir ágallar á málsmeðferð, meðal annars að því er varði áhrif á vatnalíf og jarðminjar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að fallist verði á að þátttökuréttur sá sem almenningi hafi verið veittur við mat á áhrifum framkvæmdar á vatnalíf og jarðminjar hafi ekki samræmst löggjöf um mat á umhverfis­áhrifum, lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og lögum nr. 36/2011 um stjórn vatna­mála. Einnig er gerð krafa um stöðvun framkvæmda við frárennslisskurð og þeirra sem varða rask á eldhrauni.

Jafnframt er þess farið á leit í kærunni að óskað verði ráðgjafar sérfróðra aðila við meðferð málsins og aflað álits innri markaðsdeildar Eftirlitsstofnunar EFTA. Að auki að fimm nefndar­menn sitji í málinu, þar af m.a. bæði sérfræðingur í Evrópurétti og vatnamálum. Loks telja kærendur rétt að formaður úrskurðarnefndarinnar og forstöðumaður sem og varaformaður og staðgengill forstöðumanns hugi að sérstöku hæfi sínu og víki sæti í málinu eftir atvikum, einkum í tilefni yfirlýsingar umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra í Morgunblaðinu um að öllum hindrunum vegna byggingar Hvammsvirkjunar skuli rutt úr vegi. Formaður nefndarinnar sé skipaður af ráðherranum án tilnefningar og varaformaður eftir tilnefningu hans og réttmætur vafi sé um hvort þeir njóti sérstaks hæfis í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð þessa kærumáls.

Þykir mál þetta nægilega upplýst til að taka það til efnisúrskurðar og verður því ekki kveðinn upp sérstakur úrskurður um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfis- og orkustofnun 12. september 2025.

Málavextir: Landsvirkjun hefur um árabil unnið að undirbúningi Hvammsvirkjunar sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu, en þar eru fyrir sjö aflstöðvar sem virkja orku þessara tveggja árkerfa.

Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2003 um mat á umhverfisáhrifum allt að 150 MW virkjunar Þjórsár við Núp, auk breytingar á Búrfellslínu 1, var fallist á fyrirhugaða virkjun í Þjórsá í einu þrepi með byggingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvamms­virkjunar og Holtavirkjunar, ásamt breytingum á Búrfellslínu 1, með nánar tilgreindum skilyrðum, m.a. um viðbótarrannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun. Úrskurðurinn var kærður til umhverfisráðherra, sem 27. apríl 2004 staðfesti hann með nánar tilgreindum skilyrðum.

Hinn 12. mars 2018 lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um áhrif Hvammsvirkjunar á annars vegar landslag og ásýnd og hins vegar ferðaþjónustu og útivist, í samræmi við ákvörðun stofnunarinnar um endurskoðun matsskýrslu árið 2015 varðandi þessa umhverfisþætti. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2023, er sameinað var fleiri kæru­málum þar sem fellt var úr gildi virkjunarleyfi fyrir Hvammsvirkjun frá 6. desember 2022, er ítarlegri samantekt um undirbúning þeirrar leyfisveitingar sem um er deilt í máli þessu.

Hinn 12. september 2024 lá fyrir sú ákvörðun Orkustofnunar að veita Landsvirkjun virkjunar­leyfi til að reisa og reka allt að 95 MW Hvammsvirkjun, sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 15. janúar 2025 í máli nr. E-2457/2024 var ógild ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 um að heimila Lands­virkjun að breyta vatnshlotinu Þjórsá 1 sem og fyrrnefnd ákvörðun Orkustofnunar. Með dómi Hæstaréttar, uppkveðnum 9. júlí 2025, í máli nr. 11/2025 var niðurstaða héraðsdóms í máli nr. E-2457/2024 látin óröskuð.

Lög nr. 42/2025 um breytingar á raforkulögum nr. 65/2003 og lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála tóku gildi 4. júlí 2025. Með þeim var skeytt við raforkulögin nýrri 4. gr. a., þar sem kveðið er á um heimild Umhverfis- og orkustofnunar til að veita virkjunarleyfi til bráðabirgða að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, en stofnunin tók 1. janúar s.á. við m.a. verkefnum Orkustofnunar og þess hluta af starfsemi Umhverfisstofnunar er lýtur að umhverfis- og loftlagsmálum, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 110/2024 um Umhverfis- og orkustofnun.

Hinn 11. júlí 2025 barst Umhverfis- og orkustofnun umsókn Landsvirkjunar um virkjunarleyfi til bráðabirgða vegna undirbúningsframkvæmda fyrir Hvammsvirkjun. Í umsókninni kom fram að framkvæmdirnar hefðu hafist í desember 2024 í samræmi við útgefin framkvæmdaleyfi og áætlað væri að þeim lyki í lok árs 2025. Brýn þörf væri á að halda áfram framkvæmdum við upp­byggingu virkjunarinnar, en um væri að ræða framkvæmdir sem ekki hefðu áhrif á vatns­hlot. Umsóknin var auglýst á vefsíðu Umhverfis- og orkustofnunar 18. s.m. og veittur frestur til að skila inn skriflegum athugasemdum eigi síðar en 5. ágúst 2025. Á auglýsingartíma barst um­sögn frá Náttúruverndarsamtökum Íslands sem Landsvirkjun var veitt færi á að bregðast við.

Ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar um að veita Landsvirkjun virkjunarleyfi til bráða­birgða lá fyrir 11. ágúst 2025 og var hún auglýst á vefsíðu stofnunarinnar og í Lögbirtinga­blaðinu. Samkvæmt leyfinu hefur Landsvirkjun einungis heimild til að halda áfram undir­búnings­framkvæmdum sem ekki hafa áhrif á vatnshlot. Felast leyfðar framkvæmdir í upp­setningu vinnubúða, gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis og efnis­vinnslu fyrir vegagerð auk raf-, fjar- og hitavatnsveitu vinnubúða- og framkvæmdasvæðis. Er heimildin háð skilyrðum sem talin eru upp í sex liðum, en í 5. lið þeirra er tekið fram að sam­kvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála skuli vatnshlot ná þeim umhverfis­mark­miðum sem sett hafi verið fyrir þau. Megi ástand vatnshlota ekki versna, hvorki tímabundið né varanlega, sbr. 12. gr. sömu laga. Samkvæmt leyfinu gildir það þar til virkjunarleyfi skv. 4. gr. raforkulaga hefur verið gefið út, en þó eigi lengur en sex mánuði frá útgáfu, eða til og með 11. janúar 2026.

 Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að hin kærða ákvörðun og undirbúningur hennar sé haldin slíkum annmörkum að óhjákvæmilegt sé að hún verði felld úr gildi.

Fyrir sé að fara valdþurrð þar sem Umhverfis- og orkustofnun geti einungis veitt raforku­framleiðanda virkjunarleyfi í skilningi raforkulaga nr. 65/2003, þ.e. leyfi sem veitt sé sam­kvæmt lögunum til að reisa og reka raforkuver. Það sé ekki hægt að veita annars konar leyfi og heimild 4. gr. a. raforkulaga til að veita virkjunarleyfi til bráðabirgða breyti ekki eðli raforku­leyfis. Hvergi komi fram í lögskýringargögnum að löggjafinn hafi ætlað að hluta niður virkjunarleyfi og alls ekki með þeim hætti sem gert sé í máli þessu. Með hinu kærða leyfi sé komist ekki aðeins fram hjá umhverfismati og þátttökurétti sem sé í samræmi við Árósa­samninginn, heldur einnig lagalega bindandi umhverfismarkmiðum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála.

Umhverfis- og orkustofnun hafi við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar verið bundin af 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 og hafi sem leyfisveitanda borið að „tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun“. Af dómafordæmum dóm­stóls Evrópusambandsins sé ljóst að hér reyni á þá skyldu leyfisveitanda að veita ekki leyfi fyrir framkvæmd þar sem mögulegt sé að gæðum vatns muni hnigna, nema undanþága sé heimil og liggi fyrir. Áhrifin verði að meta á öll vatnshlot sem mögulegt sé að verði fyrir áhrifum og matið sé strangt og atviksbundið.

Fyrir liggi túlkun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins sem og Eftirlitsstofnunar EFTA á þessari dómaframkvæmd, en nýverið hafi báðar stofnanir sent greinargerðir sínar í máli EFTA dóm­stólsins E-7/2025 þar sem fram komi að þær telji óheimilt að veita leyfi hafi ekki farið fram mat á ástandi grunnvatnshlots sem mögulegt sé að muni hnigna við framkvæmd. Einnig verði ráðið að í áhrifamati felist að ástandsmat þurfi að liggja fyrir, í vatnaáætluninni sjálfri eða ad hoc og þá í næstu vatnaáætlun. Engin leið sé fyrir íslensk stjórnvöld að ganga gegn þessu.

Með áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi verið innleidd tilskipun Evrópusambandsins nr. 97/11/EB sem breytt hafi tilskipun 85/377/EBE. Með lögunum hafi þátttökuréttur almennings sem hluti umhverfismats verið tryggður og lögfestar hafi verið í 10. gr. laganna ítarlegar reglur um að upplýsa skyldi almenning og gefa honum kost á að tjá sig um framkvæmdaáform. Jafnframt hafi verið lögfest ákvæði um að yfirvöld, sem líklegt væri að framkvæmdir varði, fengju tækifæri til að láta í ljós álit sitt á upplýsingum sem framkvæmdar­aðili legði fram. Að baki lögunum hafi búið meginreglan sem lögfest sé í 73. gr. EES-samningsins.

Með breytingalögum nr. 74/2005 við lög nr. 106/2000 hafi verið bætt við markmiðsákvæði laganna því markmiði umhverfismats að draga skuli eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfis­áhrifum framkvæmda. Hafi komið fram í áliti þingnefndar við meðferð frumvarps til laganna að í tilskipun Evrópusambandsins nr. 97/11/EB væri byggt á þeim meginreglum sem mótast hefðu á síðustu árum og áratugum jafnt á alþjóðavettvangi og í framkvæmd ríkja, þ.e. varúðar­reglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og reglunni um að mengun sé upprætt við upptök. Þessar meginreglur kæmu ekki fram í sjálfu frumvarpinu þar sem efni reglnanna og orðalag þeirra væri um margt óljóst og enn í mótun. Þingnefndin legði hins vegar áherslu á að fjallað væri um meginreglurnar í 73. gr. EES-samningsins og bæri því að hafa þær í huga við framkvæmd laganna.

Þátttaka almennings í skilningi umhverfismats þurfi að fara fram, leggja þurfi fram valkosti og meta þá og almenningur þurfi að hafa raunverulegan möguleika til þátttöku í umhverfismati og í mati á áhrifum framkvæmdar á gæði vatns. Ljóst sé að hin kærða ákvörðun sé forsmekkur að virkjunarleyfi, í öllu tilliti. Ekkert áhrifamat í skilningi laga um stjórn vatnamála liggi fyrir hvað varði öll þau vatnshlot sem kunni að verða fyrir áhrifum og engin undanþága liggi fyrir því hún hafi verið ógild með dómi. Auk þess hafi ekkert áhrifamat farið fram á grunnvatns­hlotum, en fyrir liggi nægar vísbendingar í nánar röktum gögnum um að þau kunni að verða fyrir áhrifum af fyrirhugaðri virkjun. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þegar tekið þá afstöðu að grunnvatnshlotið Tungnaárhraun geti mögulega orðið fyrir áhrifum með því að stöðva efnisvinnslu með bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 127/2024. Þá hafi ekkert áhrifamat í skilningi vatnatilskipunar farið fram á öðru þeirra straumvatnshlota sem verði fyrir áhrifum þrátt fyrir að fiskgengur hluti þess fari að stórum hluta undir manngert lón og myndi flokkast sem mikið breytt í skilningi 13. gr. laga um stjórn vatnamála.

Einnig sé vísað til fordæma eftirlitsnefndar Árósasamningsins um skilyrði 4. mgr. 6. gr. samningsins, sem fjalli um að almenningi skuli veittur virkur þátttökuréttur á fyrstu stigum þegar allir möguleikar séu opnir. Eftirlitsnefndin hafi, fyrst í máli gegn Frakklandi, ACCC/C/2007/22, og síðar Slóvakíu, ACCC/C/2009/41 og Búlgaríu ACCC/C/2011/58 fjallað um réttarstöðuna þegar fleiri leyfa þurfi að afla fyrir framkvæmd. Hafi eftirlitsnefndin sagt í máls­grein 39 í fyrstnefndu ákvörðuninni að það sé ekki nægilegt í tilvikum þar sem margra leyfa þurfi að afla að vísa til þeirra sem eftir eigi að afla, þegar einungis fræðilegur möguleiki, en ekki raunhæfur, sé á því að umsókn yrði hafnað á síðari stigum. Í ljósi alls framangreinds upp­fylli leyfi Umhverfis- og orkustofnunar ekki ákvæði 3. mgr. 28. gr., sbr. 12. gr. laga nr. 36/2011, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé vísað til þess þáttar varúðarreglu laga nr. 60/2013 um náttúruvernd að: „skorti á vísindalegri þekkingu [skuli] ekki beitt sem rökum til að fresta eða láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem geti komið í veg fyrir spjöllin eða dregið úr þeim”, sbr. einnig 8. gr. laganna sem varði vísindalegan grundvöll ákvarðana, en reglurnar gildi fullum fetum við ákvarðanir Umhverfis- og orkustofnunar.

Þá sé fráleitt að halda því fram að 5. liður í skilyrðum hins kærða leyfis uppfylli ákvæði laga um stjórn vatnamála eða varúðarreglu náttúruverndarlaga, heldur sé skilyrðið um að leyfið hafi ekki áhrif á vatnshlot merkingarlaust. Sé vísað til fordæmis í dómi EFTA-dómstólsins í máli E-18/24 sem fallið hafi 21. maí sl. og þar tilvitnaðra dómafordæma að því er varði afleiðingar gallaðs umhverfismats.

Ljóst sé af öllum gögnum að fyrirhuguð framkvæmd hefði mikil neikvæð og varanleg áhrif á lífríki Þjórsár. Áhrifin séu einkum og sér í lagi verulega neikvæð á landslag, en það sem og lífríki njóti verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013. Þá sé framkvæmdinni ætlað að vera á svæði sem njóti sérstakrar verndar, skv. 61. gr. laganna, en Þjórsárhraun sé eldhraun. Með gildistöku núgildandi náttúruverndarlaga í nóvember 2015 hafi ákvæði laganna um sérstaka vernd verið styrkt frá því sem verið hafi þegar umhverfismat hafi farið fram. Hafi Umhverfis- og orku­stofnun borið að taka tillit til 3. mgr. 61. gr. laganna er kveði á um að forðast beri að raska jarð­myndunum í eldhrauninu. Jafnframt að meta hvort brýna nauðsyn bæri til að raska eldhrauninu og hvort um væri að ræða almannahagsmuni í skilningi þess lagaákvæðis.

Stofnuninni hafi borið að gæta ákvæða 4.–6. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 sem varði svæði er njóti sérstakrar verndar, líta til verndarmarkmiða laganna, sbr., 2. og 3. gr., og huga að mikilvægi náttúruminjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Við töku ákvarðana sem hafi áhrif á náttúruna sé skylt að taka tillit til þeirrar vísindalegu þekkingar sem til sé, sbr. 8. gr. laganna. Þekking á Þjórsárhrauni sé góð og hafi borið að rannsaka þennan þátt. Hvorki sé í úrskurði umhverfisráðherra frá árinu 2004 né áliti Skipulagsstofnunar frá árinu 2018 fjallað um eldhraunið Þjórsárhraun, en ferli umhverfismats ljúki ekki lögum samkvæmt fyrr en með afgreiðslu leyfisbeiðni.

Leiði framangreindar málsástæður og röksemdir hver og ein, og ekki síður séu þær teknar saman í heild, til þess að fallast verði á kröfu kærenda og ógilda hina kærðu ákvörðun. Allt það jarðrask og rask á lífríki, fyrir utan sjónræn áhrif sem virkjun hefði í för með sér, sé svo mikið í tilviki Hvammsvirkjunar að ógerningur væri annað en að Umhverfis- og orkustofnun rann­sakaði málið ítarlega og sjálfstætt, m.a. með vísan til umfjöllunar um þörf almennings fyrir orkuna sem framleiða eigi í virkjuninni. Stofnunin hefði átt, með vísan til varúðarreglunnar í náttúruverndarlögum, að krefjast gagna og sannana frá framkvæmdaraðila um þessi atriði og afla sjálfstæðra gagna áður en hún tók ákvörðun sem hefði svo víðtæk áhrif á náttúruverndar­svæði. Mikill vafi sé um það hvort þörf sé á fyrirhuguðum mannvirkjum miðað við þá óljósu þörf sem þeim sé ætlað að uppfylla, en í matsáætlun fyrir Núpsvirkjun hafi sú þörf verið útskýrð með þeim hætti að verið væri að uppfylla lagaskyldur sem hvíldu á Landsvirkjun skv. þá­gildandi 5. tölul. 2. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun. Tilvitnað lagaákvæði hafi fallið úr gildi fyrir meira en tveimur áratugum, sbr. 9. gr. laga nr. 64/2003 um breytingu á ýmsum lögum á orkusviði. Ekkert mið hafi verið tekið af þessari breyttu lagalegu stöðu fyrirtækisins.

Málsrök Umhverfis- og orkustofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að hin kærða ákvörðun fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum og sé í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og raforkulög nr. 65/2003, sbr. lög nr. 42/2025 um breytingu á raforkulögum og lögum um stjórn vatnamála. Því sé hafnað að valdþurrð sé til að dreifa, en fyrirmæli 4. gr. a. raforkulaga séu skýr um heimild stofnunarinnar til að veita bráðabirgðaheimild og hafi ekkert annað stjórnvald það hlutverk.

Það hafi ekki farið á milli mála að með veitingu bráðabirgðaheimildarinnar væri Landsvirkjun veitt virkjunarleyfi, í skilningi raforkulaga, en þó til bráðabirgða. Sé slíkri heimild ætlaður styttri gildistími en virkjunarleyfum og standi því varla neitt í vegi þess að það taki til afmarkaðs hluta virkjunarframkvæmda, svo sem undirbúningsframkvæmda. Eðlilegt hafi verið að ekki yrðu veittar umfangsmeiri heimildir en sótt hafi verið um. Þá geti rekstur Hvamms­virkjunar varla hafist á þeim tíma sem bráðabirgðaheimildinni sé ætlað að gilda.

Árið 2003 hafi legið fyrir úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum fram­kvæmdarinnar sem sætt hafi endurskoðun. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála í máli nr. 3/2023, sem sameinað hafi verið fleiri kærumálum, hafi nefndin talið að ekki yrði séð að framkvæmdin hefði sætt frekari breytingum sem máli skiptu frá því að úrskurður nefndarinnar í sameinuðum málum nr. 10, 11 og 15/2016 hafi verið kveðinn upp. Því hafi ekki verið fallist á það með kærendum að sú framkvæmd sem þar um ræddi væri önnur en sú sem sætt hefði umhverfismati. Hafi stofnunin talið að fyrir lægi mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi legið fyrir fullnægjandi umsókn um virkjunarleyfi auk þess að skilyrði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. a. raforkulaga hafi talist uppfyllt. Það hafi því legið fyrir nauðsynlegar og réttar upplýsingar við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Hin umdeilda ákvörðun sé í samræmi við lög nr. 36/2011 og vatnatilskipun 2000/60/EB. Hún sé bundin þeim skilyrðum að heimilaðar framkvæmdir hafi ekki áhrif á vatnshlot og hafi verið metið að framkvæmdirnar hefðu ekki slík áhrif. Það sé grundvallarforsenda ákvörðunarinnar að ástandi vatnshlota hnigni ekki. Eigi tilvísun í kæru í greinargerðir framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og Eftirlitsstofnunar EFTA í máli EFTA dómstólsins E-7/2025 ekki við þar sem ekki sé til að dreifa leyfi til framkvæmdar þar sem mögulegt sé að ástandi grunnvatns­hlots muni hnigna. Hafi stofnunin því ekki borið víðtækari skyldu að því er varði þátttökurétt en leiði af 5. mgr. 4. gr. a. raforkulaga er kveði á um rétt almennings til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Hafi stofnunin auglýst umsókn um hið kærða leyfi í samræmi við þau fyrirmæli.

Vegna sjónarmiða í kæru sé tekið fram að ekki hvíli skylda á stofnuninni að leggja mat á hvort brýna nauðsyn beri til að raska eldhrauni í þágu framkvæmda, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúru­vernd. Falli það ekki innan verksviðs stofnunarinnar að framkvæma mat skv. 3. mgr. 61. gr. laganna og umfjöllun um hugsanlegt verndargildi, t.d. jarðsögulegra eiginleika, hljóti einnig að vera á verksviði þess er veiti framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum byggingarleyfi vegna virkjunarinnar.

Þá hafi vafi um þörf almennings fyrir orkuna sem framleiða eigi í virkjuninni ekki verið skýrður framkvæmdaraðila í hag enda hafi í hinni kærðu ákvörðun ekki verið byggt á orkuþörf með þeim hætti sem kærendur telji. Tafir sem orðið hafi á framkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar megi rekja til þeirra annmarka sem hafi verið á málsmeðferð og ágalla á lögum.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi færir fram áþekk sjónarmið og leyfisveitandi um að heimilt hafi verið að gefa út hið kærða leyfi. Þá rekur hann að tíðkast hafi í tilfelli umfangs­mikilla framkvæmda að fleiri en eitt leyfi séu veitt fyrir einstökum þáttum þeirra. Hafi úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála álitið að ekkert í lögum girði fyrir að fleiri en eina leyfisveitingu þurfi til sömu framkvæmdar þótt heppilegra kunni að vera að veita eitt leyfi svo sem komið hafi fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 103/2024.

Því sé hafnað að með 4. gr. a. raforkulaga nr. 65/2003 hafi löggjafinn reynt að komast undan bindandi umhverfismarkmiðum er fram komi í lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Framkvæmdir samkvæmt leyfinu hafi hvorki áhrif á farveg Þjórsár né grunnvatnshlot. Meta þurfi ástand þeirra vatnshlota sem sannarlega verði fyrir áhrifum af framkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar. Megi ráða þann skilning af þeim greinargerðum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og Eftirlitsstofnunar EFTA í máli EFTA dómstólsins E-7/2025 sem kærendur vísi til að áhrifamat á vatnshlot þurfi að liggja fyrir áður en leyfi sé veitt til fram­kvæmda sem hafi í för með sér að ástand vatnshlots hnigni. Ekki sé hins vegar gerð krafa um að áhrifamatið liggi fyrir í vatnaáætlun áður en leyfi sé veitt.

Því sé mótmælt að brotið hafi verið gegn þátttökurétti almennings við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar eða við umhverfismat framkvæmdar. Sé kveðið á um frest til að koma að athugasemdum í 5. mgr. 4. gr. a. raforkulaga og hafi einn kærenda sent inn umsögn til Umhverfis- og orkustofnunar. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 3/2023, er sameinað hafi verið fleiri kærumálum, hafi verið fjallað um gildi umhverfismats vegna Hvammsvirkjunar auk þess að virkjuninni hafi verið skipað í orkunýtingarflokk samkvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Fjölmargar og ítarlegar rannsóknir hafi verið gerðar á áhrifum framkvæmdarinnar.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi verið tekin afstaða til þess að brýn þörf hafi verið á að veita umrædda heimild, m.a. með vísan til sjónarmiða Landsvirkjunar um yfirvofandi orkuskort, en líkur aukist enn frekar á orkuskorti vegna tafa á uppbyggingu Hvammsvirkjunar. Raforku­öryggi sé skilgreint sem brýnir almannahagsmunir samkvæmt orkustefnu og raforkulögum. Því sé hafnað að vafi hafi að þessu leyti verið skýrður Landsvirkjun í vil enda hafi um langa hríð legið fyrir opinber gögn sem styðji þetta.

Þá sé því hafnað að sjónarmið um mögulegt rask á svæðum sem kunni að njóta sérstakrar verndar komi til álita við veitingu leyfa samkvæmt raforkulögum, en tekin hafi verið sérstök afstaða til verndargildis Þjórsárhrauns í framkvæmdaleyfi Rangárþings ytra vegna sömu framkvæmdar sem og í greinargerð með deiliskipulagi fyrir Hvammsvirkjun.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki þykir ástæða til að rekja hér frekar en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar við meðferð málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Umhverfis- og orkustofnunar, dags. 11. ágúst 2025, að veita Landsvirkjun virkjunarleyfi til bráðabirgða vegna undirbúnings­framkvæmda við Hvammsvirkjun, 95 MW vatnsaflsvirkjun í Þjórsá. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 37. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og barst kæra innan kærufrests. Aðild kærenda að máli þessu er byggð á 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í stjórnsýslukæru er gerð krafa um að formaður úrskurðarnefndarinnar hugi að sérstöku hæfi sínu og víki sæti í málinu eftir atvikum, einkum í tilefni yfirlýsingar umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra í Morgunblaðinu, um að öllum hindrunum vegna byggingar Hvamms­virkjunar skuli rutt úr vegi. Af þessu tilefni skal upplýst að á fundi úrskurðarnefndarinnar gerði formaður nefndarinnar grein fyrir því að hann teldi ekkert hafa komið fram í máli þessu sem gæfi tilefni til þess að hann viki sæti í því. Hann benti á að af stöðu nefndarinnar sem sjálf­stæðrar úrskurðarnefndar leiði að hún sé óháð fyrirmælum handhafa framkvæmdarvalds. Geti því almenn ummæli ráðherra um þýðingu eða gildi einstakra framkvæmda sem koma fyrir nefndina til úrlausnar ekki leitt til þess að formaður hennar verði álitinn vanhæfur til meðferðar máls, af þeim sökum einum.

Samkvæmt 4. gr. raforkulaga nr. 65/2003 þarf leyfi Umhverfis- og orkustofnunar til að reisa og reka raforkuver. Fyrirmæli 4. gr. a. í lögum nr. 65/2003 hafa yfirsögnina „Virkjunarleyfi til bráðabirgða“. Samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar er heimilt „í sérstökum undantekningar­tilvikum“, þegar „brýn þörf er á að hefja eða halda áfram starfsemi vegna virkjunar­framkvæmda“ skv. 4. gr., að veita umsækjanda „bráðabirgðaheimild“. Heyri framkvæmdin undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana er skilyrði að fyrir liggi mat á umhverfis­áhrifum vegna starfseminnar eða niðurstaða um matsskyldu hennar. Fyrirmæli 2. mgr. lagagreinarinnar eru ekki af þýðingu í máli þessu, en í 3. mgr. kemur fram að skilyrði fyrir því að unnt sé að óska eftir bráðabirgðaheimild sé að fullnægjandi umsókn um virkjunarleyfi liggi fyrir. Í umsókn um bráðabirgðaheimild skuli tilgreina skýrt tilgang, ástæður og fyrirhugaðar aðgerðir á gildistíma heimildar. Heimilt sé að setja skilyrði við samþykkt slíkrar heimildar með líkum hætti og við veitingu virkjunarleyfis.

Fyrirmæli 4. gr. a. komu í lög nr. 65/2003 með breytingalögum nr. 42/2025. Í almennum athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga kom fram að frumvarpinu væri ætlað að bregðast við niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 15. janúar 2025 í máli nr. E-2457/2024 um ógildingu heimildar til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 skv. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sem og virkjunarleyfis til virkjunarinnar. Nánar var vísað til þess að framkvæmdir væru hafnar við fyrsta verkhluta virkjunarinnar, þ.e. aðkomuveg, frárennslisskurð og undirlag undir vinnubúðir sem ætlað væri að lyki í nóvember 2025.

Hið kærða leyfi felur í sér heimild til uppsetningar vinnubúða, gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis og efnisvinnslu fyrir vegagerð auk raf-, fjar- og hitavatnsveitu vinnubúða- og framkvæmdasvæðis, sem samkvæmt því sem staðhæft er í umsókn teljast til undirbúningsframkvæmda vegna virkjunarinnar „sem ekki hafi áhrif á vatnshlot.“ Úrskurðarnefndin fór í vettvangsferð á ráðgerðu framkvæmdasvæði Hvammsvirkjunar 28. júlí 2025 vegna úrskurðarmáls nr. 127/2024. Um sömu framkvæmdir virðist að ræða og þá voru kynntar nefndinni.

Af hálfu kærenda er til þess vísað að hvergi komi fram í lögskýringargögnum með 4. gr. a. raforkulaga að ætlun löggjafans hafi verið að mögulegt yrði að hluta virkjunarleyfi niður með þeim hætti sem gert hafi verið með hinu kærða leyfi. Það er rétt að sú tilhögun að veita virkjunar­leyfi til bráðabirgða fyrir einungis hluta virkjunarframkvæmda var ekki reifuð í þingskjölum. Um leið verður að taka undir með leyfishafa að hvergi er í lögum girt fyrir slíka tilhögun, ef til hennar standa málefnaleg rök. Leyfishafi hefur enn fremur vísað til ummæla í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 103/2024, sem varðaði að vísu framkvæmdaleyfi, sem veitt var til vegagerðar í nálægu vindorkuveri (Búrfellslundur, nú Vaðölduver). Við þá tilvísun verður sú athugasemd gerð að þar lá áður fyrir virkjunarleyfi, sem raunar var fjallað um í öðru úrskurðarmáli úrskurðarnefndarinnar, nr. 97/2024.

Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmdar sem fellur undir lögin fyrr en álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar skv. 24. gr. liggur fyrir. Sökum þeirrar kröfu að umfjöllun í umhverfismats­skýrslu sé heildstæð og nái til samlegðaráhrifa, sbr. nú fyrirmæli í 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, er mögulegt að það að skipta framkvæmdum í hlutaframkvæmdir eða ólíka áfanga stríði gegn þessum fyrir­mælum. Til að varna því getur verið tilefni fyrir hlutaðeigandi stjórnvöld að leggja mat á innbyrðis samband framkvæmda, þ.e. hvort ein framkvæmd sé háð eða óháð annarri. Sé um að ræða óaðskiljanlegar tengdar framkvæmdir standa gild rök til þess að skylt sé að leggja mat á umhverfis­áhrif þeirra sameiginlega og í heild. Þau sjónarmið sem leyfishafi færir fram eru af sama meiði, þ.e. hvort það fái staðist að gefið sé leyfi fyrir einum þætti matsskyldrar framkvæmdar, án þess að fyrir liggi afstaða til þess hvort framkvæmdin í heild verði heimiluð og þá með hvaða skilyrðum.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Lög nr. 111/2021 voru sett til innleiðingar á tilskipun 2011/92/ESB um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Tilskipuninni, sem breytt hefur verið með tilskipun 2014/52/ESB, er ætlað að tryggja að fram fari mat á umhverfisáhrifum sem verði grundvöllur ákvörðunar um hvort framkvæmd verði heimiluð. Jafnframt að tryggja að leyfi fyrir framkvæmdum, sem líklegt er að hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, m.a. vegna eðlis þeirra, stærðar eða staðsetningar, verði ekki veitt fyrr en farið hefur fram mat á því hver áhrifin kunni að verða. Það er með vísan til þessa sem fram­kvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur í nótu um túlkun tilskipunar 2011/92/ESB lagt til grundvallar að tengdar framkvæmdir, sem fari fram í þágu höfuðframkvæmdar, verði ekki heimilaðar svo samrýmist tilskipuninni fyrr en fram hefur farið umhverfismat fyrir framkvæmdina í heild sinni (sjá nánar í nótu framkvæmda­stjórnar ESB frá 5. mars 2012: „Interpretation line suggested by the Commission as regards the application of Directive 85/337/EEC to associated/ancillary works“).

Í lýstum framkvæmdum samkvæmt hinu kærða leyfi felst að frárennslisskurður Hvamms­virkjunar er mótaður, tekið er fullt þversnið hans, en hvorki í fulla dýpt eða lengd og það efni sem losnar er notað í vegi og plön á ráðgerðu framkvæmdasvæði virkjunarinnar eða haugsett. Þessar framkvæmdir eru því að nokkru eða öllu leyti hluti af þeirri framkvæmd sem sætti mati á umhverfisáhrifum og um var fjallað í úrskurði Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2003 og síðari ákvörðunum stjórnvalda umhverfismála. Svo sem rakið er í málavöxtum hefur ákvörðun um veitingu virkjunarleyfis til að reisa og reka Hvammsvirkjun verið ógilt með dómi, en unnið mun að undirbúningi nýrrar leyfisveitingar til virkjunarinnar. Við þessar aðstæður liggur ekki fyrir afstaða leyfisveitanda til þess hvort matsskyld framkvæmd verði heimiluð í heild sinni. Við slíkar aðstæður virðist illa samrýmanlegt ákvæðum laga nr. 111/2021, sbr. einkum 1. mgr. 25. gr. laganna, að veitt sé heimild til þess að hefja framkvæmdir við virkjunina með því leyfi sem til umfjöllunar er í máli þessu. Sama gildir mutatis mutandis um sjónarmið við túlkun áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem gilda um leyfis­veitingar fyrir þeim framkvæmdum sem um er deilt í máli þessu, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 111/2021.

—–

Hvað sem þessu líður verður ekki hjá því litið að hið kærða leyfi er gefið út með heimild í 4. gr. a. í lögum nr. 65/2003 sem gerir beinlínis ráð fyrir því að leyfi verði veitt til bráðabirgða til matsskyldrar framkvæmdar, áður en afstaða leyfisveitanda til hennar liggi fyrir í samræmi við ákvæði laga nr. 111/2021 eða eftir atvikum eldri laga. Tilgangur þessarar heimildar var að flýta fyrir framkvæmdum í sérstökum og brýnum undantekningartilvikum. Orðalag 4. gr. a. mótaðist á milli 1. og 2. umræðu um frumvarp það sem varð að lögum nr. 42/2025 og í áliti umhverfis­- og samgöngunefndar við 2. umræðu voru færð þau rök fyrir heimild þessari að hún fæli í sér „jákvætt skref til einföldunar“ og væri mikilvæg „þegar almannahagsmunir [séu] í húfi.“ Kom einnig fram að „raforkuöryggi íslensks samfélags sé skilgreint sem brýnir almannahagsmunir samkvæmt orkustefnu og raforkulögum en orkuöryggi þjóðarinnar hafi verið ógnað með þeim töfum sem orðið hafa á leyfisveitingaferlum vegna uppbyggingar raforkuinnviða.“ Var einnig vísað til þess að aðstæður í orkumálum væru krefjandi og fyrirséð væri að raforkuþörf muni aukast töluvert næstu ár og áratugi, m.a. vegna orkuskipta, en grunnstoðir þjóðfélagsins reiði sig á öruggt framboð raforku.

Samkvæmt lögum nr. 65/2003 felst raforkuöryggi í að notendur „hafi aðgang að raforku þegar hennar er þörf og þar sem hennar er þörf, með hliðsjón af almennri stefnumörkun stjórnvalda á hverjum tíma og skilgreindum áreiðanleika og gæðum.“ Hugtak þetta kom í lögin með breytingalögum nr. 74/2021. Í frumvarpi til þeirra laga kom fram að í orkustefnu fyrir Ísland til ársins 2050, sem þá hafði verið nýlega sett, hefði áhersla verið á orkuöryggi. Eitt af tólf markmiðum orkustefnunnar hafi verið að „orkuþörf samfélagsins sé ávallt uppfyllt“, en það snúist um samspil raforkuframboðs og raforkueftirspurnar á hverjum tíma. Með orkustefnu til 2050 var í frumvarpi þessu vísað til skýrslunnar „Sjálfbær orkuframtíð Orkustefna til ársins 2050“ sem gefin var út af Stjórnarráðinu í september 2020 og var afrakstur vinnu starfshóps sem ráðherra iðnaðarmála skipaði vorið 2018. Skýrslan hefur að geyma „framtíðarsýn og leiðarljós“ fyrir langtímaorkustefnu Íslands, svo sem segir í lokaorðum skýrslunnar. Kemur þar fram að á grundvelli stefnunnar verði sett fram mælanleg markmið og árangursvísar ásamt aðgerðum sem „leitt geti landið inn í sjálfbæra orkuframtíð.“

Með lögum nr. 47/2025 voru gerðar breytingar á lögum nr. 65/2003 í því skyni að tryggja heimilum og almennum notendum forgang komi til skömmtunar á rafmagni vegna óviðráðanlegra atvika, til að mynda vegna framboðsskorts. Með lögunum var einnig mælt fyrir um fjögur viðmið sem líta skyldi til við mat á raforkuöryggi, sem eru i) langtímaframboð orkukosta, ii) framleiðslu- og flutningsgeta til næstu tveggja til fimm ára, iii) framleiðsluöryggi til eins árs og iv) rauntímaöryggi, þ.e. að sú framleiðslu- og flutningsgeta sem er þegar til staðar nýtist ávallt til að anna rauntímaeftirspurn. Með lögunum, sem öðluðust gildi 22. júlí 2025, var Umhverfis- og orkustofnun gert skylt að leggja mat á raforkuöryggi í samvinnu við flutningsfyrirtækið út frá áætlaðri þróun á framleiðslugetu og eftirspurn og birta um það niðurstöður ársfjórðungslega.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 47/2025 kom fram að raforkuöryggi og tryggt framboð raforku væru grundvallarþættir í þjóðaröryggi Íslands og nauðsynleg forsenda fjölbreyttrar atvinnustarfsemi og jákvæðrar byggðaþróunar. Að lágmarka líkur á því að raforkuskortur komi upp væri því hluti af almennri stefnu stjórnvalda á hverjum tíma, jafnt í orkumálum, efnahagsmálum og byggðamálum. Á síðustu árum hefði nýting virkjana farið jafnt og þétt vaxandi. Eftirspurn raforku hefði vaxið hraðar en sem næmi auknu framboði. Afleiðingin væri minna svigrúm til að bregðast við áföllum í vinnslu- og flutningskerfi raforku eða óvæntri minnkun á framboði. Þetta gæti skapað veikleika í kerfinu að því er varðaði framleiðsluöryggi og nægjanlegt raforkuframboð. Í ljósi mikillar eftirspurnar væri því brýnt að tryggja raforkuöryggi heimila og almennra notenda.

—–

Heimild til þeirra framkvæmda sem um er deilt í máli þessu var veitt með bréfi þar sem afstaða var tekin til skilyrða leyfisveitingar skv. 4. gr. a. laga nr. 65/2003. Í bréfinu var fyrst tekin sú afstaða að fyrir lægi fullnægjandi umsókn um virkjunarleyfi sem og mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Því næst var fjallað um það skilyrði að um væri að ræða sérstakt undantekningartilvik og að brýn nauðsyn þyrfti að vera á því að „hefja eða halda áfram starfsemi vegna virkjunarframkvæmda“. Var um það vísað til röksemda umsækjanda um bráðabirgðaheimildina. Kom þar fram að af hans hálfu væri vísað til þess að með því að fá bráðabirgðaheimild væri hægt að tryggja að hægt verði að halda áfram með framkvæmdir við Hvammsvirkjun, en það sé virkjun sem muni auka raforkuframleiðslu um 740 GWst á ári til að tryggja raforkuöryggi og mæta þeirri raforkuþörf sem sé fyrir hendi. Kemur einnig fram að tafir á uppbyggingu virkjunarinnar muni leiða af sér auknar líkur á viðvarandi orkuskorti og lengja það tímabil sem raforkuöryggi þjóðar, og þar með almannahag og efnahag, sé ógnað.

Í framhaldi var tekin sú afstaða í bréfinu að tafir sem hafi orðið á framkvæmdum síðan umsókn um virkjunarleyfi hafi verið lögð fram í upphafi árs 2021 væru að meginstefnu til afleiðing annmarka á málsmeðferð og lagasetningu sem leitt hafi til þess að leyfi vegna virkjunarinnar hafi verið felld úr gildi. Var einnig bent á að í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 42/2025 komi fram að markmið frumvarpsins hafi verið að bregðast við dómi um ógildingu leyfis til virkjunarinnar. Rakið var að virkjunarleyfi fyrir Hvammsvirkjun hafi fyrst verið gefið út af Orkustofnun 6. desember 2022 og verði því liðin tæplega þrjú ár frá þeim tíma við útgáfu leyfis til bráðabirgða. Líta megi svo á að verði virkjunarleyfi, ásamt heimild til breytingar á vatnshloti, veitt á ný, sé unnt að ráðast í frekari framkvæmdir fyrr þar sem undirbúnings­framkvæmdum verði þá lokið, eða í það minnsta komnar langt á leið og forðast megi því frekari tafir á gangsetningu virkjunarinnar. Á grundvelli þessarar umfjöllunar var ályktað að þær tafir sem „hafa orðið á framkvæmdum virkjunarinnar, sökum annmarka á málsmeðferð og lagasetningu, uppfylli skilyrði 4. gr. a. raforkulaga um veitingu bráðabirgðaheimildar.“

Samkvæmt þeim opinberu gögnum sem leyfishafi hefur vísað til, þ.e. raforkuvísi og orkuspá Orkustofnunar sem og raforkuspá Landsnets, er staða raforkuöryggis viðkvæm og orkuskortur á næstu árum fyrirsjáanlegur. Þessar forsendur eru um leið háðar sviðsmyndum um þróun orkuskipta og eftirspurnar í atvinnulífinu. Í samantekt í spá Landsnets um þróun eftirspurnar og framboðs á raforku 2024–2050 kemur fram að allt bendi til þess að raforkumarkaðurinn muni tvöfaldast við full orkuskipti. Vöxtur markaðarins verði að talsverðu leyti hjá heimilum og smærri fyrirtækjum m.a. vegna fólksfjölgunar og orkuskipta í samgöngum á landi. Full orkuskipti vegna samgangna á landi muni ekki nást árið 2040, en fullum orkuskiptum fólksbíla er spáð fljótlega upp úr 2040. Vöxtur í raforkueftirspurn hjá stórnotendum sé hjá nýjum notendum á borð við matvælaframleiðslu og efnisvinnslu ásamt vexti gagnavera. Ekki sé gert ráð fyrir aukinni orkuþörf álvera. Aukning hjá stórnotendum á spátímabilinu verði um 4,2 TWh og 526 MW. Áform um nýjar vatnsafls-, jarðvarma- og vindorkuvirkjanir ásamt stækkunum núverandi virkjana dugi einar og sér ekki fyrir orkuskiptum. Nauðsynlegt verði að nota til viðbótar aðra smærri virkjunarkosti og nýja breytilega orkugjafa, s.s. vindorkuver og til lengri tíma birtuorkuver og jafnvel sjávarfallaorkuver. Ályktað er að líkur séu á viðvarandi orkuskorti næstu árin þar sem umfram raforkuframboð til að bregðast við mismunandi aðstæðum á raforkumarkaði sé lítið og því fylgi verðhækkanir á raforku. Í kringum 2030 muni staðan fara að lagast nái áform um nýjar virkjanir fram að ganga (bls. 2).

Hvammsvirkjun er stærsta einstaka virkjunarframkvæmd í vatnsafli sem virðist ráðgerð hér á landi á næstu árum. Því verður naumast mótmælt að komi til virkjunarinnar virðist mögulegt að skotið verði styrkari stoðum undir raforkuöryggi hér á landi, sem færa má rök að því að stuðli samkvæmt framanröktu að almannahag og bættum efnahag. Hvernig hins vegar til sé að dreifa „sérstöku undantekningartilviki“ vegna Hvammsvirkjunar er þó umhugsunarvert, enda auðhægt að færa áþekk rök fyrir öðrum virkjunarkostum. Það má þó fallast á það að veiting leyfa fyrir virkjuninni hefur sannarlega tafist sökum annmarka á málsmeðferð stjórnvalda og ágalla á lögum. Auk þess er allljóst af undirbúningsgögnum laga nr. 42/2025 að af löggjafans hálfu var litið til þess að mikilvægt væri að tryggja framhald einmitt þeirra framkvæmda sem heimilaðar voru með hinu kærða leyfi.

—–

Í tilefni af þeim hluta af kæru sem varðar meint brot á þátttökurétti almennings í mati á umhverfisáhrifum almennt sem og ágalla á málsmeðferð verður bent á að ákvörðun um veitingu bráðabirgða­heimildar virðist ekki háð málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 111/2021 að öðru leyti en því að nægilegt er að matsskýrsla liggi fyrir eða ákvörðun um matsskyldu. Þá liggur fyrir að hin kærða ákvörðun var birt opinberlega, en með því gafst almenningi tækifæri til að kynna sér efni hennar og skila umsögn til leyfisveitanda. Að löggjöf þessari virtri verður að hafna því að ann­mörkum hafi verið til að dreifa við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti. Þá verður einnig að hafna sjónarmiðum kærenda um að lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi verið sniðgengin, en ljóst er af hinu kærða leyfi að framkvæmdir samkvæmt því fara fram ofan grunnvatnsborðs og utan árfarvega og því vandséð að líkur geti staðið til þess að af þeim geti leitt hnignun á ástandi vatns í skilningi téðra laga.

Í 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Nær verndin m.a. til eldhrauna, gervigíga og hraunhella sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sem og fossa og nánasta umhverfis þeirra að því leyti að sýn að þeim spillist ekki, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar. Í 3. mgr. er síðan tiltekið að m.a. beri að forðast að raska jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Í tilefni af sjónar­miðum kærenda hér að lútandi verður ekki gerð athugasemd við þær skýringar leyfis­veitanda að sú skylda hvíli ekki á honum að leggja mat á hvort brýna nauðsyn beri til að raska eldhrauni í þágu framkvæmda, sbr. 61. gr. laganna.

Tekið er loks fram að úrskurðarnefndin áleit ekki tilefni til að leita viðhorfa umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins um það hvort sú löggjöf sem var fyrirmynd 4. gr. a. í raforkulögum hafi verið samin í samráði við Eftirlitsstofnun EFTA, líkt og kærendur óskuðu eftir í kæru að gert yrði. Var eigi heldur talin ástæða til að leita ráðgjafar sérfróðra aðila við meðferð málsins né heldur álits innri markaðsdeildar Eftirlitsstofnunar EFTA.

Með vísan til alls framangreinds er hafnað kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 11. ágúst 2025 um að samþykkja umsókn um virkjunarleyfi til bráðabirgða vegna Hvammsvirkjunar. 

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors og Þorsteins Sæmundssonar jarðfræðings:

Við erum ósammála meirihluta úrskurðarnefndarinnar og teljum að fallast beri á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Að baki okkar niðurstöðu standa helst þessi rök: Veiting virkjunarleyfis til bráðabirgða fyrir hluta framkvæmda einvörðungu á sér enga stoð í 1. mgr. 4. gr. a. raforkulaga nr. 65/2003. Ekki er heldur vikið að slíkri framkvæmd í lögskýringargögnum sem fylgdu breytingalögum nr. 42/2025. Því síður er vikið að mælikvarðanum „undirbúningsframkvæmdir vegna virkjunarinnar“ eða mælikvarðanum „sem ekki hafi áhrif á vatnshlot“ í tilvitnuðu lagaákvæði eða lögskýringargögnum. Beiting þessara heimatilbúnu mælikvarða er að okkar mati vafasöm. Hún er til þess fallin að grafa undan meginreglum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, almennum reglum raforkulaga ásamt meginreglum laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Höfum við hér einnig í huga leyfisveitingar í framtíðinni. Framangreindu til viðbótar teljum við að ekki hafi verið með óyggjandi hætti sýnt fram á að brýn þörf sé til staðar að halda áfram starfsemi vegna virkjunarframkvæmdanna m.t.t. raforkuöryggis á grundvelli 1. mgr. 4. gr. a. raforkulaga, enda liggja engar upplýsingar fyrir um kaupanda raforkunnar sem framleidd verður í Hvammsvirkjun eða hvort hún muni tryggja almennt raforkuöryggi. Jafnvel þótt fyrir liggi að seinkun hafi orðið við undirbúning virkjunarleyfis fyrir Hvammsvirkjun, m.a. vegna kæru- og dómsmála og gallaðrar löggjafar, teljum við varasamt að viðurkenna að um sé að ræða sérstakt undantekningartilfelli. Loks verður ekki hjá því komist að nefna að ekki liggur fyrir fullnægjandi greinargerð leyfisveitanda m.t.t. 2. og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 eða eftir atvikum samkvæmt eldri löggjöf.