Árið 2026, þriðjudaginn 21. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2512007, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. nóvember 2025 um að breyting á framkvæmdinni „Þróun Sundahafnar“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. desember 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. nóvember s.á. að breyting á framkvæmdinni „Þróun Sundahafnar“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 15. janúar 2026. 

Málavextir

3. Hinn 23. mars 2022 gaf Skipulagsstofnun út álit um mat á umhverfisáhrifum vegna þróunar Sundahafnar í Reykjavík. Meðal þess sem fjallað var um í umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila, Faxaflóahafna sf., var hvernig staðið yrði að dýpkun hafnarinnar og gerð landfyllinga. Var fyrirhugaðri framkvæmd lýst á þann hátt að áætlað væri að taka um 3.150.000 m³ af efni af hafsbotni við dýpkun Viðeyjarsunds á um 113 ha svæði. Fram kom í umhverfismatsskýrslu að dýpkunarsvæðið væri allt innan athafnasvæðis Sundahafnar þar sem náttúrulegum botni hefði að mestu leyti verið raskað með fyrri dýpkunaraðgerðum. Þá væri heildarefnisþörf allra landfyllinga í og við Sundahöfn metin um 2.000.000 m³ og heildarstærð þeirra um 15 ha. Við dýpkun Viðeyjarsunds félli til mikið magn efnis sem nýtt yrði sem undirlag í landfyllingar en einnig þyrfti að nálgast efni annars staðar sem félli til vegna framkvæmda á höfuðborgarsvæðinu eða sækja það í Lambafellsnámu í Ölfusi. Fram kom einnig að dýpkunarefni sem ekki yrði hægt að nota í landfyllingar yrði losað í gamla malarnámu á hafsbotni norðvestan við Engey. Áætlað væri að losa þyrfti þar um 1.200.000 m³ af dýpkunarefni og myndi sú losun dreifast yfir 20 ára tímabil.

4. Í umhverfismatsskýrslunni kom jafnframt fram að niðurstöður mengunarmælinga á dýpkunarsvæðinu gæfu til kynna að á hluta svæðisins væri styrkur mengunarefna í dýpkunarefninu með þeim hætti að hann félli í varúðar- og hættuflokk. Fram kom að þessi hluti dýpkunarefnisins, sem næmi um 200.000 m³, yrði lokaður af í stærstu landfyllingunni við Vatnagarða eða í landfyllingu við Klettagarða í samráði við Umhverfisstofnun og í samræmi við leiðbeiningar hennar.

5. Hinn 12. september 2025 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá framkvæmdaraðila um dýpkun Sundahafnar samkvæmt 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í tilkynningunni kom fram að forsendur fyrir losun dýpkunarefnis hefðu breyst síðan umhverfismat hefði farið fram. Ekki væri hægt að koma dýpkunarefni fyrir í landfyllingu í Vatnagörðum, heldur væri ráðgert að setja það í staðinn í aflagða efnistökugryfju norðvestan við Engey. Væri það álit erlends ráðgjafa að lengdir hafnarbakka í Vatnagörðum og í Kleppsvík væru verðmætari en það land sem fengist með landfyllingu við Vatnagarða. Auk þess hefði í áliti Samkeppniseftirlitsins verið lögð áhersla á að auka möguleika á samkeppni í Sundahöfn sem væru rök fyrir því að halda frekar í lengdarmetra á hafnarbakka. Af þessum ástæðum væri ekki hægt að setja mengaða dýpkunarefnið í landfyllingu. Ekki væri vitað um aðrar landfyllingar í skipulagi í nágrenni sem gætu tekið við dýpkunarefninu og lokað það af með öruggum hætti. Magn dýpkunarefnis í þessari framkvæmd væri um 1.400.000 m³, eða um 44% af heildarmagni dýpkunar samkvæmt umhverfismatsskýrslunni frá 2022 og yrði allt dýpkunarefnið sett í efnistökugryfjuna norðvestan við Engey, bæði ómengað efni og mengað.

6. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Reykjavíkurborgar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar, Náttúrufræðistofnunar, Náttúruverndarstofnunar, Umhverfis- og orkustofnunar og Vegagerðarinnar. Umsagnir bárust Skipulagsstofnun í október 2025. Þótt gerðar hafi verið ýmsar athugasemdir við tilkynningu framkvæmdaraðila í umsögnum töldu Reykjavíkurborg, Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkurborgar, Umhverfis- og orkustofnun, Hafrannsóknastofnun, Fiskistofa, Vegagerðin og Náttúrufræðistofnun að ekki væri þörf á umhverfismati framkvæmdarinnar. Náttúruverndarstofnun taldi óvissu ríkja um tiltekna þætti, s.s. áhrif á fuglalíf og áhrif vegna gruggmyndunar og ekki væri gerð fullnægjandi grein fyrir umhverfisáhrifum í tilkynningu framkvæmdaraðila. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, dags. 12. nóvember 2025, var álitið að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi hún því eigi háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda

7. Kærandi bendir á að sjávarbotninn í Sundahöfn sé mengaður af PCB-efnum, en það séu þrávirk hættuleg lífræn efni sem m.a. séu krabbameinsvaldandi, hafi áhrif á móðurlíf, þroska og æxlunarfæri. Í umsögnum Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Náttúrufræðistofnunar og Náttúruverndarstofnunar við tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar hafi ekki verið lýst yfir áhyggjuleysi um fyrirhugaðar framkvæmdir. Hafi stofnanirnar gert athugasemdir við skort á gögnum í sambandi við áhrif þrávirka lífræna efnisins á lífverur og um áhrif gruggs á botndýralíf, fiska og fugla, bæði vegna dýpkunarinnar og losunar efnisins. Þá hafi umsögn Náttúruverndarstofnunar verið ótvíræð um að ekki hefði verið gerð fullnægjandi grein fyrir umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Einnig hafi Hafrannsóknastofnun gert mikilvægan fyrirvara í umsögn sinni þótt stofnunin hafi ekki talið að umhverfismat þyrfti að fara fram, þ.e. að því gefnu að fyllstu varkárni og fagmennsku yrði gætt við dýpkunarframkvæmdir og losun efnis, með notkun á viðeigandi tækjum sem takmarki uppgrugg af dýpkun. Þá komi einnig fram í umsögninni að dýpkunin muni alltaf valda álagi á botndýr en „líklega ekki mikið meira“ en orðið sé á þessu svæði.

8. Í umsögnum fagstofnana við meðferð málsins hafi verið fjallað um verndarsvæði. Í strandsjávarhlotinu Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (104-1303-C), þar sem fyrirhugað sé að varpa dýpkunarefninu, sé verndarsvæðið Friðland Akureyjar, sem friðlýst hafi verið árið 1993. Friðlandið nái til Akureyjar, nærliggjandi skerja, hafsvæðisins umhverfis eyjuna, hafsbotns, lífríkis og vatnsbóls og hafi verið stofnað til verndar fuglavarpi sjófugla, einkum æðarfugls og teistu. Friðlandið og nærliggjandi eyjar séu jafnframt hluti af mikilvægu fuglasvæði, sem nefnist Akurey (SF-V 4) samkvæmt „BirdLife International“ og nái það yfir eyjaklasa Akureyjar, Litlu-Akureyjar og Sundakletta suður af Engey. Þá komi fram í umsögn Náttúruverndarstofnunar að í gögnum framkvæmdaraðila sé hvorki fjallað um Friðland Akureyjar né mikilvæga fuglasvæðið Akurey. Engin kortlagning eða mat á hugsanlegum áhrifum framkvæmda eða efnislosunar á svæðinu hafi fylgt greinargerðinni. Losunarsvæðið sé staðsett innan beins áhrifasvæðis þar sem gruggdreifing, aukin umferð og hávaði geti haft áhrif á fuglavarp eða fæðuöflun fugla á verndarsvæðum í Kollafirði. Að mati stofnunarinnar sé nauðsynlegt að meta sérstaklega áhrif dýpkunar og efnislosunar á fuglalíf í Friðlandi Akureyjar og á mikilvægu fuglasvæði Akurey. Einnig teljist til strandsjávarhlotsins Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) verndarsvæðin Bakkatjörn, Hvaleyrarlón og Hvaleyrarhöfði, Skerjafjörður innan Garðabæjar og Grótta. Auk þess sé Engey á C-hluta náttúruminjaskrár ásamt Viðey.

9. Á Skipulagsgátt sé að finna matsskyldufyrirspurn í vinnslu um lengingu Sundabakka, þ.e. mál nr. 1400/2025. Um sé að ræða fyrirspurn frá 1. október 2025 frá sama framkvæmdaraðila og í máli þessu. Þar komi fram að um breytingu sé að ræða á framkvæmd sem hafi verið umhverfismetin á árunum 2021 og 2022. Framkvæmdaraðili hyggist lengja Sundabakka um 230 metra og við það myndist ný 4,9 ha landfylling. Þetta séu viðbrögð við áformum um Sundabraut. Fram kemur að um 700.000 m³ efnismagn þurfi í landfyllinguna sem geti m.a. fengist af dýpkunarsvæðinu sem hafi verið til umfjöllunar í umhverfismatsferlinu sem lokið hafi árið 2022, verði dýpkunarframkvæmdir í gangi á sama tíma. Sýnist blasa við að ákvarðanirnar um matsskyldu málanna tveggja tengist og þar sem þær hafi komið til umfjöllunar á sama tíma hafi borið að fjalla um þær saman, en engin tilvísun sé hins vegar á milli málanna tveggja í gögnum þeirra.

10. Gera þurfi umhverfismat fyrir hafnir, skipgengar vatnaleiðir og viðlegubryggjur til lestunar og löndunar utan hafna fyrir skip stærri en 1.350 tonn, sbr. tölul. 10.09 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Sundahöfn falli undir þessa skilgreiningu. Umhverfismat hafi farið fram á dýpkun Viðeyjarsunds ásamt landfyllingum í Sundahöfn árin 2021–2022 og þar hafi m.a. verið fjallað um það álag sem hefði verið á hafsbotninn og að því til viðbótar yrði umfangsmikið rask á hafsbotni á stóru svæði vegna dýpkunarinnar og efnislosunar. Hafi Skipulagsstofnun talið óvissu vera um umfang þeirra áhrifa sem botndýralíf myndi verða fyrir af völdum framkvæmdanna. Samkvæmt umhverfismatinu hafi staðið til að loka mengaða botnsetið af í landfyllingum í samráði við Umhverfisstofnun og í samræmi við leiðbeiningar hennar. Í áliti Skipulagsstofnunar hafi komið fram að ekkert mengað set skyldi losað í sjó eða á staði þar sem það geti síðar haft áhrif á lífríki. Hafi stofnunin talið óvissu vera um áhrif af mengandi botnseti á lífríki. Í álitinu hafi komið fram að allir laxfiskar á leið til Elliðaáa og seiði á leið til sjávar fari um framkvæmdasvæðið og áhrif framkvæmdanna á göngur laxa yrðu nokkuð neikvæð, óvissa væri um áhrif af mengandi botnseti á lífríki og hafi stofnunin vísað til langtímasögu röskunar og álags fyrir lífríki. Einnig var vísað til hávaða frá hafnarstarfseminni í Sundahöfn í íbúðabyggð í nágrenni sem væri ómældur en sætti auknum kvörtunum. Hafi síðan ekkert mat verið lagt á hvort framkvæmdir teldust raska einum eða fleiri gæðaþætti vatns í skilningi laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála.

11. Þær upplýsingar sem liggi fyrir í kærumáli þessu séu þess eðlis að þær þurfi að koma fram í umhverfismati. Það hvort framkvæmd skuli undirgangast umhverfismat sé ekki ákvörðun sem tekin verði eingöngu með atbeina framkvæmdaraðila og fagstofnana, heldur verði almenningur að koma að henni, einkum vegna staðsetningar og hættueiginleika hennar, sönnunar um að hún valdi ekki hnignun eins eða fleiri gæðaþátta vatns og að aðra valkosti verði að meta en þann sem lagt hafi verið upp með.

12. Kærandi álítur að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar liggi ekki fyrir. Skipulagsstofnun vísi til 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Ákvæðin taki ekki til þeirra aðstæðna sem uppi séu í máli þessu. Hugsanlega geti framkvæmdin átt undir einhverjar þær framkvæmdir sem taldar séu upp í 1. viðauka tilskipunar 2011/92/ESB og sé umhverfismatsskyld á þeim grunni. Samkvæmt tölulið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 eigi hann aðeins við um breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki A, utan þess sem falli undir tölulið 13.01, og flokki B sem „hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd“ og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Samkvæmt orðanna hljóðan eigi töluliðurinn ekki við um þá framkvæmd sem um ræði í máli þessu. Lögmætisregla stjórnsýsluréttarins krefjist þess að lagagrundvöllur ákvörðunar sé skýr og hér kunni að þurfa að beita markmiðs- og samanburðarskýringu.

13. Í umhverfismati því sem fram hafi farið á árunum 2021–2022 hafi ekki verið að finna valkostamat. Einn valkostanna væri að takmarka stærð skipa sem komi að hafnarbakka og láta þrávirka efnið liggja, en aðrir séu m.a. um staðsetningu og útfærslu þess að koma mengaða efninu fyrir. Samkvæmt erlendum leiðbeiningum sem kærandi hafi kynnt sér sé oft betri kostur að láta efnamengað set liggja óhreyft fremur en að færa það til með tilheyrandi gruggmyndun og áhættuþáttum sem felist í tilfærslunni. Aðferðum við förgun efnis ofan í gryfjuna við Engey sé ekki lýst á nokkurn hátt sem geti gert almenningi kleift að átta sig á framkvæmdinni, heldur með óljósu orðalagi sem hafi enga merkingu. Þörf sé á raunverulegri greiningu á meðhöndlun mengaða setsins. Það hafi ekki verið gert á nokkurn hátt í matsskyldufyrirspurninni. Skautað hafi verið yfir suma þætti, rætt um aðferðir verktaka og að vinnubrögð séu þekkt erlendis, en án vísindalegra tilvísana. Þeir valkostir sem lýst var í viðauka við matsskyldufyrirspurn frá ágúst 2025, hafi ekki sætt þátttöku almennings fremur en aðalvalkosturinn. Þá nái valkostagreiningin ekki til neins annars verkþáttar framkvæmdar en losunar efnis og sé hún því takmörkuð að efni einnig. Einnig megi gagnrýna umfjöllun um valkosti 3 og 4, þ.e. að flytja mengaða efnið innanlands eða til Evrópu, en þar sé ekki um valkostagreiningu að ræða að efni til. Fimmti valkosturinn, sá sem matsskyldufyrirspurnin gangi út á, þyki framkvæmdaraðila vænlegasti kosturinn án neinnar raunverulegrar greiningar.

14. Af hálfu kæranda er fjallað um varúðarreglu umhverfisréttar og m.a. vísað til þess að í 2. og 3. tl. aðfararorða tilskipunar um umhverfismat framkvæmda segi að stefna í umhverfismálum skuli byggjast á varúðarreglunni og þeim meginreglum að gripið skuli til fyrirbyggjandi aðgerða, áhersla lögð á úrbætur þar sem tjón eigi sér stað og að mengunarvaldurinn skuli greiða. Í 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé gildissvið varúðarreglunnar afmarkað við ákvarðanir samkvæmt þeim lögum, en samkvæmt 8. gr., sbr. 7. gr., gildi hins vegar meginreglan um að allar ákvarðanir og áætlanir stjórnvalda og fyrirtækja í opinberri eigu skuli byggðar á vísindalegri þekkingu og í 10. gr. sé lögfest regla um heildarmat í samræmi við svokallaða vistkerfisnálgun sem gildi við allar ákvarðanir og áætlanir stjórnvalda og fyrirtækja í opinberri eigu sömuleiðis. Framangreindum skuldbindingum og lagareglum sjái sér ekki stað í hinni kærðu ákvörðun og sé það verulegur annmarki á henni. Sérstaklega með hliðsjón af atvikum máls þessa í heild, s.s. hættueiginleikum mengaða efnisins, skorti á að ákvörðun byggist á banni við hnignun gæða vatns, ástands- og áhrifamati þess og skort á mati á raunhæfum valkostum við þann að varpa menguðu efni í hafið við verndarsvæði.

15. Hin fyrirhugaða framkvæmd sé líkleg til að hafa a.m.k. tímabundin áhrif á einn eða fleiri gæðaþætti þess vatnshlots sem varpa eigi mengaða efninu í. Um sé að ræða strandsjávar vatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C), en það sé talið vera í mjög góðu vistfræðilegu ástandi samkvæmt upplýsingum í vatnavefsjá. Engum gæðaþætti megi hnigna, hvorki varanlega né tímabundið. Engin sönnun liggi fyrir í gögnum málsins um að svo verði ekki. Þá hafi vatnshlot það sem til standi að gera dýpkunarframkvæmdir í, Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (101-1303-C), ekki verið ástandsmetið samkvæmt upplýsingum í vatnavefsjá. Engin tilnefning um mikið breytt vatnshlot hafi verið gerð í samræmi við lög. Líkt og fram komi í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 57/2025 flokkist öll vatnshlot á Íslandi enn sem komið sé sem náttúruleg vatnshlot í vatnavefsjá og nokkur misbrestur sé á því að lagt hafi verið mat á ástand vatnshlota og það ástand skráð. Um það megi einnig vísa til skýrslu eftirlitsstofnunar EFTA frá apríl 2025.

16. Með tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar hafi fylgt með skýrsla sem unnin hafi verið af verkfræðistofu í apríl 2025 og fjalli hún um áhrif á vatnshlot. Hún hafi aldrei sætt þátttöku almennings, en auk þess séu efnisannmarkar á henni, sem raktir eru nánar af kæranda. Skýrslan byggist á minnisblaði Hafrannsóknastofnunar fyrir Umhverfis- og orkustofnun frá 14. febrúar 2025. Það minnisblað fjalli aðeins um annað vatnshlotanna, þ.e. vatnshlotið Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (101-1303-C) þar sem dýpkunarframkvæmdir eigi að fara fram, og sé gerð tilraun til að ástandsmeta það. Ekki liggi ekki fyrir ástandsmat vatnshlotsins. Í skýrslunni komi fram að ætla megi að efnafræðilegt og vistfræðilegt ástand vatnshlotanna í heild raskist ekki við framkvæmdina. Með þessu sé sönnunarkröfum umhverfisréttar ekki fullnægt. Lokaályktun í skýrslunni byggist ekki á efnislegu mati en þar segi að umhverfismarkmið vatnshlotanna eigi að nást með sama hætti og áður hafi verið. Betur þurfi að gera grein fyrir áhættunni sem af framkvæmdinni hljótist. Það verði ekki gert nema með þátttöku almennings eins og umhverfismatsreglur geri ráð fyrir. Þá sé ekki gerð grein fyrir straumum og vatnafari á svæðinu og mögulegum áhrifum dýpkunarinnar á vatnsformfræðilega þætti, vatnafar og umhverfi innan við framkvæmdasvæðið í áhrifamatinu. Loks sé bent á möguleg áhrif á nálægum svæðum, sem mörg hver njóti verndar, Grafarvog og Elliðaár, sem bæði séu á Náttúruminjaskrá.

17. Ljóst sé að flytja eigi umtalsvert mengað set og grafa það í námu við Engey. Ekkert mat liggi fyrir um hámarksstyrk mengunarefna og mögulega áhættu af flutningi setsins. Þá vanti talsvert upp á að gögn framkvæmdaraðila uppfylli kröfur leiðbeinandi reglna um meðferðar dýpkunarefnis frá Umhverfis- og orkustofnun hvað varði styrk mengunarefna, strauma á svæðinu o.fl. Ekki sé ljóst hvaða mengun önnur en PCB sé til staðar. Einnig sé ekki hægt að gera sér grein fyrir áhættunni, hvort meðferðin sé eðlileg miðað við styrk mengunar eða jafnvel á skjön við eðlilegt verklag. Ekkert af þessu hafi legið fyrir í umhverfismati árið 2022 og því hafi almenningur ekki á neinu tímamarki átt kost á þátttöku í ákvörðun að því er þetta varði.

18. Framkvæmd sú sem mál þetta fjalli um varði tvö vatnshlot. Alvarlegasti efnisannmarki hinnar kærðu ákvörðunar að því er varði lög nr. 36/2011 sé að niðurstaðan víki einungis að öðru þessara vatnshlota. Í engu sé minnst á vatnshlotið þar sem koma eigi hinu mengaða efni fyrir, þ.e. vatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C). Þó komi fram í gögnum málsins, m.a. umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. október 2025, að framkvæmdin muni hafa áhrif á vatnsformfræði beggja vatnshlotanna. Minnisblað Hafrannsóknastofnunar, dags. 14. febrúar 2025, sem skýrsla um áhrif á vatnshlot hafi byggst á, fjalli aðeins um vatnshlotið Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (101-1303-C), og ekkert um vatnshlotið sem varpa eigi mengaða efninu í.

19. Í umhverfismati framkvæmdarinnar sem fram hafi farið 2021–2022 hafi ekki verið lagt mat á strandsjó í skilningi laga nr. 36/2011. Samkvæmt vatnavefsjá sé vistfræðilegt ástand vatnshlotsins Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (101-1303-C) óflokkað. Áðurgreint minnisblað Hafrannsóknastofnunar, dags. 14. febrúar 2025, komi ekki í stað ástandsmats, m.a. vegna þess að þar séu gerðir fyrirvarar. Þegar af þeirri ástæðu hafi Skipulagsstofnun ekki verið fært að komast að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa áhrif á vatnshlotið og að framkvæmdin muni ekki raska vistfræðilegu og efnafræðilegu ástandi vatnshlotsins meira en nú sé orðið. Liggi vistfræðilegt ástand ekki fyrir, stutt af vatnsformfræðilegum þáttum, verði ekki fullyrt um líkindi þess að umfangsmikil framkvæmd hafi ekki áhrif á ástand viðkomandi vatnshlots. Um verulega efnisannmarka sé að ræða á hinni kærðu ákvörðun. Samkvæmt vatnavefsjá sé efnafræðilegt ástand vatnshlotsins Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (101-1303-C) óþekkt. Þá sé skráð margskonar álag á vatnshlotið og áhrif þess í öllum tilvikum skráð óþekkt. Umhverfismarkmið séu sögð mögulega vera í hættu, en hættan sé óþekkt vegna skorts á gögnum.

20. Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar komi fram að þar sem líffræðilegir og eðlisefnafræðilegir gæðaþættir vatnshlotsins séu í mjög góðu ástandi sé talið að dýpkunin hafi óveruleg áhrif á þá gæðaþætti vatnshlotsins. Hvað vatnsformfræðilega gæðaþætti varði sé hafið samtal við Umhverfis- og orkustofnun um það hvort að vatnshlotið flokkist sem mikið breytt vatnshlot, enda stór hluti strandlengju mikið breyttur vegna eldri landfyllinga og dýpkana. Telji framkvæmdaraðili að dýpkunin hafi ekki þau áhrif að vatnshlotið falli um ástandsflokk og þar af leiðandi verði áhrifin óveruleg á vatnshlotið. Svo virðist sem niðurstaða Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin muni ekki koma til með að hafa áhrif á verndarsvæði byggist á þessum forsendum framkvæmdaraðila. Þær séu hins vegar lagalega rangar.

21. Ísland hafi undirgengist fjölda alþjóðasamninga um verndun hafsins, m.a. OSPAR-samninginn um verndun Norðaustur-Atlantshafsins, en markmið hans sé að draga úr varpi mengandi efna og hættulegra úrgangsefna í sjó. Markmið laga nr. 33/2004 um verndun hafs og stranda sé að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun og athöfnum sem stofnað geti heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæta nýtingu hafs og stranda. Samkvæmt 9. gr. þeirra laga sé varp í hafið óheimilt, en samkvæmt lagaákvæðinu geti Umhverfis- og orkustofnun veitt undanþágu í þrenns konar tilvikum. Ekki sé ljóst að slík undanþága væri lögmæt í því tilviki sem hér um ræði. Ekki verði séð af matsskyldufyrirspurn í máli þessu að uppfyllt séu þau ströngu skilyrði sem með reglum þessum sé sett fyrir losun efnis í hafi og bendi umsagnir fagstofnana ekki til þess heldur. Engin könnun á lífríki og umhverfi losunarstaðar liggi fyrir.

22. Hin kærða ákvörðun sé efnislega röng þar sem hún taki ekki mið af lögbundnum viðmiðum um hvenær framkvæmd skuli umhverfismatsskyld samkvæmt 2. viðauka laga nr. 111/2021, svo sem hann verði skýrður með hliðsjón af III. viðauka tilskipunar 2011/92/ESB. Hér sé einkum átt við eiginleika eða eðli framkvæmdarinnar hvað varði mengun og ónæði, sbr. v. lið 1. tölul. viðaukans, staðsetningu framkvæmdar sem sé í og við verndarsvæði, sbr. (a) og (e) liði iii-liðar 2. tölul. viðaukans og gerð, eiginleika eða eðli hugsanlegra áhrifa sem séu óafturkræf, sbr. iv. lið 3. tölul. viðaukans. Óskað sé eftir að úrskurðarnefndin fjalli sérstaklega um viðmiðin sem við eigi í þessu sambandi og áréttað að nefndin beri ríka rannsóknarskyldu. Í umsögn Náttúruverndarstofnunar hafi verið bent á sex umhverfisþætti sem ekki hefði verið gerð nægileg grein fyrir, enn vanti greiningu á áhrifum grunnmyndunar á lífríki og vatnshlot, grunnástand botndýralífs, áhrif á fuglalíf og samlegðaráhrif við aðrar framkvæmdir í Kollafirði og Sundahöfn, vöktun á efnislosunarsvæði varðandi mengandi efni og áhrif á friðlýst fuglavarpssvæði í Friðlandi Akureyjar og á mikilvægu fuglasvæði, Akurey. Ekki hafi verið tekið tillit til þessarar umsagnar í hinni kærðu ákvörðun. Þá hafi Skipulagsstofnun ekki tekið tillit til athugasemda Náttúruverndarstofnunar um fuglalíf á fuglasvæðinu milli Akureyjar og Engeyjar.

23. Þá sé sérstakt rannsóknarefni sú breyting á afstöðu Hafrannsóknastofnunar og Skipulagsstofnunar frá 2022 þar til nú hvað varði það að varpa mengandi efni í hafið sem hluta af þessari framkvæmd. Með því að hafna því að svo viðamikil breyting á framkvæmd skuli undirgangast mat á umhverfisáhrifum sé komist undan heildstæðri umfjöllun um áhrif sem lög á réttarsviðinu byggi á. Í því felist m.a. að meta hvort bindandi umhverfismarkmiðum 4. gr. tilskipunar 2000/60/EB verði náð, þ.e. að gæði viðkomandi vatnshlota rýrni ekki í skilningi tilskipunarinnar, sbr. V. viðauka hennar, og þá eftir atvikum hvort undanþáguákvæði 7. mgr. ákvæðisins geti átt við. Samkvæmt 5. og 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sé ljóst að almenningur hafi átt rétt á því að upplýsingar sem nauðsynlegar hafi verið til að meta áhrif framkvæmdar á gæði vatns í skilningi tilskipunar 2000/60/EB kæmu fram í umhverfismati á meðan þátttökuréttur hafi verið tryggður. Það hafi ekki verið gert í umhverfismatinu árin 2021–2022 og eigi því eftir að fara fram að því er varði upphaflega framkvæmd og tilkynntar breytingar á henni. Af því leiði að ógilda beri hina kærðu ákvörðun. Kærandi vísar til nánari rökstuðnings að þessu leyti til dóma EFTA-dómstólsins og dómstóls Evrópusambandsins sem varðað hafa túlkun á vatnatilskipun 2000/60/EB og tilskipun 2011/92/ESB um umhverfismat.

Málsrök Skipulagsstofnunar

24. Skipulagsstofnun tekur undir með kæranda að mál nr. 1400/2025 í Skipulagsgátt varði framkvæmd sem tengd sé framkvæmd þeirri sem mál þetta fjalli um, en telur þær hins vegar ekki háðar hvor annarri. Hin kærða ákvörðun varði breytt fyrirkomulag við dýpkun og losun dýpkunarefnis frá því sem fjallað hafi verið um í umhverfismati sem lokið hafi árið 2022. Hin framkvæmdin varði lengingu Sundabakka og snúi að mögulegum breytingum á hafnarmannvirkjum sem framkvæmdaraðili telji þörf á að ráðast í verði Sundabraut að veruleika. Við töku ákvörðunar um matsskyldu þeirrar framkvæmdar muni Skipulagsstofnun eðlilega þurfa að horfa til samlegðar þeirrar framkvæmdar með þeirri framkvæmd sem mál þetta varði. Þá verði ekki séð að lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana standi því í vegi að Skipulagsstofnun geti tekið tvær matsskylduákvarðanir.

25. Sundahöfn teljist vera viðskiptahöfn fyrir skip sem séu stærri en 1.350 tonn og falli slíkar hafnir í flokk A í 1. viðauka laga nr. 111/2021, sbr. tölul. 10.09. Eftir atvikum geti breytingar eða viðbætur við Sundahöfn því fallið undir töluliði 13.01 og 13.02. Of þröng túlkun á tölulið 13.02 geti verið varhugaverð. Algengt sé að breyta þurfi framkvæmdum á milli þess sem umhverfismati ljúki og leyfi séu veitt og eigi það sérstaklega við um umfangsmeiri framkvæmdir, eins og t.d. háspennulínur. Slíkar breytingar geti komið til af ýmsum ástæðum, t.d. til að bregðast við tæknilegum vandamálum eða til að draga úr umhverfisáhrifum. Ekki verði séð að nokkur skynsamleg rök hnígi til þess að fyrst þurfi að gefa út leyfi fyrir framkvæmd áður en fjallað sé um hvort breyting á tilhögun framkvæmdar þurfi að undirgangast umhverfismat.

26. Ekki sé hægt að byggja kröfu um ógildingu á matsskylduákvörðun á því að meintir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif að því er varði valkostagreiningu og valkostasamanburð. Það sé hins vegar hægt að kæra framkvæmdaleyfi Reykjavíkurborgar og önnur leyfi, verði þau veitt, og byggja ógildingu þess á því að meintir annmarkar séu á umhverfismati og um leið áliti Skipulagsstofnunar, líkt og komið hafi fram í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, t.d. í málum sem varði línuframkvæmdir og fiskeldisframkvæmdir síðustu ár. Lög nr. 111/2021 geri ekki ráð fyrir að fram fari valkostagreining og samanburður valkosta í tilkynningarskylduferli sem ljúki með matsskylduákvörðun.

27. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að hugsanleg umhverfisáhrif af breyttum framkvæmdaráformum felist fyrst og fremst í mögulegum afleiðingum þess að menguðu seti verði varpað í hafið. Þegar litið hafi verið til þeirrar aðferðar, mótvægisaðgerða og þeirrar varúðar sem framkvæmdaraðili ætli að viðhafa hafi ekki verið talið líklegt að framkvæmdin myndi hafa umtalsverð neikvæð áhrif á vistkerfi sjávar, fugla eða annað lífríki. Þá hafi einnig komið fram í ákvörðuninni að stofnunin teldi að framkvæmdin myndi hafa óveruleg áhrif á botndýralíf á svæðinu og tæki undir með það sem hafi komið fram í umsögn Náttúruverndarstofnunar að meðhöndlun mengaðs efnis væri að meginstefnu tryggð og mikilvægt að vöktun fylgi framkvæmdinni og leyfi kveði á um skýrar varúðarráðstafanir. Enn fremur hafi komið fram í hinni kærðu ákvörðun að nauðsynlegt sé að komið verði á laggirnar langtímavöktun lífríkis sem unnin verði sameiginlega af þeim fyrirtækjum sem hafi áhrif á umhverfið á svæðinu við Kollafjörð með framkvæmdum sínum. Þá hafi einnig verið fjallað um verndarsvæðið, laxfiska og vatnshlot. Því sé hafnað að verulegur annmarki sé á hinni kærðu ákvörðun með hliðsjón af varúðarreglunni og reglunni um mat á heildarálagi samkvæmt 10. gr. laga nr. 60/2013. Vegna athugasemda kæranda um að skýrsla verkfræðistofu frá apríl 2025 um áhrif á vatnshlot, sem fylgt hafi með tilkynningu framkvæmdaraðila, hafi aldrei sætt þátttöku almennings sé bent á að ekki sé gert ráð fyrir að leitað sé eftir afstöðu almennings þegar um tilkynningarskylda framkvæmd sé að ræða.

28. Með setningu laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og innleiðingu vatnaáætlunar hafi komið fram viðmið sem taka beri tillit til við töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar, en þeirri málsmeðferð sé ekki ætlað að tryggja að öllum kröfum laga um stjórn vatnamála eða vatnaáætlunar sem lúti að leyfisveitingum hafi verið fullnægt. Það að ástandsflokkun vatnshlots liggi ekki fyrir við töku ákvörðunar um matsskyldu hafi því almennt ekki þýðingu fyrir gildi ákvörðunar. Þá sé ekki ástæða, m.t.t. til meðalhófs, til að fara fram á annað eða meira en að þau gögn sem framkvæmdaraðili afli og setji fram, við töku ákvörðunar um matsskyldu, séu fullnægjandi með tilliti til megintilgangs málsmeðferðarinnar sem sé að skima fyrir því hvort framkvæmd sé líkleg eða ekki til hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Gerð og efni áhrifamatsins falli ekki undir valdsvið Skipulagsstofnunar þar sem lög nr. 36/2011 og reglugerð nr. 535/2011 gildi um vatnshlotin. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna annist Umhverfis- og orkustofnun stjórnsýslu á sviði vatnsverndar í samræmi við fyrirmæli laganna.

29. Líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun sé fyrirhugað framkvæmdasvæði í nálægð við friðland Akureyjar og mikilvægt fuglasvæði í Akurey. Skipulagsstofnun telji að framkvæmdin muni ekki koma til með að hafa áhrif á verndarsvæðið. Þá muni framkvæmdin ekki hafa áhrif á göngu laxa í og úr Elliðaám, þar sem fyrir liggi að framkvæmdir verði ekki á göngutíma seiða. Framkvæmdatíminn muni styttast um nokkur ár og sé það jákvætt, þar sem ónæði fyrir lífríkið standi yfir í skemmri tíma. Í kæru sé gagnrýnt að í umhverfismati framkvæmdar, sem fram hafi farið árin 2021–2022, hafi ekki verið metin áhrif framkvæmdarinnar á strandsjó í skilningi laga nr. 36/2011. Það velti á framkvæmdinni hversu ítarlegar upplýsingar þurfi um ástand vatnshlots til að skima hvort áhrif séu líkleg til að vera umtalsverð eða ekki. Því sé hafnað að ekki sé hægt að taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé líkleg eða ekki til að hafa áhrif á ástand vatnshlots nema ástandsflokkun liggi fyrir. Þá komi fram í hinni kærðu ákvörðun að liggja þurfi fyrir að vatnshlotið nái umhverfismarkmiðum sínum um gott efnafræðilegt ástand og að við leyfisveitingar til framkvæmda á grundvelli vatnalaga og um leyfi á grundvelli skipulagslaga skuli leyfisveitandi tryggja að leyfi sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011. Ekki sé heldur skilyrði fyrir töku matsskylduákvörðunar að fyrir liggi undanþága samkvæmt 9. gr. laga nr. 33/2004 um verndun hafs og stranda að því er varp í hafið varði og undanþága frá leiðbeinandi reglum Umhverfis- og orkustofnunar um meðferð dýpkunarefnis. Hægt sé að veita undanþágurnar eftir að matsskylduákvörðunin liggi fyrir séu skilyrði til þess uppfyllt.

30. Rökstuðningur í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðun beri með sér að tekið hafi verið tillit með fullnægjandi hætti til þeirra viðmiða sem fram komi í 2. viðauka laga nr. 111/2021 . Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli, að því marki sem ákvörðun hafi byggst á mati, í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið. Þá séu umsagnir opinberra stofnana ekki bindandi fyrir Skipulagsstofnun, líkt og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi margoft tekið fram í sinni úrskurðarframkvæmd að því er varði kærur sem lúti að matsskylduákvörðunum. Skipulagsstofnun beri að leggja heildstætt mat á atvik máls og vega innbyrðis vægi umsagna að teknu tilliti til annarra gagna í málinu.

31. Matsskylduákvörðun feli ekki í sér sjálfkrafa rétt til að dýpka og varpa efni í hafið heldur þurfi leyfi frá Umhverfis- og orkustofnun til efnistökunnar og varpsins sem og framkvæmdaleyfi frá Reykjavíkurborg. Að því virtu og því sem fram komi í lögskýringargögnum að baki náttúruverndarlögum fáist ekki séð að 8. gr. þeirra laga hafi verið brotin. Auk þess verði að hafa í huga að í hinni kærðu ákvörðun sé vikið að því að nauðsynlegt sé að komið verði á laggirnar langtímavöktun lífríkisins, þar sem m.a. verði vaktað hvort þrávirk lífræn efni safnist saman í lífverum á svæðinu. Jafnframt sé lögð áhersla á mikilvægi þess að framkvæmdaraðili og aðrir sem að framkvæmdinni komi viðhafi þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynntar hafi verið við meðferð málsins.

32. Þegar um sé að ræða breytingar á framkvæmdum sem lokið hafi umhverfismati, en hafi ekki átt sér stað, sé fyrst og fremst horft til þýðingar og áhrifa breyttrar tilhögunar samanborið við þá framkvæmd sem lokið hafi umhverfismati. Þótt framkvæmdin hafi tekið breytingum frá þeirri framkvæmd sem fjallað hafi verið um í umhverfismatinu verði að skoða efni ákvörðunarinnar með hliðsjón af því sem fram hafi komið í áliti Skipulagsstofnunar að því er varði áhrif á fuglalíf.

Athugasemdir framkvæmdaraðila

33. Framkvæmdaraðili bendir á að dýpkunin sjálf hafi ekki verið til umfjöllunar í máli þessu, hún hafi þegar lokið umhverfismati árið 2022. Það sem hafi breyst frá því að umhverfismatið hafi verið framkvæmt og væri til umfjöllunar í máli þessu væri losunin á efninu. Þess vegna hafi ekki verið ítarleg umfjöllun um dýpkunarframkvæmdirnar í matsskyldufyrirspurninni. Sú dýpkun sem hér um ræði sé 44% af heildarmagni dýpkunarefnis sem fjallað hafi verið í umhverfismatinu og því sé ljóst að ekki sé verið að fara í alla dýpkunina á einu ári. Þá hafi í umhverfismatsskýrslunni verið ítarlega fjallað um gruggmyndun við dýpkun. Þar komi fram að megnið af gruggi setjist til botns í næsta nágrenni við dæluskip og að styrkur svifefna minnki hratt með fjarlægð. Erlendar og innlendar rannsóknir sýni að áhrif gruggs séu almennt bundin við 50–300 m frá upptökum. Hafrannsóknastofnun hafi staðfest í umsögn sinni að straumar á botni Viðeyjarsunds séu veikburða og að litlar líkur séu á að grugg eða mengað set berist yfir á nærliggjandi svæði.

34. Í kæru séu talin upp verndarsvæði sem hvergi séu nærri. Svæðin séu vissulega innan sama vatnshlots, enda sé það víðfeðmt. Framkvæmdir muni ekki hrófla við umræddum náttúruminjasvæðum.

35. Framkvæmd sú sem fjallað sé um í máli þessu og framkvæmd sem kærandi vísi til að sé til umfjöllunar hjá Skipulagsstofnun séu algjörlega óháðar hvorri annarri, bæði í framkvæmd, tíma og rúmi. Brýn þörf sé á dýpkun, en framkvæmdartími fyrir landfyllinguna stjórnist af tímalínu framkvæmda við Sundabrú.

36. Loftmynd sem kærandi vísi til vegna gruggmyndunar sýni úrelt verklag. Myndin sé frá 2005 og sýni dæluskip sem dæli upp efni, en losi sjóinn strax frá með því að pumpa honum út til hliðanna. Fram komi í umhverfismatsskýrslunni frá árinu 2022 að mörg dæluskip losi ekki vökvann strax heldur á sama tíma og þegar efnið sé losað beint niður. Þannig skip hafi t.d. verið notað við dýpkun 2020.

37. Tryggja þurfi öryggi við siglingu að bakka og á snúningssvæði sem nú sé ábótavant og styrkja hlutverk Sundahafnar sem flutningahafnar með fjölþætt hlutverk. Þróa þurfi hafnarinnviði á svæðinu m.a. vegna samkeppnissjónarmiða, en öryggi sé ekki viðunandi fyrir þá stærð skipa sem nú þegar fari um höfnina. Þá þrengi mengaða svæðið við Sundabakka að innsiglingu skipa inn á Vogabakkann sem skapi aukna hættu.

38. Í kæru sé fjallað um þann valkost sem kallaður sé „hettun“ (e. capping). Þegar þessari aðferð sé beitt þá sé algengast að notað sé ómengað efni til að loka af mengaða efnið, sem sé einmitt sú aðferð sem fyrirhugað sé að beita í þessu tilfelli. Framkvæmdin sé háð leyfi Umhverfis- og orkustofnunar og á þessum tímapunkti sé ekki vitað hvaða kröfur stofnunin muni gera til framkvæmdarinnar. Framkvæmdaraðili taki ákvarðanir í samkomulagi við stofnunina og fari eftir þeim skilyrðum sem hún setji.

39. Umfjöllun um mengaða efnið og í hvaða mengunarflokki það lendi sé að finna í umhverfismatsskýrslunni frá árinu 2022. Mengað set sem greinst hafi á afmörkuðum svæðum við Sundabakka sé vel skilgreint og verði lokað inni í landfyllingum í samræmi við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar. Þessi aðferð hafi verið metin í umhverfismatsskýrslu og talin tryggja að mengun berist ekki út í umhverfið. Náttúruverndarstofnun hafi tekið fram í umsögn sinni að ný gögn og ítarlegri tæknilýsingar dragi úr óvissu um rof og dreifingu mengaðs efnis, þótt hún hafi gert athugasemdir við þörf á frekari vöktun.

40. Áhrifamat sem framkvæmdaraðili hafi látið vinna sé ekki formleg ástandsflokkun vatnshlotanna, en það sé engu að síður rannsókn á þeim gæðaþáttum sem liggi til grundvöllunar á ástandi. Áhrifamatið sker úr um það hvort framkvæmdin sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Þetta sé almennt verklag í umhverfismatsferlum og framkvæmdum þar sem flestöll vatnshlot á Íslandi séu óflokkuð. Þá liggi fyrir upplýsingar um vistfræðilegt ástand vatnshlotsins Innri Sund-Elliðaárvogur-Grafarvogur (104-1303-C), sbr. rannsóknir Hafrannsóknastofnunar. Það að framkvæmd sé umfangsmikil þýði ekki sjálfkrafa að umhverfisáhrif séu umtalsverð.

41. Varðandi athugasemdir í kæru um að framkvæmdin sé bútuð niður (e. project splitting) sé vísað til þess að í umhverfismati sé þegar búið að fjalla um öll þessi verkefni í heild. Þessar tvær breytingar sem nú sé fjallað um, annars vegar í máli þessu og hins vegar í öðru máli sem kærandi hafi vísað til, séu alveg óháðar hvor annarri. Því hafi verið talið eðlilegt að fjalla um þær í sitthvoru lagi.

42. Þegar litið sé til fyrirliggjandi gagna, þ. á m. umhverfismatsskýrslu frá árinu 2022, umsagna sérfræðistofnana og viðbragða við þeim, liggi fyrir að helstu umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu vel þekkt, afmörkuð og metin óveruleg. Þær athugasemdir sem komi fram í kæru lúti fyrst og fremst að óvissu sem unnt sé að bregðast við með vöktun og verklagi, en ekki að efnislegum forsendum fyrir nýju eða endurteknu umhverfismati. 

Viðbótarathugasemdir kæranda

43. Af hálfu kæranda kom m.a. fram í viðbótarathugasemdum að svo kunni að vera að Skipulagsstofnun hafi misskilið málsrök hans. Röksemdir hans varði að svo að almenningur geti notið þátttökuréttinda sinna verði framkvæmd að lúta umhverfismati. Þá eigi að skýra vafa umhverfinu í hag en ekki framkvæmdaraðila, enda sé varúðarregla umhverfisréttar nefnd í aðfararorðum tilskipunar 2011/92/ESB og dómaframkvæmd heimili ekki svo þrönga skýringu á umhverfismatslöggjöf sem Skipulagsstofnun beiti.

44. Því sé alfarið hafnað að sjónarmið um meðalhóf komi í veg fyrir að Skipulagsstofnun geti krafist gagna um áhrif á gæði vatnshlota, en slík sjónarmið séu í andstöðu við bindandi umhverfismarkmið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Engin heimild sé í þeim lögum til að leggja saman tvö vatnshlot og leggja út frá hugsanlegum heildaráhrifum á þau. Þá sé því hafnað að Skipulagsstofnun beri ekki að taka mið af þeim lögum, en þau gangi þvert á aðra löggjöf og séu ekki undanþegin ábyrgðarsviði stofnunarinnar. Stofnunin verði, líkt og önnur stjórnvöld sem taki stjórnvaldsákvarðanir sem varði umhverfismarkmið laga nr. 36/2011, að taka afstöðu til efnisatriða þeirrar löggjafar, m.a. með vísan til 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Þá sé því hafnað að svo mikilvægt atriði sem undanþága frá banni við varpi í hafið á krabbameinsvaldandi efni hafi enga þýðingu við ákvörðun um matsskyldu.

—– 

45. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða

46. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 12. nóvember 2025 að breyting á framkvæmdinni „Þróun Sundahafnar“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og barst kæra innan kærufrests.

47. Líkt og áður er rakið fór á árunum 2021–2022 fram umhverfismat vegna fyrirhugaðra framkvæmda í Sundahöfn í Reykjavík í samræmi við 21.–24. gr. laga nr. 111/2021. Í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun var framkvæmdinni lýst, meðal annars áætluðu magni efnis sem tekið yrði af hafsbotni við dýpkun Viðeyjarsunds og ráðgerðum landfyllingum við höfnina. Kom þar fram að um væri að ræða efnistöku og haugsetningu sem næmi meira magni en 150.000 m³ og væri á svæði sem væri stærra en 5 ha. Samkvæmt lögum nr. 111/2021 félli framkvæmdin því undir flokk A, þ.e. framkvæmd sem ávallt væri háð umhverfismati, með vísan til töluliða 2.01 og 13.01 í 1. viðauka laganna.

48. Í umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar var ráðgerðum dýpkunarframkvæmdum nánar lýst á þann veg að áætlað væri að taka um 3.150.000 m³ af efni af hafsbotni við dýpkun Viðeyjarsunds á um 113 ha svæði. Gert var ráð fyrir að við dýpkunina myndi falla til mikið magn efnis sem nýtt yrði sem undirlag í landfyllingar. Fram kom að niðurstöður mengunarmælinga á dýpkunarsvæðinu gæfu til kynna að á hluta svæðisins væri styrkur mengunarefna með þeim hætti að hann félli í varúðar- og hættuflokk. Þessi hluti dýpkunarefnisins, sem næmi um 200.000 m³, yrði lokaður af í landfyllingu við Vatnagarða eða Klettagarða. Var auk þess gerð grein fyrir því að ráðgert væri að 1.200.000 m³ efnis yrði komið fyrir í aflagðri efnistökugryfju norðvestan við Engey. Af hálfu kæranda hefur verið bent á að í umsögn Hafrannsóknastofnunar við skýrsluna kom fram að mikilvægt væri að gengið yrði úr skugga um að ekkert mengað set yrði losað í sjó eða á staði þar sem það síðar gæti haft áhrif á lífríki.

49. Hinn 12. september 2025 var sú framkvæmd sem um er deilt í máli þessu tilkynnt til Skipulagsstofnunar með vísan til 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmd í flokki B, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við lögin, en með honum er kveðið á um matsskyldu allra breytinga og viðbóta við framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki A sem og flokki B sem hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Var í tilkynningunni lýst breytingum frá fyrri áformum sem fjallað var um í umhverfismati þeirra og því að forsendur fyrir losun dýpkunarefnis hefðu breyst. Magn efnis sem numið yrði af hafsbotni á Viðeyjarsundi væri 1.400.000 m³ og yrði því öllu komið fyrir í efnistökugryfju norðvestan við Engey, en þar á meðal væru um 40.000 m³ af menguðu efni.

50. Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 ræðst matsskylda framkvæmdar sem tilgreind er í flokki B af því hvort hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru í þremur töluliðum taldir þeir þættir sem líta ber til við það mat, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning og eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Með hinni kærðu ákvörðun komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting á áformum um framkvæmdir í Sundahöfn væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, með hliðsjón af þeim viðmiðum sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 111/2021 og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

51. Kærandi í máli þessu álítur að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin án viðhlítandi lagaheimildar með tilliti til þess að töluliður 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 taki einungis tillit til framkvæmda sem þegar hafi verið leyfðar. Úrskurðarnefndin óskaði upplýsinga frá framkvæmdaraðila af þessu tilefni um hvort gefin hefðu verið út leyfi fyrir framkvæmdum við þróun Sundahafnar. Samkvæmt tilsvari í tölvubréfi frá 11. apríl 2026 hafa ekki verið veitt nein leyfi á grundvelli þess umhverfismats sem fram fór vegna stækkunar Sundahafnar á árunum 2021–2022. Sótt hafi verið um leyfi Umhverfisstofnunar til dýpkunar hafnarinnar í apríl 2024, en leyfi hafi ekki verið gefið út þar sem álitið hafi verið að tilkynna yrði framkvæmdina til Skipulagsstofnunar.

52. Fyrirmæli liðar 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 eru samhljóða samkynja fyrirmælum eldri laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Um túlkun þeirra var deilt í dómi Hæstaréttar frá 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005. Atvik voru þau að fram hafði farið umhverfismat vegna áætlana um að reist yrði álver í Reyðarfirði með 420.000 tonna framleiðslugetu á ári, en fallið hafði verið frá þeim áformum áður en starfsleyfi var gefið út og þess í stað óskað eftir heimild til að reisa álver með 322.000 tonna framleiðslugetu. Var ráðgert að styðjast að nokkru við aðra tækni og mengunarvarnir í minna álveri. Tilkynnt var um þessi áform til Skipulagsstofnunar sem breytingu á framkvæmd skv. 6. gr., sbr. 13. lið 2. viðauka laga nr. 106/2000. Stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að fara fram nýtt umhverfismat og staðfesti ráðherra umhverfismála þá ákvörðun með úrskurði þar sem vísað var m.a. til meðalhófsreglu, þ.e. að það væri íþyngjandi ákvörðun að krefjast þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum færi fram þegar hægt væri að leiða í ljós með öðru og vægara móti, hver umhverfisáhrif framkvæmdarinnar yrðu. Í dómi Hæstaréttar var þess krafist að bæði úrskurðurinn og starfsleyfi til álversins skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir yrðu felld úr gildi. Um fyrri kröfuna var tekið fram að þótt undirbúningur leyfisveitingar hafi verið á lokastigi, hafi starfsleyfi ekki verið gefið út vegna upphaflegra áætlana um byggingu álvers með 420.000 tonna framleiðslugetu. Væru því ekki skilyrði til að fara með erindi framkvæmdaraðila sem breytingu á framkvæmd og breytti engu þótt undirbúningur að útgáfu starfsleyfis hafi verið langt kominn. Var því talið að umhverfismat hefði þurft að fara fram að nýju, en tekið fram að við það mat mætti nýta margt af því sem áður hefði verið unnið við umhverfismat álversins. Á grundvelli þessa var úrskurður ráðherra umhverfismála ógiltur, en vísað var frá dóminum kröfu um ógildingu starfsleyfisins.

53. Með hliðsjón af þessum dómi Hæstaréttar og í ljósi þess að ekki hafa verið gefin út nein leyfi á grundvelli umhverfismats vegna þróunar Sundahafnar sem fór fram árin 2021–2022 verður að álíta að ekki hafi verið skilyrði til að fara með erindi framkvæmdaraðila sem breytingu á framkvæmd skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við lögin. Í stað þess hefði framkvæmdaraðila verið rétt að hefja feril umhverfismats að nýju, en margt af því sem um var fjallað í umhverfismati vegna þróunar Sundahafnar hefði þá getað nýst. Verður auk þess í tilefni af sjónarmiðum kæranda sem varða skort á lýsingu á framkvæmdinni og áhrifum hennar á umhverfið, þ.m.t. með hliðsjón af ákvæðum laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011, vakin athygli á heimild til að leita álits Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi umhverfismat framkvæmdarinnar að hluta eða í heild, sbr. 28. gr. laganna.

54. Verður þegar af þessum ástæðum að fallast á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. nóvember 2025 um að breyting á framkvæmdinni „Þróun Sundahafnar“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.