Árið 2025, mánudaginn 17. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 141/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. september 2025 um að synja beiðni um að fjarlægja söfnunargáma sem komið hefur verið fyrir ofanjarðar við grenndarstöð að Hrannarstíg.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. september 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi húss að Öldugötu 24, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 9. september 2025 að synja beiðni hans um að fjarlægja söfnunargáma sem komið hefur verið fyrir ofanjarðar við grenndarstöð að Hrannarstíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. október 2025.
Málavextir: Hinn 13. október 2022 tók gildi breyting á deiliskipulagi Landakotsreits í gamla Vesturbænum í Reykjavík. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að breytingin sé fólgin í því að afmarka lóð og byggingarreit fyrir grenndarstöð við horn Hrannarstígs og Öldugötu. Þá er því lýst í skýringarmynd að stöðin verði niðurgrafin þannig að gámar verði undir yfirborði og móttökulúga ofanjarðar. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var lausum yfirborðsgámum komið fyrir á lóðinni árið 2024 til söfnunar á textíl og skilagjaldsskyldum umbúðum.
Hinn 28. febrúar 2025 óskaði kærandi eftir því við Reykjavíkurborg að téðir yfirborðsgámar yrðu fjarlægðir ellegar yrði veittur frekari rökstuðningur og leiðbeint um kæruheimild. Var því erindi synjað 17. mars s.á. af starfsmanni umhverfis- og skipulagssviðs borgarinnar með vísan til þess að gámarnir væru í samræmi við þá notkun sem tilgreind væri í skipulagi. Upplýst var að ekki væri um kæranlega stjórnvaldsákvörðun að ræða, en að kærandi gæti beint kvörtun til umboðsmanns Alþingis teldi hann stjórnsýsluframkvæmd borgarinnar ábótavant. Sú afgreiðsla var kærð til úrskurðarnefndarinnar, en þeirri kæru var vísað frá með úrskurði, uppkveðnum 27. maí 2025 í máli nr. 52/2025, þar sem ekki lá fyrir kæranleg ákvörðun sem batt enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig var bent á að ekki lægi fyrir að erindið hefði verið afgreitt af byggingarfulltrúa. Í kjölfarið fór kærandi fram á það með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 28. maí 2025, að umræddir yfirborðsgámar við Hrannarstíg yrðu fjarlægðir. Þeirri kröfu var hafnað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 9. september 2025, á þeim grundvelli að gámarnir væru í samræmi við skipulag, væru ekki háðir leyfi og að þeir ógnuðu ekki öryggis- eða almannahagsmunum.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að þeir yfirborðsgámar sem komið hafi verið fyrir á lóð við horn Hrannarstígs og Öldugötu falli ekki innan gildandi deiliskipulags svæðisins. Gámarnir gangi þvert gegn lýsingum og orðalagi deiliskipulagsins um að allir gámar séu neðanjarðar, en ítarlegan rökstuðning megi finna í skipulaginu sjálfu fyrir slíku fyrirkomulagi. Aldrei hafi komið fram í skipulagsferlinu að á sama stað yrðu einnig staðsettir lausir yfirborðsgámar og í samskiptum við Reykjavíkurborg hafi skýrt komið fram að ekki væri gert ráð fyrir fleiri gámum en fjórum djúpgámum.
Gámar sem þessir geti ekki verið staðsettir innan deiliskipulagðra svæða án þess að gert sé ráð fyrir þeim í viðkomandi deiliskipulagi. Í 9. tölul. 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki komi fram að gámum sem þessum sé heimilt að standa á svæðum sem séu ekki deiliskipulögð svo lengi sem þeir fái sérstakt stöðuleyfi. Gagnálykta megi frá ákvæðinu að ef þeir séu innan deiliskipulagssvæðis þá hljóti þeir að þurfa að uppfylla efni viðkomandi deiliskipulags og að enn strangari kröfur séu gerðar til staðsetningar gáma innan skipulagðra svæða.
Breytingu sem þessa þyrfti a.m.k. að grenndarkynna. Að mati kæranda séu yfirborðsgámarnir verulegt lýti á umhverfinu og stingi í stúf við ásetning borgarinnar um snyrtilegan frágang á grenndarstöðvum með djúpgámum. Styðji það nauðsyn grenndarkynningar og aðkomu eða þátttökurétti íbúa að slíkri ákvarðanatöku.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sem fela í sér heimild fyrir byggingarfulltrúa til að taka ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða. Sé slíkt háð mati hverju sinni og sé heimildin ætluð til þess að byggingarfulltrúi geti brugðist við þegar gengið sé gegn þeim almannahagsmunum sem búi að baki lögum um mannvirki. Við vinnslu málsins hafi legið fyrir ítarleg gögn um tildrög og uppsetningu grenndarstöðvarinnar við Hrannarstíg. Meðal gagnanna séu ljósmyndir af vettvangi, deiliskipulag reitsins og rökstuðningur Reykjavíkurborgar fyrir því að umþrættir yfirborðsgámar séu í samræmi við gildandi deiliskipulag. Með því að staðsetja gámana á lóð grenndarstöðvarinnar sé borgin að veita nauðsynlega þjónustu sem henni beri lagaleg skylda til. Ákvörðunin hafi verið tekin með hliðsjón af meðalhófsreglu, að um sé að ræða mikilvæga lögbundna þjónustu sem íbúar á svæðinu hafi ríka hagsmuni af og því að umræddir söfnunargámar raski ekki öryggis- og almannahagsmunum. Þá séu söfnunargámarnir í samræmi við lóðanotkun samkvæmt deiliskipulagi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 9. september 2025 um að synja beiðni kæranda um að fjarlægja söfnunargáma sem komið hefur verið fyrir ofanjarðar við grenndarstöð að Hrannarstíg. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.
Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010. Í því felst meðal annars að taka afstöðu til beitingar þvingunarúrræða þeirra sem mælt er fyrir um í X. kafla sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. laganna er að finna fyrirmæli er varða heimild leyfisveitanda til að stöðva framkvæmdir eða notkun og fyrirskipa lokun mannvirkis. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Einnig er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.
Í athugasemdum við 55. gr. með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum, varðandi mannvirki sem reist séu í óleyfi, að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi sé hætt. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu slíkra úrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þeirra þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna. Þótt beiting slíkra úrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.
Í gildi er deiliskipulag fyrir Landakotsreit frá árinu 2007 ásamt síðari breytingum. Með deiliskipulagsbreytingu sem tók gildi 13. október 2022 var afmörkuð lóð fyrir grenndarstöð við horn Hrannarstígs og Öldugötu. Í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar kemur fram að innan lóðarinnar sé afmarkaður byggingarreitur fyrir grenndarstöð (gáma/djúpgáma).
Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 9. september 2025 var rökstudd með vísan til þess að lausir yfirborðsgámar teldust ekki til mannvirkja í skilningi byggingareglugerðar nr. 112/2012. Ekki væri um byggingarleyfis- eða tilkynningarskylda framkvæmd að ræða auk þess sem umrædd ráðstöfun væri ekki háð veitingu stöðuleyfis þar sem þess væri einungis krafist þegar gámi væri ætlað að standa utan skipulagðs svæðis fyrir slíka hluti, sbr. 9. tölul. 60. gr. mannvirkjalaga. Með þeim skýringum taldi byggingarfulltrúi ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu, enda væri ekki séð að öryggis- eða almannahagsmunum væri ógnað.
Fallist verður á framangreindar röksemdir byggingarfulltrúa fyrir hinni kærðu ákvörðun. Vert er að benda á að sá texti úr hinu kærða deiliskipulagi sem kærandi vísar til, um að stöðin verði niðurgrafin, er úr skýringarmynd deiliskipulagsbreytingarinnar sem telst ekki vera bindandi skipulagsskilmáli, sbr. gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Fyrir liggur að þeir söfnunargámar sem um er deilt í máli þessu eru innan lóðar sem afmörkuð er fyrir grenndarstöð í deiliskipulagsbreytingunni. Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. september 2025 um að synja beiðni kæranda um að fjarlægja söfnunargáma sem komið hefur verið fyrir ofanjarðar við grenndarstöð að Hrannarstíg.
