UUA2512004 Barðastaðir

Árið 2026, föstudaginn 23. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2512004, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2025 um að gera eiganda Barðastaða 61 að sækja um byggingarleyfi fyrir þegar gerðum skúr eða breyta mannvirkinu þannig að það uppfylli skilyrði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 90/2013. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. nóvember 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Barðastöðum 61, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2025 að gera kæranda að sækja um byggingar­leyfi fyrir þegar gerðum skúr eða breyta mannvirkinu þannig að það uppfylli skilyrði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 90/2013. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 1. desember 2025.

Málavextir

3. Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 17. september 2025, var kærandi upplýstur um að borgaryfirvöldum hefði borist ábending um að bílskúr hefði verið byggður án byggingar­leyfis á lóð hans að Barðastöðum 61 og á borgarlandi. Var honum gert að veita skriflegar skýringar vegna málsins innan 14 daga ellegar yrði tekin ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Gaf hann þær skýringar með bréfi, dags. 18. s.m., að hann hefði talið sér heimilt að byggja smáhýsi án byggingarleyfis skv. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð auk þess sem hann gerði athugasemd við þá staðhæfingu að skúrinn væri á borgarlandi.

4. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 30. september 2025, var kærandi upplýstur um að mælingar borgarinnar á skúrnum hefðu leitt í ljós að hann væri 18 m² að stærð og staðsettur 6 cm út fyrir lóðarmörk. Byggingarfulltrúi hefði tekið ákvörðun á afgreiðslufundi 25. s.m. um að áformað væri að veita kæranda 60 daga frest til að sækja um byggingarleyfi eða breyta mannvirkinu þannig að það uppfyllti skilyrði gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Andmælti kærandi áformunum 1. október s.á. á þeim grundvelli að hvergi væri skilgreint í reglugerðinni hvort miða ætti við brúttó- eða nettóflatarmál mannvirkis og að túlka yrði þann óskýrleika honum í hag. Í svarbréfi byggingarfulltrúa, dags. 20. október 2025, kom fram að samkvæmt leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við gr. 2.3.5. ætti að miða við brúttó­fermetrafjölda. Þá var tekin áður áformuð ákvörðun um að krefjast úrbóta auk þess sem bent var á að framhald málsins gæti falist í að ráðist yrði í úrbætur á kostnað kæranda eða beitingu dagsekta. Að lokum var upplýst um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar.

5. Hinn 19. nóvember 2025 fór kærandi fram á það við úrskurðarnefndina að hún myndi skera úr um hvort umræddur skúr væri háður byggingarleyfi. Í úrskurði nefndarinnar frá 10. desember 2025 í máli nr. UUA2511050 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að skúrinn væri háður byggingar­leyfi. Í úrskurðinum kom að auki fram að nefndin teldi að í álitsbeiðni kæranda hefði jafn­framt falist kæra á fyrrgreindri ákvörðun byggingarfulltrúa frá 20. október 2025.

Málsrök kæranda

6. Af hálfu kæranda er bent á að hinn umræddi skúr hafi verið byggður árið 2018, en leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 hafi ekki verið settar fyrr en 2022. Þegar skúrinn hafi verið byggður hafi engar leiðbeiningar verið um það hvort miða ætti við nettó- eða brúttóflatarmál. Reykjavíkurborg hefði getað veitt þær leið­beiningar og verði hún að bera hallann af því að hafa ekki gert það. Í því samhengi verði að líta til stöðu aðila þessa máls, þ.e. einstaklingi gegn stærsta sveitarfélagi landsins. Óhjákvæmilegt sé að meta allan óskýrleika kæranda í hag. Jafnframt hafi hann verið í góðri trú um að skúrinn félli undir undanþáguákvæði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð allt þar til bréf hafi borist frá Reykjavíkurborg sjö árum eftir byggingu skúrsins. Þá verði ekki séð að skipulag svæðisins standi í vegi fyrir að skúrinn fái að standa áfram, sbr. gr. 5.3.2.11. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Fjölmörg smáhýsi hafi verið reist á næstu lóðum, s.s. að Barðastöðum 57 og 59, og verði ekki séð að skúrinn sé að einhverju leyti frábrugðinn þeim.

7. Einnig yrði það í verulegu ósamræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ef kæranda yrði gert að fjarlægja eða breyta skúrnum núna. Að lokum séu kröfur borgarinnar niður fallnar sökum tómlætis. Sjö ár séu síðan skúrinn hafi verið byggður og síðan þá hafi Reykjavíkurborg, nágrannar eða aðrir haft tækifæri til að gera athugasemdir við skúrinn eða byggingu hans, en þar sem það hafi ekki verið gert séu kröfur borgaryfirvalda niður fallnar sökum tómlætis, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 680/2016.

Málsrök Reykjavíkurborgar

8. Borgaryfirvöld vísa til þess að skúrinn sé byggingarleyfisskyldur, sbr. niðurstöðu úrskurðar­nefndarinnar vegna álitsbeiðni kæranda í máli nr. UUA2511050. Þá séu skilyrði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 ekki uppfyllt, annars vegar vegna stærðar skúrsins og hins vegar þar sem ekki liggi fyrir afnotaleyfi af borgarlandi. Í 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé byggingarfulltrúa ekki veitt heimild til að undanþiggja tiltekin mannvirki byggingarleyfisskyldu. Hafi honum því ekki verið stætt á öðru en að beina því til kæranda að sækja um byggingarleyfi fyrir skúrnum eða breyta þannig að uppfyllt séu skilyrði áðurnefnds byggingarreglugerðarákvæðis.

9. Sjónarmið um tómlæti eigi ekki við, enda sé ekki um að ræða ákvörðun um beitingu þvingunar­úrræðis eða um einhvern tiltekinn rétt Reykjavíkurborgar sem fallið gæti niður við tómlæti. Hafi dómur Hæstaréttar í máli nr. 680/2016 því takmarkað fordæmisgildi í máli þessu. Að auki komi sjónarmið um meðalhóf ekki til skoðunar við mat á því hvort um byggingar­leyfisskylt mannvirki sé að ræða eður ei.

Viðbótarathugasemdir kæranda

10. Kærandi bendir á að þó svo byggingarfulltrúa sé ekki veitt heimild að lögum til að undanþiggja tiltekin mannvirki byggingarleyfisskyldu verði hann samt sem áður að meta aðstæður og atvik með heildstæðum hætti og taka mið af almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Þar sem verulega langur tími sé liðinn frá því að skúrinn hafi verið reistur megi líta svo á að Reykjavíkurborg hafi með athafna- og athugasemdaleysi sínu samþykkt staðsetningu og stærð skúrsins og hafi með því skapað kæranda réttmætar væntingar.

11. Með bréfi byggingarfulltrúa hafi sérstaklega verið skorað á kæranda að verða við áskorun borgarinnar, en að öðrum kosti yrði mögulega tekin ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða, s.s. úrbætur á kostnað eiganda eða beitingu dagsekta. Sé hin kærða ákvörðun þannig í beinum tengslum við mögulega beitingu þvingunarúrræða og sé með öllu óskiljanlegt að halda því fram að ekki séu tengsl þar á milli. Öll sjónarmið komi til skoðunar á þessu stigi og því sé ekki hægt að halda því fram að tómlætissjónarmið eigi bara við um beitingu þvingunarúrræða þegar að þeim komi.

12. Umræddur skúr sé innst inni í botnlanga og verði því ekki séð hvernig hann snerti hagsmuni annarra eða að samþykki hefði þurft fyrir honum. Skúrinn sé einungis 6 cm á borgarlandi og fari það því gegn öllum meðalhófs- og jafnræðisreglum að gera stórvægilegt mál úr þessu. Að auki liggi fyrir að borgin hafi viðurkennt rétt kæranda til að taka borgarland „í fóstur“. 

Niðurstaða

13. Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að gera kæranda að sækja um byggingarleyfi fyrir þegar gerðum skúr eða breyta mannvirkinu þannig að það uppfylli skilyrði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 90/2013.

14. Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er þannig kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti séu fjarlægð. Tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að sú breyting sé gerð frá fyrri lögum varðandi mannvirki sem reist séu í óleyfi að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi sé hætt. Þar kemur að auki fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu slíkra úrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs.

15. Ákvörðun leyfisveitanda um að krefjast þess að mannvirki verði fjarlægt er því háð mati hans hverju sinni og gefur honum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þar sem beiting þess úrræðis er tekin á grundvelli matskenndrar lagaheimildar er honum skylt að framkvæma heildstætt og atviksbundið mat með tilliti til aðstæðna hverju sinni. Hin kærða ákvörðun var þó ekki tekin á umræddum lagagrundvelli enda fólst í henni ekki krafa um að skúrinn yrði fjarlægður.

16. Í mannvirkjalögum er einnig fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur, sbr. 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og „leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er.“ Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefndrar lagagreinar.

17. Að mati úrskurðarnefndarinnar fólst í hinni kærðu ákvörðun áskorun til kæranda um úrbætur samkvæmt 1. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga og tilkynning um að til álita komi að beita þvingunar­úrræðum laga um mannvirki ef ekki yrði farið að þeim tilmælum. Er þar um að ræða lið í undirbúningi mögulegrar ákvörðunar um álagningu dagsekta eða að verk verði unnið á kostnað kæranda og telst hún því ekki vera ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

18. Í ljósi þess að ekki liggur fyrir nein ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina verður kærumáli þessu því vísað frá nefndinni. Rétt þykir þó að benda á að taki byggingarfulltrúi í kjölfarið ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða getur honum verið rétt að líta til þeirra sjónar­miða sem kærandi hefur teflt fram í máli þessu, en ákvörðun þar um er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.