Árið 2025, föstudaginn 3. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 148/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. september 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Málavextir: Kærandi hefur rekið bálstofu í Fossvogi í Reykjavík frá árinu 1948 og er slíkur rekstur háður starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hinn 11. júní 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út starfsleyfi til handa kæranda fyrir umræddum rekstri með gildistíma til 11. júní 2033. Með bréfi eftirlitsins, dags. 28. október 2024, var kæranda tilkynnt um að starfsleyfið yrði tekið til endurskoðunar með vísan til ófullnægjandi mengunarvarnarbúnaðar og aukins ónæðis af völdum reykmengunar. Var um heimild fyrir því vísað til gr. 1.3 og 1.5. í starfsleyfisskilyrðum hins útgefna leyfis. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli kæranda og eftirlitsins vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar starfsleyfisins. Hinn 19. ágúst 2025 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út endurskoðað starfsleyfi til handa kæranda fyrir rekstur bálstofunnar með gildistíma til eins árs.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að þær breytingar sem gerðar hafi verið á starfsleyfi hans hafi hvorki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eða fullnægjandi grundvelli, sbr. réttmætisreglu stjórnsýsluréttar og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, né hafi verið gætt meðalhófs. Uppfyllt séu skilyrði frestunar réttaráhrifa. Um sé að ræða einu bálstofu landsins en brennsla sé annar af þeim kostum sem heimilt sé að nýta við meðferð líkamsleifa látinna einstaklinga, sbr. 1. gr. laga nr. 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu. Samkvæmt 2. gr. sömu laga sé skylt að virða óskir fólks um líkbrennslu. Ríkinu beri því skylda til að tryggja aðgengi að þessari þjónustu sem gegni viðkvæmu og mikilvægu almannahlutverki og sé nátengd heilbrigðiskerfinu og almannaöryggi, eins og lögð sé áhersla á í almennum athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að fyrrgreindum lögum. Hin nýju starfsleyfisskilyrði hafi þegar leitt til mikillar skerðingar og stöðvunar á einu bálstofu landsins sem hafi í för með sér ófyrirséða röskun á grundvallarþjónustu. Slíkt ástand skapi alvarlegt ástand fyrir líkhús og heilbrigðisstofnanir og hafi frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar því verulega þýðingu fyrir starfsemina.
Áframhaldandi starfsemi kæranda samkvæmt eldra starfsleyfi, með hliðsjón af mótvægisaðgerðum, skapi enga nýja eða aukna hættu fyrir almenning. Þar sem breytt skilyrði séu ný og íþyngjandi sé réttmætt að fresta gildistöku þeirra þar til endanlega hefur verið skorið úr um lögmæti þeirra. Í því sambandi sé minnt á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og bent á að sú röskun og það tjón sem hljótist af hinu nýja starfsleyfi sé í engu samræmi við þá hagsmuni sem mögulega verði tryggðir á móti á meðan kæran sé til meðferðar.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Heilbrigðiseftirlitið fellst ekki á sjónarmið kæranda um að uppfyllt séu skilyrði frestunar réttaráhrifa. Um sé að ræða undantekningarreglu sem skýra beri þröngt og verði ríkar ástæður eða veigamikil rök verði að vera fyrir hendi til að fallast á slíka kröfu. Bálstofan uppfylli ekki kröfur um mengunarvarnir. Mikilvægir almannahagsmunir séu í húfi en á síðustu árum hafi starfsemin bálstofunnar aukist verulega með tilheyrandi auknum áhrifum af völdum mengunar. Það hafi valdið íbúum í Suðurhlíð og nemendum og starfsmönnum skóla í nágrenninu ónæði, en hér beri að hafa í huga að um sé að ræða viðkvæma starfsemi, þ.e. starfsemi leiksskóla og sérskóla fyrir fötluð börn. Ekki sé hægt að bæta við hreinsibúnaði fyrir útblástur bálstofunnar því slíkur búnaður kæmi í veg fyrir eðlilega brennsluvirkni ofnanna, sem sé jafnframt ein af meginástæðum þess að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi tekið starfsleyfi bálstofunnar til endurskoðunar. Kærandi geti ekki haft réttmætar væntingar til að starfa áfram á grundvelli eldra starfsleyfis á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Í kjölfar aukinna kvartana um reykmengun og lyktarónæði hafi heilbrigðiseftirlitið lagt sérstaka áherslu á að leita skýringa og krefjast úrbóta, en þrátt fyrir rýni á starfsemi stofunnar og kröfu um úrbætur hafi kvörtunum ekki fækkað. Þá tekur heilbrigðiseftirlitið fram að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli meðalhófssjónarmiða m.t.t. aðlögunartíma.
Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðunin er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.
Í máli þessu er kærð sú ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi. Í hinu endurskoðaða starfsleyfi er m.a. að finna breytingar varðandi hvenær bálfarir megi fara fram og að þær séu háðar veðuraðstæðum, auk þess að gerðar eru frekari kröfur um mengunarvarnir. Hefur kærandi teflt fram þeim rökum að ákvörðunin hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eða fullnægjandi grundvelli auk þess sem hún hafi falið í sér brot gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og réttmætum væntingum kæranda.
Kærandi hefur nýtt sér lögbundinn rétt sinn til að bera lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar undir úrskurðarnefndina, sem liggur fyrir að er íþyngjandi fyrir hann. Telja verður ljóst að kærandi hafi fjárhagslegra hagsmuna að gæta, en auk þess hefur hann fært fram sjónarmið um að fallast beri á kröfu um frestun réttaráhrifa m.t.t. almannahagsmuna þar sem hin nýju starfsleyfisskilyrði leiði til skerðingar á starfsemi einu bálstofu landsins. Þá hefur kærandi bent á að hin nýju starfsleyfisskilyrði geti í ákveðnum aðstæðum leitt til aukinna neikvæðra umhverfisáhrifa og að fyrirhugað sé að leysa úr þeim kröfum heilbrigðiseftirlitsins að búnaður sé í samræmi við bestu fáanlegu tækni með flutningi í nýjar starfsstöðvar á næstu mánuðum.
Þrátt fyrir að nálægt hinni umræddu starfsemi sé að finna íbúðarbyggð og skólastofnanir verður ekki talið að mögulegir hagsmunir íbúa og annarra, um að hin kærða ákvörðun haldi réttaráhrifum sínum þar til leyst hefur verið úr kærumáli þessu, vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að þurfa ekki að svo stöddu að ráðast í aðgerðir til að hlíta niðurstöðu heilbrigðisnefndarinnar. Er þannig ekki talið varhugavert þó beðið verði niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um ágreiningsefni máls þessa, en til þess er jafnframt að líta að vænta má niðurstöðu í málinu innan lögbundins málsmeðferðartíma skv. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þykir því rétt að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.
Úrskurðarorð:
Frestað er réttaráhrifum ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 19. ágúst 2025 um að gefa út endurskoðað starfsleyfi fyrir bálstofu í Fossvogi.
