152/2025 Haukahlíð

Árið 2026, fimmtudaginn 5. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 152/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. júlí 2025 um að synja beiðni um afturköllun byggingarleyfis Haukahlíðar 18. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. september 2025, er barst nefndinni 7. október s.á., kæra eigendur íbúða í fjölbýlishúsunum að Haukahlíð 5 og Smyrilshlíð 2, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. júlí 2025 að synja beiðni þeirra um afturköllun byggingarleyfis Haukahlíðar 18. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með bráða­birgðaúrskurði uppkveðnum 31. október 2025.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 16. október 2025.

Málavextir

3. Deiliskipulag Hlíðarenda, íþróttasvæðis Vals, er frá árinu 2004. Hefur það sætt tíðum breytingum, en alltaf hefur verið gert ráð fyrir tvískiptingu svæðisins í íþróttasvæði annars vegar og uppbyggingarsvæði með blandaðri landnotkun, þ.e. íbúðir og atvinnu­starfsemi, hins vegar. Með deiliskipulagsbreytingu er tók gildi 14. janúar 2015 var íbúðum á skipulags­svæðinu fjölgað úr 360 í 600 og flatarmál atvinnuhúsnæðis aukið úr 60.000 m² í 75.000 m². Þá var uppbyggingarsvæðinu skipt í mismunandi reiti þar sem áhersla var lögð á randbyggð með inngörðum. Á reit E var heimilað að reisa 4–5 hæða byggingu sem hefur nú verið byggð. Vestan við reitinn var samkvæmt skipulagsuppdrætti gert ráð fyrir byggingu eða byggingum síðar meir, en opnu svæði til bráðabirgða. Hinn 21. júní 2022 tók gildi deiliskipulagsbreyting er fólst í því að á hinu óbyggða svæði var búin til lóð, þ.e. reitur I innan skipulagssvæðisins, þar sem heimilt yrði að reisa fimm hæða fjölbýlishús með 70 íbúðum. Með breytingu á deiliskipulagi svæðisins, sem tók gildi 14. nóvember 2024, sbr. auglýsingu nr. 1271/2024, var íbúðum á reit I fjölgað úr 70 í 85.

4. Hinn 20. maí 2025 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík byggingaráform fyrir stein­steyptu 3–5 hæða fjölbýlishúsi á reit I við Hlíðarenda, þ.e. Haukahlíð 18. Með erindi, dags. 3. júní s.á., fóru kærendur fram á það við byggingarfulltrúa að byggingarleyfi fjölbýlishússins, hefði það verið veitt, yrði afturkallað. Var m.a. vísað til þess að breytingar sem gerðar hefðu verið á deiliskipulagi svæðisins væru andstæðar skipulagslögum nr. 123/2010. Byggingarleyfi Haukahlíðar 18 var eigi að síður gefið út 24. júní 2025 og var erindi kærenda um afturköllun þess synjað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 10. júlí s.á. Var þar bent á að reitur I hafi verið framtíðarbyggingarreitur allt frá árinu 2014 og stofnuð hafi verið íbúðarlóð á reitnum árið 2022. Væri leyfið ekki í andstöðu við skipulagslög.

Málsrök kærenda

5. Kærendur telja að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík sé haldin svo verulegum annmörkum, bæði að formi og efni til, að það þyki bæði ómögulegt og ósanngjarnt að sæta ákvörðuninni. Heimilt sé að afturkalla byggingarleyfið skv. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki eða eftir atvikum að undangenginni endurupptöku málsins að uppfylltum skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða með afturköllun þess skv. 25. gr. sömu laga. Byggingarfulltrúa beri að líta til málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar, m.a. um leiðbeiningar, rannsókn, jafnræði, meðalhóf, andmælarétt og rökstuðning. Í kærðri ákvörðun byggingarfulltrúa sé hvergi vikið að þeim sjónarmiðum sem byggt hafi verið á í erindi kærenda.

6. Við skipulagsgerð beri sveitarstjórnum að fylgja markmiðum skipulagslaga nr. 123/2010, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. laganna.

7. Kærendur hafi lagt mikla áherslu á að hin kærða ákvörðun muni hafa í för með sér mikla fækkun bílastæða, aukið skuggavarp og skert útsýni. Sérstaklega hafi verið vísað til skugga­varpsins í erindi kærenda en um það sé í engu fjallað í hinni kærðu ákvörðun. Hafi sá hluti ekki verið rannsakaður með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Hafi byggingarfulltrúa m.a. borið að kanna staðhæfingar um skert sólarljós eða skuggavarp og taka afstöðu til þeirra. Þar sem það hafi ekki verið gert beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

8. Í deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2022 hafi gögn um skuggavarp fyrst komið fram eftir lok auglýsingafrests. Slík vinnubrögð séu með öllu ólíðandi, enda leiði það til þess að hagsmuna­aðilar geti ekki kynnt sér hinar fyrirhuguðu tillögur með fullnægjandi hætti. Með þeirri breytingu hafi eina græna svæðinu, þ.e. reit I, verið kastað fyrir róða. Íbúar á svæðinu hafi haft réttmætar væntingar um að ekki yrði byggt á reitnum, enda hafi fasteignasalar kynnt svæðið með þeim hætti að svæðið yrði áfram grænt og opið. Að auki hafi komið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að ekki ætti að byggja á umræddum reit fyrr en flugvöllurinn færi.

9. Vísað sé til skýrslu frá Aski – mannvirkjarannsóknarsjóði um skuggavarp, en í henni komi m.a. fram að dagsbirta sé mikilvægt lýðheilsumál og að gera þurfi ráð fyrir henni strax á skipulags­stigi. Því hafi í engu verið gætt í máli þessu. Engum vafa sé undirorpið að aðgengi að dagsbirtu sé einn af grundvallarþáttum heilbrigðis og lífvænleika borgarumhverfisins. Hafi því verið full ástæða til að rannsaka þann þátt frekar.

10. Fjölgun íbúða muni leiða til mikillar aukningar á umferð og ágangi að þeim fáu bílastæðum sem eftir verði. Það muni leiða til aukinnar umferðar á svæðinu og skapa verulega aukna hættu, óþægindi og hávaðamengun fyrir núverandi íbúa í grenndinni.

11. Gengið hafi verið gegn rannsóknarreglunni við skipulag svæðisins. Reglan leggi þá skyldu á stjórnvöld að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Þannig hafi ekki verið tilgreindir þeir þættir sem skipta verulegu máli í umhverfinu og fjalla þurfi um í skipulaginu. Gögn sem hafi legið skipulaginu til grundvallar fullnægi ekki þeim markmiðum og kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum til þess að vera til upplýsingar fyrir hagsmunaaðila. Hvorki hafi verið framkvæmd skoðun á vindafari né hvort hávaði vegna aukinnar umferðar verði yfir hámarksviðmiðum skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða, sbr. einnig gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

12. Reykjavíkurborg hafi ekki farið eftir gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð þar sem fram komi m.a. að við gerð deiliskipulags skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, umsagnar­aðila og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta. Kærendur búi enda í nágrenni við I-reit. Mikilvægt sé að samráð sé haft við íbúa vegna skipulagslýsingar.

13. Áréttuð séu sjónarmið um friðhelgi eignarréttar. Það hafi raungerst að við sölu fasteigna hafi fyrirhugaðar framkvæmdir haft gríðarlega neikvæð áhrif sem horfa verði til í þessu máli. Sem dæmi sé bent á að félag í eigu Reykjavíkurborgar hafi beinlínis þvingað fram lægra söluverð með vísan til þeirra framkvæmda sem nú séu í gangi á reit I.

14. Takmörk séu á því í hvaða mæli stjórnvöld geti, m.a. í krafti skipulagsvalds, skert eignarrétt. Vísað sé til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Sporrong og Lönnroth gegn Svíþjóð frá 1982 og 1984 og máli Moreno Gomez gegn Spáni frá 2005. Jafnframt sé vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 118/2009.

Málsrök Reykjavíkurborgar

15. Í umsögn borgarinnar er bent á að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið birt lögmanni kærenda í gegnum þjónustugáttina Ísland.is hinn 11. júlí 2025, en kæra sé dagsett 27. september s.á. og móttekin hjá úrskurðarnefndinni 7. október s.á. Í 7. gr. laga nr. 105/2021 um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda segi m.a. að þegar gögn séu aðgengileg í pósthólfi teljist þau birt viðtakanda. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 118/2023 hafi verið staðfest að það sé réttmæt birting sama hvort viðtakandi hafi í reynd séð tilkynninguna eða ekki.

16. Í gildi sé deiliskipulag Hlíðarenda, íþróttasvæði Vals, frá 2004, en síðan þá hafi það sætt breytingum. Meðal annars hafi sú breyting verið gerð árið 2015 að reitur I hafi verið afmarkaður sem opið svæði til bráðabirgða og „framtíðarbyggingarreitur“. Árið 2022 hafi reitnum verið breytt og þar heimilað að reisa íbúðir, en með breytingunni hafi verið lagt fram skuggavarp á séruppdrætti. Ákvörðun borgarráðs um að samþykkja þá breytingu hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði í máli nr. 64/2022 frá 30. janúar 2023 hafi hafnað kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar. Nefndin hafi því þegar skorið úr um þau ágreiningsefni sem deilt sé um í málinu, en m.a. hafi nefndin sagt að í ljósi þess hvernig reitur I hafi verið sýndur á deiliskipulagsuppdrætti fyrir breytinguna hafi kærendur getað vænst þess að notkun reitsins yrði til samræmis við þá fyrirætlan. Einnig hafi nefndin sagt að þó svo að skuggavarpsteikningar hafi ekki legið fyrir við kynningu breytingarinnar þá hafi verið úr því bætt og að ekki yrði séð að kærendur yrðu fyrir réttarspjöllum sökum þess.

17. Síðasta deiliskipulagsbreytingin fyrir reitinn snúi að uppbyggingu Bjargs íbúðafélags frá 2024. Sú breyting hafi m.a. falið í sér fjölgun íbúða á reit I úr 70 íbúðum í 85 leiguíbúðir og aukningu á nýtingarhlutfalli ofanjarðar úr 2,86 í 2,9. Sé um óverulegar breytingar að ræða.

18. Ljóst sé að reitur I hafi verið framtíðarbyggingarreitur allt frá árinu 2014. Úrskurðarnefndin hafi þegar tekið á þeim álitaefnum er varði skuggavarp og væntingar nærliggjandi íbúa. Þá hafi ekkert komið fram sem bendi til þess að ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis Haukahlíðar 18 sé haldin þeim annmörkum að varði geti ógildingu hennar, sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Viðbótarathugasemdir kærenda

19. Kærendur mótmæla frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar sem fráleitri, en um leið sé hún afhjúpandi um stjórnsýslu borgarinnar. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi hvorki verið send kærendum né lögmanni þeirra, heldur hafi ákvörðunin, sem tekin hafi verið á sumarleyfistíma, verið framsend á lögmannsstofu er lögmaður kærenda hafi áður starfað hjá, en hann hafi skipt um starfsvettvang í lok júnímánaðar. Því sé það bersýnilega rangt að ákvörðunin hafi verið birt kærendum. Í þessu sambandi sé sérstaklega vísað til tölvupóstsamskipta í septembermánuði þar sem starfsmaður borgarinnar hafi beðist velvirðingar á því að „bréfið“ hafi ekki skilað sér á réttan stað og að beiðni um fund hafi ekki verið svarað. Í ljósi framangreinds sé mál nr. 118/2023 hjá úrskurðarnefndinni engan veginn sambærilegt. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið kærð innan 30 daga frá því að kærendum hafi verið kunnugt um hana, sbr. 4. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Beri því að hafna kröfu borgarinnar um frávísun málsins.

20. Kröfur kærenda hafi verið ítarlega rökstuddar í kæru og hafi Reykjavíkurborg í raun ekki svarað þeim málatilbúnaði. Viðurkenni borgin t.a.m. að skuggavarpsteikningar hafi ekki legið fyrir við kynningu deiliskipulagsbreytingar. Þá sé því blákalt haldið fram að skuggavarp sé óverulegt. Þetta sé með öllu fráleitt, en þær fjölmörgu deiliskipulagsbreytingar sem gerðar hafi verið hafi í engu verið fyrirsjáanlegar. Reitur I hafi tekið sífelldum breytingum án þess að samtal hafi átt sér við fasteignaeigendur.

21. Byggingarfulltrúa sé heimilt að breyta eða fella byggingarleyfi úr gildi skv. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010 eða eftir atvikum að undangenginni endurupptöku málsins að uppfylltum skil­yrðum 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða með því að afturkalla það skv. 25. gr. sömu laga. Enga umfjöllun sé að finna um þetta í umsögn borgarinnar. 

—– 

22. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða

23. Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. júlí 2025 að synja beiðni kærenda um afturköllun byggingarleyfis Haukahlíðar 18, eftir atvikum að undan­genginni endurupptöku málsins. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

24. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í umsögn Reykjavíkurborgar er því haldið fram að kæra þessa máls, sem barst nefndinni 7. október 2025, hafi borist að liðnum kærufresti þar sem ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið birt lögmanni kærenda 11. júlí s.á. í stafrænu pósthólfi á þjónustugáttinni Ísland.is, en samkvæmt 7. gr. laga nr. 105/2021 um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt teljast gögn birt viðtakanda þegar þau eru aðgengileg í staf­rænu pósthólfi hans.

25. Fyrir liggur að synjunarbréf byggingarfulltrúa var ekki sent í stafrænt pósthólf lögmanns kærenda heldur pósthólf þeirrar lögmannsstofu sem hann starfaði hjá þegar hann sendi byggingarfulltrúa beiðni um afturköllun byggingarleyfis Haukahlíðar 18. Jafnframt liggur fyrir að lögmaðurinn ýtti á eftir því við borgaryfirvöld að erindi hans yrði svarað, en þrátt fyrir það var hann ekki upplýstur um að byggingarfulltrúi hefði þegar afgreitt erindið fyrr en 8. septem­ber 2025. Verður að því virtu að líta svo á að kæran hafi verið lögð fram innan kærufrests.

26. Samkvæmt 25. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur stjórnvald að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Það er því á valdi stjórnvalds að ákveða hvort heimild þessi til aftur­köllunar verði nýtt og verður ekki talið að kærendur eigi lögvarinn rétt til að knýja stjórnvald til töku slíkrar ákvörðunar. Sama verður að telja að gildi um heimild leyfisveitanda til að fella byggingarleyfi úr gildi á grundvelli 4. mgr. 14. gr. laga um mannvirki, en í erindi kærenda um afturköllun byggingarleyfisins var vísað til ákvæðisins sem mögulegs úrræðis.

27. Þá á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er svo greint frá tímafrestum sem girt geta fyrir að mál verði endurupptekið, en í ljósi þess að beiðni um afturköllun byggingarleyfis var lögð fram áður en leyfið var gefið út verður ekki talið að þau lagafyrirmæli hafi þýðingu í máli þessu.

28. Við afgreiðslu á beiðni um afturköllun eða endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar ber einnig að líta til þess að ákvæði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga er ekki tæmandi um hvenær stjórnvaldi er skylt að endurupptaka mál að beiðni málsaðila. Í athuga­semdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þar greini, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. Við mat á því hvort endur­upptaka eigi mál þar sem bent er á annmarka á ákvörðun á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttar ber að líta til eðlis máls og málsatvika allra og hvort til staðar hafi verið svo verulegur annmarki að leiða megi líkur til þess að það hafi haft áhrif á efni ákvörðunar.

29. Í máli þessu er um að ræða ívilnandi ákvörðun stjórnvalds um veitingu byggingarleyfis. Almennt hefur í stjórnsýslurétti verið litið svo á að hafi leyfishafi byrjað að nýta sér leyfi þurfi meira til að koma svo ákvörðunin verði ógilt og meta þarf hvort hagsmunir leyfishafa séu það miklir að stjórnvaldi sé almennt ekki fært að endur­skoða ákvörðunina. Eins og fram hefur komið háttar svo til í máli þessu að beiðni kærenda var lögð fram áður en byggingarleyfi var gefið út, en framkvæmdir munu nú vera hafnar.

30. Málsrök kærenda byggjast einkum á því að annmarkar séu á deiliskipulagi svæðisins. Er hvað það varðar m.a. vísað til þess að deiliskipulag svæðisins hafi sætt tíðum og ófyrirsjáanlegum breytingum sem hafi í för með sér verulega aukin grenndaráhrif gagnvart kærendum sem rýrt hafi verðmæti fast­eigna þeirra. Einnig er byggt á því að kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að ekki yrði byggt á þeim reit þar sem hið fyrirhugaða hús að Haukahlíð 18 mun rísa. Þá eru gerðar athugasemdir við að ekki hafi legið fyrir gögn um skuggavarp þegar gerð var breyting á deili­skipulagi svæðisins árið 2022.

31. Skipulagsáætlanir eru bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis. Því er almennt ætlað að gilda um lengri tíma og verður almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags. Þær tíðu skipulagsbreytingar sem deiliskipulag Hlíðarenda, íþróttasvæðis Vals, hefur sætt frá árinu 2004 eru til þess fallnar að skerða réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, sem er meðal þeirra markmiða sem skipulagslögum nr. 123/2010 er ætlað að tryggja, sbr. 1. gr. laganna. Þótt slík meðferð á skipulagsvaldi sé ekki til eftirbreytni getur hún eftir sem áður ekki leitt til þess að útgefið byggingarleyfi teljist ekki hvíla á lögbundnum grund­velli. Að sama skapi getur hugsanleg verðmætarýrnun á fasteignum kærenda vegna skipulags­breytinganna heldur ekki leitt til þess að leyfið teljist ógildanlegt.

32. Ekki verður fallist á með kærendum að uppbygging á reit I hafi verið ófyrirsjáanleg, enda hefur skipulag svæðisins gert ráð fyrir byggingu eða byggingum á reitnum frá árinu 2015, en opnu svæði til bráðabirgða. Að því er varðar deiliskipulagsbreytingu svæðisins sem gerð var árið 2022 þá var samþykki borgarráðs á þeirri breytingu kært til úrskurðarnefndar­innar, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 30. janúar 2023 í kærumáli nr. 64/2022. Var kröfu um ógildingu deiliskipulagsbreytingarinnar hafnað og m.a. tekið fram að þótt skuggavarp hafi ekki legið fyrir við kynningu skipulagsbreytingarinnar hafi verið bætt úr þeim ágalla síðar meir og að ekki yrði séð að kærendur í því máli hafi orðið af réttarspjöllum vegna þess. Árið 2024 var svo gerð önnur breyting á deiliskipulagi svæðisins, en ákvörðun um að samþykkja þá breytingu var ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar. Verður ekki séð að síðarnefnd breyting sé háð neinum slíkum ann­mörkum sem hafi þýðingu í máli þessu.

33. Að teknu tilliti til gagna málsins og þess sem að framan greinir verður að telja að byggingar­leyfi Haukahlíðar 18 hvíli á lögbundnum grundvelli, þ.m.t. lögmætum skipulags­áætlunum. Verður því að hafna kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilda þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. júlí 2025 að synja beiðni um afturköllun byggingarleyfis Haukahlíðar 18.