125/2025 Kúhallará

Árið 2025, föstudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 9. júlí 2025 um að hafna umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu fallpípu og gerð vegslóða vegna fyrirhugaðrar virkjunar í Kúhallará.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 9. ágúst 2025, kæra eigendur jarðarinnar Þórisstaða, þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 9. júlí 2025 að hafna umsókn þeirra um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu fallpípu og gerð vegslóða vegna fyrirhugaðrar virkjunar í Kúhallará. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 25. september 2025.

Málavextir: Hinn 12. desember 2023 sótti annar kærenda um framkvæmdaleyfi vegna vatns­aflsvirkjunar. Umsókninni fylgdi greinargerð og kom þar fram að um væri að ræða rennslis­virkjun í ófiskgengum hluta Kúhallarár sem tilheyrði Þórisstöðum, en fjórar aðrar jarðir ættu einnig land að ánni. Umsóknin var tekin fyrir á fundi umhverfis-, skipulags-, náttúruverndar- og landbúnaðarnefndar Hvalfjarðarsveitar 17. apríl 2024. Nefndin hafnað henni með vísan til þess að ekki lægi fyrir deili­skipulag vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Í kjölfarið skoraði kærandi á sveitarstjórn að snúa ákvörðuninni við. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 12. júní 2024, var kærandi upplýstur um að talið væri að í erindi hans hefði falist beiðni um endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Urðu lyktir málsins þær að á fundi sveitarstjórnar 28. ágúst 2024 var erindinu synjað. Hinn 29. september s.á. skaut kærandi ákvörðunum sveitarfélagsins, þ.e. synjun framkvæmdaleyfisumsóknar hans ásamt synjun á beiðni um endurupptöku þeirrar ákvörðunar, til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði, uppkveðnum 15. apríl 2025 í máli nr. 106/2024, hafnaði nefndin kröfum kæranda um ógildingu ákvarðananna.

Kærendur sóttu um framkvæmdaleyfi til sveitarfélagsins 29. júní 2025 fyrir niðursetningu á 280 mm fallpípu sem yrði 1.400–1.500 m að lengd auk lagningu á 250 m bráðabirgðavegslóða. Í greinargerð sem fylgdi með umsókninni var því lýst að deiliskipulagsvinna vegna fyrir­hugaðrar virkjunar væri við það að hefjast. Með hliðsjón af því og þeirri málsmeðferð sem virkjunaráformin hafi sætt töldu kærendur eðlilegt að áfangaskipta framkvæmdinni. Umsóknin var tekin fyrir á fundi umhverfis-, skipulags-, náttúruverndar- og landbúnaðarnefndar 2. júlí s.á. og hún afgreidd með þeim hætti að nefndin taldi sér ekki fært að verða við framlagðri beiðni fyrr en staðfest deiliskipulag lægi fyrir. Var endanlegri afgreiðslu vísað til sveitarstjórnar sem á fundi þess 9. s.m. staðfesti bókun nefndarinnar.

Málsrök kærenda: Í kæru er vísað til þess að hin kærða ákvörðun hafi skort rökstuðning auk þess sem hún hafi falið í sér brot gegn jafnræðisreglunni. Hvalfjarðarsveit hafi borið að afgreiða umsókn kærenda í samræmi við afgreiðslu annarra umsókna um framkvæmdaleyfi í sveitar­félaginu. Þannig hafi framkvæmdaleyfi nýlega verið veitt fyrir stækkun Hólabrúarnámu þrátt fyrir að þar liggi ekki fyrir deiliskipulag. Í svari sveitarfélagsins við matsskyldufyrirspurn vegna stækkun námunnar komi þó fram að þörf sé á að gera deiliskipulag. Þá hafi byggingar­leyfi verið veitt fyrir atvinnuhúsnæði á lóð Túns á Akrakotslandi þrátt fyrir fjölda andmæla og ekkert deiliskipulag, en þar hafi verið vísað til þess að gert yrði deiliskipulag síðar. Augljóslega sé annar mælikvarði lagður á framkvæmd kærenda.

Unnið sé að því að deiliskipuleggja svæðið þar sem kveðið verði á um heimild fyrir fyrirhugaðri virkjun. Engar aðrar framkvæmdir verði fyrr en deiliskipulag liggi fyrir. Á þessu stigi sé einungis verið að óska eftir lagningu fallpípu með tilheyrandi jarðstrengjum og ljósleiðara. Framkvæmdin hafi ein og sér ekki sjálfstætt notagildi og verði aðeins nýtt sem hluti af virkjun sem muni byggjast á samþykktu deiliskipulagi. Framkvæmdin hafi lítil umhverfisáhrif í för með sér og sé afturkræf. Eins og fram komi í greinargerð umsóknarinnar sé framkvæmda­svæðið að miklu leyti raskað og enginn viðkvæmur gróður eða náttúru- og fornminjar sé þar að finna. Framkvæmdir sem þessar séu almennt ekki háðar deiliskipulagi.

Framkvæmdin geti ekki talist framkvæmdaleyfisskyld með hliðsjón af úrskurði úrskurðar­nefndarinnar í máli nr. 17/2010. Þar hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri skylt að afla framkvæmdaleyfis fyrir lagningu á 280 mm vatnslögnum yfir 1.800 m vegalengd. Sú fallpípa sem um ræði í þessu máli sé sambærileg eða minni að umfangi. Hún verði lögð að stórum hluta meðfram vegum, slóðum og röskuðu landi og með litlum eða engum sjónrænum áhrifum að framkvæmd lokinni. Krafa sveitarfélagsins um gerð deiliskipulags fyrir umrædda framkvæmd standist hvorki lögmætar kröfur né sé hún í samræmi við umfang og eðli fram­kvæmdarinnar. Samandregið hafi sveitarfélagið brotið gegn jafnfræðisreglu 11. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993, meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga og reglu um málefnalega og samræmda stjórnsýslu.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Sveitarfélagið telur ágreiningsefni þessa máls hið sama eða hliðstætt því sem leyst hafi verið úr með bindandi hætti í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auð­lindamála í máli nr. 106/2024. Hin kærða ákvörðun um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna virkjunar þar sem deiliskipulag með virkjunaráformum skorti sé í samræmi við fyrri ákvörðun sveitarfélagsins, sem úrskurðarnefndin hafi talið lögmæta. Eigi sömu sjónarmið við í máli þessu að breyttu breytanda.

Fram komi í greinargerð með fyrri umsókn um framkvæmdaleyfi að niðurgröftur fallpípu, að utanmáli 280 mm og 1.400–1.500 m að lengd, sé líklega einn stærsti þáttur framkvæmdarinnar að umfangi, til viðbótar við gerð 250 m vegslóða. Þá verði ráðið af fyrirliggjandi gögnum að framkvæmdin muni raska náttúru sem sé óröskuð af mannavöldum, en þannig segi m.a. í greinargerð umsóknarinnar að lega fallpípunnar sé „um ógróna mela og skriður að um það bil helming af lengd lagnarinnar, og hinn helmingurinn liggur um gróið land sem er lúpínubreiður, lyngmói og rofið mólendi.“ Í sömu greinargerð komi fram að fleyga þurfi í klappir á tveimur stöðum á lagnaleiðinni til að koma fallpípum niður í jörðu, sem sé óafturkræf framkvæmd.

Með hliðsjón af framangreindu sé það álit sveitarfélagsins að um meiriháttar framkvæmd sé að ræða sem hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess. Sé hún því háð framkvæmdaleyfi skv. 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá sé til þess að líta að í greinargerð gildandi Aðalskipulags Hvalfjarðar­sveitar 2020–2032 segi varðandi stakar framkvæmdir, t.d. smávirkjanir, að gerð sé krafa um deiliskipulag eða eftir atvikum grenndarkynningu og „þá þarf framkvæmdaleyfi og/eða byggingarleyfi“. Einnig geti óverulegar framkvæmdir verið skipulagsskyldar þótt þær séu ekki framkvæmdaleyfisskyldar, eins og áréttað sé í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Jafnframt hafi úrskurður úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 17/2010 ekki þýðingu í máli þessu, en þar hafi verið um að ræða tímabundið úrræði á framkvæmdastað, umræddar lagnir hafi átt að leggja í skurð sem hafi að mestu legið meðfram vegslóðum um þegar raskað svæði og óvarðar lagnir hafi þegar verið í skurðinum.

Hin kærða ákvörðun hafi verið rökstudd og sé ljóst hvaða ástæður hafi búið að baki henni, ekki síst í ljósi forsögu málsins. Þá hafi jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki verið brotin með vísan til forsendna í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 106/2024. Engin virkjun sé í sveitarfélaginu, utan óleyfisframkvæmda, þar sem ekki hafi legið fyrir deiliskipulag áður en framkvæmdir hafi byrjað. Tilvísun kærenda til framkvæmdaleyfis vegna stækkunar efnisnámu annars vegar og hins vegar byggingarleyfis sem veitt hafi verið án deiliskipulags að undangenginni grenndarkynningu eigi ekki við í þessu máli. Varði hvorugt málið virkjunarframkvæmdir auk þess sem aðstæður séu ekki sambærilegar. Stækkun á efnisnámunni Hólabrúarnámu hafi átt sér skýra og sértæka stoð í aðalskipulagi. Hvað byggingarleyfið varði hafi sú framkvæmd haft stoð í aðalskipulagi og verið grenndarkynnt. Með hliðsjón af framan­rituðu hafi hin kærða ákvörðun ekki verið tilviljunarkennd, byggð á geðþótta eða annarlegum sjónarmiðum. Hún hafi verið vel undirbúin að teknu tilliti til þess að fyrri umsókn hafi fengið vandaða og ítarlega meðferð.

Að lokum sé áréttað að skiptar skoðanir séu á meðal hagsmunaaðila um fyrirhugaða virkjun og því mikilvægt að vandað sé til verka og að samþykkt deiliskipulag liggi fyrir. Af greinargerð kærenda með umsókn um framkvæmdaleyfi verði ráðið að aðrar jarðir eigi land að þeim hluta Kúhallarár sem virkjunaráform þeirra lúti að.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Því er mótmælt að ekki sé hægt að veita framkvæmdaleyfi fyrir umsóttri framkvæmd fyrr en deiliskipulag virkjunarinnar liggi fyrir. Meta eigi fram­kvæmdina sem sjálfstæðan verkþátt skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Vegna stað­hæfingar sveitarfélagsins um að framkvæmdin sé óafturkræf með vísan til fleygunar sé bent á að möguleg fleygun nemi aðeins um 0,7% af lengd lagnarinnar. Sveitarfélagið hafi sjálft staðið fyrir margvíslegum framkvæmdum sem áhrif á ásýnd og umhverfi án þess að gefið hafi verið út framkvæmdaleyfi.

Synjun sveitarfélagsins þurfi að byggja á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Í þessu tilviki hafi engin skýr rök verið færð fram sem tengist áhrifum framkvæmdarinnar sjálfrar, heldur byggist hin kærða ákvörðun á almennri tilvísun í framtíðaráform um virkjun. Sveitar­félagið telji að þær framkvæmdir sem kærendur vísi til í kæru ekki vera sambærilegar umsóttri framkvæmd, en það séu veikburða sjónarmið. Ekki eigi að skipta máli hvort um hluta af örvirkjun eða námu sé að ræða, en til samanburðar megi nefna að í annarri af þeim framkvæmdum sem vísað hafi verið til sé gert ráð fyrir rúmlega 2.000.000 m³ malarnámu með fjölmörgum byggingum.

Fyrir utan það að lagning fallpípunnar verði alfarið í landi Þórisstaða sé rétt að upplýsa um að inntak virkjunarinnar verði fært á þann stað þar sem ekki verði farið inn á land Hrafnabjarga. Engin lagaskylda hvíli á framkvæmdaraðila að afla samþykkis nágranna vegna framkvæmdar sem sé alfarið á eigin landi.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Hvalfjarðar­sveitar frá 9. júlí 2025 að hafna umsókn kærenda um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu fallpípu og gerð vegslóða vegna fyrirhugaðrar vatnsaflsvirkjunar í Kúhallará. Fyrir liggur að afl virkjunarinnar verði 15­–75 kW. Kæruheimild er í 52. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 og barst kæra innan kærufrests.

Sem rakið er í málavaxtalýsingu hafnaði úrskurðarnefndin, með úrskurði uppkveðnum 15. apríl 2025 í máli nr. 106/2024, kröfu annars kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 24. ágúst 2024 um að synja umsókn hans um framkvæmdaleyfi vegna virkjunar í Kúhallará. Byggði synjunin á því að ekki lægi fyrir deiliskipulag fyrir framkvæmd­inni í samræmi við skilyrði þar um í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032. Í máli þessu hafa kærendur sótt að nýju um leyfi til sveitarfélagsins vegna fyrirhugaðrar virkjunar, en afmarkað framkvæmdaráformin við lagningu fallpípu og gerð vegslóða. Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar er byggð á sömu sjónarmiðum og áður, þ.e. að ekki sé hægt að veita fram­kvæmdaleyfi fyrr en deiliskipulag virkjunarinnar liggi fyrir. Telja kærendur að ákvörðunin sé ekki í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins þar sem sveitarfélagið hafi veitt fram­kvæmdaleyfi í sambærilegum tilvikum, auk þess sem horfa beri til þess að unnið sé að deili­skipulagi virkjunarinnar og að umsótt framkvæmd sé ekki leyfisskyld.

Við úrlausn á því hvort umsótt framkvæmd sé í samræmi við skipulag, sbr. 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga, er leyfisveitanda ekki stætt á að horfa til þess að unnið sé að skipulags­breytingum þar sem ávallt verður að gera ráð fyrir þeim möguleika að skipulagsáform verði af einhverjum ástæðum ekki samþykkt. Með hliðsjón af því að deiliskipulag virkjunar í Kúhallará hefur hvorki verið samþykkt né tekið gildi var sveitarfélaginu því rétt að synja umsókn kæranda. Þá verður ekki talið af þýðingu í máli þessu hvort sú framkvæmd að leggja fallpípu og gera vegslóða teljist framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd, enda er í öllu falli um að ræða skipulagsskylda framkvæmd, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi.

Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Í því felst að aðilar við sambærilegar að­stæður skuli hljóta samsvarandi afgreiðslu. Reglan á að hindra að ákvarðanir verði tilviljunar­kenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum sjónarmiðum. Ekki verður talið að þær framkvæmdir sem kærandi vísi til, þ.e. framkvæmdaleyfi fyrir stækkun Hólabrúarnámu og byggingarleyfi fyrir atvinnuhúsnæði, teljist til sambærilegra aðstæðna og virkjunaráform kæranda. Af gögnum málsins verður ekki séð að sambærilegar framkvæmdaleyfisumsóknir hafi verið samþykktar í sveitarfélaginu. Þá verður það ekki talið hafa þýðingu í máli þessu þótt sveitarfélagið kunni að hafa sjálft ráðist í framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir án þess að gefa út framkvæmdaleyfi, enda getur jafnræðisreglan ekki veitt mönnum tilkall til neins þess sem ekki samrýmist lögum.

Rétt er að geta þess að smávirkjanir geta fallið undir ákvæði laga nr. 36/2011 um stjórn vatna­mála. Þarf sveitarstjórn þannig að gæta að ákvæðum þeirra laga við undirbúning og gerð skipu­lagsáætlana og afgreiðslu umsókna um leyfisveitingu, sbr. einkum 1. og 3. mgr. 28. gr. laganna.

Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilda ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 9. júlí 2025 um að hafna umsókn þeirra um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu fallpípu og gerð vegslóða vegna fyrirhugaðrar virkjunar í Kúhallará.