107/2025 Skólavörðustígur

Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 107/2025, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 18. júní 2025 um að staðfesta neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 37 við Skólavörðustíg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir SK37 ehf. þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur­borgar frá 18. júní 2025 að staðfesta neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 37 við Skólavörðustíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Reykjavíkurborg verði gert að taka málið upp að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. ágúst 2025.

Málavextir: Á Skólavörðustíg 37 í Reykjavík stendur steinsteypt þriggja hæða bygging með risi og kjallara sem reist var árið 1933. Samkvæmt húsakönnun sem gerð var árið 2007 hýsti húsið frá upphafi sjúkrahús kvenfélagsins Hvítabandsins. Á síðari árum var Landspítali með starfsemi í húsinu en húsið mun nú hafa staðið autt og án starfsemi í nokkurn tíma. Árið 2023 seldu Ríkiskaup fasteignina til kæranda. Í kjölfarið lét kærandi verkfræðistofuna VSÓ Ráðgjafa taka út burðarvirki hússins. Í skýrslu verkfræðistofunnar frá 26. september 2024 kemur m.a. fram að byggingin sé nánast án járnbendinga í veggjum og standist ekki það jarðskjálftaálag sem búast megi við á Reykjavíkursvæðinu. Með bréfi, dags. 6. febrúar 2025, skilaði Minjastofnun Íslands áliti sínu um þau áform kæranda að rífa húsið og endurbyggja það í óbreyttri mynd, en álitið var veitt á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningar­minjar. Með hliðsjón af fyrrgreindri greinargerð um burðarþol hússins gerði Minjastofnun ekki athugasemd við áformin.

Arkitekt á vegum kæranda sendi tölvupóst til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar 21. janúar 2025 þar sem vísað var til gagna vegna formlegrar fyrirspurnar um niðurrif hússins að Skólavörðustíg 37 og endurbyggingu þess. Í skjali er fylgdi með tölvupóstinum er að finna samantekt á áformunum og vísað til framangreindrar niðurstöðu VSÓ Ráðgjafa. Auk þess kemur þar fram að það sé „ósk núverandi eigenda eignarinnar“ að rífa niður húsið og endurbyggja í sömu mynd. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 13. mars 2025, var tekið neikvætt í áform kæranda, m.a. með vísan til þess að varðveislugildi hússins væri mjög mikið. Með bréfi, dags. 4. júní s.á., gerði kærandi athugasemdir við umsögn skipulagsfulltrúa og tók m.a. fram að óbreyttu muni „umsækjandi sitja uppi með hús sem ekki er hægt að nýta á nokkurn hátt“. Hinn 18. s.m. tók umhverfis- og skipulagsráð athugasemdir kæranda fyrir sem málskot af hans hálfu. Var fært til bókar að niðurstaða skipulagsfulltrúa væri staðfest.

Málsrök kæranda: Í kæru er tekið fram að ástand hússins á Skólavörðustíg 37 sé alvarlega ábótavant og það uppfylli ekki skilyrði fyrir neinni leyfilegri nýtingu nema til komi verulegar fjárfestingar í endurbótum eða niðurrifi þess og endurbyggingu frá grunni. Ekki sé raunhæft að nýta húsið til nokkurrar starfsemi í núverandi ástandi. Verði ekki fallist á kröfur kæranda sé fátt annað í stöðunni en að láta það standa og grotna niður.

Hin kærða ákvörðun skorti málefnalegan grundvöll og nauðsynlegan rökstuðning. Ákvörðunin hafi hvorki byggst á fullnægjandi gagnaöflun né faglegu og heildstæðu mati. Meðferð málsins hafi verið í andstöðu við rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem ekki hafi verið litið til lögboðinna umsagna, sérfræðiálita eða raunverulegs ástands eignarinnar. Ákvörðunina skorti rökstuðning í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga, enda virðist afstaðan byggjast fyrst og fremst á óskilgreindum sjónarmiðum um sögulegt gildi, án tengingar við raunverulegt ástand eignarinnar, fagálit Minjastofnunar Íslands eða nútímakröfur um öryggi og burðarþol bygginga.

Það sé einungis ytra útlit hússins sem njóti verndar samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins og sem hluti af götumynd Skólavörðustígs. Húsið sé hvorki friðað samkvæmt lögum nr. 80/2012 um menningarminjar né falli það undir aldursfriðun, þar sem það hafi verið reist árið 1933. Minjastofnun, sem sé sérhæfður stjórnsýsluaðili á þessu sviði, hafi veitt samþykki fyrir niðurrifi og endurbyggingu hússins. Skoðun sérfræðinga hafi leitt í ljós að húsið uppfylli ekki lágmarkskröfur um jarðskjálftaþol, en það sé sérstaklega alvarlegt í ljósi þess að annað hús hafi verið byggt upp að húseiningunni árið 1954, sem geti samkvæmt fyrirliggjandi skýrslu virkað sem „slaghamar“ í jarðskjálfta.

Fyrirliggjandi skýrsla VSÓ Ráðgjafa staðfesti að burðarvirki hússins uppfylli ekki kröfur samkvæmt viðeigandi byggingarstöðlum, en þar segi m.a.: „Helstu niðurstöður voru þær að styrkur steypunnar reyndist í öllum tilvikum undir þeim mörkum sem staðlar segja til um.“ Steypa hússins innihaldi mikið af grjóti og lítið af bendingu og standist ekki nútímakröfur. Einungis með því að byggja nýja burðarveggi innan veggja hússins og styrkja gólfplötur væri mögulegt að nýta húsið á öruggan hátt. Sú aðferð sé tæknilega flókin og dýr auk þess sem ekki sé víst að niðurstaðan verði jafn örugg og ef húsið væri einfaldlega endurbyggt. Þá liggi fyrir skýrsla Mannvits frá árinu 2017 um að endurvinna þurfi jarðveg og vatnsvörn undir húsinu, en núverandi ástand sé heilsuspillandi og valdi áframhaldandi skemmdum verði ekkert gert. Það sé því með öllu óraunhæft að krefjast þess að húsið verði varðveitt í núverandi mynd.

Í ljósi þess að kærandi hafi lagt fram ítarlegar umsagnir sérfræðinga hafi hin kærða ákvörðun verið tekin án fullnægjandi rannsóknar í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga. Afstaðan hafi ekki verið byggð á faglegu mati á núverandi ástandi fasteignarinnar, heldur óútskýrðri afstöðu gegn því að byggja húsið upp á nýjan leik, jafnvel þótt ytra útliti, hæð og formi hússins yrði haldið með fullri vernd götumyndar. Svo virðist sem andlag verndunar sé einhverskonar forn lykt eða tilfinning fyrir eldri tíma inni í húsinu sjálfu. Þó muni fáir borgarbúar njóta slíkrar tilfinningar innan dyra nema hluti hússins verði opinn almenningi, en staðreyndin sé sú að ekki sé hægt að nýta húsið til neins í óbreyttu ástandi. Rökstuðningur skipulagsfulltrúa sé því óskiljanlegur.

Framlögð tillaga kæranda viðhaldi vernd götumyndar og tryggi öryggi, heilbrigði og fullnægjandi burðarþol. Synjun á grundvelli óskýrra verndarviðmiða, án raunhæfs mats á ástandi fasteignarinnar og lögmætum úrræðum til úrbóta, brjóti gegn málefnalegri og faglegri stjórnsýslu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er talið að vísa eigi málinu frá þar sem hin kærða ákvörðun lúti að neikvæðri afstöðu við fyrirspurn, en eðli málsins samkvæmt geti það ekki talist stjórnvaldsákvörðun þar til bærs stjórnvalds með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgi, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Engu geti um það breytt þótt umhverfis- og skipulagsráð hafi tekið fyrir málskot kæranda og staðfest neikvæða afstöðu skipulagsfulltrúa. Fyrirspurn um afstöðu verði ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 24. maí 2022 í máli nr. 48/2022.

Verði ekki fallist á frávísun er bent á að skipulagsfulltrúi og umhverfis- og skipulagsráð hafi tekið neikvætt í fyrirspurn kæranda um breytingu á deiliskipulagi svæðisins á grundvelli þeirra sjónarmiða og skilmála sem fram koma í skipulaginu. Byggist afstaðan þannig á málefnalegum sjónarmiðum og stjórnvaldsfyrirmælum sem hafi verið birt opinberlega. Skipulagsfulltrúi hafi metið það svo að áform kæranda um niðurrif hússins og endurbyggingu þess með nýrri útfærslu á kvistum og byggingu kjallara að lóðarmörkum norðanmegin gengju gegn hverfisvernd svæðisins samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Meginmarkmið verndarinnar felist í því að varðveita og styrkja þau einkenni og það heildaryfirbragð gamla bæjarins sem geri hann að einstökum og eftirsóknarverðum stað í alþjóðlegu samhengi, sem og að varðveita og styrkja söguleg og fagurfræðileg einkenni. Búi því efnis- og skipulagsrök að baki afstöðu skipulagsfulltrúa. Með hliðsjón af því sem og þeirri staðreynd að aðilum sé ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram breytingu á gildandi deiliskipulagi beri að hafna kröfum kæranda.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Að því er varðar kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun bendir kærandi á að skipulagsfulltrúi hafi samið rökstudda umsögn þar sem hann hafi komist að þeirri niðurstöðu að ekki ætti að heimila beiðni um breytingu á deiliskipulagi og hafi skipulagsráð staðfest þá niðurstöðu. Efnislega hafi kröfum kæranda þannig verið hafnað og hafi niðurstaðan ótvíræðar réttarverkanir í för með. Þótt orðið fyrirspurn hafi verið notað í afgreiðslu skipulagsfulltrúa þá hafi það orðalag ekki verið notað í umsókn kæranda, en hann hafi lagt fram „ósk“ um breytingu á deiliskipulagi sem hafi verið ítarlega rökstudd. Það sé efni málsins en ekki formlegt heiti sem ráði því hvort um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Það að vísa kærunni frá á þeim grundvelli að borgin hafi á fyrri stigum merkt erindið hjá sér sem „fyrirspurn“ með umbeðnum réttaráhrifum væri gagnstætt réttaröryggi, bryti gegn tilgangi kæruheimildar skipulagslaga nr. 123/2010 og myndi einungis leiða til óþarfa kostnaðar, tafa og endurtekningar í stjórnsýslunni. Þá eigi úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 24. maí 2022 í máli nr. 48/2022 ekki við í máli þessu, en þar hafi skipulagsráð ekki tekið afstöðu í málinu.

Í umsögn Reykjavíkurborgar sé því haldið fram að synjunin hafi byggst á því að áform kæranda um niðurrif hússins, breytingar á kvistum og stækkun kjallara hafi gengið gegn hverfisvernd. Sú staðhæfing eigi sér ekki stoð í gögnum málsins. Skipulagsfulltrúi hafi í umsögn sinni frá 13. mars 2025 hvorki minnst á kvisti né kjallara, heldur hafi niðurstaðan eingöngu byggst á því að húsið hefði mikið menningarlegt og listrænt gildi auk þess sem það væri áberandi og mikilvægt í sögu Reykjavíkur. Borgaryfirvöld bæti þannig við nýjum sjónarmiðum eftir á, sem sé óheimilt, en úrskurður úrskurðarnefndarinnar verði að byggjast á þeim rökum sem liggi fyrir þegar hin kærða stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þrátt fyrir allt það sem fram hafi komið í málinu af hálfu kæranda hafi enn ekki verið útskýrt hvaða „önnur starfsemi“ geti verið í húsinu, sem sé nokkuð einkennilegt þar sem kærandi hafi ítrekað bent á að engin starfsemi geti verið í húsinu að óbreyttu. Sú fullyrðing standi því óhögguð. Að borgin skuli byggja synjun sína á almennri tilvísun til sögulegrar notkunar hússins sem spítala sé einnig ómálefnalegt þar sem tilfallandi notkunarsaga geti ekki verið sjálfstætt verndarsjónarmið.

Niðurstaða: Eins og fram kemur í málavöxtum lagði kærandi fram fyrirspurn til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 21. janúar 2025, vegna áforma hans um niðurrif hússins að Skólavörðustíg 37 og endurbyggingu þess. Skipulagsfulltrúi afgreiddi erindið með neikvæðri umsögn 13. mars s.á. og með bréfi, dags. 4. júní s.á., gerði kærandi athugasemdir við þá afgreiðslu. Tók umhverfis- og skipulagsráð erindi kæranda fyrir sem „málskot“ af hans hálfu og á fundi ráðsins 18. júní 2025 var neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa staðfest, en það er sú ákvörðun sem kæra þessa máls beinist að.

Fyrirspurn um afstöðu yfirvalda til erindis verður ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn og eðli málsins samkvæmt getur svar þess í því tilfelli ekki talist stjórnvaldsákvörðun með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við mat á því hvort afgreiðsla stjórnvalds teljist svar við fyrirspurn eða stjórnvaldsákvörðun í tilefni af formlegri umsókn eða beiðni skiptir ekki  öllu máli hvaða orðalag er notað í upphaflegu erindi aðilans. Ber einnig að líta til þess hvort stjórnvaldið sjálft líti svo á að erindið feli í sér fyrirspurn og afgreiði það sem slíkt, enda ljóst að í þeim tilvikum gilda ekki málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Eftir sem áður getur verið að mat stjórnvaldsins sé háð annmörkum og að rétt hefði verið að afgreiða erindið sem formlega umsókn í stað fyrirspurnar.

Fyrir liggur að í tölvupósti arkitekts á vegum kæranda til borgaryfirvalda, dags. 21. janúar 2025, er vísað til fyrirspurnar um niðurrif og uppbyggingu Skólavörðustígs 37 auk þess sem í eftirfarandi samskiptum er rætt um hvenær svars megi vænta við fyrirspurninni. Verður því ekki gerð athugasemd við að erindið hafi verið sett í farveg fyrirspurnar innan stjórnkerfis borgarinnar. Ber að skoða neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa í því ljósi og á sama við um hina kærðu staðfestingu umhverfis- og skipulagsráðs á umsögn embættisins. Af þeim sökum er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að í málinu sé ekki til að dreifa ákvörðun sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu að því leytinu til vísað frá nefndinni.

Af hálfu kæranda hefur á hinn bóginn verið staðhæft að hann hafi litið svo á að erindi hans hafi falið í sér beiðni um breytingu á deiliskipulagi og fær sú staðhæfing nokkra stoð í orðalagi athugasemda kæranda frá 4. júní 2025 við neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa, en þar er m.a. vísað til kæranda sem „umsækjanda“. Til þess er þá að líta að skv. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Af samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar nr. 1020/2019, sbr. a-lið 1. gr. viðauka 1.1. um fullnaðarafgreiðslur umhverfis- og skipulagsráðs án staðfestingar borgarráðs, er ljóst að umhverfis- og skipulagsráð hefur verið falið vald til að taka ákvörðun um beiðni sem lögð er fram á grundvelli 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Með það í huga og með hliðsjón af þeirri leiðbeiningarskyldu sem hvílir á stjórnvöldum verður að telja að skipulagsyfirvöldum hafi að lágmarki borið að ganga úr skugga um hvort skilja bæri „málskot“ kæranda sem beiðni um endurskoðun á neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa eða ósk um að gerð yrði tillaga að breytingu á deiliskipulagi.

Að framangreindu virtu verður lagt til grundvallar að kærandi hafi ætlað sér að sækja um breytingu á deiliskipulagi, en ljóst er að ekki liggur fyrir lokaákvörðun um þá beiðni. Verður hér að árétta þann grundvallarmun sem er á málsmeðferð vegna óskar um breytingu á deiliskipulagi og svari við fyrirspurn að í fyrrnefnda tilvikinu gilda málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Hvílir í slíkum tilfellum ríkari skylda á stjórnvöldum til undirbúnings og rannsóknar máls, sbr. t.d. 10. gr. laganna, sem og um rökstuðning, sbr. 22. gr. sömu laga.

Með hliðsjón af því verður lagt fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka ósk kæranda um að gerð verði tillaga að breytingu á deiliskipulagi Skólavörðustígs 37 til efnislegrar meðferðar.

Að virtum framangreindum sjónarmiðum telur úrskurðarnefndin tilefni til að benda skipulagsyfirvöldum á að taka þurfi skýrari afstöðu til þeirrar staðhæfingar kæranda að húsið að Skólavörðustíg 37 sé ónothæft sökum ástands þess heldur en gert var í umsögn skipulagsfulltrúa, m.a. með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum sem liggja staðhæfingunni til grundvallar. Þó skal tekið fram að með þeirri ábendingu hefur úrskurðarnefndin ekki tekið afstöðu til réttmætis sjónarmiða kæranda.

 Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 18. júní 2025, um að staðfesta neikvæða umsögn skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi vegna Skólavörðustígs 37, er vísað frá.

Lagt er fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka ósk kæranda um breytingu á deiliskipulagi vegna Skólavörðustígs 37 til efnislegrar afgreiðslu.