Úrskurðir Archive - Page 6 of 297 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

feb 27

158/2025 Gauksstaðir

Með UUA

Árið 2026, föstudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 158/2025, kæra á ákvörðun bæjarráðs Suðurnesjabæjar frá 25. júní 2025 um að samþykkja deiliskipulag Gauksstaða (L196408) fyrir ferðaþjónustu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. október 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B, vegna Gauksstaðavegar 2, C, vegna Gauksstaðavegar 6 og Gauksstaða (L130742), D, E og F, vegna Gauksstaðavegar 6, G og H, vegna Sunnubrautar 25, I og J, vegna Varavegar 8, J og K, vegna Varavegar 9, Þorsteinn ehf., vegna Varavegar 14, L, vegna Skeggjastaða, og M og N, vegna Gauksstaða (L130742), þá ákvörðun bæjarstjórnar Suðurnesjabæjar frá 25. júní 2025 að samþykkja deiliskipulag Gauksstaða (L196408) fyrir ferðaþjónustu. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en til vara að úrskurðarnefndin mæli fyrir um tiltekin skilyrði fyrir gildistöku hins kærða deiliskipulags, breyti efni skipulagsins með tilteknum hætti eða leggi fyrir Suðurnesjabæ að taka nýja ákvörðun.

Kærendur gerðu jafnframt þá kröfu að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum 19. nóvember 2025 var kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Suðurnesjabæ 14. nóvember 2025.

Málavextir

Í Aðalskipulagi Suðurnesjabæjar 2022–2034, sem tók gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 14. júlí 2023, var í kafla um landnotkun á svæðum fyrir verslun og þjónustu (VÞ) greint frá uppbyggingaráformum á lóð Gauksstaða (L196408) á svæði merktu VÞ-6. Sagði þar að gert væri ráð fyrir gistingu í „smáhýsum“ fyrir allt að 50 gesti. Leyfilegur fjöldi þeirra væri 15 og hámarksstærð hvers húss væri 30 m². Einnig væri gert ráð fyrir móttöku- og þjónustuhúsi sem mætti vera allt að 300 m² að stærð.

Á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs Suðurnesjabæjar 18. september 2024 var tekið fyrir erindi eiganda Gauksstaða (L196408) um tillögu að deiliskipulagi fyrir ferðaþjónustu á landareigninni samhliða breytingu á aðalskipulagi vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar á skipulagssvæðinu. Í tillögunni fólst að útbúin yrðu gistirými fyrir allt að 50 manns í 15 ferðaþjónustuhúsum auk þjónustubyggingar. Í greinargerð tillögunnar kom fram um byggingarheimildir að þjónustubygging yrði að hámarki 300 m² að stærð og ferðaþjónustuhús samtals 700 m². Í samhliða tillögu um breytingu á aðalskipulagi var hámarksstærð hvers „smáhýsis“ aukið úr 30 m² í 47 m². Var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillöguna í samræmi við 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að undangenginni breytingu á aðalskipulagi. Á fundi bæjarstjórnar 2. október s.á. var afgreiðsla ráðsins samþykkt.

Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar 12. nóvember 2024 með athugasemdafresti til 31. desember s.á. Bárust þónokkrar athugasemdir á kynningartíma auk umsagnar frá Vegagerðinni er varðaði hæðarsetningu fyrirhugaðra húsa, sjóvarnir og fjarlægð bygginga frá strandlínu. Tók sveitarfélagið þá ákvörðun að hæðarmæla sjóvarnargarð og finna raunhæð hæðarkóta núverandi bygginga við Gauksstaði þar sem ljóst væri að hæðarkótar á samþykktum aðaluppdráttum væru ekki í samræmi við „raunhæðir“ samkvæmt öðrum gögnum. Starfsmenn sveitarfélagsins funduðu með Vegagerðinni 4. mars 2025 vegna umsagnar stofnunarinnar frá 23. janúar s.á. og var verkfræðistofa fengin til að útbúa minnisblað vegna málsins. Í minnisblaði hennar, dags. 17. mars s.á., var lagt til að deiliskipulagsferlið yrði endurskoðað frá grunni og ný tillaga gerð sem uppfyllti kröfur skipulagsreglugerðar.

Á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs 19. mars 2025 var málið tekið fyrir og taldi ráðið að endurskoða þyrfti deiliskipulagsferlið og vinna nýja tillögu. Var skipulagsfulltrúa falið að ræða við framkvæmdaraðila um framhald skipulagsgerðarinnar. Framkvæmdaaðilar voru í kjölfarið upplýstir um stöðu málsins og með bréfi, dags. 11. apríl s.á., kröfðust þeir þess að deiliskipulagstillagan yrði tafarlaust tekin fyrir á fundi bæjarstjórnar og send Skipulagsstofnun í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Að beiðni sveitarfélagsins skilaði utanaðkomandi lögmaður minnisblaði, dags. 27. maí s.á., vegna stöðu málsins. Var þar komist að þeirri niðurstöðu að deiliskipulagstillagan hefði mátt vera ítarlegri og framsetning skýrari. Mælst var til þess að ef sveitarstjórn teldi tillöguna vera í grundvallaratriðum í lagi þyrfti að skoða hvort gera þyrfti svo miklar breytingar á henni að nauðsynlegt væri að auglýsa hana að nýju eða hvort mögulegt væri að lagfæra tillöguna án þess að auglýsa hana að nýju. Tekið var og fram að slík skoðun gæti einnig leitt til þess að skoða þyrfti hugmyndir um uppbyggingu á svæðinu upp á nýtt.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi bæjarráðs 11. júní 2025 þar sem samþykkt var að beina því til framkvæmda- og skipulagsráðs að taka málið upp að nýju og ljúka málsmeðferð þess og afgreiða skipulagstillöguna til bæjarráðs til afgreiðslu. Á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs 18. s.m. var fært til bókar að fyrir lægi minnisblað verkfræðistofu, dags. 16. s.m., þar sem teknar væru saman framkomnar athugasemdir og tillaga að viðbrögðum við þeim. Einnig lægju fyrir drög að uppfærðum deiliskipulagsgögnum. Var það mat ráðsins að þær breytingar sem gerðar hefðu verið kæmu til móts við framkomnar athugasemdir og minnkuðu neikvæð áhrif af deiliskipulaginu. Var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að samþykkja tillöguna og fela sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs að senda Skipulagsstofnun deiliskipulagið til yfirferðar. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarráðs 25. s.m.

Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda þegar gerðar hefðu verið nánar tilteknar lagfæringar. Að gerðum þeim breytingum tók deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 15. september 2025.

Málsrök kærenda

Kærendur vísa til þess að annmarki hafi verið á auglýsingu um gildistöku hins kærða deiliskipulags þar sem ekki hafi verið leiðbeint um málskotsrétt.

Ósamræmi sé á milli gildandi aðalskipulags og hins auglýsta deiliskipulags um umfang og efni skipulagsáforma. Í aðalskipulagi sé talað um „smáhýsi“ sem kærendur telji að séu skýli sem ekki séu ætluð til íveru og séu að hámarki 15 m² með hliðsjón af byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hins vegar sé í öðrum gögnum fjallað um stærðir umræddra smáhýsa geti verið allt að 47 m², 30 m² og 25 m². Þetta ósamræmi í stærðum og misnotkun hugtaksins „smáhýsi“ sé svo villandi að um sé að ræða ógildingarannmarka. Feli það í sér brot á andmælarétti kærenda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem það bendi til þess að rannsóknarreglunni hafi ekki verið fullnægt, sbr. 10. gr. sömu laga.

Deiliskipulag Gauksstaða sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag vegna villandi framsetningar í þess skipulags, óskýrleika, ósamræmis og óvissu. Greiða þurfi úr því ósamræmi. Ýmist sé rætt um að samþykkt hafi verið „nýtt deiliskipulag á jörð Gauksstaða, L196408, fyrir ferðaþjónustu“ eða um sé að ræða „tillögu“ þar sem fyrirhugað sé að útbúa tilgreind gistirými. Það sé óviðunandi fyrir fasteignaeigendur í næsta nágrenni að búa við óvissu um það hvort og að hvaða marki vilji og geta eigenda Gauksstaða standi til þess að framkvæma möguleg áform og þá hvenær og að hvaða marki.

Samkvæmt 3. mgr. gr. 5.3.2.18. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé afdráttarlaust bann við byggingu á þekktum flóðasvæðum við sjó. Slíkt skipulag geti ekki verið gild réttarheimild og beri að fella það úr gildi. Enginn fyrirvari sé við greint bann og óumdeilanlegt sé að Gauksstaðir séu þekkt flóðasvæði og tíðni flóða um það bil annað hvert ár. Almennt sé umrætt svæði talið utan þéttbýlis, sbr. t.d. svæðisskipulag Suðurnesja, en samkvæmt gr. 5.3.2.14. skipulagsreglugerðar sé óheimilt að reisa mannvirki nær vötnum, ám eða sjó en 50 m.

Vísað sé til bréfa Náttúruhamfaratrygging Íslands, dags. 10. september 2025, og Vegagerðarinnar, dags. 23. janúar 2025, varðandi hættu á sjávarflóðum, gagnráðstafana og hættumats. Ekki standist að íbúar Suðurnesjabæjar beri hallann af skipulagsákvörðunum sem séu líklegar til tjóns. Hvað sem líði hagsmunum skattgreiðenda sé ekki aðeins hætta á ferðum varðandi efnisleg gæði heldur einnig líf og limi ferðamanna og hugsanlega minja- og menningarhagsmuni.

Hvergi í þinglýstum gögnum sé að finna heimildir til umferðarréttar um Gauksstaðaland, L130742, sem Gauksstaðavegur liggi um, en slíkt ákvæði um umferðarrétt sé áskilið við breytingar á deiliskipulagi, sérstaklega í ljósi umferðaraukningar. Við breytingar á deiliskipulagstillögunni hafi flóttaleið verið færð niður í fjöru án þess að fyrir lægi álit eða samráð við Vegagerðina eða Veðurstofu Íslands.

Áformin feli í sér byggingu 15 háreistra húsa, um 9 m að hæð yfir sjávarmáli. Þar með verði mikil skerðing á útsýni og aukin innsýn af Gauksstöðum inn á fasteignir kærenda sem næst standi. Samanlögð breyting sem muni eiga sér stað með óskýru aðal- og deiliskipulagi verði að meta sem of mikla skerðingu á réttindum og hagsmunum kærenda til landnotkunar, útsýnis og friðar. Kærendur eigi augljósa lögvarða hagsmuni af málinu og augljóst sé að fasteignaverð komi til með að lækka við slík stórfelld ferðaþjónustuáform. Ekki sé um að ræða innri málefni landeigenda Gauksstaða, enda verulegar neikvæðar afleiðingar sem leiða muni af uppbyggingaráformum og framkvæmdum. Reikna megi með að umferð aukist um nærri 140% um Gauksstaðaveg, sem sé óásættanlegt.

Í fyrri drögum deiliskipulagsins hafi verið umfjöllun um gangstéttir við Gauksstaðaveg, en hún hafi verið tekin út áður en skipulagstillagan hafi verið samþykkt. Nauðsynlegt sé að sýna fram á í skipulagi hvernig gangandi vegfarendur eigi að komast til og frá svæðinu. Ekki sé hægt að bjóða fólki upp á að nota Gauksstaðaveg þar sem hann sé einbreiður og án gangstétta. Núverandi ástand vegarins skapar mikla hættu fyrir gangandi vegfarendur, sérstaklega á framkvæmdatíma vegna þungaflutninga.

Samkvæmt IV. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd eigi almenningur ríkan rétt til að ganga um landið í lögmætum tilgangi. Ekki hafi verið sýnt fram á hvort eða hvernig eigendur Gauksstaða muni tryggja að almenningur komist fram hjá gistirýmum meðfram ströndinni. Í gr. 5.3.2.14. skipulagsreglugerðar komi fram að í þéttbýli skuli lögð áhersla á að almenningur geti komist að og meðfram sjó eftir því sem hægt sé á viðkomandi svæði.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi með bréfi, dags. 23. desember 2024, bent á að vegna fuglalífs geti frárennsli ekki farið í gegnum rotþrær til sjávar. Eigendur Gauksstaðalands muni ekki leyfa frárennsli í gegnum sitt land, sem geri áformin óframkvæmanleg. Það sama eigi við um aðrennslislagnir.

Kærendur áætli að framkvæmdinni fylgi miklir þungaflutningar þar sem áætla megi að fjarlæga þurfi um 20.000 m² af jarðvegi. Því megi gera ráð fyrir um 9.000 ferðum flutningabíla, hvora leið, um Gauksstaðaveg sem sé ekki í neinu ástandi fyrir slíka umferð. Þetta muni hafa veruleg áhrif á umhverfið, þar með talið vistkerfi, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði. Stjórnendur Suðurnesjabæjar hafi látið undan þrýstingi og hótunum um bótakröfur, þrátt fyrir eigin áhyggjur og rökstuddar athugasemdir frá nágrönnum og sérfróðum stofnunum. Þeir telja að vanhæfissjónarmið eigi við og að ekki liggi gildar stjórnarathafnir að baki hinum kærðu skipulagsáformum. Ákvarðanir sveitarfélagsins í máli þessu fari beinlínis gegn settum reglum, hafi ekki lagastoð og byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum, sem ætti að leiða til ógildingar eða breytingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsrök Suðurnesjabæjar

Í umsögn sveitarfélagsins er vísað til þess að kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Það eitt að hafa gert athugasemdir við deiliskipulagstillögu á kynningartíma feli ekki í sér að viðkomandi eigi lögvarða hagsmuni í skilningi laga. Fasteignir kærenda séu staðsettar í verulegri fjarlægð frá fyrirhuguðum smáhýsum samkvæmt deiliskipulagi, en næstu fasteignir séu í yfir 130 m fjarlægð og aðrar í svipaðri eða meiri fjarlægð.

Birting auglýsingar um gildistöku deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda teljist ekki „tilkynning á stjórnvaldsákvörðun“. Það hafi ekki haft efnisleg áhrif á gildi samþykktar deiliskipulags að ekki hafi verið upplýst um kærufrest í auglýsingu, enda hafi kærendur komið að kæru í málinu innan kærufrests.

Ekki sé auðskilið af kærunni hvaða ósamræmis sé vísað til milli aðalskipulags og deiliskipulags. Rétt sé að deiliskipulag eigi að vera í samræmi við aðalskipulag og af því tilefni hafi verið gerðar breytingar á aðalskipulagi samhliða deiliskipulagi. Svo virðist sem röksemdir kærenda geri ekki ráð fyrir þeim breytingum sem gerðar hafi verið á aðalskipulagi, en fullt samræmi sé á milli aðalskipulags og deiliskipulags.

Deiliskipulagið sé ekki andstætt ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um flóðahættu þar sem svæðið sé ekki þekkt flóðasvæði og gert hafi verið ráð fyrir fullnægjandi sjóvörnum. Samkvæmt 3. mgr. gr. 5.3.2.18. reglugerðarinnar sé óheimilt að byggja á þekktum flóðasvæðum við ár, vötn og sjó nema byggðar séu sjóvarnir sem koma eigi í veg fyrir flóðahættu. Svæðið við Gauksstaði hafi ekki verið skilgreint sem „þekkt flóðasvæði“ þar sem engin skjalfest flóð hafi náð þar inn að byggð eða valdið tjóni svo vitað sé. Ekki hafi fundist gögn um flóð á þessu svæði í gögnum sveitarfélagsins né við nánari leit í opinberum gögnum og sögulegum heimildum. Svæðið teljist hins vegar til útsettra strandlágsvæða (C-flokkur) þar sem hætta geti skapast í framtíðinni vegna hækkandi sjávarborðs og flóðáhættu.

Árið 2022 hafi verið unnin heildstæð sjóvarnargreining fyrir Suðurnesjabæ þar sem strandlengja sveitarfélagsins hafi verið kortlögð með dróna og hæðarlíkani (LiDAR). Unnið hafi verið kerfisbundið mat á ástandi og virkni sjóvarna og hafi greiningin orðið grundvöllur að forgangsröðun framkvæmda í samvinnu við Vegagerðina. Við úrvinnslu gagna hafi hæðarupplýsingar verið bornar saman við líkön af sjávarstöðu við mismunandi flóð og veðurálag og þannig metin hætta á flóði og rofi fyrir hvert svæði. Samkvæmt niðurstöðum greiningarinnar sé efsti hluti varnargarðsins við Gauksstaði (Krónuhæðin) á bilinu +3,7 til +4,1 m yfir HN (hásjávarmál, nettó). Þetta þýði að garðurinn sé um 4 m hærri en meðalhæð sjávar við venjulegar aðstæður. Garðurinn hafi því staðið af sér flóð án þess að sjór hafi flætt yfir á þessum stað. Hins vegar hafi farið sjór á land nokkru norðar þar sem engar sjóvarnir hafi verið á þeim tíma, en þær hafi verið reistar síðan. Til að tryggja varanlegt öryggi til framtíðar verði sjóvörnum viðhaldið með reglubundnu viðhaldi í samræmi við niðurstöður sjóvarnargreiningar.

Í hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að koma eigi í veg fyrir hættu af völdum flóða til framtíðar með gerð sjóvarna og eins ákvörðun hæðarkóta með tilliti til loftlagsbreytinga og sjávarborðshækkunar. Þá séu landeigendur skuldbundnir til að vinna með Vegagerðinni, ásamt sveitarfélaginu, að úrbótum sjóvarnargarðsins. Hæð hans sé sýnd á deiliskipulagsuppdrætti sem staðfesti að hættumat hafi farið fram og að fullnægjandi mótvægisaðgerðir séu skilgreindar.

Umferðarréttur sé tryggður um Gauksstaðaveg, enda sé um sveitarfélagsveg að ræða. Samkvæmt 1. tl. gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar skuli á íbúðarsvæðum og öðrum svæðum þar sem gera megi ráð fyrir mannfjölda og hætta geti verið á gróðureldum, gæta þess að fleiri en ein greið leið sé um og frá svæðinu. Í deiliskipulaginu komi fram að núverandi aðalaðkoma sé frá Gauksstaðavegi. Tillagan geri einnig ráð fyrir að aðalaðkoma að Gauksstöðum geti til framtíðar verið frá Gerðavegi, um afleggjara að Gerðavegi 20a og 20b, fáist samþykki frá landeigendum fyrir því. Þá sé gert ráð fyrir nægilegum bílastæðum. Gaukstaðavegur beri vel þá umferð sem áætluð sé vegna komandi uppbyggingar og áætluð umferð verði ekki meiri en eðlilegt þyki í þéttbýli. Engar forsendur séu fyrir þeirri fullyrðingu að ekki liggi fyrir fullnægjandi umferðartengingar við lóðina.

Gerðar hafi verið fullnægjandi ráðstafanir til að lágmarka sjónræn áhrif og önnur grenndaráhrif. Í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að staðsetning og hönnun nýrra mannvirkja taki mið af byggingarhefðum, náttúru, landslagi og staðháttum. Uppbyggingin við Gauksstaði hafi í för með sér að nýtt land innan þéttbýlisins í Garði sé brotið undir byggð, þ.e. aðstöðu fyrir ferðaþjónustu. Gerðar hafi verið breytingar á tillögunni þannig að ný byggð falli betur að þeirri byggð sem fyrir sé, svo og til að viðhalda útsýni til sjávar frá eldri byggð. Að loknum framkvæmdum sé reiknað með að gróið yfirborð verði endurheimt að mestu. Um sé að ræða tiltölulega hóflegar byggingar sem valdi ekki meiri sjónrænum áhrifum en íbúar í þéttbýli verði almennt að búast við. Staðsetning mannvirkjanna sé að auki í töluverðri fjarlægð frá öllum nágrönnum.

Í deiliskipulaginu komi fram að gönguleiðir verði frá bílastæðum að gistihúsum og almennt sé stígagerð frjáls. Þá segi jafnframt að tryggt verði að fyrirhuguð uppbygging skerði ekki gönguleið meðfram ströndinni fyrir almenning. Deiliskipulagið geri ráð fyrir að fráveita tengist inn á fráveitukerfi sveitarfélagsins samhliða nýrri vegtengingu um Gerðaveg. Fram að þeirri framkvæmd verði notast við rotþró með siturlögn, en staðsetning hennar sé sýnd á uppdrætti. Því séu fullyrðingar um að frárennslismál hafi ekki verið leyst rangar.

Deiliskipulagsáætlanir séu almennt ekki ógildanlegar vegna mögulegrar þungaumferðar á framkvæmdatíma, sérstaklega ef mótvægisaðgerðir séu skilgreindar og áhrif metin. Í umhverfismati deiliskipulagstillögunnar séu ákvæði um aðgerðir til að lágmarka truflun og hættu. Útreikningar kærenda séu auk þess ekki byggðir á réttum forsendum þar sem enginn jarðvegur verði fjarlægður af landinu, heldur nýttur innan lóðar til landsköpunar. Landeigendur hafi látið hæðarmæla landið og þeim hafi reiknast til að áætlaður efnisflutningur muni taka um 10 vinnudaga.

Athugasemdir eiganda Gauksstaða (L196408)

Vísað er til þess að nágranni geti aðeins átt aðild að stjórnsýslumáli hafi bygging í grennd við hann veruleg áhrif á lögvarða hagsmuni hans. Svo sé ekki í tilviki kærenda. Þær fasteignir sem séu næst fyrirhuguðum smáhýsum séu í yfir 130 m fjarlægð og snerti hið kærða deiliskipulag því ekki grenndarhagsmuni þeirra eða annarra fasteignaeigenda í Suðurnesjabæ. Röksemdir um aðild byggist eingöngu á ósannaðri og huglægri tölfræði kærenda um ætlað umfang umferðar um veginn. Slík tilvísun geti ekki skapað eða réttlætt ætlaða grenndarhagsmuni. Beri að vísa kærunni frá vegna skorts á kæruaðild.

Málatilbúnaður kærenda sé í heild sinni svo óljós að ekki sé hægt að taka kröfur þeirra til efnislegrar meðferðar. Þannig megi af kærunni ráða að ekki hafi verið tekið mið af skilmálum gildandi aðalskipulags. Vísað sé til þess að samanlagt flatarmál smáhýsa sé 500 m² en flatarmálið hafi verið aukið í 700 m² með aðalskipulagsbreytingu vegna hins kærða deiliskipulags. Þá hafi í kærunni verið fjallað um hugtakanotkunina „smáhýsi“ með vísað til orðskýringa í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en reglugerðin eigi þó ekki við í málinu enda sé hvorki vísað til hennar í aðalskipulagi né í deiliskipulaginu í tengslum við skýringu hugtaksins. Byggingarheimildir smáhýsanna séu ítarlega útfærðar í skipulagstillögunni og rúmist að öllu leyti innan marka aðalskipulags.

Gauksstaðir séu innan þéttbýlismarka samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Landeigandi eigi nú þegar fasteignir á svæðinu sem njóti fullnægjandi vátryggingarverndar og á meðal kærenda sé jafnframt eigandi slíkra eigna á sama svæði. Almennar fullyrðingar um að fyrirhugaðar framkvæmdir leiði til tjóns utan gildissviðs vátrygginga geti ekki talist næg stoð fyrir þeirri niðurstöðu að framkvæmdin feli í sér óásættanlega áhættu. Í kafla 5.3. og 5.4. aðalskipulagsins sé sérstaklega fjallað um sjávarflóð. Sjóvarnir séu nú þegar til staðar við ströndina þar sem Gauksstaðir liggi og að landið sé ekki skilgreint sem flóðasvæði.

Landeigandi sé meðvitaður um þá áhættu sem tengist sjávarflóðum og að hugsanlega þurfi að ráðast í frekari sjóvarnir í samráði við Suðurnesjabæ. Slíkt hafi þó ekki þýðingu við mat á lögmæti eða efnisinnihaldi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar, heldur sé það fremur atriði sem þurfi að gæta að til frambúðar í samráði við alla hlutaðeigandi aðila. Þá sé bent á að aðrar fasteignir liggi nær sjó en þau 15 smáhýsi sem gert sé ráð fyrir í deiliskipulaginu. Deiliskipulagið sé í fullu samræmi við ákvæði gr. 5.3.2.14. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Kærendur hafi borið við ósannaðri og huglægri tölfræði um allt að 140% aukningu á umferð um svæðið. Röksemdarfærslan byggi hins vegar hvorki á gögnum né faglegu mati. Gauksstaðavegur sé skilgreindur sem sveitarfélagsvegur samkvæmt 9. gr. vegalaga nr. 80/2007 og beri vel þá umferð sem áætluð sé vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar. Aukning á umferð verði óveruleg, enda aðeins gert ráð fyrir 15 smáhýsum á jörðinni.

Frárennsli á svæðinu fari ekki frá rotþró til sjávar heldur sé það leitt í siturlögn í samræmi við gildandi kröfur um hreinsun frárennslis, sbr. 7. gr. í greinargerð deiliskipulagstillögunnar. Ef fyrirliggjandi tenging til sjávar sé til staðar sé ekki þörf á rotþró, en jafnframt sé unnt að tengja frárennsli við frárennslislögn sveitarfélagsins. Landeigendur geti ekki hindrað gildistöku deiliskipulags með því að heimila ekki frárennslis- eða aðrennslislagir um land sitt. Lagnir og frárennsli teljist til nauðsynlegra innviða í þágu almannahagsmuna og sé leiðarvali, heimildum og samningagerð um lagnir jafnan sinnt á framkvæmdastigi með lögmætum úrræðum, sbr. t.d. 5. og 6. gr. laga nr. 9/2009 um vatnsveitur og fráveitur. Eftir atvikum komi hins vegar síðar til skoðunar heimildir sveitarfélaga til að framfylgja skipulagsáætlunum sínum. Nauðsynlegir grunninnviðir, þar á meðal heitt og kalt vatn, rafmagn og ljósleiðari, séu nú þegar til staðar á landi Gauksstaða og aðgangur að þeim hafi verið tryggður.

Engin áform séu um að fjarlægja jarðveg af landinu heldur verði hann endurnýttur innan svæðisins til landmótunar og hæðarleiðréttingar. Þeir 20.000 m³ jarðvegs sem kærendur byggi útreikninga sína á séu ekki réttir. Á grundvelli hæðarmælinga liggi fyrir að heildarlandfylling nemi einungis 8.000–10.000 m³. Gera megi ráð fyrir að efnisflutningur muni taka um það bil tíu vinnudaga. Um sé að ræða tímabundið og takmarkað rask sem falli innan eðlilegra marka hefðbundinna framkvæmda af þessu tagi.

Í kærunni beri á augljósum misskilningi kærenda á efni deiliskipulagstillögunnar. Þar sé meðal annars haldið fram að smáhýsin verði allt að 9 m há og séu sjónarmið kærenda um sjónmengun reist á þeirri forsendu. Þetta byggi líklega á misskilningi kærenda á skýringaruppdrætti þar sem vísað sé til tölunnar K=8,8. Um sé að ræða hæð bygginganna yfir sjávarmáli, ekki raunhæð þeirra. Í deiliskipulagstillögunni komi skýrt fram að hámarkshæð allra bygginga sé 3,8 m, sem sé hófleg og geti með engu móti talist valda sjónmengun eða haft veruleg áhrif á grenndarhagsmuni kærenda.

Viðbótarathugasemdir kærenda

Kærandi bendir á að bráðabirgðaúrskurður þar sem synjað var um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar, dags. 19. nóvember 2025, feli í sér að málið hafi þegar með bindandi hætti verið talið tækt til efnismeðferðar. Það sé óumdeilanlegt að kærendur hafi sérstakra og verulegra og þar með lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu. Bein sjónlína sé á milli hinna umþrættu hýsa og flestra kærenda og fjarlægð frá lóðamörkum landareigna kærenda til hýsanna sé aðeins um 20 m. Mæla beri frá landamerkjum lóða en ekki byggingum og þrátt fyrir að byggingar kærenda séu lengra í burtu séu áformaðir og mögulegir byggingarreitir mun nær.

Ítrekað er það sjónarmið kærenda að hugtakanotkunin „smáhýsi“ í skipulagsáætlunum sveitarfélagsins sé svo röng og í það miklu ósamræmi við almenna merkingu lagahugtaksins að það eitt feli í sér nægilegan annmarka að til ógildingar komi. Framsetningin sé til þess fallin að villa fyrir borgurum, líkt og kærendum, sem hafi tekið opinbera umfjöllun um smáhýsi alvarlega og hafi því ekki gætt réttar síns vegna aðalskipulagsbreytinga tímanlega.

Bent sé á að gr. 5.3.2.14. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem banni að reist séu mannvirki nær sjó en 50 m utan þéttbýlis, eigi við, beint eða fyrir lögjöfnun, þar sem framkvæmdin sé í mesta lagi við útjaðar þéttbýlis. Þetta fái stuðning í tölvuskeyti frá Vegagerðinni, dags. 24. nóvember 2025, þar sem fram komi að lágmarksfjarlægð mannvirkja frá sjávarkambi þurfi að vera a.m.k. 50 m. Þá sé 3. mgr. gr. 5.3.2.18 skipulagsreglugerð fortakslaus um að óheimilt sé að byggja á þekktum flóðasvæðum við ár, vötn og sjó.

Það sé ósannað og umdeilt að Gauksstaðavegur sé sveitarfélagsvegur og að meintrar umferðarkvaðar sé hvergi getið í skipulagsáætlunum eða þinglýstum gögnum.

Viðbótarathugasemdir Suðurnesjabæjar

Sveitarfélagið bendir á að víðtækt samráð hafi verið átt við Vegagerðina í skipulagsferli nýs aðalskipulags sveitarfélagsins og það hafi ekki verið fyrr en eftir að umsagnarfrestur við hið kærða deiliskipulag hafi verið runninn út sem stofnunin hafi skilað endurskoðaðri umsögn, þar sem megininntak hafi varðað sjóvarnir. Litið hafi verið til umsagnarinnar en hún hafi frekar vakið spurningar heldur en hitt. Eftir fund með Vegagerðinni hafi skipulagstillagan verið uppfærð með tilliti til þess að aðliggjandi landhæð á skipulagssvæðinu yrði í samræmi við viðmiðunarreglu um lágmarkslandhæð á lágsvæðum, eða í kóta 4,88. Gólfkóti bygginga hafi verið ákveðinn 5,0. Þá hafi verið bætt inn ákvæði um skuldbindingu landeigenda til að vinna með Vegagerðinni og sveitarfélaginu að úrbótum á sjóvörnum.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarráðs Suðurnesjabæjar frá 25. júní 2025 um að samþykkja deiliskipulag Gauksstaða (L196408) fyrir ferðaþjónustu. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Verður að túlka þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild að kærumálum þar sem við mat á því hvort lögvarðir hagsmunir séu fyrir hendi beri að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Við mat á því hvort umræddir kærendur eigi slíkra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til staðhátta allra og meðal annars kanna staðsetningu fasteigna þeirra með tilliti til umrædds skipulagssvæðis og fyrirhugaðrar uppbyggingar.

Fyrir liggur að fasteignir kærenda eru allar tiltölulega nálægt hinu skipulagða ferðaþjónustusvæði eða allt frá því að vera upp við svæðið í að vera í 100–200 m fjarlægð frá því. Eru staðhættir þannig að frá eignum kærenda að skipulagssvæðinu eru að meginstefnu til hvorki hús né gróður, en um flatlent svæði er að ræða með útsýni að sjó. Gerir deiliskipulagið ráð fyrir byggingu 15 ferðaþjónustuhúsa auk þjónustubyggingar þar sem hámarksbyggingarmagn húsanna samtals er 1.050 m². Þótt fjarlægð þeirra frá eignum kærenda sé slík að ekki mun gæta áhrifa af völdum skuggavarps eða innsýnar mun hins vegar tölvuverðra breytinga gæta vegna útsýnis að sjó og ásýnd svæðisins. Þá verður með skipulaginu heimilt að bjóða upp á gistirými fyrir allt að 50 manns á svæðinu, en telja verður að slík starfsemi geti haft einhver grenndaráhrif á nærumhverfi sitt, s.s. vegna umferðar. Að teknu tilliti til alls þess verður kærendum játuð aðild að máli þessu.

Í kæru er þess meðal annars krafist að úrskurðarnefndin mæli fyrir um að deiliskipulagið taki ekki gildi fyrr en samið hafi verið við tiltekna kærendur. Þá er einnig farið fram á að nefndin kveði á um breytingar á hinu kærða deiliskipulagi eða leggi fyrir sveitarfélagið að taka nýja og lögmæta ákvörðun með hliðsjón af kröfum kærenda.

Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Úrskurðarnefndin tekur því lögmæti kærðrar stjórnvaldsákvörðunar til endurskoðunar en tekur almennt ekki nýja ákvörðun í máli eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Það fellur því utan valdsviðs nefndarinnar að breyta hinu kærða deiliskipulagi, enda er það vald falið sveitarfélögum með lögum. Það fellur einnig utan valdsviðs nefndarinnar að mæla fyrir um tiltekin skilyrði fyrir gildistöku skipulagsins. Verður því ekki tekin afstaða til framangreindra krafna.

—–

Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga er skylt auglýsa deiliskipulagstillögu til kynningar að nýju í samræmi við 1. mgr. sama ákvæðis ef sveitarstjórn ákveður að breyta tillögunni í grundvallaratriðum. Verður að ætla að þau sjónarmið búi þar að baki að íbúar og hagsmunaaðilar eigi þess kost að koma að athugasemdum við hina breyttu tillögu séu breytingarnar talsverðar og þess eðlis að geta haft áhrif á hagsmuni og réttarstöðu þeirra. Geta viðkomandi þá eftir atvikum komið að sjónarmiðum sínum í tilefni af breytingunum. Má um túlkun á orðinu „grundvallaratriðum“ m.a. líta til 2. mgr. gr. 4.7.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, er mælir fyrir um sömu reglu hvað varðar breytingu á tillögu að aðalskipulagi. Segir þar að með grundvallaratriðum sé átt við að breyting tillögunnar feli í sér veruleg frávik frá þeirri stefnu sem sett sé fram í auglýstri tillögu eða að breyting tillögunnar samræmist ekki þeim forsendum sem auglýsta tillagan byggir á.

Eins og rakið er í málavöxtum var tillaga að deiliskipulagi Gauksstaða auglýst í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og bárust fjölmargar athugasemdir á auglýsingatíma hennar. Að beiðni Suðurnesjabæjar skilaði verkfræðistofa minnisblaði um málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar, dags. 17. mars 2025, þar sem bent var á að tillagan væri haldin ýmsum ágöllum og lagt til að deiliskipulagsferlið yrði endurskoðað frá grunni. Jafnframt skilaði utanaðkomandi lögmaður minnisblaði til sveitarfélagsins um stöðu málsins, dags. 27. maí s.á., þar sem hann benti á að ef sveitarfélagið teldi tillöguna vera í grundvallaratriðum í lagi þyrfti að skoða hvort gera þyrfti svo miklar breytingar á henni að nauðsynlegt væri að auglýsa hana að nýju eða hvort mögulegt væri að lagfæra tillöguna án þess að auglýsa hana að nýju.

Áður en deiliskipulagið var samþykkt á fundi bæjarráðs Suðurnesjabæjar 25. júní 2025 voru gerðar breytingar á bæði greinargerð þess sem og uppdrætti. Í greinargerð hins kærða deiliskipulags er breytingunum lýst svo:

Helstu breytingar og lagfæringar sem gerðar voru á tillögunni eftir auglýsingu eru að sett var ákvæði um að öryggisleið verði tryggð um sjóvarnargarð frá suðurenda skipulagssvæðisins. Bætt var inn kafla um málsmeðferð deiliskipulagsins. Umfjöllun í umhverfismati tillögunnar er aukin og sett var inn ákvæði um aðgerðir til að lágmarka truflun og hættu af völdum þungaflutninga á framkvæmdatíma. Byggingarreitur fyrir þjónustubyggingu var færður til vesturs úr húsaröðinni og jafnframt var [staðsetningu] bílastæða breytt m.t.t. þess að ekki fari stór svæði undir samfelld bílastæði. Byggingarreitur fyrir ferðaþjónustuhús var færður til með það að markmiði að tryggja að ekki þrengi að gönguleið með ströndinni og skapa rými fyrir öryggisleið að sjóvarnargarði. Götur innan svæðisins voru aðlagaðar að tilfærslu byggingareita og bílastæða. Bætt var inn skýringaruppdrætti með sniðmyndum og afstöðumyndum sem sýna hæðarlegu nýrrar byggðar m.t.t. eldri byggðar og áhrif á útsýni og byggðamynstur. Tillagan var uppfærð m.t.t. þess að aðliggjandi landhæð á skipulagssvæðinu verði í samræmi við viðmiðunarreglu Vegagerðarinnar um [lágmarkslandhæð] á lágsvæðum eða í kóta 4,88 skv. bæjarkerfi Reykjanesbæjar og gólfkóti bygginga verði í kóta 5,0 skv. sama kerfi. Jafnframt var bætt inn ákvæði um að landeigendur skuldbindi sig til að vinna með Vegagerðinni og Suðurnesjabæ að úrbótum á sjóvörnum.

Að teknu tilliti til framangreindrar lýsingar á þeim breytingum sem gerðar voru á auglýstri tillögu þykir ljóst að ekki er um neitt verulegt frávik að ræða hvað varðar stefnu skipulagsins um uppbyggingu ferðaþjónustu. Voru engar breytingar gerðar á byggingarheimildum og einungis óverulegar breytingar á staðbundnum atriðum, en þar var helst um það að ræða að byggingarreitur þjónustuhúss var færður til og nýtt svæði tilgreint fyrir bílastæði. Aftur á móti var í auglýstri deiliskipulagstillögu litla sem enga umfjöllun að finna um umhverfisáhrif, en einungis kom fram að áhrifin væru metin óveruleg auk þess ýmis önnur atriði voru tekin fram sem fólu ekki í sér neitt eiginlegt mat.

Verður hér að benda á að skv. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina komi, og umhverfismati áætlunarinnar. Nánari umfjöllun um umhverfismat deiliskipulags er að finna í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skuli áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mannvirkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Að mati úrskurðarnefndarinnar er andlag umhverfismats deiliskipulags breytilegt eftir efni þess og umfangi. Með hliðsjón af umfangi þeirrar ferðaþjónustu sem skipulagið heimilar verður að telja það verulegan ágalla á kynntri tillögu að í henni hafi ekki verið að finna neitt eiginlegt umhverfismat.

Við mat á því hvort heimilt sé að bæta mati á umhverfisáhrifum við deiliskipulagstillögu án þess að auglýsa tillöguna að nýju er til þess að líta að tilgangur umhverfismats er m.a. sá að gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og ábendingum um umhverfisáhrifin á framfæri. Þátttaka almennings í umhverfismati deiliskipulags er til þess fallin að veita sveitarfélaginu frekari upplýsingar um áhrif skipulags og styrkir með því ákvarðanatöku þess í málinu, sbr. d-lið 1. gr. skipulagslaga er kveður á um að markmið laganna sé að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að með því að bæta umhverfismati skipulagsins við eftir kynningarferli hafi tillögunni verið breytt í grundvallaratriðum, enda samræmdist breytt tillaga þá ekki þeim forsendum sem hin auglýsta tillaga byggði á. Að fenginni þeirri niðurstöðu er ljóst að sveitarfélaginu bar að auglýsa tillöguna á nýjan leik skv. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Sökum þess að það var ekki gert er það mat nefndarinnar að meðferð málsins hafi verið slíkum annmörkum háð að ógildingu varði.

—–

Þrátt fyrir að úrskurðarnefndin hafi nú komist að þeirri niðurstöðu að slíkir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun sem varði ógildingu hennar þykir þó rétt að víkja stuttlega að helstu málsástæðum kærenda. Byggja þeir málskot sitt m.a. á því að hið kærða deiliskipulag heimili uppbyggingu á þekktu flóðasvæði og að það brjóti gegn 3. mgr. gr. 5.3.2.18. í skipulagsreglugerð um að óheimilt sé að byggja á þekktum flóðasvæðum við ár, vötn og sjó. Er þá til þess að líta að í 1. mgr. sömu greinar er kveðið á um að gera skuli grein fyrir þekktum flóðasvæðum í aðalskipulagi. Verður því að túlka bannregluna með þeim hætti að hún nái einungis til þess svæðis sem hefur verið skilgreint sem þekkt flóðasvæði í aðalskipulagi. Svæði það er hið umdeilda deiliskipulag varðar er ekki skilgreint sem þekkt flóðasvæði í Aðalskipulagi Suðurnesjabæjar 2022–2034. Það er svo annað mál hvort svæðið ætti að vera skilgreint sem flóðasvæði í aðalskipulagi, en úr því verður ekki skorið hér. Samkvæmt framangreindu er því ekki óheimilt að skipuleggja byggð á svæðinu og getur engu breytt hvort sú ráðagerð sé skynsamleg eða ekki. Sú krafa er síðan gerð í umræddu reglugerðarákvæði að haft sé samráð við Vegagerðina um ákvörðun lægstu gólfhæða bygginga á lágsvæðum nálægt sjó og liggur fyrir að í máli þessu var það gert. Þá verður ekki talið að regla í gr. 5.3.2.14. skipulagsreglugerðar, um bann við að reisa mannvirki nær vötnum, ám eða sjó en 50 m utan þéttbýlis, geti átt við í málinu þar sem skipulagssvæðið er innan þéttbýlis samkvæmt gildandi aðalskipulagi.

Kærendur tefla og fram þeim sjónarmiðum að notkun hugtaksins „smáhýsi“ í hinu kærðu deiliskipulagi og gildandi aðalskipulagi sé ekki í samræmi við lög og reglugerðir og feli í sér verulega villandi framsetningu sem haft hafi áhrif á andmælarétt þeirra. Vísa kærendur til þess að í 81. tl. gr. 1.2.1. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 sé hugtakið skilgreint m.a. með þeim hætti að um sé að ræða skýli sem almennt sé ætlað til geymslu garðáhalda o.þ.h. sem geti að hámarki verið 15 m² að stærð. Greind skilgreining á við um tiltekin mannvirki sem samkvæmt mannvirkjalögum nr. 160/2010 eru undanþegin byggingarleyfi. Skipulags- og mannvirkjamál eru samtvinnaðir málaflokkar, enda skulu mannvirki vera í samræmi við skipulagsáætlanir, og verður því talið að það hafi verið óheppilegt að nota hugtakið „smáhýsi“ fyrir 47 m² gistihús. Það verður þó ekki talinn slíkur ágalli á deiliskipulaginu að ógildingu varði þar sem skýrt má ráða af greinargerð þess um hámarksstærð þessara húsa og tilgang þeirra. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum kærenda.

Í ljósi niðurstöðu kærumálsins þykir ekki ástæða til að fjalla að öðru leyti um efnishlið málsins.

—–

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Suðurnesjabæjar frá 25. júní 2025 um að samþykkja deiliskipulag Gauksstaða (L196408) fyrir ferðaþjónustu.

feb 26

Love0

UUA2602022 Varðgjárlón

Með UUA

Árið 2026, fimmtudaginn 26. febrúar 2026, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. UUA2602022, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. ágúst 2026 um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna hækkunar vatnsyfirborðs Varðgjárlóns í landi Ytri–Varðgjár.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 15. febrúar 2026, kærir A, Syðri–Hóli, Eyjafjarðasveit, þá ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. ágúst 2025 að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna hækkunar vatnsyfirborðs Varðgjárlóns í landi Ytri–Varðgjár. Er þess krafist að framkvæmdaleyfið verði fellt úr gildi.

Málsatvik og rök

Kærandi vísar til þess að Varðgjárlón heyri undir náttúruverndarlög, einkum vegna leirusvæða, og ekki sé heimilt að raska slíkum svæðum nema brýna nauðsyn beri til og aðrir kostir séu ekki fyrir hendi. Slík rök hafi ekki verið færð fram og álitamál sé hvort slík afgerandi breyting á vistkerfi sem leiði af hinni kærðu ákvörðun ætti að fara í umhverfismat og/eða kynningarferli. Skipulagsnefnd og sveitarstjórn hafi í bókunum sínum skautað framhjá athugasemdum og ábendingum sem fram hafi komið við undirbúning málsins með umsögn Náttúruverndarstofnunar, dags. 6. ágúst 2025, og tölvupóstum frá kæranda sjálfum. Kærandi bendir á að hann hafi engra persónulegra hagsmuna að gæta vegna málsins, en að kæran sé sett fram fyrir hönd fugla sem ekki eigi kost á að gera það sjálfir, sem og vegna virðingar fyrir náttúrunni.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna hækkunar vatnsyfirborðs Varðgjárlóns í landi Ytri–Varðgjár. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga. Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð sé. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi lögvarinna einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Svo sem fram kemur af hálfu kæranda hefur hann engra einstaklingsbundinni lögvarinna hagsmuna að gæta vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Í ljósi þess verður að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 26

Love0

UUA2602021 Gjaldskrá HS Veitna í Vestmannaeyjum

Með UUA

Árið 2026, fimmtudaginn 26. janúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. UUA2602021, kæra á staðfestingu gjaldskrár HS Veitna hf. fyrir heitt vatn í Vestmannaeyjum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 14. febrúar 2026, kærir A, Brimhólabraut 19, Vestmannaeyjum, þá ákvörðun ráðherra umhverfis- orku- og loftlagsmála að staðfesta gjaldsrá HS Veitna hf. fyrir heitt vatn í Vestmannaeyjum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi eða málinu vísað aftur til ráðuneytisins til nýrrar og fullnægjandi rannsóknar.

Málsatvik og rök

Kærandi vísar til þess að við staðfestingu gjaldskrárinnar hafi ekki verið framkvæmd fullnægjandi rannsókn á forsendum gjaldtökunnar og heildaráhrifum hennar á neytendur sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki hafi verið lagt sérstakt mat á samspil orkugjalds og rúmmetragjalds, áhrif lægri niðurgreiðslu á kWh á veitusvæði HS Veitna eða málefnalegar forsendur verulegs mismunar á fastagjaldi innan sama fyrirtækis. Rökstuðningur um „hvata gegn sóun“ sé ekki fullnægjandi þar sem ekki liggi fyrir gögn eða rannsókn sem styðji þá forsendu.

Niðurstaða

Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Gjaldskrá HS Veitna hf. fyrir heitt vatn er sett á grundvelli orkulaga, nr. 58/1967, en kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er ekki að finna í þeim lögum. Ágreiningi vegna gjaldskrárinnar verður því ekki vísað til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli greindra laga.

Gjaldskrár teljast ekki til stjórnvaldsákvarðana heldur stjórnvaldsfyrirmæla þegar þær beinast að hópi manna. Almenna kæruheimild vegna stjórnvaldsfyrirmæla er hvorki að finna í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 né öðrum lögum. Þá mæla lög nr. 58/1967 ekki fyrir um að heimilt sé að kæra gjaldskrár sem settar eru á grundvelli þeirra. Loks hafa einstaklingar og lögaðilar ekki hagsmuna að gæta umfram aðra af setningu gjaldskráa fyrr en álagning á grundvelli þeirra fer fram.

Með vísan til framanrakins verður að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 20

Love0

UUA2602010 Fannborg

Með UUA

Árið 2026, föstudaginn 20. febrúar, tók Unnþór Jónsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, sbr. 1. mgr. 2. gr., fyrir:

Mál nr. UUA2602010, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 30. janúar 2026 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir niðurrifi mannvirkis á lóð Fannborgar 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. febrúar 2026, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélag Hamraborgar 10 þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 30. janúar 2026 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir niðurrifi mannvirkis á lóð Fannborgar 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að málinu verði vísað aftur til nýrrar meðferðar þar sem byggingarfulltrúi sjálfur eða lögmætur staðgengill hans taki ákvörðun í samræmi við lög. Þá er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 9. febrúar 2026.

Málavextir

Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 6. desember 2021 var deiliskipulagstillaga fyrir miðbæ Kópavogs í Hamraborg samþykkt, en tillagan tók m.a. til svonefnds Fannborgarreits. Hinn 9. s.m. vísaði bæjarráð afgreiðslu málsins til bæjarstjórnar sem 14. desember s.á. staðfesti samþykki skipulagsráðs. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 20. desember 2021. Var ákvörðun bæjarstjórnar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði, uppkveðnum 30. júní 2022 í kærumáli nr. 5/2022, hafnaði kröfu um ógildingu hennar.

Hinn 19. maí 2025 voru drög að byggingaráformum á Fannborgarreit tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisráðs. Auk þess voru þar lögð fram drög að aðkomuáætlun og kynnt vor drög um samskiptaáætlun um upplýsingagjöf til hagsmunaaðila á svæðinu á framkvæmdatíma. Í fundargerð kemur fram að ekki séu gerðar athugasemdir við að sótt verði um byggingarleyfi í samræmi við framlögð drög. Staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi hennar 27. s.m. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 30. janúar 2026 var samþykkt umsókn um leyfi fyrir niðurrifi á 3.199 m² skrifstofubyggingu á lóð Fannborgar 2. Byggingarleyfi fyrir niðurrifi hússins var síðan gefið út 3. febrúar.

Málsrök kæranda

Kærandi bendir á að í niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 5/2002 hafi komið fram að ekki verði gefið út „framkvæmdaleyfi“ nema með leyfi bæjarstjórnar, en það leyfi hafi bæjarstjórn ekki veitt. Byggingarleyfi fyrir niðurrifi mannvirkisins hafi heldur ekki verið undirritað af byggingarfulltrúa sjálfum heldur starfsmanni sveitarfélagsins. Þar sem ákvörðunin hafi ekki verið tekin af aðila með lögbundnar valdheimildir sé hún ógildanleg. Þá telja kærendur að Kópavogsbær hafi ekki sýnt fram á að uppfylltar séu þær kröfur byggingarreglugerðar nr. 112/2012 að aðgengi að inngöngum, þjónustu og almannarýmum verði innan hæfilegrar göngufjarlægðar og ekki umfram 25 m, sem og þeirri kröfu að bílastæði hreyfihamlaðra skuli ekki vera fjær aðalinngangi bygginga en 25 m.

Málsrök Kópavogsbæjar

Í samræmi við fyrirmæli í greinargerð með deiliskipulagi miðbæjar Kópavogs hafi á fundi bæjarstjórnar 27. maí 2025 legið fyrir drög að aðkomuáætlun, drög að merkingaáætlun og minnisblað um framkvæmdafasa. Einnig hafi á fundinum verið kynnt drög að samskiptaáætlun um upplýsingagjöf til hagsmunaaðila. Hafi bæjarstjórn staðfest þá afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs að gera ekki athugasemd við að sótt yrði um byggingarleyfi í samræmi við framlögð gögn.

Ekki sé hægt að fallast á að það valdi ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að byggingarleyfið sé undirritað af starfsmanni byggingarfulltrúa þar sem hin eiginlega stjórnsýsluákvörðun felist í samþykkt byggingaráforma.

Ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um staðsetningu bílastæða stæða fyrir hreyfihamlaða við nýbyggingar eigi einungis við þegar framkvæmdum sé lokið. Ákvæðið eigi ekki við um niðurrif mannvirkis. Aðgengi íbúa og almennings að bílastæðum geti almennt tekið einhverjum breytingum á framkvæmdatíma og verði íbúar að sætta sig við tímabundin óþægindi. Þá muni aðkoma félagsmanna kæranda ekkert breytast meðan á niðurrifinu standi.

Niðurstaða

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs felur í sér heimild fyrir niðurrifi mannvirkis. Slík framkvæmd, sem felur það í sér að mannvirki er rifið niður og fjarlægt, er almennt ekki til þess fallið að hafa áhrif á lögvarða hagsmuni eigenda nágrannaeign. Þótt það rask sem fylgi framkvæmdinni geti haft í för með sér óhagræði eða óþægindi fyrir félagsmenn kæranda verður ekki talið að um verulega skerðingu á hagsmunum þeirra sé að ræða. Jafnframt er ljóst að um tímabundið ástand er að ræða, en samkvæmt fyrirliggjandi framkvæmdaáætlun mun niðurrif hússins taka um einn og hálfan mánuð. Þá verður bent á að fyrir liggur aðkomuáætlun sem er ætlað að leysa úr áskorunum á framkvæmdatíma er varða aðgengis- og bílastæðamál. Að framangreindu virtu nýtur kærandi ekki kæruaðildar í máli þessu og verður kæru hans af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 17

Love0

UUA2601013 Þverholt

Með UUA

Árið 2026, þriðjudaginn 17. febrúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. UUA2601013, kæra á ákvörðun byggingafulltrúans í Reykjavík frá 21. nóvember 2023 um að samþykkja byggingaráform til að innrétta 26 íbúðir, sex vinnustofur og eina bílageymslu í skrifstofu- og atvinnuhúsnæði á lóðinni Þverholt 18.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 24. janúar 2026, kæra A og B, Rauðarárstíg 33, þá ákvörðun byggingafulltrúans í Reykjavík frá 21. nóvember 2023 að samþykkja byggingaráform til að innrétta 26 íbúðir, sex vinnustofur og eina bílageymslu í skrifstofu- og atvinnuhúsnæði á lóðinni Þverholt 18. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar „á meðan ný grenndarkynning fari fram“. Verður af hálfu úrskurðarnefndarinnar litið svo á að með þeirri kröfugerð sé farið fram á stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli 5. gr. laga nr. 130/2011. Verður nú tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 16. febrúar 2026.

Málsatvik og rök

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 21. nóvember 2023 var tekin fyrir umsókn um leyfi til þess að innrétta 26 íbúðir, sex vinnustofur og eina bílageymslu á jarðhæð skrifstofu- og atvinnuhúsnæðis á lóðinni Þverholt 18. Var umsóknin samþykkt á fundinum og sama dag áritaði byggingarfulltrúi framlagða uppdrætti til samþykktar. Hinn 26. mars 2026 var byggingarleyfi veitt fyrir framkvæmdinni.

Kærendur greina frá því að í desember 2025 hafi þau orðið vör við framkvæmdir í iðnaðarhúsnæði á lóðinni Þverholti 18. Við nánari athugun hafi komið í ljós að verið væri að breyta notkun hússins í atvinnu- og íbúðarhúsnæði. Í framkvæmdunum felist meðal annars að komið verði komið fyrir svölum á þeirri hlið hússins sem snúi að Rauðarárstíg 33, en einungis 6–8 m verði þá milli svala Þverholts 18 og svala íbúðar kærenda. Kærendur kannist ekki við að þau áform hafi verið grenndarkynnt fyrir þeim. Hefði það verið gert hefðu þeir komið að margháttuðum athugasemdum. Sé þess því krafist að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og framkvæmdir stöðvaðar þar til ný grenndarkynning fari fram með réttum hætti.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að byggingarleyfi hafi verið gefið út 26. mars 2025. Sé því kærufrestur löngu liðinn og því beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Almennt mælir það á móti því að fallast á kröfu um stöðvun ef fleiri en einn aðili eru að máli og þeir eiga gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig geta komið til álita þau tilvik þar sem kæruheimild verður í raun þýðingarlaus ef framkvæmdir eru ekki stöðvaðar, svo sem ef sú framkvæmd sem krafist er stöðvunar á er óafturkræf.

Í máli þessu er gerð krafa um stöðvun framkvæmda á grundvelli samþykktra byggingaráforma er fela í sér heimild til að innrétta íbúðir, vinnuskúra og bílageymslu í húsnæði á lóð Þverholts 18 í Reykjavík. Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og þeim sjónarmiðum sem liggja þeim að baki, því tjóni sem stöðvun framkvæmda myndi hafa í för með sér fyrir leyfishafa og því að um er að ræða afturkræfar framkvæmdir, verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva þær á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa.

feb 16

Love0

148/2025 Bálstofa

Með UUA

Árið 2026, mánudaginn 16. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 148/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 22. september 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma ses., þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Var fallist á þá kröfu með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 3. október 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 30. september 2025 og barst umsögn eftirlitsins um efnisatriði kærumáls þessa mánuði síðar.

Málavextir

Kærandi hefur starfrækt bálstofu í Fossvogi í Reykjavík frá árinu 1948, þar sem látnir einstaklingar eru brenndir fyrir jarðsetningu. Hinn 11. júní 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út starfsleyfi til rekstrarins sem gilti til 11. júní 2033. Með bréfi eftirlitsins, dags. 28. október 2024, brá svo við að kæranda var tilkynnt um að ráðgert væri að taka starfsleyfið til endurskoðunar vegna ófullnægjandi mengunarvarnarbúnaðar og aukins ónæðis af völdum reykmengunar. Var um heimild fyrir því vísað til gr. 1.3. og 1.5. í starfsleyfisskilyrðum hins útgefna leyfis. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti vegna þessa sem lyktaði með bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 8. nóvember 2025, þar sem tilkynnt var um að nauðsynlegt væri að gera breytingar á starfsleyfi kæranda.

Hinn 19. ágúst 2025 voru gerðar verulegar breytingar á starfsleyfi bálstofunnar sem fólust í megindráttum í því að gildistími þess var styttur úr 12 árum í eitt ár og settar voru hertar kröfur um hvenær starfsemi mætti eiga sér stað. Í stað þess að bálfarir séu heimilar alla virka daga milli kl. 07:00 og 16:00 skulu þær einungis fara fram á kvöldin og á nóttunni frá kl. 17:30 til kl. 06:30, þó aldrei meira en átta klst. samfellt innan þess tíma, að uppfylltum nánari skilyrðum um lágmarks vindstyrk og vindstefnu. Fyrstu sex mánuðina frá gildistöku starfsleyfisins var heimilað að viðhafa bálfarir fimm daga í viku, en næstu sex mánuði einungis fjóra daga í viku. Um rök fyrir þessum breytingum var vísað til þess að ekki hefði reynst mögulegt að setja upp hreinsibúnað fyrir útblástur bálstofunnar, bálförum hefði fjölgað umtalsvert síðan árið 2021 og að fjölgun kvartana benti til þess að mengun og ónæði frá starfseminni væri meiri en gert hefði verið ráð fyrir.

Málsrök kæranda

Kærandi bendir á að skylt sé að greftra lík í lögmætum kirkjugarði eða brenna í viðurkenndri bálstofu, sbr. lög nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Bálstofan í Fossvogi sé sú eina í landinu og hafi hún bein áhrif á starfsemi líkhúss Kirkjugarða Reykjavíkur sem taki á móti um 66% af látnum einstaklingum hér á landi. Sé dregið úr afköstum líkbrennslunnar aukist þörfin í samræmi við það hjá líkgeymslum. Miðað við áætlaðan fjölda látinna verði bálstofan að starfa a.m.k. 40 klst. á viku til að halda í horfinu. Með þeirri skerðingu sem leiði af hinni kærðu ákvörðun geti alvarleg staða skapast fyrir líkhús og heilbrigðisstofnanir.

Núverandi aðstæður og húsnæði bálstofunnar geri það að verkum að ekki hafi reynst gerlegt að koma að öllu leyti til móts við kröfu um uppsetningu nýs búnaðar í samræmi við bestu fáanlegu tækni. Starfsemin hafi þó verið aðlöguð að kröfum heilbrigðiseftirlitsins og ráðist hafi verið í ýmsar mótvægisaðgerðir. Megi þar nefna breyttan brennslutíma, viðgerðir og endurbætur frá árinu 2021, skráningu og eftirlit með brennslu og mælingar. Ekki hafi verið tekið tillit til þessa við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Hafi breytingin á starfsleyfinu ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eða fullnægjandi grundvelli, en ekki hafi orðið slíkar breytingar á starfsemi bálstofunnar frá árinu 2021 að kallað hafi á svo íþyngjandi ákvörðun. Auk þess hafi aðrar leiðir ekki verið reyndar áður en gengið hafi verið svo langt í skerðingu starfseminnar. Séu röksemdir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, m.a. tilvísun til markmiðsákvæðis í 1. gr. reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti, ekki fullnægjandi grundvöllur fyrir svo íþyngjandi skerðingu á starfsleyfi kæranda.

Kærandi hafi gert rökstuddar tillögur að breyttum starfsháttum sem byggst hafi á rannsókn sérfræðinga sem falið hafi í sér að brennslutími yrði áfram rúmur og brennsla heimiluð alla virka daga og allan sólarhringinn, en tekið yrði mið af veðri. Væri það betur til þess fallið að draga úr umhverfisáhrifum heldur en sú aðferð að skerða þá daga og þann tíma sem mætti brenna sem gæti skapað óviðunandi ástand þegar veðurskilyrði væru óhagstæð, en mun oftar væri rok á daginn heldur en á nóttunni. Nýlega hafi ekki verið hægt að brenna vegna veðurskilyrða og hafi það valdið verulegum vandræðum en síðar í sömu viku hafi veður verið ákjósanlegt þar sem vindur hafi staðið út á sjó, en þá hafi verið óheimilt að hefja starfsemi. Auk þess séu minni líkur á mengun þegar líkofnarnir séu vel heitir, en með breyttu starfsleyfi þurfi oft að slökkva á ofnunum við kjöraðstæður þar sem óheimilt sé að brenna lengur en átta klukkustundir samfellt.

Búnaður bálstofunnar í Fossvogi sé kominn til ára sinna, en leitast hafi verið við að halda starfseminni í réttu horfi þar til ný bálstofa taki til starfa. Í greinargerð leyfisveitanda með hinni kærðu ákvörðun komi fram að ekki sé staðfest að ný bálstofa verði tilbúin haustið 2026. Í millitíðinni þurfi að gera raunhæfar kröfur á núverandi bálstofu, sem miði að því að lágmarka mengun og ónæði frá henni. Vegna þessa sé bent á að skilað hafi verið inn áætlun um flutning og augljóst sé að slíkar aðgerðir krefjist nokkurs undirbúnings. Kröfur Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um frekari staðfestingu á tímasetningu á flutningi séu hvorki málefnalegar né í samræmi við meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Hið sama eigi við rök heilbrigðiseftirlitsins um að ekki hafi verið gerð grein fyrir áætlun um nýjan hreinsibúnað enda hafi kærandi upplýst um nýjar áætlanir í þeim efnum.

Hin kærða ákvörðun hafi einnig verið byggð á þeim rökum að bálförum hafi fjölgað talsvert frá því starfsleyfi hafi verið gefið út árið 2021. Það standist ekki skoðun. Árið 2022 hafi þeim fjölgað mikið vegna eftirkasta heimsfaraldurs kórónuveiru, en síðan hafi þeim fækkað og náðst jafnvægi. Fjölgun bálfara milli áranna 2024 og 2025 sé innan við 1%. Við meðferð málsins hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gefið sér að fjölgun bálfara frá 2021 til 2024, þ.e. 30% aukning, hafi sjálfkrafa leitt til aukningar á mengun. Það sé ósannað enda ráðist mengun af öðrum þáttum, s.s. búnaði, rekstrarháttum og mótvægisaðgerðum sem þegar hafi verið ráðist í og ekki hafi verið tekið tillit til eða látið reyna á þær. Gæta þurfi meðalhófs við skerðingu á gildandi starfsleyfisskilyrðum og ekki sé heimilt að ganga lengra en sýnt sé fram á að sé nauðsynlegt. Það eigi ekki síst við um mikilvæga þjónustu í almannaþágu.

Það njóti engra gagna við í máli þessu sem sýni að verulegri eða aukinni mengun sé til að dreifa frá bálstofunni síðan árið 2021. Árið 2011 hafi farið fram mælingar á kvikasilfri í jarðvegssýnum og hafi gildi verið innan viðmiðunarmarka. Tiltekin verkfræðistofa hafi gert sambærilega athugun árið 2022. Komi fram í minnisblaði hennar, dags. 16. júní 2022, að niðurstöður séu ekki ósvipaðar þeim sem mælst hafi árið 2011 og í öllum tilfellum vel undir viðmiðunarmörkum fyrir íbúðabyggð. Fullyrðingar um aukna mengun frá starfseminni standist því ekki skoðun og byggi ekki á mælingum og rannsóknum.

Í maí 2024 hafi Hafrannsóknastofnun framkvæmt mælingar á útblæstri, m.a. vegna kvikasilfurs. Þeim hafi verið komið á framfæri við heilbrigðiseftirlitið sem hafi bent á að ryk í útblæstri hafi mælst 730 mg/Nm3 sem sé langt yfir mörkum fyrir bálstofur á Norðurlöndunum, en þau séu á bilinu 20–150 mg/Nm3. Það sé óvissa um aðstæður við þessa rannsókn en lagðar hafi verið fram mælingar frá 2011 og 2022 sem sýni að kvikasilfur sé langt undir viðmiðunarmörkum og bendi engin gögn til þess að mengun hafi aukist síðan árið 2021.

Því verði að hafna að fjölgun kvartana vegna starfseminnar megi hafa til sanninda um að mengun og ónæði sé meira en búist hafi verið við þegar starfsleyfið var gefið út árið 2021. Þannig geti nokkrar kvartanir verið vegna eins og sama atviks, en sumarið 2024 hafi t.d. orðið bilun í loku í reykofni og hafi það valdið reykmengun sem hafi alið á tortryggni. Staðið hafi verið að „átaki“ um að senda inn kvartanir vegna starfseminnar og geti fjöldi kvartana ekki talist marktækt viðmið um aukna mengun. Það sé skylt að rannsaka hvort kvartanir eigi við rök að styðjast, t.d. með mælingum á loftgæðum eða með öflun sérfræðilegs álits.

Gögn málsins sýni að kvörtunum hafi fækkað eftir að ráðist hafi verið í frekari úrbætur og mótvægisaðgerðir, t.d. eftir að brennsla á nóttunni hafi hafist. Þá hafi ekki verið látið á það reyna hvort fullnægjandi hefði verið að taka mið af veðurskilyrðum samkvæmt mælingum sérfræðinga. Fyrir því séu rök að gengið hafi verið lengra í að skerða starfsleyfisskilyrði bálstofunnar en nauðsynlegt geti talist. Vísað sé til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og skyldu stjórnvalds til að taka mið af réttmætum væntingum rekstraraðila atvinnurekstrar með gilt starfsleyfi.

Loks komi fram í gr. 5.1. í hinni kærðu ákvörðun að fjarlægja skuli hatt á reykháfi bálstofunnar til að stuðla að betri dreifingu á útblæstri frá starfseminni. Um rök fyrir því sé vísað til forsendna í tillögum sérfræðinganna sem kærandi hafi aflað. Á móti þessu hafi verið bent á hættu á sótmengun í rigningu. Hafi þessi krafa ekki verið rökstudd með fullnægjandi hætti og sé með þessu gengið lengra en nauðsynlegt verði talið.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur

Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er á það lögð áhersla að í starfsleyfinu frá árinu 2021 hafi verið gerð krafa um að kærandi myndi uppfylla kröfur um mengunarvarnir í samræmi við bestu aðgengilegu tækni sem væri í notkun í nágrannalöndum. Hafi kæranda verið veittur ársfrestur til að skila tímasettri áætlun um hvernig að innleiðingu slíkrar tækni yrði staðið, sbr. gr. 5.2. í starfsleyfinu. Hafi þetta ekki gengið eftir, en í bréfi frá kæranda, dags. 10. júní 2022, hafi komið fram að ekki væri hægt að bæta við hreinsibúnaði fyrir útblástur bálstofunnar vegna þess að slíkur búnaður mundi koma í veg fyrir eðlilega brennsluvirkni ofnanna. Hafi um þetta nánar verið vísað til álits danskra sérfræðinga sem komið hafi að viðhaldi ofnanna.

Síðan í febrúar 2024 hafi verið kvartað yfir lyktarónæði og reykmengun frá bálstofunni oftar en áður. Fyrsta kvörtunin hafi borist 13. febrúar og sex til viðbótar hafi borist eftir það fram til 25. mars s.á. Hafi þetta verið sami fjöldi kvartana og borist hafi á árabilinu 2000 til 2023. Kvartanir hafi aðallega borist frá aðstandendum nemenda og forsvarsmönnum skóla og leikskóla í grenndinni. Heilbrigðiseftirlitið hafi lagt áherslu á að leita skýringa og hvetja til úrbóta. Hafi ástandið verið rætt við reglubundið eftirlit 25. mars s.á. Þrátt fyrir viðhaldsaðgerðir á ofnum og búnaði bálstofunnar hafi kvörtunum enn farið fjölgandi og hafi þær náð hámarki í september til nóvember 2024. Allt árið 2024 hafi kvartanir verið 65 talsins, náð til 42 daga ársins og komið frá 30 einstaklingum.

Í ljósi þess að ekki hafi verið hægt að bæta mengunarvarnir bálstofunnar, árvissrar aukningar í bálförum, sem væri til þess fallin að valda aukinni mengun og ónæði fyrir þolendur í nágrenni bálstofunnar, og að kvörtunum hafi ekki farið fækkandi haustið 2024, þrátt fyrir viðleitni kæranda, hafi heilbrigðiseftirlitið metið það svo að starfsemin uppfyllti ekki gr. 1.3 í þágildandi starfsleyfi. Þar hafi verið mælt fyrir um að haga skyldi starfseminni þannig að hún ylli ekki nágrönnum eða fólki í nærliggjandi húsakynnum óþægindum „vegna reyks, lyktar, hávaða eða annars ónæðis.“ Það hafi einnig verið mat heilbrigðiseftirlitsins að með óbreyttri starfsemi væri það markmið reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti ekki uppfyllt að tryggja skyldi „öruggt nærumhverfi og forvarnir, með áherslu á að vernda og viðhalda lýðheilsu og heilnæmum lífsskilyrðum viðkvæmra hópa og almennings.“

Hið nýja starfsleyfi hafi verið gefið út í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit og reglugerð nr. 668/2007 um kistur, duftker, greftrun og líkbrennslu. Það hafi verið nauðsynlegt að endurskoða starfsleyfið til að tryggja vernd umhverfis og almannaheilsu í samræmi við lögbundið hlutverk heilbrigðisnefnda og eftirlitsaðila. Þá geti réttmætar væntingar ekki gengið framar lögbundnum skyldum stjórnvalda til að tryggja að starfsemi sem háð sé starfsleyfi uppfylli ákvæði laga og starfsleyfisskilyrða um mengunarvarnir.

Heilbrigðiseftirlitið hafi ítrekað veitt kæranda svigrúm til úrbóta og jafnframt tekið mið af athugasemdum hans við gerð nýrra starfsleyfisskilyrða. Ráðist hafi verið í ýmsar nauðsynlegar aðgerðir, eins og viðhald ofna, en það geti varla talist sérstakar mótvægisaðgerðir. Þar sem fram hafi komið af hálfu kæranda að ekki væri hægt að bæta við mengunarvarnarbúnaði fyrir útblástur bálstofunnar hafi það verið mat heilbrigðiseftirlits að nauðsynlega þyrfti að endurskoða starfsleyfið og setja starfseminni þrengri skilyrði.

Í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að starfsleyfi skuli hafa tiltekinn gildistíma, sbr. 2. mgr. 6. gr., með þeim fyrirvara að útgefanda sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Sambærilegt ákvæði hafi verið fest í sértæk starfsleyfisskilyrði fyrir bálstofu kæranda, sbr. gr. 1.5. Tekið sé undir með kæranda að um verulega skerðingu á gildistíma sé að ræða, enda sé það almenn regla að starfsleyfi gefin út af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur séu til 12 ára þótt það sé ekki fest í lög. Í þessu máli séu forsendur fyrir útgáfu starfsleyfis ekki þær sömu og í hefðbundnum málum. Haldbær rök séu fyrir því að aukin umhverfismengun hafi orðið vegna fjölgunar bálfara frá árinu 2021. Af þeirri ástæðu hafi verið talið mikilvægt að starfsleyfi bálstofunnar yrði endurnýjað árlega og eitt ár væri hæfilegur tími til að leiða í ljós hvaða árangri þrengri starfsleyfisskilyrði kæmu til með að skila til að draga úr mengun og ónæði í nærumhverfi.

Í 1. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu komi fram að skylt sé að brenna lík í viðurkenndri líkbrennslustofnun, sbr. 7. gr. laganna, og að skylt sé að virða ákvarðanir sjálfráða manns um hvort greftra skuli lík hans eða brenna, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hvergi sé í lögunum kveðið á um hver skuli reka slíka starfsemi en tafarlaus stöðvun starfseminnar í Fossvogi mundi valda verulegu tjóni og raski á þjónustu. Með vísan til meðalhófssjónarmiða hafi verið ákveðið að veita tímabundið starfsleyfi til eins árs í stað þess að afturkalla eða synja um starfsleyfi á þeim grundvelli að ekki væri hægt að uppfylla kröfur um mengunarvarnir.

Nærumhverfi bálstofunnar í Fossvogi hafi tekið stakkaskiptum frá því hún hóf starfsemi árið 1948. Viðbrögð við kröfum heilbrigðiseftirlitsins um úrbætur hafi falist í viðhaldi á ofnum og öðrum búnaði til að tryggja sem besta virkni þess í viðleitni til að takmarka mengun. Á sama tíma hafi orðið margvíslegar framfarir í mengunarvörnum í mengandi starfsemi, s.s. síubúnaður sem eyði lykt og fangi mengandi efni. Að mati heilbrigðiseftirlitsins sé óheft starfsemi bálstofu án mengunarvarnarbúnaðar alvarlegt mál og full ástæða til að stemma stigu við starfseminni í þeim tilgangi að draga úr mengunarálagi frá henni þar til ný bálstofa með fullkomnum mengunarvarnarbúnaði taki við starfseminni.

Í 4. kafla starfsleyfisskilyrða bálstofunnar komi fram að mælingar hafi verið framkvæmdar á kvikasilfri í jarðvegi í næsta umhverfi bálstofunnar. Árið 2022 hafi kvikasilfursmengun verið undir viðmiðunarmörkum skv. reglugerð nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg, en skv. 10. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit skuli miða við reglubundið eftirlit, a.m.k. tíunda hvert ár, fyrir jarðveg. Kvikasilfur sé þó aðeins eitt af mörgum mengandi efnum sem geti komið frá bálstofum án hreinsibúnaðar. Sé slík mengun auk þess eingöngu loftborin og mengi því fremur hnattrænt frekar en staðbundið.

Samkvæmt mælingu Hafrannsóknastofnunar hafi heildarryk í útblæstri bálstofunnar verið 730 mg/Nm3. Það sé langt yfir losunarmörkum fyrir t.d. bálstofur á Norðurlöndunum, sem séu á bilinu 20 og 150 mg/Nm3. Óskað hafi verið eftir upplýsingum frá Hafrannsóknastofnun um það hvort sýnilegur reykur hafi verið við mælingu þessa, en ekki hafi fengist svar við þeirri beiðni. Mæling á ryki í útblæstri, sem sé yfir viðurkenndum mörkum fyrir umhverfismengun, bendi til þess að þörf sé á hreinsun á útblæstri. Líkt og komið hafi fram á ljósmyndum, sem fylgt hafi kvörtunum, sé um að ræða vel sýnilega umhverfismengun sem valdi bæði ónæði og geti haft heilsuspillandi áhrif.

Kærandi hafi haldið skrá yfir fjölda bálfara sem sýni að þeim hafi fjölgað um 30% síðan árið 2021. Athyglisvert sé að afkastageta ofna bálstofunnar hafi aukist um 20% í kjölfar viðhalds á ofnunum vorið 2023 og samantekt bálstofunnar yfir bálfarir tímabilið 14. september 2023 til 20. mars 2024 sýni hækkað hlutfall bálfara með reykmengun úr 3% í 7% miðað við árið 2010. Þær aðgerðir sem kærandi hafi gripið til í því skyni að draga úr mengun hafi borið takmarkaðan eða óvissan árangur og breyti ekki þeirri stöðu að ekki sé hægt að bæta við mengunarvarnarbúnaði við bálstofuna.

Samkvæmt gr. 5.1. í starfsleyfisskilyrðum bálstofunnar eigi að fjarlægja hatt á reykháfi bálstofunnar hið fyrsta til að stuðla að betri dreifingu á útblæstri. Í tilvísaðri greinargerð sérfræðinga sem kærandi hafi aflað sé ekki gert ráð fyrir að hattur sé á reykháfi og því taki dreifingaspá ekki tillit til hans. Áhrif hattsins væru truflandi og niðursláttur reyks væri líklegri með honum og hafi því verið talið rétt að krefjast þess hann yrði fjarlægður. Þá sé ósannað að reykháfurinn muni sóta meira í votviðri verði hatturinn fjarlægður. Þá sé það á borði rekstraraðila að finna tæknilega útfærslu sem komi í veg fyrir aukna sótmengun en ekki heilbrigðiseftirlitsins.

Frá árinu 2006 hafi verið uppi áform um að byggja bálstofu í Grafarvogi. Í úrbótaáætlun kæranda hefði komið fram að það tæki um fjögur ár að koma nýrri bálstofu í rekstur frá því að verkefnið yrði fjármagnað. Öflun starfleyfis fyrir nýrri bálstofu sé sjálfstætt mál og standi engin rök til þess að veita bálstofunni í Fossvogi svigrúm til að starfa í andstöðu við starfsleyfisskilyrði einungis á þeim grundvelli að fyrirhugað sé að flytja starfsemi hennar. Þar til ný bálstofa taki til starfa þurfi að gera raunhæfar kröfur á núverandi bálstofu, sem miði að því að lágmarka mengun og ónæði frá henni.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið litið til mögulegra áhrifa starfseminnar á nemendur og starfsfólk í skólum í nágrenninu, sem og þess að íbúar í grenndinni væru fremur heima um helgar. Auk þess hafi verið litið til nálægðar við Öskjuhlíð sem sé fjölsótt útivistarsvæði. Líkur séu á því að mengun á kvöld- og næturtíma valdi síður óþægindum í nærumhverfinu heldur en brennsla á dagtíma. Það að binda starfsemina við átta klukkustunda tímaramma hafi verið gert með það að markmiði að takmarka mengun, þ.e. að ekki væri mengun frá bálstofunni bæði að kvöldi til og snemma morguninn eftir, en til samanburðar hafi í starfsleyfinu frá árinu 2021 verið gefinn níu klukkustunda tímarammi.

Í gr. 1.3 í hinu breytta starfsleyfi sé kveðið á um að fara eigi í markvissa fækkun bálfara á gildistíma starfsleyfisins. Hafi bálstofan heimild til að halda bálfarir fimm daga í viku fyrstu sex mánuðina frá gildistöku leyfisins og fjóra daga í viku næstu sex mánuði. Sé með þessu veitt svigrúm til að aðlaga starfsemina að þessari breytingu. Fækkun brennsludaga ætti að draga úr mengunaráhrifum og minnka ónæði fyrir íbúa, vegna aukins sveigjanleika til að stýra bálförum á daga með hagstæðu veðri, sbr. gr. 1.4 í starfsleyfi. Með skilyrðum um veðurfar sé mögulegt að tryggja að bálfarir fari fram þegar veðurskilyrði séu hagstæð og dreifing á mengun og reyk sé góð. Af þeim leiði að bálfarir fari ekki fram þegar veðurskilyrði séu óhagstæð, þ.e. sé vindstyrkur lítill, svo sem í logni eða hægviði, og dreifing á reyk og mengun lítil eða vindur standi á Suðurhlíðar, þ.e. úr V- og SV- átt.

Samantekið hafi ákvörðun um að setja starfseminni þrengri skilyrði verið byggð á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Við undirbúning ákvörðunarinnar hafi verið gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, og aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar hafi verið til að leggja mat á áhrif starfseminnar, og hvort unnt væri að beita vægari úrræðum. Niðurstaðan hafi verið sú að ekki væri unnt að ná markmiðum um vernd almannahagsmuna og umhverfis með vægari úrræðum en þeim breytingum sem gerðar hafi verið. Þannig hafi verið gætt að meðalhófi og tryggt að íhlutun færi ekki lengra en nauðsynlegt væri til að ná fram lögmætum markmiðum.

Viðbótarathugasemdir kæranda

Kærandi ítrekar athugasemdir og staðhæfir að öll hlutlæg gögn bendi til þess að mengun vegna starfsemi bálstofunnar sé undir viðmiðunarmörkum. Komi þetta m.a. fram í eftirlitsskýrslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur vegna heimsóknar 25. mars 2024, en þar segi m.a: „Í ljósi þess að ekki er hægt að bæta við mengunarvarnarbúnaði við bálstofuna og mælingar á kvikasilfri í jarðvegi í nágrenni bálstofunnar virðast ekki vera að fara yfir umhverfismörk fellst HER á að ekki verði bætt við mengunarvarnarbúnaði þar til ný bálstofa hefur tekið við starfseminni.“ Þessi athugasemd sé í mótsögn við forsendur hinnar kæru ákvörðunar og hafi með henni skapast réttmætar væntingar um að ekki yrðu gerðar slíkar kröfur án viðhlítandi raka.

Þá sé gerð athugasemd við það sem fram komi í umsögn heilbrigðiseftirlitsins um að kæranda hafi verið veittur „rúmur aðlögunartími“ og en með því sé vísað til sex mánaða frests áður en starfsleyfisskilyrði yrðu enn frekar skert. Heilbrigðiseftirlitið hafi verið upplýst um áætlanir kæranda um að byggja nýja bálstofu og taki hin kærða ákvörðun í engu mið af þeim áætlunum eða mikilvægi þjónustunnar þar til ný bálstofa taki til starfa. Með hliðsjón af meðalhófssjónarmiðum teljist sex mánuðir ekki rúmur eða sanngjarn aðlögunartími.

Undirbúningur að byggingu nýrrar bálstofu sé hafinn og mikilvægt sé að halda bálstofunni í Fossvogi í fullri starfsemi þar til ný bálstofa hefji starfsemi. Kærandi hafi ítrekað óskað eftir því að komið yrði til móts við þessar aðstæður með raunhæfum kröfum og hafi verið reiðubúinn að aðlaga starfsemina eins og kostur væri til að takmarka áhrif hennar og bent á leiðir í þeim efnum sem gangi skemur en hin kærða ákvörðun. Þær leiðir séu studdar vísindalegum gögnum og mælingum og séu til þess fallnar að takmarka umhverfisáhrif af starfseminni. Sá stutti tími sem bálstofan hafi starfað undir nýjum skilyrðum hafi skapað veruleg vandræði og biðtími lengst. Verði hin kærða ákvörðun látin óröskuð muni biðtími lengjast og líkhús og heilbrigðisstofnanir yfirfyllast. Sé þá fyrirséð að tekin verði ákvörðun um lokun bálstofunnar enda verði ekki rekstrargrundvöllur fyrir starfseminni, auk þess sem ekki sé hægt að uppfylla skyldur um að gæta jafnræðis og taka við öllum líkum til brennslu undir þeim skilyrðum sem heilbrigðiseftirlitið leggi til.

Röskun og tjón sem hljótist af hinu nýja starfsleyfi sé í engu samræmi við þá hagsmuni sem hinni kærðu ákvörðun sé ætlað að tryggja. Þessi staða sé heilbrigðiseftirlitinu ekki óviðkomandi heldur sé hluti af málefnalegum sjónarmiðum og hagsmunamati sem þurfi að fara fram þegar mat sé lagt á nauðsyn skerðingar á starfsleyfi bálstofunnar í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem gæta þurfi hófs við beitingu þeirra úrræða sem séu tiltæk. Rök heilbrigðiseftirlitsins um að meðalhófs hafi verið gætt eigi ekki við sé skerðing á starfleyfi í reynd það mikil að afleiðingarnar séu þær að starfsleyfi nýtist ekki leyfishafa.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 3. febrúar 2026 að viðstöddum fulltrúum kæranda og Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofuna í Fossvogi, en gildistími starfsleyfisins hefur verið styttur og hertar kröfur gerðar til þess hvenær starfsemi megi fara fram með hliðsjón af dreifingu loftborinnar mengunar. Kæruheimild er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og barst kæra í málinu innan kærufrests.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 er markmið laganna að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, jafnframt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I., II. og IV., skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfis- og orkustofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Starfsemin er háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar sem líkbrennsla skv. 64. tl. viðauka IV við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ákvörðunin var tekin af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur í samræmi við heimild í viðauka 2.2 við samþykkt nr. 1020/2019 um embættisafgreiðslur framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar.

Af hálfu leyfisveitanda hefur í máli þessu verið vísað til fyrirmæla í gr. 5.1. og 5.2. í starfsleyfi rekstraraðila frá árinu 2021 þess efnis að skylt hafi verið að innleiða mengunarvarnir fyrir starfsemina innan fjögurra ára frá þeim tíma. Nánar greint skyldi í síðasta lagi einu ári frá veitingu starfsleyfisins skila tímasettri áætlun um innleiðingu mengunarvarna sem tæki mið af niðurstöðum um bestu aðgengilegri tækni (BAT niðurstöður) ef þær lægju fyrir, þróun á bestu aðgengilegu tækni lægju BAT niðurstöður ekki fyrir eða kröfum sem gerðar væru í nágrannalöndum fyrir sambærilega starfsemi. Var einnig tekið fram að mengunarvarnar-búnaður þyrfti að uppfylla kröfu um að hægt væri að nota staðlaðar mæliaðferðir fyrir viðkomandi mengandi efni í útblæstri. Sú almenna tilvísun sem með þessu var gerð til m.a. krafna í nágrannalöndum fyrir sambærilega starfsemi var nokkur vegvísir fyrir starfsleyfishafa, enda auðhægt að afla nánari upplýsinga t.d. frá Danmörku og Svíþjóð. Var með þessu í nafni meðalhófs gefinn frestur til að draga upp áætlun um hvernig bættar mengunarvarnir yrðu innleiddar í starfsemina í áföngum, á nokkrum árum, í samráði við leyfisveitanda og eftir atvikum önnur stjórnvöld.

Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hefur verið gerð grein fyrir aukinni tíðni kvartana vegna sýnilegrar mengunar frá starfsemi kæranda. Með bréfi dags. 20. september 2024 var kærandi krafinn um skil á úrbótaáætlun vegna mikillar fjölgunar á kvörtunum um reykmengun. Tekið var fram að þær hafi aðallega stafað frá foreldrum barna og starfsfólki skóla í nágrenni við bálstofuna og komið hefði fyrir að börnum hefði verið haldið innandyra vegna mengunar frá bálstofunni. Var einnig tilkynnt í bréfinu að heilbrigðiseftirlitið hefði til skoðunar að hefja endurskoðun á starfsleyfi bálstofunnar. Af hálfu kæranda hefur verið bent á þetta stangist á við athugasemd í eftirlitsskýrslu vegna hefðbundins eftirlits frá 25. mars 2024 þess efnis að fallist sé á að ekki verði bætt við mengunarvarnarbúnaði þar til ný bálstofa hefði tekið við starfseminni. Verður ekki fallist á að með þeirri athugasemd hafi stjórnvaldið fyrirgert heimildum til að bregðast við vegna mengunar frá starfseminni, væri til þess tilefni, með þeim hætti sem boðað var í bréfinu dags. 20. september 2024.

Með tölvubréfi frá 4. október 2024 brást kærandi við athugasemdum heilbrigðiseftirlitsins og kom m.a. fram að hann hefði í mörg ár bent á að árviss aukning hefði verið á bálförum og að hækka yrði fjárframlög stjórnvalda til rekstrarins. Við þessari stöðu hefði ekki verið brugðist. Þetta skýrði að ekki hefði enn verið byggð ný bálstofa sem uppfylla myndi kröfur um mengunarvarnir. Það væri ekki hægt að bregðast við ábendingu um fjölgun bálfara nema með byggingu nýrrar bálstofu. Kærandi sendi engu að síður úrbótaáætlun með tölvubréfi 16. október 2024 þar sem voru raktar aðgerðir sem gripið hefði verið til í starfseminni frá árinu 2021 til að sinna viðhaldi og draga úr mengun. Kom þar fram að gripið hefði verið til „fjölda endurbóta og í raun gengið eins langt í þeim efnum og hægt er miðað við núverandi aðstæður.“

Með bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 28. október 2024, var kæranda tilkynnt um að eftirlitið teldi að úrbótaáætlun kæranda mundi ekki leiða til færri tilvika reykmengunar. Nánar greint var þar vísað til þess að fyrir lægi árviss aukning í eftirspurn um bálfarir. Brennt væri alla virka daga og hefði mengun frá bálstofunni aukist að sama skapi. Útblástur bálstofa væri mengandi og hefði bálstofan engan mengunarvarnarbúnað eins og gerðar væru kröfur um hjá bálstofum í nágrannalöndum né virtist unnt að koma upp slíkum búnaði án þess að truflaði starfsemina og virkni. Með vísan til þessa og aukins ónæðis vegna reykmengunar, myndi heilbrigðiseftirlitið taka starfsleyfi bálstofunnar til endurskoðunar í samræmi við gr. 1.4. og 1.5. í starfsleyfisskilyrðum. Með bréfi eftirlitsins, dags. 8. nóvember 2024, var kæranda tilkynnt um þá niðurstöðu að nauðsynlegt væri að gera breytingar á starfsleyfisskilyrðum og þar með starfsleyfi bálstofunnar.

Af hálfu kæranda hefur komið fram að hann telji einungis fjölda kvartana liggja að baki strangari skilyrðum í starfsleyfi og ekki liggi fyrir gögn um aukna eða verulega mengun. Hann hefur m.a. vísað til þess að mæling á kvikasilfri í jarðvegi árið 2022 benti til að gildi fyrir mengunarefni væru í öllum tilfellum undir reglugerðarmörkum um hámarksgildi fyrir landnotkun íbúðarhúsnæðis. Hæsta gildið mældist í Öskjuhlíð, en hærra gildi þar var rakið til starfsemi hitaveitu og byggingaframkvæmda. Með þessu er litið hjá því að í maí 2024 framkvæmdu efnagreiningar Hafrannsóknastofnunar mælingar á lofthraða, ryki í útblæstri, kvikasilfri, bæði í ryki og loftborið, súrefni og kolmónoxíði. Voru framkvæmdar þrjár 30 mínútna mælingar og sýndu þau umreiknuð gildi fyrir svifryk sem nam 730 mg/Nm³. Til þessa var vísað við töku hinnar kærðu ákvörðunar og bent á að losunin væri með þessu langt yfir mörkum fyrir bálstofur á Norðurlöndunum, sem væri á bilinu 20–150 mg/Nm³. Þá liggja einnig fyrir skráningar á bálförum sem fylgt hefur reykmengun og hefur það hlutfall hækkað nokkuð, þ.e. úr 3% í 7% á tímabilinu 14. september 2023 til 20. mars 2024.

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, vegna tækniþróunar eða breytinga á reglum um mengunarvarnir, eða ef breyting verður á aðalskipulagi viðkomandi sveitarfélags, sbr. einnig 14. og 15. gr. sömu laga. Sambærilegar heimildir voru einnig í gr. 1.4 og 1.5 í starfsleyfi bálstofunnar frá árinu 2021, þ.e. að starfsleyfið skyldi endurskoða að lágmarki fjórum árum eftir útgáfu þess og að starfsleyfið skyldi endurskoða m.a. ef mengun af völdum atvinnurekstursins væri meiri en búast mætti við þegar leyfið var gefið út. Má hér einnig nefna að samkvæmt 40. gr. laga nr. 7/1998 er það á ábyrgð rekstraraðila að tryggja að starfsemi sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim og starfsleyfi. Með hliðsjón af þeim forsendum í starfsleyfi rekstraraðila frá árinu 2021 að innleiða skyldi mengunarvarnir eða hreinsibúnað innan fjögurra ára sem og vinna að því með tímasettri áætlun, sem ekki gekk að neinu verulegu leyti eftir, verður að álíta að leyfisveitanda hafi verið heimilt að ráðast í endurskoðun starfsleyfis kæranda, með þeim hætti sem leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar.

—–

Samkvæmt gr. 1.2. í hinu breytta starfsleyfi gildir það einungis í eitt ár eða til 19. ágúst 2026 og telur kærandi þetta íþyngjandi skerðingu á fyrra starfsleyfi sem hafði 12 ára gildistíma. Í breyttri gr. 1.3 segir: „Starfseminni skal hagað þannig að hún valdi ekki nágrönnum eða fólki í nærliggjandi húsakynnum óþægindum vegna reyks, lyktar, hávaða eða annars ónæðis. Fara á í markvissa fækkun bálfara á gildistíma starfsleyfisins […]: Bálfarir eru aðeins heimilar virka daga. Bálfarir eru heimilar frá kl. 17:30 til kl. 06:30, þó aldrei meira en átta klst. samfellt innan þess tíma, að uppfylltum skilyrðum um veðurfar sbr. gr. 1.4. Fyrstu sex mánuðina frá gildistöku starfsleyfis er heimilt að halda bálfarir fimm daga í viku. Næstu sex mánuði verður heimilt að halda bálfarir fjóra daga í viku.“ Í tilvísaðri gr. 1.4 er tekið fram að við skipulag bálfara skuli taka mið af veðurspá með a.m.k. sólarhrings fyrirvara. Bálfarir séu ekki leyfilegar þegar vindstyrkur sé 0–2 m/s eða vindstyrkur sé 2–10 m/s og vestan eða suðvestan vindátt. Við bálfarir skuli fylgst með hvort vindstyrkur og vindátt falli innan þessara marka og stöðva bálfarir ef slík veðurskilyrði vara lengur en eina klukkustund. Skrá eigi athugun á veðri og ákvörðun um brennslu alla virka daga.

Af hálfu kæranda hefur í máli þessu verið haldið fram að hin nýju starfsleyfisskilyrði séu útfærð með öðrum og strangari hætti en komið hefði fram í greinargerð sérfræðinga, dags. 9. desember 2024, sem kærandi aflaði við meðferð málsins. Í greinargerðinni var metin dreifing reyks frá reykháfi út frá mælingum Veðurstofu Íslands á vindstyrk, tíðni vindátta og öðrum veðurbreytum. Dreifilíkan bendi til þess að í markverðum andvara beini vindurinn reyk í tiltekna átt. Það væri aðeins í mjög hægum vindi eða nánast logni sem ferðir reyksins væru nánast óútreiknanlegar þegar hann svældist niður til jarðar. Var því lagt til að miða við 1,5 m/s sem þröskuldsmörk um hvenær bálfarir væru óheimilar. Kom þar einnig fram að óhætt sé að miða við að í vindi yfir 1,5 m/s þegar vindátt sé á milli 320 og 90° (NV, N, NA og A) að reykinn frá bálstofunni muni leggja yfir kirkjugarðinn og starfssvæði hans sunnan við Vesturhlíð og skipti þá engu hvenær dagsins bálför geti farið fram.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar tók Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur verulegt tillit til þeirra ábendinga og tillagna sem téð greinargerð hafði að geyma. Var stjórnvaldinu þó ekki skylt að gera það né þá heldur að fara í öllu að því sem þar var gerð bending um. Hefur leyfisveitandi að áliti úrskurðarnefndarinnar fært frambærileg rök fyrir þeim starfsleyfisskilyrðum sem um er deilt í máli þessu og ber sá rökstuðningur með sér að litið hafi verið til efnisreglna stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. um meðalhóf sem fram kom í skilyrðum um tímabindingu leyfisins til eins árs, meðan metinn væri árangur af breyttum starfsháttum. Hafði þar m.a. þýðingu hversu nálægt starfsemin er menntastofnunum og útivistarsvæðum.

Hin breyttu starfsleyfisskilyrði varða sértæka og að telja má þjóðfélagslega mikilvæga starfsemi. Í málinu hefur kærandi lýst því yfir að þrengt verði mjög að starfseminni með hinum nýju starfsleyfisskilyrðum sem ætlað sé að girða fyrir staðbundna mengun og sé óvíst að unnt verði að halda henni áfram á starfsleyfistímanum nema í mjög breyttri mynd. Það liggur um leið fyrir með allskýrum hætti að unnið er að því að leggja niður starfsemina í Fossvogi samhliða því að reist verði ný líkbrennsla á öðrum stað í Reykjavík. Um þetta má vísa til fréttatilkynningar á vef dómsmálaráðuneytis 4. júlí 2025, þar sem greint er frá viljayfirlýsingu um fjárframlag stjórnvalda til þeirra áforma.

Að virtum þeim sjónarmiðum sem kærandi hefur fært fram í máli þessu og þar sem um tímabundið starfsleyfi til einungis eins árs er að ræða, þykir rétt að heimila nokkra rýmkun á skilmálum hins kærða starfsleyfis. Verður þetta einungis gert að áliti úrskurðarnefndarinnar með því að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur rýmki þann tíma sem heimilt verði að stunda líkbrennslu með því að veita sérstakar undantekningar. Áfram gildi þá þær takmarkanir í gr. 1.4. í sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemina sem varða vindstefnu og vindstyrk. Önnur starfsleyfisskilyrði haldi gildi sínu óskorað.

Gerð er krafa í gr. 5.1. í breyttu starfsleyfi kæranda þess efnis að fjarlægja skuli hatt á reykháfi. Fram hefur komið af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að dreifingaspá sem kærandi aflaði hafi tekið mið af því að umræddur hattur væri ekki til staðar. Ef styðjast ætti við spána og setja skilyrði í starfsleyfið út frá henni þyrfti að krefjast þess að hatturinn yrði fjarlægður. Var þetta skilyrði í starfsleyfi kæranda því rökstutt efnislega og er að mati úrskurðarnefndarinnar ekki tilefni til að gera athugasemdir við það mat.

Samkvæmt öllu framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna kröfu um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Um leið þykir rétt að gera breytingu á gr. 1.3. í sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemina.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Við grein 1.3. í sértækum starfsleyfisskilyrðum með starfsleyfinu komi svofelld fyrirmæli: Heimilt er að veita undantekningu frá fyrirmælum þessarar greinar um hvenær bálfarir fari fram.

feb 13

Love0

UUA2601009 Hafnagata

Með UUA

Árið 2026, föstudaginn 13. febrúar, tók Unnþór Jónsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, sbr. 1. mgr. 2. gr., fyrir:

Mál nr. UUA2601009, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar frá 16. janúar 2026 um að samþykkja að byggð verði geymsla á lóð nr. 27 við Hafnagötu í Höfnum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 19. janúar 2026, kærir eigandi jarðarinnar Hvamms, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar frá 16. janúar 2026 að samþykkja að byggð verði geymsla á lóð nr. 27 við Hafnagötu í Höfnum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til síðargreindrar kröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 12. febrúar 2026.

Málsatvik og rök

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar 7. nóvember 2025 var tekið fyrir erindi eiganda Hafnagötu 27 í Höfnum um heimild til að byggja að geymslu. Er því lýst í fundargerð að mannvirkið muni rísa á óbyggðri spildu sem tilheyri lóð Hafnagötu 27 en sé „hinum megin við götuna.“ Samþykkti ráðið að grenndarkynna áformin skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Að lokinni kynningu var erindið tekið fyrir aftur á fundi ráðsins 16. janúar 2026. Segir í fundargerð að andmæli hafi borist frá eiganda jarðarinnar Hvamms sem geri tilkall til spildunnar, en að mati ráðsins staðfesti gögn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eignarhald eiganda Hafnagötu 27. Var erindið samþykkt á fundinum og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi hennar 20. s.m.

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun ólögmæta enda sé spildan þar sem geymslan muni standa í eigu hans sem hluti af jörðinni Hvammi. Með því að samþykkja byggingu mannvirkisins hafi stjórnvaldið byggt ákvörðun sína á ófullnægjandi rannsókn og rangri túlkun eignarheimilda. Sé ákvörðunin því ólögmæt.

Af hálfu eiganda Hafnagötu 27 er bent á að í fasteignaskrá og kortagrunni landeignaskrár sé hin umdeilda spilda sýnd sem hluti af lóð Hafnagötu 27. Það ásamt þinglýstum heimildum sýni svo ekki verði um villst að Reykjanesbær hafi verið í fullum rétti þegar erindi um byggingu geymslunnar hafi verið samþykkt. Stjórnvöldum beri að styðjast við opinberar skráningar þar til þeim hafi verið hnekkt fyrir dómi. Fyrirliggjandi ágreiningur sé að auki einkaréttarlegs eðlis sem heyri undir dómstóla að skera úr um en ekki úrskurðarnefndina.

Sveitarfélagið bendir á að ekkert byggingarleyfi hafi verið gefið út. Um hafi verið að ræða grenndarkynningu sem hafi endaði með að ekki hafi verið gerð athugasemd við byggingaráformin.

Niðurstaða

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða þó ákvarðanir sem ekki binda enda á mál ekki kærðar til æðra stjórnvalds.

Afgreiðsla umsóknar um byggingarleyfi og útgáfa þess er í höndum byggingarfulltrúa samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. 2. mgr. 9. gr., 11. gr. og 13. gr. laganna. Hin kærða ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar um að samþykkja byggingu geymslu á lóðarspildu sem ráðið telur að tilheyri lóð Hafnagötu 27 var tekin að lokinni grenndarkynningu, sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Felur hún ekki í sér lokaákvörðun í skilningi áðurgreinds 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga heldur er hún liður í málsmeðferð sem eftir atvikum lýkur með samþykki byggingarfulltrúa á byggingaráformum. Liggur því ekki fyrir hendi nein sú ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina og verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Bent er á að ljúki málinu með því að byggingarfulltrúi samþykki hin umdeildu byggingaráform er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 13

Love0

UUA2602019 Nónsmári

Með UUA

Árið 2026, fimmtudaginn 12. febrúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. UUA2602019, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. febrúar 2026 um að samþykkja breytt deiliskipulag Nónhæðar vegna Nónsmára 1–17.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar 2026, er barst nefndinni sama dag, kærir A, Foldasmára 18, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. febrúar 2026 að samþykkja breytt deiliskipulag Nónhæðar vegna Nónsmára 1–17. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfu kæranda um frestun réttarárhrifa.

Málsatvik og rök

Á fundi skipulags- og umhverfisráðs Kópavogs 2. febrúar 2026 var tekin fyrir tillaga lóðarhafa Nónsmára 1–17 um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar. Í tillögunni fólst tilfærsla íbúða milli lóðanna og hækkun á leyfilegri hæð á norðurhluta lóðanna úr tveimur í þrjár. Með því var gert ráð fyrir aukningu á leyfilegu byggingarmagni en sama fjölda íbúða. Samþykkti meirihluti ráðsins tillöguna með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 30. janúar s.á. Var sú afgreiðsla staðfest af meirihluta bæjarstjórnar á fundi hennar 10. febrúar s.á.

Kærandi telur að fyrirhuguð breyting á deiliskipulagi Nónhæðar muni hafa bein áhrif á hagsmuni hans hvað varði útsýni, skuggavarp og næði. Hin kærða ákvörðun bæjarstjórnar sé reist á ólögmætri málsmeðferð. Málið hafi verið endurupptekið í trássi við skýr fyrirmæli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gögn málsins beri með sér að við meðferð málsins hafi bæjaryfirvöld ekki gætt að hlutlægni heldur unnið náið með lóðarhafa að því að koma málinu aftur á dagskrá, sem brjóti gegn vönduðum stjórnsýsluháttum. Til viðbótar við formgalla séu efnislegir annmarkar á deiliskipulagsbreytingunni.

Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan sex mánaða frá því að frestur til athugasemda rann út. Að lokinni lögmætisathugun Skipulagsstofnunar skal sveitarstjórn birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda, en slík auglýsing er skilyrði gildistöku deiliskipulags og markar jafnframt upphaf eins mánaðar kærufrests til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umrædd deiliskipulagsáætlun hefur ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu því vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 10

Love0

168/2025 Móstekkur

Með UUA

Árið 2026, þriðjudaginn 10. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 168/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 1. október 2025 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir parhúsi á lóð nr. 61–63 við Móstekk.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Fortis ehf., lóðarhafi lóðar nr. 61–63 við Móstekk, Selfossi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 1. október 2025 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir parhúsi á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 1. desember 2025.

Málavextir

Í gildi er deiliskipulag frá árinu 2019 fyrir land Bjarkar við Selfoss (Björkurstykki). Lóð nr. 61–63 við götuna Móstekk er innan skipulagssvæðisins og sýnd sem lóð nr. 1 og 3 við götu 15 og er gert ráð fyrir parhúsi á lóðinni. Kærandi í máli þessu sótti um byggingarleyfi fyrir slíku húsi en var synjað um leyfið á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 17. apríl 2024. Var við synjunina vísað til þess að aðaluppdrættir gæfu til kynna að hægt yrði að nýta matshluta 0102 sem tvær aðskildar „íbúðareiningar“ með tveimur aðskildum inngöngum. Var þessi ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem með úrskurði í máli nr. 52/2024, uppkveðnum 8. maí 2024, taldi rökstuðningi og undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafa verið áfátt og felldi hana úr gildi. Í því kærumáli var jafnframt bent á að á deiliskipulagsuppdrætti væri gert ráð fyrir parhúsi á tveimur jafn stórum lóðum, en á mæliblaði lóðarinnar væri parhúsið sýnt á einni lóð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. október 2025 var sömu umsókn kæranda og áður synjað á ný en með ítarlegri rökstuðningi. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda

Af hálfu kæranda er byggt á því að hin kærða ákvörðun sé efnislega röng og í ósamræmi við fyrirmæli laga um mannvirki nr. 160/2010. Ágreiningsefni málsins sé í meginatriðum hvort eignarhluti 0102 í áformuðu parhúsi á lóð nr. 61–63 við Móstekk sé með „aukaíbúð“ í skilningi kafla 5.1 í deiliskipulagi í landi Bjarkar við Selfoss (Björkurstykki) og þar með í andstöðu við skilmála þess. Kærandi telji svo ekki vera og komi röksemdir hans fram í kæru í máli þessu sem og í kæru hans til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem lokið hafi með úrskurði í máli nr. 52/2024. Kærandi sé ekki sammála því mati nefndarinnar sem þar hafi komið fram um að óyggjandi væri að um þrjár aðskildar íbúðareiningar hafi verið að ræða og að aðstæður hafi verið aðrar en í dómi Hæstaréttar í máli nr. 25/2020.

Í fyrri kæru hafi kærandi lagt áherslu á að byggingaráformin væru í samræmi við skipulagsskilmála enda væri eignarhluti 0102 skilgreindur sem ein íbúð og engar fyrirætlanir um að nýta hann sem tvær aðskildar íbúðareiningar í andstöðu við gildandi deiliskipulag. Lagði kærandi áherslu á dóm Hæstaréttar í máli nr. 25/2020 og að af honum mætti ráða að skráning eignarhlutans ætti að vera ráðandi við úrlausn málsins en ekki ályktanir sveitarfélagsins um nýtingu. Auk þess kæmi 4. mgr. 17. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús í veg fyrir að staðfest yrði eignaskiptayfirlýsing í andstöðu við skipulagsskilmála.

Regla um að skráning eignarhluta eigi að vera ráðandi en ekki ályktanir sveitarfélagsins um hugsanlega nýtingu sé til þess fallin að girða fyrir að hugsanleg nýting fasteigna sé háð mati stjórnvalda við meðferð byggingarleyfisumsókna, sem dragi úr því að sambærileg mál fái mismunandi afgreiðslu. Sveitarfélagið hafi þegar samþykkt umsókn vegna annars mannvirkis með sambærilegt innra skipulag og áform kæranda feli í sér. Af aðaluppdráttum vegna þess, þ.e. parhúss á lóð nr. 1–3 við Móland, sé eitt rými í matshluta 1 skilgreint sem „bílskúr/geymsla“. Í rýminu sé þó að finna baðherbergi og eldhúsinnréttingu. Þar sem um sambærilegt innra skipulag sé að ræða og í áformum kæranda hafi ákvörðun sveitarfélagsins brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 11. gr. þeirra. Í gr. 5.4 í greinargerð deiliskipulags Austurbyggðar, Dísastaðir, frá 2007, sem gildi um Móland komi m.a. fram að einungis sé leyft að byggja eina íbúð á hverri lóð nema á fjölbýlishúsalóðum.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að undirbúningur og rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ítarlegur og vandaður og að tekið sé undir það mat úrskurðarnefndarinnar að óyggjandi væri að um þrjár aðskildar íbúðareiningar væri að ræða. Þá sé því hafnað að innra skipulag þess mannvirkis sem um sé deilt í máli þessu sé að öllu leyti sambærilegt þeim sem samþykkt hafi verið vegna parhúss að Mólandi 1–3. Á aðaluppdráttum matshluta 01-0102 að Mólandi 1–3 sé gert ráð fyrir baðherbergi og innréttingu með einum vaski í bílskúr íbúðarinnar. Innangengt sé úr bílskúrnum beint inn í þvottahús þess matshluta. Sé hafið yfir vafa að aðaluppdrættir og innra skipulag Mólands 1–3 uppfylli skilmála þess deiliskipulags sem um þá fasteign gildi, en hún sé innan annars deiliskipulagssvæðis. Í tilviki aðaluppdrátta kæranda hafi svokallað tómstundarými bæði sérinngang, baðherbergi, þvottahús, og tvö skrifstofuherbergi að stærð 10-14 m² með töluverðu skápaplássi. Bílskúr aðskilji auk þess íbúðareiningarnar. Beri jafnframt að líta til þess að kærandi hafi lýst því skýrlega yfir í fyrra máli að nýta mætti hvorn íbúðarhluta sem séríbúð.

Afgreiðsla sveitarfélagsins hafi verið málefnaleg og réttmæt og hvorki hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu né öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar. Auk þess sé því hafnað að skráning fasteignar ein og sér skuli ráða því hvort um aukaíbúð sé að ræða enda væri þá auðvelt að komast hjá skilmálum deiliskipulags með innra skipulagi. Fari þau sjónarmið jafnframt gegn hefðbundinni skýringu á skipulagsáætlunum og lagalegri þýðingu þeirra.

Viðbótarathugasemdir kæranda

Af hálfu kæranda er vísað til þess að á grundvelli sömu röksemda og teflt hafi verið fram af sveitarfélagsins hálfu vegna hinna umdeildu byggingaráforma sé unnt að líta svo á að aukaíbúð sé að Mólandi 1–3. Samkvæmt innra skipulagi þess mannvirkis sé gert ráð fyrir sérinngangi í rýmið „Bílskúr/geymsla“ auk þess sem þar sé að finna bæði sérstakt baðherbergi og eldhúsinnréttingu. Rétt sé að benda á að ekki sé gert ráð fyrir eldunaraðstöðu í frístundarými í fyrirhuguðu parhúsi kæranda. Þá komi fram í söluyfirliti vegna Mólands 1–3 að búið sé að útbúa stúdíóíbúð í bílskúrnum sem sé í útleigu. Sýni þetta fram á vandkvæðin við að sveitarfélagi sé eftirlátið mat á innra skipulagi fasteignar með tilliti til þess hvort þar sé gert ráð fyrir aukaíbúð og mikilvægi þess að miða skuli við skráningu eignarhlutans, líkt og Hæstiréttur hafi gert í máli nr. 25/2020.

Þá sé því mótmælt að kærandi hafi lýst því skýrlega yfir í fyrra máli að nýta mætti hvorn íbúðarhluta sem séríbúð. Kærandi hafi á hinn bóginn lýst því að fallast mætti á með byggingarfulltrúa að hugsanlega væri hægt að nýta eignarhluta 0102 sem tvær aðskildar „íbúðareiningar“, en slíkt gæti þó ekki átt sér stað án breytinga á hönnun mannvirkisins og að uppfylltum öðrum lagalegum skilyrðum, svo sem varðandi stofnun nýrrar fasteignar. Fyrirætlan kæranda hafi aldrei staðið til þess að nýta fasteignina í ósamræmi við gildandi skipulagsskilmála.

Niðurstaða

Í máli þessu reynir á ágreining vegna byggingaráforma kæranda á lóð nr. 61–63 við Móstekk, sem hefur áður komið til úrskurðar hjá úrskurðarnefndinni. Í máli nefndarinnar nr. 52/2024 var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 17. apríl 2024 um að synja kæranda um byggingarleyfi vegna parhúss á sömu lóð þar sem álitið var að undirbúningi og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt. Aðaluppdrættir þeir sem synjun byggingarfulltrúa byggir á eru óbreyttir. Kæruheimild er í 59. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.

Samkvæmt 11. gr. laga um mannvirki og gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 skal byggingarfulltrúi sveitarfélags fara yfir byggingarleyfisumsókn og ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafi verið á grundvelli þeirra, Verða byggingaráform þá aðeins samþykkt og gefið út byggingarleyfi ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis, sbr. 11. gr og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna. Með 8. gr. laganna er gerð lágmarkskrafa um hæfi byggingarfulltrúa og gert að skilyrði að hann hafi löggildingu sem hönnuður skv. 25. gr. sömu laga og verður álitið að með því sé leitast við að tryggja að þeir sem starfinu sinni búi yfir hæfni til að leggja mat á það hvort byggingaráform uppfylli skilyrði laganna og hvort þau samræmist skipulagi. Í þeim tilvikum að vafi leikur á um að framkvæmd samræmist skipulagsáætlun skal byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulagsfulltrúa, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 og 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð, en einnig eru gerðar kröfur um faglega hæfni hans, sbr. 5. mgr. 7. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Af hálfu kæranda hefur verið vísað til niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 25/2020 sem varðað hafi skilning á því hvenær fleiri en ein íbúð teljist óhjákvæmilega vera í húsi en af dómnum megi ráða að eigendur fasteigna séu frjálsir að því að ákveða, innan þeirra marka sem réttarheimildir á sviði skipulags- og mannvirkjamála, um brunavarnir, hollustuhætti og mengunarvarnir svo og skipulagsskilmálar kveði á um, hvernig innra skipulagi fasteigna þeirra sé háttað, svo sem um fjölda svefnherbergja, baðherbergja og herbergja með eldunaraðstöðu.

Deiliskipulag í landi Bjarkar við Selfoss (Björkurstykki) tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. júní 2019. Um hönnun mannvirkja og uppdrætti er m.a. tiltekið í kafla 4.1. í greinargerð deiliskipulagsins að húsagerðir séu frjálsar að öðru leyti en því sem mæli- og hæðarblöð, skilmálar skipulagsins, byggingarreglugerð og aðrar reglugerðir segi til um. Á aðaluppdráttum skuli sýna skipulag lóðar, þ. á m. bílastæði. Í kafla 4.7 í greinargerðinni segir um bílastæði og bílageymslur að gert sé ráð fyrir tveimur bílastæðum við hverja íbúð í einbýlis-, par- og raðhúsum. Í kafla 5.1 segir að í einbýlis-, par- og raðhúsum skuli vera ein íbúð í hverju húsi, ekki sé heimilt að hafa aukaíbúð á lóðum og að lágmarksstærð rað- og parhúsa sé 90 m². Í kafla 5.4.1 er veitt heimild til að fjölga eða fækka íbúðum á raðhúsalóðum, gerð R1, um eina íbúð, en sú lóð sem hér um ræðir er skilgreind fyrir parhús, gerð P1, og er á slíkum lóðum heimilt að reisa einnar hæðar parhús ásamt sambyggðri bílgeymslu og koma fyrir tveimur bílastæðum á lóð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. október 2025 var synjað umsókn kæranda um byggingarleyfi á lóð nr. 61–63 við Móstekk. Í fundargerð kemur fram að skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins hafi einnig setið fundinn og í bókun um málið kemur fram að það sé sameiginlegt mat byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa að ef skipulagsskilmálar kveði á um að parhús megi einungis samanstanda af tveimur íbúðum, en hús samanstandi óumdeilanlega af þremur íbúðarhlutum teljist í öllu falli einn íbúðarhlutanna „aukaíbúð“ samkvæmt almennum málskilningi og í skilningi deiliskipulagsskilmála. Var og vísað til þess sem fram hafi komið í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 52/2024 að óyggjandi væri að eignarhluti 0102 á aðaluppdrætti fæli í sér tvo íbúðarhluta. Í tilefni af fyrirspurn kæranda veitti skipulagsfulltrúi frekari rökstuðning með tölvupósti degi síðar, þ.e. 2. október 2025. Kom þar m.a. fram að ekki yrði séð að sveitarfélagið væri að rýra virði lóðar kæranda, ekki væri verið að banna lóðarhafa að hanna parhús á lóð fyrir parhús. Sveitarfélagið tæki einfaldlega þá stefnu að á parhúsalóðum eigi að vera parhús og að á raðhúsalóðum raðhús, án þess að gerðar væru aukaíbúðir innan þeirra húsa. Það væri ástæða fyrir því að settir væru skilmálar um að ekki væri gert ráð fyrir aukaíbúðum sem hefði m.a. með að gera áætlun um fjölda bíla á skipulagssvæðinu. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar verður ekki fundið að þessum rökstuðningi þar sem eiginleikar mannvirkisins voru bornir að bindandi skilmálum skipulagsins en sá hluti mannvirkisins sem talinn verður til aukaíbúðar samkvæmt þessu hefur sérútgang, mögulegan eldhúskrók og sérstakt baðherbergi. Verður einnig bent á að afleiðing hinnar breyttu tilhögunar væri sú að á lóðinni væri með þessu unnt að koma fyrir mannvirki sem hefði yfirbragð raðhúss fremur en parhúss.

Í 3. mgr. í gr. 5.3.2.20. skipulagsreglugerðar er kveðið á um að lóðir skuli hnitsettar við gerð deiliskipulags, en að þó sé heimilt að setja fyrirvara í skipulagsskilmála um að við gerð lóðablaða geti upplýsingar um tiltekin atriði breyst lítillega, t.d. varðandi lóðastærðir og lóðamörk. Í 28. mgr. í gr. 1.3. í reglugerðinni eru mæli- og hæðarblöð skilgreind sem hönnunargögn sem unnin séu í kjölfar deiliskipulags sem lýsi með nákvæmum hætti stærðum lóða, hæðarkótum lands og bygginga, staðsetningu lagna, kvöðum og öðru er þurfa þyki. Þá er tekið fram að einnig séu þau nefnd lóðablöð. Mæliblað felur þannig í sér nánari útfærslu gildandi deiliskipulags en mæliblaðið hefur þó ekki hlotið sömu eða sambærilega meðferð og deiliskipulag skv. skipulagslögum nr. 123/2010.

Í kafla 4.2. í deiliskipulagi svæðis þess sem hér um ræðir segir að á grundvelli deiliskipulagsins gefi sveitarfélagið út mæli- og hæðablöð og sýni hin fyrrnefndu nákvæmar stærðir lóða, lóðamörk og byggingarreiti húsa. Um leið er áskilinn réttur til að gera smávægilegar breytingar sem flokkast geti sem leiðréttingar við gerð lóðablaða og skuli þá „mæli- og hæðarblöðin verða rétthærri en deiliskipulagsuppdrátturinn.“ Samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti er gert ráð fyrir að lóð fyrir hús nr. 1 og 3 við götu 15, þ.e. lóð nr. 61–63 við Móstekk, sé skipt í tvo u.þ.b. jafn stóra hluta. Á mæliblaði vegna lóðarinnar hefur þessu verið breytt með þeim hætti að svo virðist sem lóðin sé óskipt. Verður talið að byggingaráform kæranda feli með þessu í sér slíkt frávik frá deiliskipulagi svæðisins að borið hefði að fara með það samkvæmt málsmeðferðarreglum deiliskipulagsbreytingar, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Af hálfu kæranda hefur loks verið vísað til innra skipulags fasteignar að Mólandi 1–3 sem sé í sama sveitarfélagi og bent á að þar sé aukaíbúð sem sé í útleigu og að á aðaluppdráttum vegna hennar hafi verið gert ráð fyrir eldhúsinnréttingu og baðherbergi í bílskúr, sem byggingarfulltrúi hafi samþykkt. Telur kærandi það leiða til þess að með synjun umsóknar hans hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Heyrir téð fasteign til annars deiliskipulagssvæðis sem aðrir en þó áþekkir skipulagsskilmálar gilda um. Af samanburði aðaluppdrátta vegna þeirrar fasteignar sem byggð var á lóð nr. 1–3 við Móland og byggingaráforma kæranda á lóð nr. 61–63 við Móstekk verður þó ráðið að ekki sé um sambærileg byggingaráform að ræða. Verður því ekki talið að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við afgreiðslu umsóknar kæranda í máli þessu.

Með vísan til alls framanrakins verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Árborgar frá 1. október 2025 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir parhúsi á lóð nr. 61–63 við Móstekk.

feb 10

Love0

UUA2511047 Gunnarsholt

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. UUA2511047, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Rangárþings ytra frá 27. september 2025 um að samþykkja leyfi til breytingar á húsinu Miðgarði í Gunnarsholti á Rangárvöllum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. nóvember 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi í Gunnarsholti á Rangárvöllum, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Rangárþings ytra frá 27. september 2025 að samþykkja leyfi til breytingar á húsinu Miðgarði í Gunnarsholti á Rangárvöllum vegna ráðgerðs rekstrar meðferðarheimilis fyrir ungmenni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Kærandi hefur á síðari stigum málsins farið fram á að framkvæmdir verði stöðvaðar meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til þess að taka það til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 7. janúar 2026.

Málavextir

Með umsókn dags. 21. janúar 2025 óskaði Barna- og fjölskyldustofa eftir heimild byggingarfulltrúa Rangárþings ytra til að gera breytingar á skrifstofuhúsinu Miðgarði í Gunnarsholti á Rangárvöllum í því skyni að koma þar upp neyðarvistun fyrir ungmenni. Fram kom að framkvæmdin væri nauðsynleg til þess að mæta kröfum brunahönnunar og aðlaga húsnæðið að neyðarvistun fyrir ungmenni. Um væri að ræða umfangsflokk 2 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Með erindinu fylgdu aðaluppdrættir. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 29. s.m. voru byggingaráform samþykkt vegna þessa. Fram kom að framkvæmdirnar féllu undir umfangsflokk 3 í byggingarreglugerð og að byggingarleyfi yrði gefið út þegar öll gögn og viðeigandi upplýsingar hefðu borist.

Á afgreiðslufundi skipulags- og umferðarnefndar 8. ágúst 2025, var ákveðið í tilefni af fyrirspurnum frá íbúum í nágrenninu að grenndarkynna breytingu á „núverandi notkun skrifstofuhúsnæðis í meðferðarheimili fyrir ungmenni“ skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tekið var fram við afgreiðsluna að nefndin teldi áformin í fullu samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi utan þéttbýlis. Grenndarkynning stóð yfir frá 15. ágúst 2025 til 12. september s.á. Hinn 27. september 2025 var gefið út byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum með vísan til og 14. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.4, 2.4.7, 2.4.8 í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Málsrök kæranda

Kærandi rekur að haustið 2024 hafi hann verið boðaður á kynningarfund vegna væntanlegs meðferðarheimilis sem starfrækja ætti í Gunnarsholti á Rangárvöllum í húsinu Miðgarði sem áður var nýtt sem höfuðstöðvar Landgræðslu ríkisins. Hafi hann síðan í janúar 2025 séð fréttir þess efnis í fjölmiðlum að flytja ætti meðferðarheimili í Gunnarsholt þar sem boðið yrði upp á langtímameðferð fyrir drengi sem lokið hefðu greiningu og meðferð á öðrum heimilum. Meðferðarheimilið væri ætlað drengjum, á aldrinum 14 til 18 ára, sem glími við alvarlegan vanda á borð við vímuefnaneyslu, ofbeldi, afbrot, skóla- og námserfiðleika eða sálfélagslegan vanda, þegar önnur úrræði dugi ekki til. Hafi hann strax haft samband við byggingarfulltrúa og krafist grenndarkynningar, en þeirri beiðni hafi verið synjað. Kærandi hafi ítrekað óskað eftir upplýsingum og hafi þær ekki borist fyrr en 23. júní 2025. Seinast hafi beiðni um upplýsingar verið ítrekuð 7. ágúst s.á. en degi síðar hafi borist tölvubréf frá sveitarfélaginu um að taka ætti erindið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar sama dag og að fundargerð yrði birt á netinu að loknum fundinum. Höfðu framkvæmdir þá staðið yfir í nokkrar vikur.

Við grenndarkynningu byggingaráformanna hafi kærandi m.a. farið fram á að, sveitarfélagið gripi til aðgerða til að stöðva óleyfisframkvæmdir og að fram færi fullnægjandi rannsókn og mat á áhrifum starfseminnar á nærumhverfi og grennd. Jafnframt að starfsemin yrði flokkuð réttilega í notkunarflokk 5 eða 6 samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012. Færa yrði rök fyrir því hvort og hvernig fyrirhuguð starfsemi teldist í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins og grenndarrétt nágranna og hvort sveitarfélagið teldi að framkvæmdirnar væru heimilar án byggingarleyfis. Þá hafi verið krafist aðgangs að öllum gögnum málsins.

Svör skipulags- og umferðarnefndar við athugasemdum kæranda hafi borist honum 18. ágúst 2025. Þar segi m.a. að áformuð hagnýting hússins sé að fullu í samræmi við fyrirliggjandi skipulagsáætlanir, að eina neyðarvistunarúrræði Barna- og fjölskyldustofu væri staðsett á Stuðlum og ekki stæði til að flytja slíkt úrræði í Gunnarsholt. Grenndarkynning hafi farið fram umfram skyldu og sveitarfélagið hafi ekki brotið neinar málsmeðferðarreglur. Muni skipulags- og umferðarnefnd því fela skipulags- og byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi ef nauðsynlegt reynist til að klára standsetningu húsnæðisins í Miðgarði. Öðrum fyrirspurnum, kröfum og óskum kæranda hafi ekki enn verið svarað.

Gögn málsins bendi til að sveitarfélagið hafi litið svo á að byggingarleyfi væri óþarft allt fram til þess það hafi verið gefið út. Þá hafi við undirbúning þess ekki verið farið sjálfstætt og efnislega yfir skilyrði 13. og 14. gr. mannvirkjalaga, þ.m.t. kröfur um öryggi, brunavarnir, notkunarflokk, rannsóknarskyldu og eftirlit skv. 16. gr. sömu laga. Fyrirhuguð starfsemi falli undir notkunarflokk 5 samkvæmt byggingarreglugerð og greinargerð frá verkfræðistofu um brunahönnun, en ekki umfangsflokk 2 eða 3 eins og önnur gögn gefi til kynna. Í mannvirkjum sem falli undir notkunarflokk 5 sé gert ráð fyrir að fólk gisti, þekki ekki flóttaleiðir og geti ekki bjargað sér sjálft. Þessi flokkun hafi veruleg áhrif á kröfur um brunavarnir, rýmingarleiðir og almennan aðbúnað mannvirkisins.

Á núgildandi aðalskipulagsuppdrætti sé umrætt svæði í Gunnarsholti skilgreint sem „Samfélagsþjónusta (S)“, sem vísi til d-liðar 6.2. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Þar sé hugtakið skilgreint sem svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir o.fl. Starfsemi meðferðarheimilis sé annars eðlis og kalli á önnur öryggis- og skipulagsleg viðbrögð og hafi önnur og þyngri grenndaráhrif en hefðbundnar stofnanir á almennu samfélagssvæði.

Starfsemi meðferðarheimilisins falli ekki að þeirri stefnu sem sveitarfélagið hafi sjálft markað fyrir svæðið. Í greinargerð aðalskipulagsins sé lögð áhersla á að efla byggð og gera búsetu eftirsóknarverða, styrkja atvinnulíf og íbúðaruppbyggingu, efla rannsóknar- og fræðastarf og að nýta menningar- og fræðastofnanir til að laða að gesti og miðla þekkingu. Kærandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að aðalskipulagið héldi gildi sínu og að ekki yrði ráðist í starfsemi sem sé svo frábrugðin framangreindri stefnu án formlegrar breytingar á aðalskipulagi og gerðar deiliskipulags, sbr. 30.–32. gr. og VIII. kafla skipulagslaga.

Í gögnum málsins sé ekki að finna sjálfstæða áhættugreiningu á því hvernig tryggja eigi öryggi vistmanna, starfsmanna og nágranna, hvorki innan né utan húss. Sérstaklega vanti mat á þörf fyrir öryggisgirðingu, vöktun og aðrar varúðarráðstafanir til að koma í veg fyrir strok og hættulega hegðun vistmanna út á nærliggjandi svæði. Jafnframt skorti mat á áhrifum aukinnar komu lögreglu, sjúkraflutninga og annarra viðbragðsaðila á ró og öryggi í aðliggjandi íbúðarhverfi, mat á hljóðvist, truflun, umferð og öðrum félagslegum áhrifum á heimili kæranda og nærliggjandi íbúðarbyggð. Starfsemin hafi bein áhrif á friðhelgi heimilis kæranda og eignarrétt ásamt því að vera langt umfram það sem hann þurfi að þola á grundvelli grenndarréttar. „Innanhússbreytingar“ útiloki ekki grenndaráhrif. Áhrifin felist í eðli starfseminnar, hvað fylgi henni og hvernig hún samrýmist aðalskipulagi og þeim réttmætu væntingum sem kærandi hafði samkvæmt því.

Málsrök Rangárþings ytra

Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að fyrirhuguð starfsemi í Miðgarði falli að þeirri stefnu um landnotkun sem felist í landnotkunarflokknum samfélagsþjónustu skv. gr. 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sem sé landnotkun svæðisins samkvæmt aðalskipulagi, sbr. gr. 2.3.5. í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2018. Skipulags- og umferðarnefnd hafi einnig lýst því yfir að nefndin teldi að áformin væru að öllu leyti í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi.

Húsnæðið í Miðgarði falli í umfangsflokk 2, líkt og tilgreint sé í umsókn Barna- og fjölskyldustofu um byggingarleyfi. Flokkun mannvirkja í umfangsflokka samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012 segi meðal annars til um hvort þörf sé á byggingarheimild eða byggingarleyfi fyrir framkvæmdum, sbr. gr. 1.3.2. Notkunarflokkar skv. gr. 9.1.2. sömu reglugerðar vísi til mismunandi krafna sem gerðar séu til brunavarna mannvirkja. Í byggingarlýsingu aðaluppdrátta, dags. 21. janúar 2025, komi það fram að notkun mannvirkisins sé í samræmi við brunahönnun og skilgreinda notkunarflokka (notkunarflokk 5). Allar viðeigandi bruna- og öryggisráðstafanir séu tryggðar. Fyrirhuguð starfsemi sé úrræði fyrir einstaklinga sem lokið hafi greiningu og meðferð á Stuðlum í Reykjavík. Eina neyðarvistunarúrræði Barna- og fjölskyldustofu sé staðsett á Stuðlum og ekki standi til að flytja slíkt úrræði í Gunnarsholt.

Hafnað sé sjónarmiðum kæranda um að brotið hafi verið gegn grenndarrétti, friðhelgi heimilis og eignarrétti. Óþægindi sem nágrannar þurfi að verða fyrir svo reglur grenndarréttar geti átt við þurfi að vera meiri en þau sem búast megi við. Nágranni verði að sætta sig við óþægindi sem gera megi ráð fyrir á þeim stað, í því hverfi eða á svæði sem um sé að ræða. Ætluð óþægindi sem leiða megi af þróun á skipulagi sé ótvírætt meðal þeirra sem gera megi ráð fyrir á þeim stað sem um ræði, og aðilar verði að sætta sig við. Þá verði með hliðsjón af fjarlægð og eðli þeirra framkvæmda sem um ræði ekki séð að kærandi verði fyrir ónæði eða óþægindum.

Sveitarfélagið hafni með öllu staðhæfingum kæranda um að brotið hafi verið gegn málsmeðferðarreglum í ferlinu. Framkvæmd hafi verið grenndarkynning skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 í því skyni að kynna áformin sem best fyrir nágrönnum og öðrum hlutaðeigandi aðilum. Tilkynnt hafi verið um grenndarkynninguna 15. ágúst 2025 þar sem hagsmunaaðilar hafi verið upplýstir um hina fyrirhuguðu starfsemi og þeim gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri til 12. september s.á. Umsögn hafi borist frá kæranda og jákvæð umsögn frá fyrrum umráðaaðila hússins. Kærandi hafi því komið athugasemdum sínum á framfæri og nýtt rétt sinn til þess að andmæla ákvörðun sveitarfélagsins auk þess að hann hafi fengið aðgang að öllum gögnum málsins sem hann hafi átt rétt á að fá. Einnig hafi verið haldnir kynningarfundir um málið til að upplýsa það sem best fyrir nágrönnum og öðrum aðilum.

Viðbótarathugasemdir kæranda

Í viðbótarathugasemdum ítrekar kærandi sjónarmið sín um að ágallar hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Þá hafnar hann þeim staðhæfingum að fyrirhuguð starfsemi feli ekki í sér neyðarvistun. Það sé í beinni andstöðu við gögn málsins. Á aðaluppdrætti sé gert ráð fyrir sérstöku neyðarrými, 8,7 m², með læstum gluggum og plexigleri. Slík hönnun geti ekki átt við nema um rými sem ætlað sé til neyðarvistunar. Engin skýring hafi verið lögð fram um hvaða hlutverki og við hvaða aðstæður það verði notað. Í upplýsingabæklingi fyrir Bjargeyju, sem sé samkynja úrræði fyrir stúlkur, segi eftirfarandi um markmið vistunar: „Markmið meðferðarheimila er að veita barni sérhæfða meðferð, auk vistunar á neyðarvistun og skammtímavistunar í neyðar- og bráðatilvikum, þegar barn stefnir eigin heilsu og þroska í hættu með hegðun sinni, svo sem með neyslu vímuefna, afbrotum eða annarri jafn skaðlegri hegðun.“ Liggi því ljóst fyrir að sérhæfð og áhættusöm starfsemi af þessu tagi geti ekki talist almenn samfélagsþjónusta og sé hún þannig í engu samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi utan þéttbýlis.

Kærandi hefur fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Rangárþings ytra um að samþykkja leyfi til breytingar á húsinu Miðgarði í Gunnarsholti á Rangárvöllum vegna ráðgerðs rekstrar meðferðarheimilis fyrir ungmenn Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og barst kæra innan kærufrests.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað um í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Kærandi býr í um 300 m fjarlægð frá ráðgerðri starfsemi í Miðgarði í Gunnarsholti. Verður kærandi því ekki fyrir neinum áhrifum vegna innsýnar eða skuggavarps en auk þess ber skógarlund á milli sem hindrar sýn. Þá virðast þær mögulegu breytingar á umferð um svæðið, sem kærandi hefur vísað til, ekki umfram það sem vænta má að sé þegar á svæðinu.

Af ákvæðum laga nr. 160/2010 leiðir að byggingarleyfi felur ekki einvörðungu í sér heimild til að reisa mannvirki heldur kveður það líka á um notkun þess, sbr. m.a. 6. tl. 3. gr., 1. mgr. 9. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. þeirra laga. Við mat á aðildarhagsmunum geta því komið til áhrif þeirrar notkunar sem heimiluð er, þrátt fyrir að önnur leyfi verði áskilin síðar meir, svo sem starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Meðal gagna máls þessa er sameiginlegt bréf Barna- og fjölskyldustofu og Lands og skógar, dags. 3. desember 2025, til íbúa í Gunnarsholti, þar sem greint er frá ráðgerðu meðferðarheimili og boðin fram aðstoð við ráðleggingar varðandi „ytri áhættur“ sem m.a. gætu falist í að takmarka aðgang að verkfærum og hættulegum efnum sem og viðhafa forvarnir vegna eignatjóns og skemmdarverka. Það sé á ábyrgð íbúa sjálfra, að því þar segir, að setja upp myndavélar hjá sér, telji þeir það tryggja eigið öryggi. Hafi Land og skógur lagt talsverða vinnu í það að aðlaga sína starfsemi að komu meðferðarheimilisins og eru um það nefndar aðgangsstýringar, fækkun gönguleiða, filmur í glugga o.fl. Með hliðsjón af efni þessa bréfs verður ekki hjá því komist að líta svo á að kærandi eigi þá einstaklingsbundnu og lögvörðu hagsmuni af ákvörðuninni sem eru skilyrði kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í 11. gr. laga um mannvirki kemur m.a. fram að fyrirhuguð mannvirkjagerð sem sótt er um byggingarleyfi fyrir þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. einnig 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði í Gunnarsholti. Sú meginregla kemur fram í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Þó segir í 1. mgr. 44. gr. laganna að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Í máli þessu er m.a. tekist á um það hvort heimilt hafi verið að veita umdeilt byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu eða hvort þurft hefði að gera deiliskipulag fyrir umrætt svæði.

Samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 er Gunnarsholt á skilgreindu svæði fyrir samfélagsþjónustu. Samkvæmt d-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 telst til slíkrar landnotkunar „svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila.“ Telja verður að starfsemi meðferðarheimilis fyrir ungmenni rúmist innan þessarar landnotkunar. Í skipulagsáætlunum er ekki einungis tekin ákvörðun um hvaða landnotkunarflokki viðkomandi svæði tilheyrir heldur er þar einnig mótuð stefna um byggðaþróun o.fl., sbr. 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Í kafla 2.3.5. í greinargerð aðalskipulagsins segir að stefna um samfélagsþjónustu felist í því að stuðla að betri þjónustu við íbúa til að renna styrkari stoðum undir byggð á svæðinu, efla starfsemi núverandi þjónustustofnana sem og efla starfsemi menningar og fræða. Meðal þess sem nánar er tilgreint er að efla skuli starfsemina í Gunnarsholti á sviði rannsókna, fræða og þekkingar. Svo almenn stefnumið verða ekki túlkuð svo að í þeim felist bindandi og tæmandi skilmálar sem girði fyrir aðra starfsemi sem talin verði til samfélagsþjónustu.

Hin grenndarkynntu byggingaráform fólu í sér breytingu á „núverandi notkun skrifstofuhúsnæðis í meðferðarheimili fyrir ungmenni“. Við hina kærðu afgreiðslu, á fundi skipulags- og umferðarnefndar 8. ágúst 2025, var tekið fram að nefndin teldi áformin í fullu samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi utan þéttbýlis. Verður ekki gerð við þetta athugasemd af hálfu úrskurðarnefndarinnar í ljósi þess að húsið Miðgarður og önnur nálæg stofnanahús á athafnasvæði Landgræðslu ríkisins, nú ríkisstofnunarinnar Lands og Skóga, verða talin hafa verið notuð til áþekkra þarfa, þ.e. í ýmsum samfélagslegum tilgangi, enda þótt önnur og meiri grenndaráhrif verði að líkindum af ráðgerðri breyttri notkun hússins, eftir því þó hvernig að starfsemi þar verði staðið.
Við grenndarkynningu gerði kærandi m.a. athugasemdir við notkunarflokk samkvæmt fyrirhuguðu byggingarleyfi. Álítur hann að fyrirhuguð notkun mannvirkisins falli undir notkunarflokk 5 í byggingarreglugerð og bendir á að þeir einstaklingar sem komi til með að nýta sér þjónustuna séu meðal annars ungmenni sem muni, ef til bruna komi, ekki getað bjargað sér úr húsnæðinu af sjálfsdáðum. Þessum athugasemdum er svarað í umsögn Rangárþings ytra í máli þessu þar sem rakið er að í greinargerð aðaluppdrátta vegna byggingarleyfisins komi fram að notkun hússins sé í samræmi við brunahönnun og skilgreinda notkunarflokka og sé byggingin í notkunarflokki 5. Sá flokkur er skilgreindur í gr. 9.1.3. byggingarreglugerðar sem mannvirki eða rými þar sem fólk innan mannvirkisins er ekki fært um að koma sér sjálft út úr mannvirkinu eða á öruggt svæði við eldsvoða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun ekki álitin haldin neinum form- eða efnisannmörkum sem varðað geta gildi hennar og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúa Rangárþings ytra frá 27. september 2025 um að samþykkja leyfi til breytingar á húsinu Miðgarði í Gunnarsholti á Rangárvöllum.

158/2025 Gauksstaðir

UUA2602022 Varðgjárlón

UUA2602021 Gjaldskrá HS Veitna í Vestmannaeyjum

UUA2602010 Fannborg

UUA2601013 Þverholt

148/2025 Bálstofa

UUA2601009 Hafnagata

UUA2602019 Nónsmári

168/2025 Móstekkur

UUA2511047 Gunnarsholt

Um okkur

Opnunartími