Árið 2026, þriðjudaginn 23. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2602014, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2025 um að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. febrúar 2026, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2025 að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfis­áhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir stofnunina að taka nýja ákvörðun þar sem tekið verði mið af staðsetningu framkvæmdarinnar innan friðlýsts svæðis, réttarstöðu svæðisins sem alþjóðlegs verndarsvæðis og stöðu grunnvatnshlotsins Þjórsárvera sem eins þess mikilvægasta í heiminum.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun 3. mars 2026, en 19. febrúar s.á. tók hún við verkefnum og hlutverki Skipulagsstofnunar, sbr. 68. gr. laga nr. 11/2026 um breytingu á ýmsum lögum vegna sameiningar Skipulagsstofnunar og Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar.

Málavextir

3. Hinn 12. maí 2025 sendi Landsvirkjun tilkynningu til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um það hvort gerð leiði­­garðs og rásar í Austurkvísl Þjórsárkvísla væri háð mati á umhverfis­áhrifum, 19. og 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í tilkynningunni kom fram að fyrirhugaðar framkvæmdir fælust í því að færa Austurkvísl Þjórsárkvísla í fyrri farveg með gerð nýrrar rásar og leiðigarðs. Gert væri ráð fyrir að mótuð yrði grunn rás, tæplega 600 m löng og 50 m breið. Væri tilgangur framkvæmdarinnar að leiðrétta breytingar sem orðið hefðu á rennsli kvíslarinnar á malareyrum ofan Þjórsárlóns og veita því aftur í lónið.

4. Í tilkynningunni var auk þess rakið að Þjórsárkvíslar rynnu innan friðlands Þjórsárvera. Í Þjórsárlón rynnu bæði Þjórsá og Austurkvísl, en hin síðarnefnda samanstæði af nyrstu frárennsliskvíslum Þjórsárjökuls. Öll Austurkvísl hefði runnið í Þjórsár­lón árin 1998–2016, en frá árinu 2016 hefði stærri hluti rennslis í Austurkvísl verið að færast yfir í svonefnda Vesturkvísl. Á undanförnum árum hefði Austurkvísl verið að brjóta sér leið yfir í farveg Vesturkvíslar og rynni nú aðeins að litlum hluta í Þjórsárlón. Ef fram héldi sem horfði rynni ekkert í lónið, sem myndi valda 120 GWst minni raforkuframleiðslu á ári, þar sem vatnið færi þá ekki í Þórisvatn og þaðan um Vatnsfells-, Sigöldu-, Hrauneyjafoss-, Búðarháls-, Sultar­tanga- og Búrfellsvirkjun. Framkvæmdin myndi því skila auknu og tryggara framboði raforku og minnka um leið þörf fyrir nýja virkjunarkosti.

5. Skipulagsstofnun tók ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar 4. júlí 2025. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var jafnframt tekið fram að framkvæmdin væri háð leyfum Skeiða- og Gnúpverjahrepps, Náttúruverndarstofnunar, Umhverfis- og orkustofnunar og forsætisráðherra. Umsagnir hefðu borist frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi, forsætisráðuneytinu, Hafrannsókna­stofnun, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Náttúrufræðistofnun, Náttúruverndar­stofnun og Umhverfis- og orkustofnun. Þá var greint frá því að skoða þyrfti hvort framkvæmdin kallaði á aðal- eða deiliskipulagsgerð sem grundvöll fyrir leyfisveitingu með hliðsjón af ákvæðum reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Ákvörðunin var birt í Skipulagsgátt og á vef Skipulagsstofnunar þann sama dag og var tekið fram að kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála væri til 5. ágúst 2025. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

6. Hinn 19. desember 2025 veitti Umhverfis- og orkustofnun Landsvirkjun heimild á grundvelli 75. gr. vatnalaga nr. 15/1923 til að veita Austurkvísl Þjórsárkvísla í fyrri farveg.

Málsrök kæranda

7. Kærandi telur að matsskylduákvarðanir sæti ekki opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærufrestur sé því einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina. Kærufrestur hafi því ekki byrjað að líða fyrr en 22. janúar 2026 er kæranda hafi fyrst orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Ekki séu efnisrök fyrir því að gera þá kröfu til frjálsra samtaka að þau fylgist reglulega með matsskylduákvörðunum Skipulagsstofnunar, hvorki hafi þau á að skipa starfsfólki til að sinna því né verði slík skylda leidd af stjórnsýsluframkvæmd. Auk þess sé það afsakanlegt að kæran hafi ekki komið fram fyrr en nú. Enginn skaði sé af síðbúinni kæru á ákvörðuninni þar sem fram komi í matsskyldufyrirspurn að ákjósanlegt sé að framkvæmd fari fram síðla sumars eða hausts.

8. Af hálfu kæranda er byggt á því að verulegir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun. Hin til­kynnta framkvæmd sé fyrirhuguð í þjóðlendu og á verndarsvæði í skilningi laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, sbr. c-lið 1. mgr. 4. gr. vatna­til­skipunar 2000/60/EB, og kunni að leiða til þess að náttúrulegt straumvatnshlot verði mikið breytt vatnshlot, eða að einhverjum gæðaþáttum þess eða annarra vatnshlota hnigni, þ.m.t. grunn­vatnshlot og straumvatnshlot neðar í Þjórsá. Ástandi náttúrulegs vatnshlots í skilningi laganna muni því hnigna á ólögmætan hátt. Vistfræðilegt ástand Austurkvíslar, þ.e. vatns­hlotsins Þjórsárkvísl 2 (103-957-R), hafi ekki verið staðfest með gögnum, en hún sé öll innan friðlýsts landsvæðis. Áformuð séu inngrip í náttúrulegt ferli þess að jökulfljót færist til, þ.e. úr vatnshlotinu Þjórsárkvíslum 2 yfir í Þjórsárkvíslar (103-552-R). Það kalli á ítar­legt mat samkvæmt lögum nr. 36/2011, sem ekki verði annars staðar fyrir komið en með umhverfismati.

9. Í 2. viðauka laga nr. 111/2021 sé kveðið á um þau viðmið sem Skipulagsstofnun sé skylt að taka mið af, eftir því sem við eigi, við töku matsskylduákvörðunar og varði þau eðli og staðsetningu framkvæmdar við mat á áhrifum. Stofnuninni hafi borið að líta til þess að um sé að ræða, allt í senn, a.m.k. ellefu atriði sem sérstaklega hafi borið að taka tillit til og varði einkum staðsetningu framkvæmdarinnar og þess að hún snúi ekki að almannahagsmunum, heldur efnahagslegum ávinningi Landsvirkjunar. Varði það ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að þess sjái hvergi stað að þessi atriði hafi verið tekin til umfjöllunar, gögn um þau rannsökuð og á þau lagt mat.

10. Framangreint sé brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði 8. gr. laga nr. 60/2013 sem mæli fyrir um vísindalegan grundvöll ákvarðanatöku, almennri varúðarreglu umhverfisréttar og Ríó-yfirlýsingarinnar og varúðarreglu löggjafar um umhverfismat, sbr. og formálsorð tilskipunar 2011/92/ESB. Eigi þetta ekki síst við þar sem bæði fagstofnun á ofangreindu sviði sem og stofnun sem fari með stjórnsýslu umrædds svæðis telji að framkvæmdin eigi að sæta umhverfismati. Þá hafi Skipulagsstofnun verið óheimilt að taka tillit til eignarhalds Landsvirkjunar sem þáttar í ákvörðun, enda sé raforkuframleiðsla atvinnustarfsemi á frjálsum markaði og framkvæmdin óþörf nema í efnahagslegum tilgangi.

11. Ekki sé ljóst hvaða rök standi til þess að Þjórsárver sé ekki að finna á skrá vatnaáætlunar skv. 25. gr. laga nr. 36/2011 yfir vernduð og viðkvæm svæði. Svæðið eigi að falla undir vernd vegna búsvæða eða tegunda þar sem viðhald eða umbætur á ástandi vatns sé mikilvægur þáttur í vernd, sbr. til hliðsjónar vistgerða- og fuglatilskipanir ESB sem sérstaklega sé vísað til í vatnatilskipun 2000/60/EB, og hljóti að vera til viðmiðunar um það hvaða svæði skuli teljast verndarsvæði samkvæmt lögum nr. 36/2011. Umhverfismarkmiðum slíkra svæða skuli þegar hafa verið náð, sbr. c-lið 1. mgr. 4. gr., sbr. 6. gr. og IV. viðauka vatnatilskipunarinnar. Engar upplýsingar liggi fyrir í málinu um það hvort svo sé um það svæði sem hér um ræði, sbr. einnig skýrslu eftirlitsstofnunar EFTA frá 7. apríl 2025 um skort á því. Skipulagsstofnun hafi borið að fjalla um stöðu verndarsvæðisins í tengslum við umhverfismarkmið slíkra svæða samkvæmt lögum nr. 36/2011.

12. Grunnvatnsstaða í öllum Þjórsárverum standi mjög hátt og liggi víðast hvar í yfirborði lands, en hátt grunnvatnsyfirborð sé ein meginundirstaða þeirrar gróðurvinjar og gróðurvera sem þar megi finna, þ.m.t. Þjórsárkvíslarvera. Áhrif vatnstöku eða vatnsveitu hafi alla tíð verið grundvallarþáttur í rannsóknum á virkjanaframkvæmdum í eða við verin. Áhrif á grunnvatnsyfirborð Þjórsárvera við þá framkvæmd að færa vatn úr Vesturkvísl Þjórsárkvísla yfir í Þjórsárlón hafi á hinn bóginn ekki verið rannsökuð. Þá byggi ályktun í hinni kærðu ákvörðun um að ólíklegt sé að ástandi vatnshlota hnigni við framkvæmdina ekki á vísindalegum grunni. Ólíkt því sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun liggi ekki fyrir áhrifamat sem Hafrannsóknarstofnun hafi unnið fyrir vatnshlot.

13. Í minnisblaði Hafrannsóknastofnunar frá 20. febrúar 2025 ekki verið fjallað um ástand þeirra tveggja vatnshlota sem tekin hefðu verið til umfjöllunar, þ.e. Austur- og Vesturkvísla. Augljóst sé þó að ástandi vatnshlotanna Þjórsárver (103-203-G) og Þjórsá 4 (103-1358-R) kunni einnig að hnigna, en hið fyrrnefnda teljist eitt af mikilvægustu grunnvatns­hlotum landsins. Þá hafi hvorki legið fyrir mat á ástandi vatnshlotanna í vatnavefsjá né ad hoc. Fyrirliggjandi áhrifamat hafi því verið háð ómöguleika og sé niðurstaðan að vettugi virðandi, en um það megi líta til niðurstöðu í dómi EFTA-dómstólsins í máli nr. E-7/25. Það breyti ekki þessari niðurstöðu að fimm mánuðum eftir töku hinnar kærðu ákvörðunar, þ.e. 5. desember 2025, hafi vistfræðilegt ástand vatnshlotsins Þjórsárkvíslar 2 (103-957-R) verið fært inn í vatnavefsjá sem mjög gott út frá sérfræðimati Hafrannsóknarstofnunar sem gert hafi verið fyrir Landsvirkjun og það sagt hafa „miðlungs“ áreiðanleika. Kærendur véfengi matið sem byggi ekki á vísindagögnum. Jafnframt liggi fyrir að vatnsformfræði vatnshlotsins Þjórsárkvíslar 2 (103-957-R) muni breytast allmikið og líkur séu á að það breytist úr náttúrulegu í mikið breytt vatnshlot, sbr. 13. gr. laga nr. 36/2011, eða að ástand þess sem náttúrulegs vatnshlots verði ekki viðunandi, m.a. vegna þess að það sé á verndarsvæði. Að lokum liggi sönnunarbyrðin í þessum efnum alfarið á Landsvirkjun og ályktun um að eitthvað sé ólíklegt, án þess að gerð sé grein fyrir lögbundnum gæðaþáttum, sé óvísindalegt hálfkák, sbr. einnig niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 57/2025.

14. Vernd óbyggðra víðerna hafi í um áratug verið eitt verndarmarkmiða laga nr. 60/2013, sbr. e.-lið 3. gr. og í því augnamiði hafi Þjórsárver verið friðlýst. Meta þurfi ætlaða skerðingu víðernanna af framkvæmdinni sem um ræði, en til þess þurfi núverandi ástand að liggja fyrir. Kortlagning víðerna sé vísindaleg og sannprófuð aðferðafræði og byggi á ákvæðum laga nr. 60/2013. Í kafla 3.7 í greinargerð með tilkynningu Landsvirkjunar sé ekki orði vikið að óbyggðum víðernum og verði mat á víðernaskerðingu aðeins gert í tengslum við umhverfismat þar sem þátttaka almennings sé tryggð. Þar sem vísindaleg nálgun varðandi skerðingu óbyggðra víðerna liggi ekki til grundvallar sé rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar háður verulegum annmarka.

15. Kærendur vísi til þeirra þjóðréttarlegu skuldbindinga sem íslenska ríkið hafi undirgengist á sviði umhverfisréttar og reglna sem af þeim leiði. Með undirritun EES-samningsins hafi íslenska ríkið skuldbundið sig til að virða meginreglur um umhverfisvernd, sbr. 73. gr. samningsins. Leggi 3. gr. hans þá skyldu á herðar stjórnvöldum samningsaðila, m.a. úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, að sjá til þess að samningsskuldbindingar á sviði umhverfismála séu uppfylltar. Kjarni varúðarreglunnar í EES-umhverfisrétti sé að skortur á vísindalegri þekkingu og óvissu um afleiðingar skuli ekki beitt til að réttlæta að grípa ekki til aðgerða eða fresta þeim þegar fyrir liggi hætta á alvarlegu eða óafturkræfu tjóni á umhverfi. Í aðfararorðum vatnatilskipunarinnar 2000/60/EB og tilskipunar 2011/92/ESB um umhverfismat framkvæmda sé vísað til varúðarreglunnar og þess að byggja eigi á henni. Í 9. gr. laga nr. 60/2013 sé gildissvið varúðarreglunnar afmarkað við ákvarðanir samkvæmt þeim lögum, en skv. 8. gr., sbr. 7. gr., gildi hins vegar meginreglan um að allar ákvarðanir og áætlanir stjórnvalda og fyrirtækja í opinberri eigu eigi að byggjast á vísindalegri þekkingu auk þess sem í 10. gr. sé lögfest regla um heildarmat í samræmi við svokallaða vistkerfisnálgun sem gildi við allar ákvarðanir og áætlanir stjórnvalda.

16. Almenningur eigi enga möguleika á að fá leyfisveitingar endurskoðaðar lúti framkvæmd ekki umhverfismati og sé því mikilvægt að umhverfismat fari fram. Þær upplýsingar sem liggi fyrir í stjórnsýslumálinu þurfi að koma fram í umhverfismati þar sem þátttaka almennings sé tryggð. Um það hvaða upplýsingar þurfi að koma fram í umhverfismati sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 57/2025. Krafa kæranda um ógildingu sé studd dómaframkvæmd og sé vísað til dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-559/19 Doñana frá 24. júní 2021 og C-461/13 Weser frá 1. júlí 2015. Aðildarríkjum EES-samningsins sé skylt skv. 3. gr. hans að gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem leiða af samningnum. Í dómi EFTA-dómstólsins í máli nr. E-18/24 frá 21. maí 2025 komi fram að sú skylda hvíli á dómstólum, en vegna túlkunar á lögvörðum hagsmunum umhverfisverndarsamtaka hér á landi beri úrskurðarnefndin þessa skyldu. Um vatnamál sé vísað til dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-535/18 Detmold frá 28. maí 2020 og C-525/20 France Nature frá 5. maí 2022

17. Að framangreindu virtu væri bæði Skeiða- og Gnúpverjahreppi og Náttúruverndarstofnun óheimilt að veita undanþágu frá friðlýsingarskilmálum án þess að fyrir liggi um að ástandi einskis vatnshlots hnigni, tímabundið eða varanlega, en slík sönnun liggi ekki fyrir. 

Málsrök Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar

18. Af hálfu Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar er byggt á því að kæra í málinu hafi borist að liðnum kærufresti. Í 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sem mæli fyrir um matsskylduákvarðanir, sé kveðið á um að Skipulagsstofnun skuli gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og hafa hana aðgengilega á netinu. Í 7. gr. sömu laga sé kveðið á um að stofnunin skuli starfrækja landfræðilega gagna- og samráðsgátt um skipulag, umhverfismat og leyfisveitingar. Þar skuli birta gögn, ákvarðanir og umsagnir vegna umhverfismats framkvæmda og áætlana og leyfa til framkvæmda. Í 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfis­mat fram­kvæmda og áætlana komi m.a. fram að Skipulagsstofnun skuli kynna almenningi niðurstöðu sína með áberandi hætti og birta hana ásamt tilkynningu framkvæmdaraðila og fylgigögnum og framkomnum umsögnum í gagna- og samráðsgátt. Í 2. gr. a reglugerðarinnar sé að finna nánari ákvæði um gáttina, sem beri heitið Skipulagsgátt, og komi þar m.a. fram að í henni skuli birta „ákvarðanir Skipulagsstofnunar um hvort tilkynntar framkvæmdir skuli háðar umhverfismati“. Hin kærða ákvörðun hafi verið birt í Skipulagsgátt 4. júlí 2025, sbr. 2. gr. a. í reglugerð nr. 1381/2021. Birting í slíkri gátt sé opinber birting í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og og kærufrestur hafi því verið til 5. ágúst s.á.

19. Rannsókn við undirbúning matsskylduákvarðana snúi að því að komast að niðurstöðu um hvort framkvæmd sé líkleg eða ekki til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með hliðsjón af viðmiðum 2. viðauka laga nr. 111/2021. Auk þess að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin þurfi að taka tillit til hinnar óskráðu meginreglu um meðalhóf og sjónarmiða um skilvirkni, sbr. 1. gr. laga nr. 111/2021. Málsmeðferð matsskylduákvörðunar sé því ekki ætlað að upplýsa um öll möguleg áhrif framkvæmdar með mikilli nákvæmni. Skipulagsstofnun hafi með viðhlítandi hætti litið til þeirra viðmiða sem vikið sé að í 2. viðauka laga nr. 111/2021 og við eigi í málinu. Lög nr. 111/2021 geri ekki ráð fyrir þátttöku almennings í málsmeðferð við töku matsskylduákvörðunar og geti eðli málsins samkvæmt því ekki átt sér stað brot á þátttökurétti almennings við töku slíkra ákvarðana.

20. Sé rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar virtur með hlutlægum hætti sé ljóst að varúðar­reglan, eða þær kröfur sem leiði af henni, hafi verið hafðar í huga. Þannig komi m.a. fram að í leyfi Náttúruverndarstofnunar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd sé unnt að setja skilyrði um vöktun með hugsanlegum áhrifum fyrirhugaðra framkvæmda sem og um verktilhögun, verklag og frágang og að í ljósi umsagnar Umhverfis- og orkustofnunar um bein áhrif á vatnshlotið Þjórsárkvíslar (103-552-R), þ.e. Vesturkvíslar, þurfi að uppfæra áhrifamatið áður en komi að leyfisveitingum. Í athugasemdum sem fylgdu 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/2013 hafi komið fram að krafa um þekkingu sé nánar afmörkuð og skuli vera í samræmi við eðli ákvörðunar og væntanleg áhrif hennar á náttúruna. Þetta þýði að „gerðar séu meiri kröfur þegar um er að ræða stærri framkvæmdir og einnig verði að taka mið af því hversu mikil áhrif ákvörðunin sé líkleg til að “ Hin kærða ­ákvörðun feli ekki í sér sjálfkrafa rétt til að veita Austurkvísl Þjórsár­kvísla í fyrri farveg heldur þurfi leyfi Skeiða- og Gnúpverja­hrepps, Náttúruverndarstofnunar, forsætis­ráðherra og Umhverfis- og orkustofnunar. Að þessu virtu verði ekki annað talið en að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við 8. gr. laga nr. 60/2013.

21. Umsagnir opinberra stofnana vegna matsskylduákvarðana séu ekki bindandi fyrir Skipulags­stofnun, sem beri að leggja heildstætt mat á atvik máls og vega og meta innbyrðis vægi umsagna að teknu tilliti til annarra gagna í málinu. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar sé ekki að finna fullnægjandi rökstuðning fyrir þeirri afstöðu að framkvæmdin skuli sæta umhverfismati. Að teknu tilliti til gagna málsins sé Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun ekki sammála því sem fram komi í umsögn Náttúruverndarstofnunar og fái ekki séð að dregnar hafi verið forsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins, m.a. tilkynningu Landsvirkjunar. Lögð sé áhersla á að samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 111/2021 skuli framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B í 1. viðauka laganna háðar umhverfismati þegar þær séu líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar samkvæmt 2. viðauka.

22. Í hinni kærðu ákvörðun hafi verið litið til stöðu verndarsvæðisins. Þar hafi verið greint frá því að markmið friðlýsingar Þjórsárvera sé að tryggja víðtæka og markvissa verndun gróðurlendis Þjórsárvera í heild sinni, vistkerfa veranna, rústamýravista, varpstöðva heiða­gæsa, víðernis, sérstakrar landslagsheildar og menningarminja. Þá hafi komið fram að gert væri ráð fyrir að óheimilt sé að breyta rennsli vatna og vatnsborðshæð á verndarsvæðinu, nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar, nú Náttúruverndarstofnunar, og viðkomandi sveitarfélags.

23. Umhverfis- og orkustofnun annist stjórnsýslu á sviði vatnaverndar í samræmi við fyrirmæli laganna, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Gerð og efni áhrifamats falli ekki undir valdsvið Skipulagsstofnunar, þar sem um vatnshlotin gildi lög nr. 36/2011 og reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Með setningu laga nr. 36/2011 hafi verið komið á fót stjórnkerfi sem miði að verndun vatns. Lögfest hafi verið ákveðin viðmið sem horfa beri til við málsmeðferð á grundvelli laga nr. 111/2021. Málsmeðferð matsskylduákvarðana hafi þó ekki verið skilgreind sem sá vettvangur þar sem öll upplýsingaöflun sem leiði af ákvæðum laga nr. 36/2011 fari fram.

24. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi legið fyrir áhrifamat sem komið hafi fram í bréfi Hafrannsóknastofnunar til Landsvirkjunar, dags. 20. febrúar 2025, sem í kæru sé vísað til sem minnisblaðs. Í tilkynningu Landsvirkjunar hafi verið að finna umfjöllun um vatnshlot sem Skipulags­stofnun hafi gefið gaum. Í hinni kærðu ákvörðun hafi verið tekið fram að fyrir lægi áhrifamat sem Hafrannsóknastofnun hefði unnið fyrir vatnshlot og að samkvæmt því væri ekki gert ráð fyrir að framkvæmdin hefði áhrif á eðlisefnafræðilega og efnafræðilega gæðaþætti eða að hún myndi valda breytingum á ástandsflokkun vatnshlota.

25. Til meðferðar á Alþingi sé frumvarp um breytingu á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar leyfisferla á sviði umhverfis- og orkumála og þá hafi í samráðsgátt stjórnvalda verið birt drög að frumvarpi til laga um stjórn vatnamála í desember 2025. Í þeim sé gert ráð fyrir að áhrif framkvæmda á vatnshlot séu tekin til skoðunar á umhverfis­matsstigi.

Athugasemdir Landsvirkjunar

26. Af hálfu Landsvirkjunar er byggt á því að kæra sé of seint fram komin með sambærilegum rökum og komu fram í athugasemdum Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar. Að auki er bent á að hvorki sé afsakanlegt að kæra hafi borist svo löngu eftir að kærufrestur hafi liðið né séu veigamiklar ástæður sem mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar skv. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Staðan sé ólík þeim sem hafi verið upp í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 40/2024 og 66/2023, en þar hafi verið talið afsakanlegt að kærur hefðu borist að liðnum kærufresti þar sem kærurnar hefðu borist innan þess frests sem Skipulagsstofnun hefði sjálf tilgreint. Kærandi hafi á undanförnum árum fylgst afar náið með og látið sig varða leyfis­veitingar vegna virkjana­framkvæmda og ítrekað borið slíkar ákvarðanir undir úrskurðar­nefndina. Ekki sé fallist á að kærandi hafi ekki burði til að fylgjast með matsskyldu­ákvörðunum.

27. Skipulagsstofnun hafi tekið til sérstakrar skoðunar þau lögbundnu viðmið sem lúti að stað­setningu, verndarsvæðum og víðernum. Í hinni kærðu ákvörðun sé sérstakur kafli um verndarsvæði þar sem m.a. sé vísað til þess að austurkvíslarnar séu allar innan friðlands Þjórsárvera. Lítt raskað votlendi samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd sé m.a. að finna á þeim höfða sem aðgreini austur- og vesturkvíslarnar. Greint hafi verið frá ábendingum Náttúrufræðistofnunar og Náttúruverndarstofnunar um áhrif framkvæmdarinnar á verndargildi friðlandsins og reifað að Þjórsárver teljist til Ramsarsvæðis miðað við upphafleg mörk friðlandsins, en framkvæmdarsvæðið sé þó 8 km frá skilgreindu Ramsarsvæði. Vísað hafi verið til þess að framkvæmdin muni ekki raska votlendi og væri háð leyfi Náttúruverndarstofnunar og sveitarfélags á grundvelli auglýsingar um friðland Þjórsárvera. Sérstök umfjöllun hafi verið um áhrif á víðerni.

28. Sjónarmið um möguleg áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot á svæðinu hafi fengið ítrekaða og ítarlega umfjöllun af hálfu þeirra sérhæfðu stjórnvalda sem koma að ákvörðunum og leyfis­veitingum vegna framkvæmdarinnar. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 112/2015 um Hafrannsókna­stofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, hafi stofnunin m.a. það hlutverk að afla með rannsóknum alhliða þekkingar á hafinu, ám og vötnum landsins og lífríki þeirra. Stofnun­inni hafi einnig verið falið hlutverk samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Áhrifamat Hafrannsóknastofnunar hafi því verið byggt á vísindalegri sérfræðiþekkingu hennar í vatnamálum.

29. Í umsögn Umhverfis- og orkustofnunar hafi verið tekið fram að jákvætt væri að fyrir lægi áhrifamat fyrir þau vatnshlot sem framkvæmdin hefði áhrif á og að sama áhrifamat næði til allra vatnshlotanna, en bent á að gera þyrfti betur grein fyrir áhrifum framkvæmdarinnar á vesturkvísl árinnar, þ.e. vatnshlotið Þjórsárkvíslar (103-552-R). Matið hafi verið bæði ítarlegt og vel rökstutt. Þar hafi verið að finna töflu þar sem talin séu upp 14 vatnshlot sem mögulega gætu orðið fyrir áhrifum af fyrirhugaðri framkvæmd. Tekin hafi verið afstaða til þess hvort áhrifin væru bein eða óbein og hvort vatnshlotin væru á bráðabirgðalista yfir mikið breytt eða manngerð vatnshlot. Mat Hafrannsóknastofnunar hafi verið að vatnshlotin Þjórsárkvíslar 2 (103-957-R), þ.e. austurkvíslarnar, og Þjórsárlón (103-2445-L) yrðu fyrir beinum áhrifum af framkvæmdinni. Önnur vatnshlot neðar í kerfinu, þ.m.t. Þjórsárkvíslar (103-552-R), þ.e. vesturkvíslarnar, yrðu fyrir óbeinum áhrifum. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið sú að framkvæmdin hefði lítilsháttar áhrif á vatnsformfræði fyrrgreindra vatnshlota en óbein áhrif og líklega lítil áhrif á vatnshlot neðar í kerfinu, einkum vegna aukinnar gruggmyndunar. Hafi það verið mat stofnunarinnar að ekki væri búist við að áhrifin yrðu það umfangsmikil að þau myndu valda breytingum á ástandsflokkun vatnshlota og að ólíklegt væri að framkvæmdin myndi valda hnignun á ástandi vatnshlotanna miðað við umhverfismarkmið laga nr. 36/2011.

30. Í tilefni af umsögn Umhverfis- og orkustofnunar og tilmælum í hinni kærðu ákvörðun hafi uppfært áhrifamat legið fyrir 28. ágúst 2025. Til viðbótar við það sem fram hafi komið í fyrra mati komi þar fram að bein áhrif verði á vatnshlotið Þjórsárkvíslar (103-552-R). Niðurstaðan sé þó hin sama og áður, að ekki sé búist við að áhrifin verði það umfangsmikil að þau muni valda breytingum á ástandsflokkun vatnshlota. Niðurstaða sérhæfðra stjórnvalda, þ.e. Haf­rannsókna­­stofnunar, Skipulagsstofnunar og Umhverfis- og orkustofnunar, hafi því verið sú að framkvæmdin myndi ekki hafa áhrif á grunnvatnshlot á svæðinu og hafi kærandi ekki fært fram rök eða gögn sem hnekki því mati. Þá séu það órökstuddar fullyrðingar að það liggi fyrir að vatnsformfræði vatnshlotsins Þjórsárkvíslar 2 (103-957-R) muni breytast allmikið og að líkur séu á að það fari úr náttúrulegu vatnshloti í mikið breytt vatnshlot eða að ástand þess verði ekki viðunandi. Í mars 2025 hafi jafnframt legið fyrir ástandsflokkun Hafrannsókna­stofnunar á vatnshlotum á virkjanasvæðum Landsvirkjunar. Ástandsflokkun þessi hafi verið færð inn í vatnavefsjá 5. desember 2025.

31. Hin fyrirhugaða framkvæmd sé háð ýmsum leyfum. Umhverfis- og orkustofnun hafi þannig þegar gefið út leyfi vegna hennar á grundvelli 75. gr. vatnalaga nr. 15/1923 og sé þar tiltekið að með leyfisumsókn hafi fylgt áhrifamat Hafrannsóknastofnunar á vatnshlot. Umhverfis- og orkustofnun hafi farið yfir áhrifamatið og telji það fullnægjandi. Rakin séu áhrif framkvæmdarinnar á þau þrjú vatnshlot sem vísað hafi verið til með tilliti til vatnsform- og líffræðilegra gæðaþátta og hafi stofnunin talið að framkvæmdin hefði ekki áhrif á eðlisefnafræðilega og efnafræðilega gæðaþætti. Þá séu framkvæmdinni sett ýmis skilyrði í leyfinu, s.s. um mengunarvarnir. Leyfi Fiskistofu á grundvelli 33. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 61/2006 liggi einnig fyrir, dags. 16. desember 2025, þar sem m.a. hafi verið litið til umsagnar Hafrannsóknastofnunar um áhrif á fiskistofna og vatnshlot. Þá hyggist Landsvirkjun sækja um framkvæmdaleyfi til Skeiða- og Gnúpverjahrepps og leyfi til Náttúruverndarstofnunar og sé í þeim leyfum unnt að setja skilyrði.

32. Hin kærða ákvörðun hafi verið byggð á opinni málsmeðferð þar sem matsskyldufyrirspurn Landsvirkjunar og gögn málsins hafi verið kynnt almenningi í Skipulagsgátt. Ekki verði séð að hin kærða ákvörðun hafi byggst á gögnum sem ekki hafi verið hluti af þessu samráðsferli. Almenningur, þ.m.t. kærandi, muni geta komið á framfæri athugasemdum er sótt verði um leyfi vegna framkvæmdarinnar og eftir atvikum borið ákvörðun um leyfisveitingar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til endurskoðunar, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

33. Ekki hafi skort á valkostagreiningu í tilkynningu framkvæmdarinnar til Skipulagsstofnunar. Í kafla 3.9 hafi verið sérstök umfjöllun um það gríðarlega tap í raforkuframleiðslu sem framkvæmdinni sé ætlað að hindra og þess t.a.m. getið að tapið nemi orkuvinnslugetu Ljósafossstöðvar. Að mati Landsvirkjunar sé framkvæmdin til þess fallin að minnka þörf á nýjum virkjunarkostum sem hefðu í för með sér mun meira rask og umhverfisáhrif.

Viðbótarathugasemdir kæranda

34. Af hálfu kæranda er vísað til þess að orðalag 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana bendi ekki til þess að um sé að ræða „opinbera birtingu“ í skilningi 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Skipulagsstofnun verið skylt að kynna almenningi ákvörðun sína, auk þess að hafa ákvörðunina aðgengilega á vef. Kröfur um kynningu fyrir almenningi annars vegar og um aðgengi upplýsinga á vef hins vegar hafi því verið aðskildar samkvæmt eldri lögum. Löggjafinn hafi ekki á neinu tímamarki kveðið á um „opinbera birtingu“ í skilningi laga nr. 130/2011 á ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar. Þá feli orðalag núgildandi laga nr. 111/2021 um að hafa ákvörðun „aðgengilega á netinu“ ekki í sér fyrirmæli um slíka opinbera birtingu. Hafi vilji löggjafans staðið til þess hefði slíkt þurft að koma fram við samþykkt laganna, m.a. með tilliti til réttaröryggissjónarmiða.

35. Sá skilningur sem Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun leggi í lögin þrengi að lögbundnum rétti kæranda, gangi gegn orðalagi 20. gr. laga nr. 111/2021 og fái ekki stoð í lögskýringargögnum eða samanburðarskýringu við 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Um allar aðrar ákvarðanir sem 30. gr. laga nr. 111/2021 fjalli um gildi lögbundin skylda til opinberrar birtingar, sbr. t.d. 3. mgr. 26. sem kveði á um skyldu leyfisveitanda til að „birta opinberlega með auglýsingu ákvörðun sína um útgáfu leyfis“. Engin lagaheimild sé til þess að skýra ákvæði reglugerðar nr. 1381/2021 um birtingu matsskylduákvörðunar í gagna- og samráðsgátt sem áskilnað um „opinbera birtingu“ í skilningi 4. gr. laga nr. 130/2011, þar sem löggjafinn hafi ekki mælt fyrir um að birting þar á ákvörðun sem þessari skuli teljast „opinber birting“. Þau sjónarmið sem liggi að baki hinum skamma kærufresti 4. gr. laganna eigi ekki við í þessu máli, enda séu framkvæmdir ekki ráðgerðar fyrr en síðsumars eða í haust og ekkert bendi til þess að þær séu brýnar.

36. Að því er varði tilvísun Landsvirkjunar til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 66/2023 og 40/2024 hafi nefndin í þeim málum miðað upphaf kærufrests við það hvenær viðkomandi kæranda hafi verið eða mátt vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun, þ.e. huglæga skilyrðið í fyrsta málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Ákvörðun um kærufrest hafi með öðrum orðum ekki byggst á því að matsskylduákvörðun sæti opinberri birtingu.

37. Kærandi áréttar sjónarmið sín um að þar sem vatnshlot á framkvæmdasvæðinu hafi hvorki verið ástandsmetin né flokkuð sé ekki hægt að framkvæma áhrifamat. Slík flokkun sé í lögum ekki falin framkvæmdaraðilum og ráðgjöfum þeirra, sem Hafrannsóknastofnun hafi verið í þessu tilviki. Íslenska ríkið og Eftirlitsstofnun EFTA séu sammála um það að mikið breytt og manngerð vatnshlot og umhverfismarkmið þeirra verði ekki til við það að framkvæmdaðili skili inn upplýsingum og ríkið færi þær í vatnavefsjá, heldur gerist það í vatnaáætlun með tilheyrandi málsmeðferð, sbr. yfirlit eftirlitsstofnunarinnar frá 21. október 2025, í kjölfar innleiðingarskýrslu stofnunarinnar frá 7. apríl s.á.

38. Kærandi telji það í andstöðu við 3. gr. EES-samningsins og dómaframkvæmd að Skipulagsstofnun geti komið sér undan ábyrgð á innleiðingu vatnatilskipunar á Íslandi með því að vísa til faglegrar verkaskiptingar stofnana. Staða svæðisins sem þjóðlendu skipti verulegu máli, en enginn geti átt þar lögvarða hagsmuni nema ríkið sem fari með eignarráðin. Með hliðsjón af varúðarreglunni sé sérstök ástæða til að gjalda varhug við því sjónarmiði að unnt sé að uppfæra áhrifamatið áður en komi að leyfisveitingum. Með því sé verið að vísa áhrifamati fram í tímann og koma því alfarið undan þátttöku- og endurskoðunarrétti almennings.

—– 

39. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða

40. Hin kærða ákvörðun í máli þessu er ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2025 um að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.

41. Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hags­muna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærandi nýtur aðildar að máli þessu á þeim grundvelli.

—–

42. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu hennar. Í því felst að almenningi telst að lögum vera kunnugt um slíkar ákvarðanir þegar þær hafa verið birtar opinberlega. Tilgangur fyrirmæla um opinbera birtingu ákvarðana er að tryggja að almenningur og hagsmunaaðilar eigi möguleika á að kynna sér efni ákvarðana og að þeir geti, eftir atvikum, skotið þeim til úrskurðaraðila. Um leið er framkvæmdaraðila veitt ákveðin trygging fyrir því að máli verði ekki skotið til úrskurðaraðila löngu eftir að ákvörðun lá fyrir.

43. Í máli þessu er ágreiningur um hvort hin kærða ákvörðun Skipulags­stofnunar, sem tekin var á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021, teljist ákvörðun sem sæti opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Af hálfu Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar og Landsvirkjunar er byggt á því að kæra í máli þessu, er barst úrskurðarnefndinni 6. febrúar 2026, hafi borist að liðnum kærufresti þar sem hin kærða ákvörðun hafi sætt opinberri birtingu 4. júlí 2025, er hún hafi verið birt í Skipulagsgátt og á vefsíðu stofnunarinnar.

44. Í lögum nr. 130/2011 er ekki að finna skýringar á því hvað felist í að ákvörðun sæti „opinberri birtingu“. Vísbendingar þar um er heldur ekki að finna í lögskýringargögnum. Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um hina svokölluðu birtingarreglu. Í athugasemdum við ákvæðið sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögunum var tekið fram að ákvæðið mælti ekki fyrir um sérstakan birtingarhátt. Einnig kom þar fram að í ýmsum dreifðum lagaákvæðum væri gert ráð fyrir að tilteknar ákvarðanir væru tilkynntar með formlegum hætti og í lögum nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda væri gert ráð fyrir að tilteknar ákvarðanir væru birtar opinberlega í Lögbirtingablaði, sbr. 3. gr. þeirra laga. Lögin voru felld úr gildi með lögum nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, en í 3. gr. eldri laganna kom fram að í Lögbirtingablaði skyldi m.a. birta „annað það, er stjórnvöldum þykir rétt að birta almenningi“. Samsvarandi ákvæði núgildandi laga nr. 15/2005 er í 2. mgr. 1. gr. þeirra. Er því ljóst að lög nr. 15/2005 gera ráð fyrir ákveðnum birtingarmáta þegar stjórnvöld vilja koma einhverju á framfæri við almenning.

45. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður einnig að leggja til grundvallar að unnt geti verið að mæla fyrir um opinbera birtingu með tilteknum lagaákvæðum. Með hvaða hætti opinber birting fer fram kann þess vegna að ráðast nánar af ákvæðum laga og reglugerða sem við eiga hverju sinni. Sem dæmi má nefna að í 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segir að birta skuli auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda. Ákvörðun sveitarstjórnar um að samþykkja deiliskipulag telst þar með vera ákvörðun sem sætir opinberri birtingu, sbr. lög nr. 15/2005. Einnig má benda á að skv. 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa og er tekið fram að slík birting teljist opinber birting. Þá má benda á nýlega breytingu á 3. mgr. 6. gr. a. laga nr. 110/2024 um Umhverfis- og orkustofnun, sbr. 34. gr. breytingarlaga nr. 30/2026. Þar kemur fram að um að leyfi, ákvarðanir, tilkynningar og annað sem Umhverfis- og orkustofnun beri að birta opinberlega skuli birt á vef stofnunarinnar og teljist það til opinberrar birtingar. Samkvæmt framangreindum dæmum hefur löggjafinn talið nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvað teljist opinber birting þegar lögum nr. 15/2005 sleppir.

46. Í 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um málsmeðferð við töku matsskylduákvörðunar. Þannig skal Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun samkvæmt lokamálslið 1. mgr. ákvæðisins gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og hafa hana aðgengilega á netinu. Málsliðurinn speglar að nokkru samsvarandi málslið í eldri lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. 6. mgr. 6. gr. þeirra. Í ákvæðinu var að auki lögð sú skylda á Skipulagsstofnun að kynna almenningi niðurstöðu sína. Þá var í 2. mgr. 6. gr. laganna að finna reglugerðarheimild þess efnis að ráðherra setti í reglugerð ákvæði um þá málsmeðferð sem viðhafa skyldi við ákvörðun um matsskyldu framkvæmda. Var það gert í reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum.

47. Úrskurðarnefndin tók m.a. afstöðu til birtingar matsskylduákvörðunar í úrskurði, uppkveðnum 14. nóvember 2019 í máli nr. 49/2019. Í niðurstöðu sinni rakti nefndin að í 6. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 kæmi fram að Skipulags­stofnun kynnti almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmda í flokki B með auglýsingu í dagblaði sem gefið væri út á landsvísu innan viku frá því að ákvörðun um matsskyldu lægi fyrir. Þá skyldi niðurstaða stofnunarinnar vera aðgengileg á vef hennar. Með hliðsjón af orðalagi laga nr. 106/2000 og reglugerðar nr. 660/2015 taldi úrskurðarnefndin að ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu sættu opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

48. Reglugerð nr. 660/2015 var felld brott með reglugerð nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Einnig skiptir hér máli að í lögum nr. 111/2021 er ekki mælt fyrir um heimild ráðherra að setja reglugerð um málsmeðferð við töku matsskylduákvörðunar skv. 20. gr. laganna. Eigi að síður er í 10. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 að finna nánari ákvæði um matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar, þ. á m. um það hvernig henni skuli miðlað. Kemur þannig fram í 4. mgr. hennar, til viðbótar við það sem fram kemur í lokamálslið 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021, að Skipulagsstofnun skuli kynna almenningi niðurstöðu sína með áberandi hætti og birta ásamt fleiru í gagna- og samráðsgátt. Um greinda gátt er fjallað í 7. gr. laga nr. 111/2021 og er þar mælt fyrir um að Skipulagsstofnun starfræki landfræðilega gagna- og samráðsgátt um skipulag, umhverfismat og leyfisveitingar. Þar skuli birta gögn, ákvarðanir og umsagnir vegna umhverfismats framkvæmda og áætlana og leyfa til framkvæmda. Sé aðgangur að gáttinni öllum opinn og án endurgjalds. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 111/2021 sagði m.a. um 7. gr. að auk þess að vera samráðsvettvangur væri einnig gert ráð fyrir að gáttin væri „upplýsingaveita fyrir hvern þann sem þarf að fá upplýsingar um gildandi skipulagsáætlanir, umhverfismat framkvæmda og áætlana eða leyfi til framkvæmda“. Hefur gáttin fengið heitið Skipulagsgátt og er hýst á samnefndu vefsvæði.

49. Telja verður að í áskilnaði um notkun gagna- og samráðsgáttar í 7. gr. laga nr. 111/2021 felist lögboðin söfnun og miðlun upplýsinga. Fær það einnig stuðning í framangreindum athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum. Þá kom fram í áliti umhverfis- og samgöngunefndar (þskj. 1642, 151. löggjþ.) að í gáttinni verði haldið utan um öll gögn sem tengjast mati á umhverfisáhrifum á einum stað og væri hún til þess fallin að auðvelda og skýra alla ferla og gera aðgengi almennings að gögnum betra, sem væri í samræmi við markmið Árósasamningsins. Að framansögðu virtu verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki litið svo á að matsskyldu­ákvarðanir sæti opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Er um það einnig litið til þeirrar breytingar sem varð með gildistöku laga nr. 111/2021, sem felur í sér að ekki er með lögum lengur mælt fyrir um skyldu til að kynna almenningi niðurstöðuna og þess að 10. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 hefur ekki skýra lagastoð.

50. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að kærufrestur vegna hinnar kærðu ákvörðunar hafi byrjað að líða við miðlun í Skipulagsgátt. Kemur þá til skoðunar hvenær kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina.

51. Kærandi hefur vísað til þess að honum hafi fyrst orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun 22. janúar 2026, en ákvörðunin var tekin 4. júlí 2025 og gerð aðgengileg í Skipulagsgátt sama dag. Kærandi nýtur aðildar að málinu á þeim grundvelli að vera umhverfisverndarsamtök, eins og áður greinir. Hefur hann í því hlutverki margoft staðið að kærum til úrskurðarnefndarinnar. Í ljósi þess að rúmlega sjö mánuðir liðu frá því ákvörðunin var tekin og gerð aðgengileg þar til kæra barst 6. febrúar 2026 verður að líta svo á að hún hafi borist að liðnum kærufresti.

52. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar að vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslu­lögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum.

53. Ástæður kærufresta eru m.a. þær að hæfilegri festu verði viðhaldið í stjórnsýsluframkvæmd. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi ber því að líta til þeirra sjónarmiða, en einnig til málsatvika allra og eðlis málsins hverju sinni, m.a. þess hvort málið geti talist fordæmisgefandi.Hvorki í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga né heldur greinargerð með frumvarpi til laganna er að finna skilgreiningu á því hvaða ástæður geti talist til veigamikilla ástæðna samkvæmt 2. tölul. ákvæðisins. Við mat á því hvað teljist til slíkra ástæðna hefur þó verið talið að líta beri til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, t.a.m. hvort úrlausn þess geti haft víðtækari skírskotun og þar með þýðingu fyrir fleiri en umræddan aðila. Þá hefur almennt verið talið að því styttri sem lög­bundinn kærufrestur er því meira svigrúm hafi stjórnvald, sem falið er að leysa úr máli á kæru­stigi, til að taka kæru til efnismeðferðar að liðnum kærufresti.

54. Meðal ákvarðana sem umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum er heimilt að bera undir úrskurðarnefndina eru matsskylduákvarðanir Skipulagsstofnunar og ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021, sbr. a- og b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Til slíkra framkvæmda teljast hvers konar nýframkvæmdir eða breytingar á eldri framkvæmd sem falla undir lögin og starfsemi sem henni fylgir, sbr. 3. tölul. 3. gr. laga nr. 111/2021. Í athugasemdum með 4. gr. í frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 kemur m.a. fram að undir téðan b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem alltaf séu mats­skyldar, sbr. nú 19. gr. laga nr. 111/2021, og tilkynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 20. gr. laganna. Þau leyfi sem um ræðir eru öll leyfi stjórnvalda sem sæta kæru til nefndarinnar og eru nauðsynleg svo ráðast megi í framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum. Að þessu virtu hefur verið litið svo á að þegar framkvæmd sætir ekki umhverfismati njóti umhverfisverndarsamtök ekki lögvarinna hagsmuna af því að kæra ákvarðanir um leyfi vegna hennar.

55. Í tilkynningu Landsvirkjunar er því lýst að hin umþrætta framkvæmd feli í sér færslu Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg með gerð nýrrar rásar og leiðigarðs. Segir að tilgangurinn sé að auka rennsli í Þjórsárlón og koma í veg fyrir tapaða orkuframleiðslu. Fyrir liggur að framkvæmdasvæðið er á friðlýstu svæði skv. 3. gr. auglýsingar nr. 870/2017 um friðland í Þjórsárverum, sbr. 49. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Eins og fram kemur í 1. mgr. 2. gr. tilvitnaðrar auglýsingar er markmið friðlýsingarinnar að tryggja víðtæka og markvissa vernd gróðurlendis Þjórsárvera í heild sinni, vistkerfis veranna, rústamýravistar, varpstöðva heiðagæsa, víðernis, sérstakrar landslagsheildar og menningarminja, auk fræðslu til almennings um verndargildi svæðisins. Þessu til viðbótar, sbr. 2. mgr. 2. gr., skal vernda líffræðilega fjölbreytni, vatnafar og vistgerðir Þjórsárvera sem eru fjölbreyttasta, stærsta og samfelldasta gróðurvin hálendisins og mikilvægt búsvæði dýra og plantna. Einnig kemur fram í 2. mgr. að áhersla sé lögð á vernd rústamýravistar, en vistgerðin teljist alþjóðlega verndarþurfi. Jafnframt kemur fram í málsgreininni að alþjóðlegt verndargildi rústamýra byggist m.a. á ákvæðum Bernarsamningsins og séu þær flokkaðar sem búsvæði í hættu. Rústamýravist sé óvenju fjölbreytt vistgerð miðað við aðrar þekktar vistgerðir á hálendi Íslands og hafi verulegt vísinda- og fræðslugildi. Að auki segir í 2. mgr. að votlendi svæðisins hafi alþjóðlegt gildi sem varpstöð heiðagæsar, sbr. Ramsarsamninginn. Í málsgreininni segir að markmið friðlýsingarinnar sé einnig að vernda landslagsheild Þjórsárvera, samspil jökuls og jökullandslags við gróðurlendið í verunum og menningarminjar, svo sem gæsaréttir og rústir útilegumanna. Loks er tekið fram í 9. gr. að svæðið og náttúrufar þess skuli fá að þróast eftir náttúrulegum lögmálum og á eigin forsendum.

56. Ekki leikur nokkur vafi á því að baki friðlýsingu Þjórsárvera búa einstakir náttúruverndarhagsmunir sem eru jafnframt einstaklega ríkir almannahagsmunir. Vegna sérstöðu Þjórsárvera, sem hafa verið rannsóknarviðfangsefni alþjóðlegra og innlendra vísindamanna síðan í byrjun sjötta áratugs síðustu aldar, voru Þjórsárver fyrst friðlýst árið 1981, sbr. auglýsingu nr. 753/1981, sem leyst var af hólmi með auglýsingu nr. 597/1987. Síðan þá hefur friðlýsta svæðið verið stækkað enn frekar og vernd þess aukin, sbr. nánar áðurnefnda auglýsingu nr. 870/2017. Jafnframt nýtur hluti Þjórsárvera alþjóðlegrar verndar í samræmi við ákvæði Ramsarsamningsins.

57. Þjórsárlón eru hluti Kvíslaveitu, en framkvæmdir við hana fóru fram á árunum 1980–1997. Þrátt fyrir það var sú framkvæmd sem hér um ræðir tilkynnt sem ný framkvæmd á grundvelli tölul. 12 í 1. viðauka laga nr. 111/2021, en ekki sem breyting á fyrri framkvæmd samkvæmt tölul. 13.02 í sama viðauka. Tilkynningin byggðist á því að þörf væri á framkvæmdinni til að tryggja að sú raforkuframleiðsla sem fyrri framkvæmd hafði í för með sér myndi ekki skerðast. Verður talið að hin tilkynnta framkvæmd sé því í reynd hluti Kvíslaveitu og hefði borið að hljóta málsmeðferð á þeim grundvelli. Þá gerir Landsvirkjun ráð fyrir að mögulega sé þörf á því að endurtaka framkvæmdina með tilheyrandi raski og því ljóst að ákvörðun Skipulagsstofnunar getur verið fordæmisgefandi verði talin þörf á að ráðast í sambærilega framkvæmd síðar meir. Þrátt fyrir að samkvæmt Landsvirkjun verður um 120 GWst minni raforkuframleiðsla á ári ef ekki verður af framkvæmdinni geta slíkir hagsmunir ekki sjálfkrafa gengið framar náttúruverndarhagsmunum, sem einnig eru ríkir almannahagsmunir.

58. Í athugasemdum þeim sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að meginrökin fyrir því að veita heimild til þess að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds séu að stuðla að auknu réttaröryggi. Í máli þessu liggur fyrir matsskylduákvörðun þess efnis að fyrirhuguð framkvæmd, sem fer fram innan friðlands Þjórsárvera, skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum. Verði kæra í máli þessu ekki tekin til efnismeðferðar kann það því að útiloka að umhverfisverndarsamtök, sem hafa þann tilgang að gæta almannahagsmuna, geti leitað til óháðs úrskurðaraðila vegna ákvarðana um leyfisveitingar fyrirhugaðrar framkvæmdar og kæmi að öllum líkindum í veg fyrir það að þær geti sætt endurskoðun. Er enda erfitt að sjá að einhverjir eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af framkvæmdinni sem gætu látið málið sig varða á síðari stigum. Þessu til viðbótar er rétt að geta þess að umhverfisverndarsamtök geta vegna dómaframkvæmdar hér á landi ekki höfðað dómsmál til að hnekkja matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar.

59. Að öllu framangreindu virtu og með hliðsjón af þeim réttaröryggissjónarmiðum sem búa kærurétti að baki, verða að mati nefndarinnar, eins og hér sérstaklega stendur á, taldar veigamiklar ástæður í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga til þess að taka málið til efnismeðferðar að kærufresti liðnum.

—–

60. Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar til Húsnæðis- mannvirkja- og skipulagsstofnunar, áður Skipulagsstofnunar, sbr. breytingarlög nr. 11/2026, til ákvörðunar um matsskyldu, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þar sem við á skal hann taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif og leggja fram, eftir því sem við á, upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Áform Landsvirkjunar voru tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt greindu ákvæði sem framkvæmd í flokki B, sbr. tölul. 10.12 í 1. viðauka laganna, en þar undir falla m.a. breytingar á árfarvegi til að hemja og/eða miðla vatni þar sem framkvæmdasvæði er a.m.k. 1 ha utan þess sem tilgreint er í tölul. 10.11. Samkvæmt þeim tölulið eru breytingar á árfarvegi til að hemja og/eða miðla vatni þar sem rúmtak vatns er meira en 10 milljónir m³ ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Sem áður greinir hefði þó verið rétt að tilkynna framkvæmdina sem breytingu á fyrri framkvæmd Kvíslaveitu, sbr. tölul. 13.02.

61. Hlutverk Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 111/2021 er að taka ákvörðun um hvort tilkynnt framkvæmd skuli háð umhverfismati. Mat stofnunarinnar lýtur eðli máls samkvæmt að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Telja verður að stofnuninni beri að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á henni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu. Þá segir í 2. mgr. 20. gr. laganna að sé niðurstaða stofnunarinnar sú að tilkynningarskyld framkvæmd skuli ekki háð umhverfismati geti hún þá sett fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar í því skyni að koma í veg fyrir umtalsverð umhverfisáhrif. Líta verður svo á að henni beri að rökstyðja niðurstöðu sína með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laganna, en vægi hvers þáttar er, eðli málsins samkvæmt, breytilegt eftir því hvaða framkvæmd um ræðir hverju sinni.

62. Í tilkynningu Landsvirkjunar um matsskyldu hinnar umþrættu framkvæmdar kemur fram að áformað sé að færa Austurkvísl Þjórsárkvísla í fyrri farveg með gerð nýrrar rásar og leiðigarðs og með því leiðrétta breytingar sem orðið hefðu á rennsli kvíslarinnar á malareyrum ofan Þjórsárlóns og veita því aftur í lónið. Var framkvæmdinni lýst þannig að hún fælist í uppýtingu á leiðigarði, nánar tiltekið að ýta efni úr malareyrum og sandeyrum á áraurum Austurkvíslar Þjórsárkvísla til þess að búa til leiðigarð og gera nýja vatnsrás. Gert væri ráð fyrir að mótuð yrði grunn rás, tæplega 600 m löng og 50 m breið, nyrst á áreyrunum, en áreyrar Austurkvíslar væru gróðurlausar einsleitar malarfyllingar með um 100 mm steinum og lítilsháttar sanddreif, sem auðvelt væri að ýta til og móta. Allt efni í leiðigarðinn væri því til staðar á staðnum. Áætlað magn ýtingar væri um 6.000 m³ og meðalýtingarlengd u.þ.b. 30 m. Leiðigarðurinn yrði um 5 m á breidd, en breytilegur í hæð, þó ekki hærri en 1,5 m yfir aðlægu landi. Gert væri ráð fyrir að nota meðalstóra jarðýtu, u.þ.b. 20 tonna, og litla beltagröfu, u.þ.b. 15 tonna. Unnt yrði að aflesta tækin við suðurenda Austurkvíslar og keyra á áreyrunum að framkvæmdasvæði og myndu öll för eftir tækin hverfa fljótt vegna vatnsrofs og veðráttu. Áin og veðráttan myndu jafnframt fljótt móta garðinn þar til ekki yrði eftir því tekið að garðurinn væri manngerður. Þá var tekið fram að ljóst væri að Austurkvísl myndi áfram hlaupa um áreyrar sínar með tilheyrandi rofi og tilfærslu á efni og væri mögulega þörf á að endurtaka framkvæmdina.

63. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna Skeiða- og Gnúpverjahrepps, Fiskistofu, forsætisráðuneytisins, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðis­eftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar, Náttúruverndarstofnunar, Umhverfis- og orkustofnunar og Veðurstofu Íslands í samræmi við 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021. Að frátöldum Minjastofnun og Fiskistofu bárust umsagnir frá þeim öllum.

64. Forsætisráðuneytið taldi sig ekki geta skorið úr um hvort framkvæmdin væri matsskyld samkvæmt lögum nr. 111/2021, en tók fram að hagsmunir íslenska ríkisins væru fólgnir í því að leiðrétta breytingar sem orðið hefðu á rennsli Austurkvíslar og veita því aftur í lónið. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands taldi enga ástæðu til að gera athugasemd við tilkynninguna og taldi framkvæmdina ekki þurfa að sæta mati á umhverfisáhrifum. Veðurstofan gerði ekki athugasemd við áformin. Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps taldi að gerð hefði verið grein fyrir framkvæmdinni, en æskilegt væri að hún færi í umhverfismat.

65. Umhverfis- og orkustofnun taldi í umsögn sinni ekki líklegt að framkvæmdin myndi hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og taldi hana því ekki vera háða mati á umhverfisáhrifum. Tók stofnunin jafnframt fram að jákvætt væri að búið væri að gera áhrifamat fyrir þau vatnshlot sem framkvæmdin hefði áhrif á og að sama áhrifamatið næði til þeirra allra. Á hinn bóginn benti stofnunin á að gera þyrfti betur grein fyrir áhrifum framkvæmdarinnar á Vesturkvísl árinnar, þ.e. vatnshlotið Þjórsárkvíslar (103-552-R). Taldi stofnunin ákveðið ósamræmi vera í matinu varðandi það hvort framkvæmdin hefði bein eða óbein áhrif á vatnshlotið og taldi að það yrði fyrir beinum áhrifum af völdum framkvæmdarinnar þar sem rennsli myndi minnka þegar vatni væri veitt úr því og yfir í Austurkvísl. Til þess að leyfisveitendur gætu tryggt að leyfi væru í samræmi við lög nr. 36/2011 og Vatnaáætlun Íslands 2022–2027 þyrfti að liggja fyrir ítarlegt mat á áhrifum framkvæmdarinnar á viðkomandi vatnshlot.

66. Af hálfu Hafrannsóknastofnunar var vísað til þess að stofnunin hefði í minnisblaði, sem unnið hefði verið fyrir Landsvirkjun árið 2025, lagt mat á möguleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum við Austurkvísl Þjórsárkvísla á vatnshlot á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Matið hefði verið unnið í samræmi við lög nr. 36/2011 og leiðbeiningar Umhverfisstofnunar um mat á áhrifum framkvæmda og starfsemi á vatnshlot. Í minnisblaðinu hefði komið fram lýsing á framkvæmdinni samkvæmt upplýsingum frá Landsvirkjun og EFLU og mat á mögulegum vatnsformfræði-, líffræði- og eðlisefnafræðilegum áhrifum á þau vatnshlot sem væru á áhrifasvæði framkvæmdarinnar og hefði niðurstaðan verið sú að ólíklegt væri að framkvæmdin ylli hnignun á ástandi vatnshlotanna miðað við umhverfismarkmið laga nr. 36/2011. Í samræmi við það taldi Hafrannsóknastofnun ákvörðunina ekki vera háða mati á umhverfisáhrifum, með tilliti til þeirra vatnshlota sem væru á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Af hálfu stofnunarinnar var tekið fram að niðurstaðan byggðist á áhrifum á vatnshlotin sjálf og að ekki hefði verið lagt mat á bein eða óbein áhrif á aðra umhverfisþætti, eins og líffræðilega fjölbreytni tegunda, t.d. gróðurs, og búsvæði utan vatnshlota, landslag, jarðmyndanir, menningarminjar og efnisleg verðmæti.

67. Náttúruverndarstofnun og Náttúrufræðistofnun töldu báðar að framkvæmdin ætti að sæta umhverfismati. Í umsögn Náttúruverndarstofnunar var bent á að Þjórsárver væru dæmi um viðkvæmt vistkerfi á miðhálendi Íslands þar sem kvíslun og breytingar á rennsli jökuláa, sem teldust til náttúrulegra vatnaferla, væru hluti af mótun svæðisins og stuðluðu að fjölbreytni vistgerða og ferla. Lögð var áhersla á að mikilvægt væri, sbr. markmið laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, að leyfa náttúru svæðisins að þróast á eigin forsendum, sem væri eitt helsta markmið friðlýsingar svæðisins. Ekki væri hægt að tala um leiðréttingu þar sem um væri að ræða náttúrulegar breytingar á jökuláreyrum. Þótt tilgangur framkvæmdarinnar væri að draga úr áhrifum á gróður og vistkerfi lægju ekki fyrir nægileg gögn til að unnt væri að skilgreina aðgerðina þannig að hún fæli í sér verndaraðgerð sem réttlætti inngrip samkvæmt friðlýsingarskilmálum. Þvert á móti kynni framkvæmdin að hafa áhrif á náttúrulega þróun árkerfisins og vistkerfa sem við það tengdust. Framkvæmdin, sem fæli í sér stýringu vatnsrennslis og mótun farvegar, kynni að hafa áhrif á þau náttúrufarslegu einkenni sem skráning Þjórsárvera á skrá yfir votlendissvæði samkvæmt Ramsarsamningnum byggðist á. Framkvæmdin gæti breytt vatnaflæði, gróðurþekju og vistgerðum og þar með skert þá vistfræðilegu heild sem vernd svæðisins hvíldi á. Þá taldi stofnunin óljóst hvort unnið hefði verið mat á áhrifum á lífverur sem byggðu afkomu sína á núverandi vatnsstraumi, svo sem botndýr, vatnaplöntur og smádýr sem mynduðu undirstöðu vistkerfisins. Þar sem framkvæmdin ætti sér stað innan friðlýsts og viðkvæms svæðis væri brýnt að fram færi heildstætt vistfræðilegt mat á áhrifum breytinga á vatnsrennsli og að slík áhrif væru metin með tilliti til náttúrulegrar þróunar árkerfisins og í samræmi við ákvæði friðlýsingarskilmála Þjórsárvera. Stofnunin taldi umfjöllun um ýmsa þætti vanta svo unnt væri að leggja fullt mat á áhrifin. Óvissa ríkti um langtímaáhrif, umfang og nauðsyn endurtekinna inngripa vegna frekari náttúrulegra breytinga sem og um áhrif á verndargildi svæðisins. Þá myndi framkvæmdin skerða ósnortin víðerni, innan friðlandsins, en vernd þeirra væri ein meginforsenda friðlýsingar Þjórsárvera. Líklegt væri að framkvæmdin myndi hafa í för með sér umtalsverð neikvæð áhrif á verndargildi Þjórsárvera.

68. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar var því lýst að Þjórsárkvíslar væru jökulár, sem ættu upptök undan Þjórsárjökli og flæmdust um jökuláreyrar til suðausturs, en rynnu að lokum í Þjórsá. Um væri að ræða virkt landmótunarferli sem tæki sífelldum breytingum, ekki síst á tímum loftslagshlýnunar með hopun jökla. Hér væri um að ræða náttúrulegar breytingar á jökuláreyrum sem væru vel þekktar og ættu ekki að koma á óvart. Tók stofnunin fram að hún tæki ekki undir þá umfjöllun í tilkynningu framkvæmdaraðila að verið væri að „leiðrétta breytingar“ á rennsli jökuláa. Í friðlýsingu Þjórsárvera kæmi skýrt fram að vistgerðir og jarðminjar innan friðlandsins skyldu fá að þróast eftir náttúrulegum lögmálum og á eigin forsendum. Mat Náttúrufræðistofnun framkvæmdina ekki sem viðhald á núverandi mannvirkjum heldur væri um nýja framkvæmd að ræða á áður óröskuðu svæði sem væri inngrip í náttúrulega virka ferla með ófyrirséðum afleiðingum. Friðlandið væri einstök landslagsheild.

69. Landsvirkjun kom á framfæri athugasemdum sínum við fyrrgreindar umsagnir og greindi m.a. frá því að uppfært áhrifamat, þar sem fjallað yrði frekar um áhrif á Vesturkvísl Þjórsárkvísla, myndi fylgja með framkvæmdaleyfisumsókn. Fyrirfram væri búist við því að áhrif á vatnshlotið yrðu óveruleg því rennsli yrði aftur hið sama og verið hefði í áratugi. Væru afleiðingar framkvæmdanna því ekki ófyrirséðar. Náttúrulegir ferlar hefðu ekki alltaf jákvæðar afleiðingar fyrir lífríki og ætti það við í þessu tilviki þar sem færsla farvegar Austurkvíslar með auknu rennsli í Vesturkvísl hefði haft í för með sér landrof á vistgerðum með mjög hátt verndargildi og rýrnun á búsvæðum fugla, sem væru þættir sem vegi þungt í verndargildi svæðisins. Framkvæmdin rýrði ekki verndargildi svæðisins og hlífði heldur rústamýri og búsvæðum fugla við landrofi. Engin skerðing yrði á gróðurþekju eða vistgerðum, en framkvæmdin myndi stöðva yfirstandandi vistgerðarskerðingu. Ekkert rask yrði á vistgerðum, votlendi eða búsvæðum fugla. Þvert á móti myndi rask á þessum þáttum minnka, þar sem framkvæmdin kæmi í veg fyrir að núverandi farvegabreytingar brjóti meira af landi. Þá væri framkvæmdin í um 8 km fjarlægð frá verndarsvæði Ramsarsamningsins. Ekki yrði um eiginlega mannvirkjagerð að ræða heldur grunna rás þar sem eingöngu yrði ýtt til efni á gróðurlausum jökulaurum með lágmarksraski og sýnileika. Að ýta til efni staðbundið á jökulaurum hefði ekki áhrif á víðerni eða landslagsheildir. Að auki væri framkvæmdin utan víðerna samkvæmt skilgreiningu rammaáætlunar og væri í flokkun Wildland Research Institute á umskiptasvæði. Framkvæmdarsvæðið væri óaðgengilegt fyrir gangandi eða aðra sem sæktu í víðernaupplifun og áhrif á hana óveruleg.

70. Í svörum Landsvirkjunar kom að auki fram að um nauðsynlega aðgerð væri að ræða til að tryggja sem besta virkni núverandi mannvirkja og nýtingu auðlinda, en virkjanamannvirki væru háð því að til þeirra rynni vatn. Unnt væri að gera varanlega lausn, en það myndi kalla á umfangsmeiri framkvæmdir og varanleg mannvirki. Vonir stæðu til að framkvæmdin dygði í fimm til tíu ár eða lengur. Þótt framkvæmdin væri smá í sniðum og ekki varanleg væri ávinningurinn mikill. Valkostirnir væru þrír, þ.e. sú afturkræfa framkvæmd sem um ræddi, ekki gera neitt og verða af 120 GWst raforkuframleiðslu á ári eða framkvæma varanlega vatnaveitingu sem krefðist stórra og umfangsmikilla mannvirkja. Þótt Austurkvísl bryti sér aftur leið eftir einhvern tíma væri vel þess virði að láta á þetta reyna, enda fengist reynsla um afrakstur og áhrif framkvæmdarinnar, sem væri höfð smá í sniðum til að lágmarka rask og afla þekkingar um árangur hennar. Tilgangurinn væri að viðhalda rennsli í Þjórsárlón og væri verndun gróðurs ekki forsenda hennar. Minnkun landrofs á vistgerðum með hátt verndargildi væru jákvæð hliðaráhrif. Náttúruverndarstofnun fari með leyfisveitingar í Þjórsárverum og ráði fordæmisgildi framkvæmdarinnar. Þá hefði í umsögnum Skeiða- og Gnúpverjahrepps, Náttúruverndarstofnunar og Náttúrufræðistofnunar ekki verið að finna umfjöllun eða rökstuðning fyrir því í hverju umtalsverð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar gætu falist. Verði umfangslítil og afturkræf tilfærsla á efni á gróðurlausum jökulaurum, sem endurheimti ástand sem varið hefði í áratugi, verði sett ný viðmið fyrir framkvæmdir og framkvæmdaraðila hér á landi. Ekkert aðflutt efni verði notað í framkvæmdina og mannvirki séu ekki varanleg. Mat á umhverfisáhrifum væri úrræði sem ekki skyldi beita að ástæðulausu heldur þyrfti að vera góð ástæða og rökstuðningur á bak við slíka ákvörðun, sbr. 18. gr. laga nr. 111/2021.

—–

71. Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar er tekið fram að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð umhverfismati skuli taka mið af eðli hennar, svo sem stærð og umfangi, nýtingu náttúruauðlinda og mengun, sbr. 1. tölul. 2. viðauka laga nr. 111/2021. Einnig skuli taka mið af staðsetningu framkvæmdar og hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, svo sem með tilliti til landnotkunar, magns og getu náttúruauðlinda til endurnýjunar og verndarákvæða, einkum svæða sem njóta verndar skv. lögum nr. 60/2013. Jafnframt beri að líta til álagsþols náttúrunnar, svo sem með tilliti til náttúruverndarsvæða og landslags­heilda, sbr. 2. tölul. 2. viðauka sömu laga. Að endingu beri að skoða áhrif framkvæmdar í ljósi gerðar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar, svo sem með tilliti til umfangs, eðlis, styrks og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum, væntanlegs upphafs, tímalengdar og afturkræfni áhrifa og möguleika á að draga úr áhrifum, sbr. 3. tölul. 2. téðs viðauka.

72. Um eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar er af hálfu Skipulags­stofnunar bent á að um sé að ræða framkvæmdir sem séu ekki umfangsmiklar með tilliti til mannvirkjagerðar, en séu innan friðlandsins í Þjórsárverum. Markmið friðlýsingar Þjórsárvera sé að tryggja víðtæka og markvissa verndun gróðurlendis Þjórsárvera í heild sinni, vistkerfa veranna, rústamýravistar, varpstöðva heiðagæsa, víðernis, sérstakrar landslags­heildar og menningarminja. Með framkvæmdunum sé þess freistað að færa rennsli Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrra horf, en frá 2016 hafi aukinn hluti rennslisins verið að færast yfir í Vesturkvísl.

73. Fyrir lægi að sjálft framkvæmdasvæðið séu gróðurlausar áreyrar sem væru síbreytilegar, en að færsla Austurkvíslar yfir í þá vestari hafi orsakað rof á gróðri og skerðingu á vistgerðum með mjög hátt verndargildi. Samkvæmt gögnum Landsvirkjunar liggi fyrir að ef ekki yrði ráðist í fyrirhugaðar framkvæmdir megi gera ráð fyrir að áreyrar Vesturkvíslar muni breiða úr sér og landrof aukast enn frekar og það kynni að valda rofi á rústamýravist sem sé vistgerð sem hafi mjög hátt verndargildi, en ein af ástæðum friðlýsingar Þjórsárvera sé að vernda hana. Benti stofnunin á að möguleg jákvæð áhrif framkvæmda hafi ekki þýðingu við ákvörðun um matsskyldu. Við fyrirhugaðar framkvæmdir sé ekki verið að raska votlendi og sjálft fram­kvæmdasvæðið sé utan afmörkunar verndarsvæðis Ramsarsamningsins, sem nái yfir það svæði sem tekið hafi til upphaflegra marka Þjórsárverafriðlandsins, þ.e. 375 km² að flatarmáli. Fyrir liggi að samkvæmt skilmálum friðlýsingarinnar sé gert ráð fyrir að óheimilt sé að breyta rennsli vatna og vatnsborðshæð á verndarsvæðinu, nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar, nú Náttúru­verndarstofnunar, og viðkomandi sveitarfélags, sem og vegna viðhalds á mannvirkjum, svo sem virkjanamannvirkjum.

74. Varðandi áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á landslag og ásýnd sé ljóst að á framkvæmdatíma muni verða nokkuð rask bæði við akstur farartækja frá aflestunar­stað að framkvæmda­svæðinu, um 2,5 km leið, og vegna rásar og leiðigarðsins. Framkvæmd­irnar muni ekki verða mjög áberandi á hinni víðáttumiklu flatneskju, garðurinn muni veðrast og að öllum líkindum falla inn í landslag á tiltölulega skömmum tíma, eigi það einnig við um ummerki eftir farartæki. Þrátt fyrir að 2,5 km séu í næstu virkjunarmannvirki megi líta svo á að framkvæmda­svæðið sé innan óbyggðs víðernis í skilningi laga nr. 60/2013, þ.e. svæði í óbyggðum þar sem hægt sé að njóta einveru og náttúrunnar án truflunar af mannvirkjum eða umferð vélknúinna farartækja. Í ljósi sýnileika framkvæmdanna séu þær, með hliðsjón af því raski sem þær komi til með að valda, ekki taldar þess eðlis að þær muni hafa varanleg neikvæð áhrif á víðerna­upplifun. Í leyfi Náttúruverndarstofnunar samkvæmt lögum nr. 60/2013 verði unnt að setja skilyrði um vöktun með hugsanlegum áhrifum fyrirhugaðra framkvæmda sem og um verktilhögun, verklag og frágang.

75. Fyrir liggi áhrifamat sem Hafrannsóknastofnun hefði unnið fyrir vatnshlot, en samkvæmt því sé ekki gert ráð fyrir að framkvæmdin hefði áhrif á eðlisefna- og efnafræðilega gæðaþætti eða að hún muni valda breytingum á ástandsflokkun vatnshlota. Í ljósi umsagnar Umhverfis- og orkustofnunar um bein áhrif á vatnshlotið Þjórsárkvíslar (103-552-R), þ.e. Vesturkvíslar þurfi að uppfæra áhrifamatið áður en komi að leyfisveitingum. Eins og fyrr segði sé framkvæmdasvæðið á síbreytilegum áreyrum og fyrir liggi að allar líkur séu á að a.m.k. hluti Austurkvíslar muni flæmast á ný yfir í Vesturkvísl og þar af leiðandi þurfi mögulega að ráðast á ný í sambærilegar framkvæmdir fljótlega. Ef til þess komi þurfi að gera ráð fyrir að þær krefjist málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 111/2021.

76. Að þessu öllu virtu komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að hin umþrætta framkvæmd í máli þessu væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því væri hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

—–

77. Meðal þeirra gagna sem fylgdu tilkynningu Landsvirkjunar til Skipulagsstofnunar var minnisblað Hafrannsóknastofnunar, dags. 20. febrúar 2025, um mat á áhrifum fyrirhugaðra framkvæmda miðað við markmið laga nr. 36/2011. Tekið var fram að matið byggðist á upplýsingum frá Landsvirkjun og EFLU og væri unnið í samræmi við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar frá 2024 um mat á áhrifum framkvæmda og starfsemi á vatnshlot. Var því lýst að framkvæmdin myndi hafa bein áhrif á vatnshlotin Þjórsárkvíslar 2 (103-957-R) og Þjórsárlón (103-2445-L), en óbein og líklega lítil áhrif á vatnshlot neðar í kerfinu ásamt Þjórsárkvíslum (103-552-R). Tekið var fram að meðal þeirra vatnshlota sem yrðu fyrir óbeinum áhrifum væru tilteknir veituskurðir sem allir væru á bráðabirgðalista yfir manngerð vatnshlot, en ekki væri fjallað um þá þar sem ólíklegt væri að framkvæmdin hefði áhrif á ástand þeirra.

78. Í minnisblaðinu var rakið hvaða áhrif framkvæmdin hefði á vatnsformfræðilega, líffræðilega, eðlisefnafræðilega og efnafræðilega gæðaþætti vatnshlota. Um áhrif á vatnsformfræðilega gæðaþætti benti Hafrannsóknastofnun á að framkvæmdin fæli í sér breytingu á farvegi Austurkvíslar, þ.e. vatnshlotið Þjórsárkvíslar 2, og tilfærslu á vatni, u.þ.b. 15 m³/s, á aurkeilu árinnar þannig að vatnið muni færast úr núverandi farvegi yfir í farveg sem það hafi runnið í þegar framkvæmdum við Kvíslaveitur V hafi lokið árið 1997. Áætluð lengd framkvæmdarsvæðisins væri um 3,2% af lengd aðalfarvegs vatnshlotsins. Við tilfærsluna myndi rennsli til Þjórsárlóns og aurburður aukast. Áhrifa af auknum svifaur muni líklega gæta í vatnshlotum sem séu neðar í veitukerfinu, en í minna magni. Á sama tíma muni rennsli minnka sem þessu nemi í Þjórsárkvísl (103-552-R) og verða svipað því sem það hafi verið við myndun Þjórsárlóns. Að því er varði líffræðilega gæðaþætti taldi stofnunin að það væri aðallega aukið grugg sem myndi hafa áhrif á urriða í Kvíslavatni, en rannsóknir hafi þó sýnt fram á að þrátt fyrir aukið grugg frá árinu 1997 hafi urriði aukið útbreiðslu sína. „Nettóbreyting“ á afkomu urriðastofnsins í Kvíslaveitu yrði því að teljast minniháttar og það sama ætti við varðandi urriða neðar í vatnakerfinu. Um aðra líffræðilega gæðaþætti sagði að grugg yrði mest efst í kerfinu en færi minnkandi eftir því sem neðar drægi. Varðandi eðlisefnafræðilega þætti var talið að framkvæmdin hefði hvorki áhrif á styrk næringarefna (NO₃, NH₄ og PO₄), leiðni, pH eða basavirkni né styrk forgangsefna.

79. Í niðurstöðu minnisblaðsins kom fram að framkvæmdin myndi hafa lítilsháttar áhrif á vatnsformfræði vatnshlotanna Þjórsárkvísla 2, Þjórsárkvíslar og mögulega Þjórsárlón, en óbein og líklega lítil áhrif á vatnshlot neðar í kerfinu, einkum aukin gruggmyndun. Ekki væri búist við að áhrifin yrðu það umfangsmikil að þau myndu valda breytingum á ástandsflokkun vatnshlota. Var það mat Hafrannsóknastofnunar, miðað við fyrirliggjandi gögn og grófa verkáætlun, að ólíklegt væri að framkvæmdin myndi valda hnignun á ástandi vatnshlotanna miðað við umhverfismarkmið laga nr. 36/2011. Stofnunin uppfærði minnisblaðið 20. ágúst 2025 með þeirri breytingu einni að vatnshlotið Þjórsárkvíslar (103-552-R) var í töflu 1 talið verða fyrir beinum áhrifum en ekki óbeinum.

80. Hefur kærandi fundið að téðu áhrifamati, m.a. þar sem öll vatnshlotin hafi ekki staðfest ástandsmat og telur að úr því verði ekki bætt nema til komi umhverfismat í samræmi við lög nr. 111/2021 þar sem þátttaka almennings sé tryggð.

81. Hafi framkvæmd í för með sér bein eða óbein áhrif á vatnshlot getur skortur á ástandsmati þeirra samkvæmt lögum nr. 36/2011 ekki þegar af þeirri ástæðu leitt til þess að ekki verði tekin matsskylduákvörðun á grundvelli laga nr. 111/2021. Eigi að síður verður að gera þá kröfu að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot svo hægt sé leggja mat á hvort framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga síðarnefndu laganna. Einnig skal tekið fram að þótt mat á ástandi vatnshlota geti verið nauðsynleg forsenda tiltekinna leyfisveitinga á grundvelli 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála á það ekki við með sama hætti um ákvörðun um hvort framkvæmd sæti umhverfismati, enda felur hún ekki í sér leyfisveitingu.

82. Í fyrrgreindu minnisblaði Hafrannsóknastofnunar var með skipulegum hætti greint frá fyrirliggjandi upplýsingum um núverandi ástand þeirra vatnshlota sem yrðu fyrir beinum og óbeinum áhrifum af framkvæmdinni og líklegum áhrifum á vatnshlotin lýst. Telja verður aftur á móti að þær upplýsingar hefðu mátt vera ítarlegri, s.s. um ástand vatnshlota og líkleg áhrif framkvæmdarinnar á þau.

—–

83. Við mat á því hvort framkvæmd í flokki B sé háð umhverfismati ber sem fyrr greinir að hafa hliðsjón af þeim viðmiðum sem fram koma í 2. viðauka laga nr. 111/2021, en þar á meðal er staðsetning framkvæmdar, sbr. 2. tölul. nefnds viðauka. Í hinni kærðu ákvörðun Skipulags­stofnunar er því lýst að framkvæmdir verði innan friðlands í Þjórsárverum og greint frá því að samkvæmt friðlýsingarskilmálum sé óheimilt að breyta rennsli vatna og vatnsborðshæða á verndarsvæðinu, nema að fengnu leyfi Náttúruverndarstofnunar og viðkomandi sveitarfélags. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður talið að staðsetning framkvæmdarinnar á friðlýstu svæði Þjórsárvera, sem nýtur ríkrar verndar samkvæmt áðurgreindri auglýsingu nr. 870/2017, hafi ekki hlotið tilhlýðilegt vægi í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Verður á það bent að verndin nær m.a. til vatnafars og í friðlýsingunni er sérstakt ákvæði þess efnis að svæðið og náttúrufar þess skuli fá að þróast eftir náttúrulegum lögmálum og á eigin forsendum. Þótt ekki verði talið að slíkir friðlýsingarskilmálar girði alfarið fyrir framkvæmd sem þessa verður á hinn bóginn talið að staðsetningin kalli á ítarlega og vandaða umfjöllun um áhrif hennar á verndargildi svæðisins með hliðsjón af friðlýsingu þess. Þá liggur fyrir að fyrirhuguð framkvæmd er ekki varanleg lausn heldur gæti komið til þess að endurtaka þurfi hana, eins og fram kemur í tilkynningu Landsvirkjunar. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru það fremur rök fyrir því að líkur séu á að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar verði umtalsverð, sbr. lið iv. í tölul. 3. í 2. viðauka laga nr. 111/2021.

84. Árétta verður þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að tilkynna hefði átt hina umþrættu framkvæmd sem breytingu á fyrri framkvæmd skv. tölul. 13.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2012 þar sem fyrirhuguð framkvæmd mun í reynd verða hluti af Kvíslaveitu. Hvað það varðar kemur fram í skjali Landsvirkjunar, Virkjanir og veitur á Þjórsár- og Tungnaársvæði – Framkvæmdasaga 1965 til 2015, dags. 11. janúar 2016, sem aðgengilegt er á heimasíðu fyrirtækisins, að Kvíslaveita sé „samheiti á stíflum, skurðum, botnrásum og lokuvirkjum sem stýra rennsli úr þverám og efsta hluta Þjórsár yfir til Þórisvatnsmiðlunar“. Þar er því lýst að framkvæmdinni hafi verið skipt upp í fimm áfanga og hafi þær hafist á árinu 1980 og staðið yfir til ársins 1997. Telja verður að við mat á því hvort breyting á framkvæmd hafi umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér ber að huga að samhengi þeirra framkvæmda sem þegar hafa átt sér stað á sama svæði. Verður að finna að því að Skipulagsstofnun hafi ekki skoðað áhrif hinnar tilkynntu framkvæmdar í því ljósi að um var að ræða breytingu á umfangsmiklum vatnsmiðlunarframkvæmdum sem ekki höfðu sætt mati á umhverfisáhrifum.

85. Að öllu framangreindu virtu verður ekki fallist á að nægilega sé fram komið að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Er þá einkum horft til þess að staðsetning framkvæmdarinnar á friðlýstu svæði var ekki gefinn nægilegur gaumur í hinni kærðu ákvörðun. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi. 

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2025 um að veiting Austurkvíslar Þjórsárkvísla í fyrri farveg skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

86. Sérálit Unnþórs Jónssonar: Ég er ósammála þeirri niðurstöðu meirihlutans að taka málið til efnismeðferðar og tel að vísa eigi því frá.

87. Eins og greinir í forsendum meirihlutans er hvorki í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála né lögskýringargögnum að finna skýringar eða vísbendingar um hvað felist í því að ákvörðun sæti „opinberri birtingu“. Að áliti mínu verður að leggja til grundvallar að reglan eigi við þegar það leiðir af lögum að ákvörðun skuli birta opinberlega, en með hvaða hætti opinber birting fer fram ræðst síðan nánar af ákvæðum laga og reglugerða sem við eiga hverju sinni. Við mat á því hvort svo sé tel ég ekki öllu máli skipta hvort lögmælt sé að birta eigi ákvörðun í Stjórnartíðindum eða Lögbirtingablaði, sbr. samnefnd lög nr. 15/2005, eða hvort orðasambandið „opinber birting“ komi fram í lagatexta. Tel ég að einnig beri að taka mið af forsögu laga, lögskýringargagna, stjórnsýsluframkvæmdar og eðli þeirrar ákvörðunar sem um ræðir.

88. Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eins og lögin hljóðuðu við gildistöku þeirra, var mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skyldi taka ákvörðun um hvort tilkynnt framkvæmd væri háð mati samkvæmt lögunum, gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu hennar og „kynna hana almenningi“. Í 4. mgr. var svo kveðið á um að ákvörðunina mætti kæra til umhverfisráðherra og tekið fram að kærufrestur væri fjórar vikur frá því að niðurstaða stofnunarinnar „er kynnt hlutaðeigandi og almenningi.“ Ekki var kveðið á um hverjir nytu kæruaðildar en í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að nefndum lögum sagði að hafa bæri í huga að almenningur gæti kært ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. til ráðherra.

89. Með breytingarlögum nr. 74/2005 var 4. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 felld brott og þess í stað kveðið á um málskot til ráðherra í 14. gr. laganna. Í kjölfar lagabreytingarinnar sagði í 1. mgr. nefndrar 14. gr. að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar sætti kæru til ráðherra og að kærufrestur væri einn mánuður „frá tilkynningu um ákvörðun stofnunarinnar“. Samkvæmt 2. mgr. gátu þeir einir skotið máli til ráðherra sem áttu lögvarinna hagsmuna að gæta, en tekið var fram að umhverfisverndar- og hagsmunasamtök nytu sama réttar að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi breytingaralaganna var tekið fram að málskotsheimild matsskylduákvörðunar væri „óbreytt frá gildandi lögum“.

90. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á fót með áðurnefndum lögum nr. 130/2011, en samhliða því voru samþykkt lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins og tóku bæði lögin gildi 1. janúar 2012. Með hinum síðarnefndu lögum var sú breyting gerð á 14. gr. laga nr. 106/2000 að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála varð úrskurðaraðili matsskylduákvarðana í stað ráðherra og tekið fram að um kærufresti færi samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina. Þá var með breytingarlögum nr. 96/2019 þeim fyrirmælum bætt við 6. gr. laga nr. 106/2000 að Skipulagsstofnun bæri að hafa niðurstöðu stofnunarinnar um matskyldu framkvæmda „aðgengilega á vef stofnunarinnar“.

91. Fyrir 1. janúar 2012 var ljóst að upphaf kærufrests matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar miðaðist við það þegar niðurstaðan var kynnt hlutaðeigandi og almenningi. Hafði stofnunin þann háttinn á að tilgreina í matsskylduákvörðunum dagsetninguna sem kærufresti lyki og hélt hún því verklagi eftir fyrrgreint tímamark þegar lög nr. 106/2000 mæltu fyrir um að kærufrestur tæki mið af lögum nr. 130/2011. Slík tilgreining á lok kærufrests stjórnvaldsákvörðunar er einungis tæk ef upphaf frestsins miðast við ákveðna dagsetningu, m.ö.o. ef ákvörðunin sætir opinberri birtingu. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 49/2019 kom til skoðunar hvort svo væri, en kærendur í því máli töldu að þar sem í lögum nr. 106/2000 væri ekki að finna ákvæði sem beinlínis segði að matsskylduákvörðun bæri að birta opinberlega ætti sú regla ekki við. Á það var ekki fallist af hálfu nefndarinnar með vísan til orðalags framangreindra lagaákvæða og reglugerðarákvæðis sem kvað m.a. á um að Skipulagsstofnun skyldi kynna almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmda í dagblaði sem gefið væri út á landsvísu, sbr. 6. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum.

92. Lög nr. 106/2000 féllu úr gildi við gildistöku laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Hin síðarnefndu lög kváðu ekki á um að Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun bæri að kynna almenningi niðurstöðu stofnunarinnar um hvort tilkynnt framkvæmd væri háð umhverfismati heldur sagði einungis í 1. mgr. 20. gr. að stofnunin skyldi „gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og hafa hana aðgengilega á netinu“. Telja verður að með því sé ekki kveðið á um skyldu til að birta matsskylduákvarðanir opinberlega. Aftur á móti verður að líta til þess að með lögunum var einnig kveðið á um notkun landfræðilegrar gagna- og samráðsgáttar um skipulag, umhverfismat og leyfisveitingar, sbr. 7. gr. laganna. Segir í ákvæðinu að Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun skuli starfrækja þá gátt og þar skuli „birta gögn, ákvarðanir og umsagnir vegna umhverfismats framkvæmda og áætlana og leyfa til framkvæmdar.“ Þá segir næst að allar umsagnir samkvæmt lögunum skuli berast í gáttina og aðgangur að henni „sé öllum opinn og án endurgjalds“.

93. Þegar litið er til lögskýringargagna að baki lögum nr. 111/2021 verður ekki séð að með framangreindum lagabreytingum, varðandi málsmeðferð matsskylduákvarðana, hafi verið stefnt að breytingu á þeirri viðurkenndu lagaframkvæmd að slíkar ákvarðanir sættu opinberri birtingu, þrátt fyrir skort á afdráttarlausu lagaákvæði þar um, sbr. fyrrnefndan úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 49/2019. Í kafla um þátttökuréttindi almennings í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögunum var bent á að matsskylduákvarðanir væru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Ekki var þó fjallað um að lögin fælu í sér breytingu frá fyrrgreindri framkvæmd um upphaf kærufrests. Hefði slík umfjöllun þó verið æskileg í ljósi þeirra áhrifa sem sú breyting myndi hafa fyrir bæði framkvæmdaraðila og þá sem njóta kæruréttar. Er því nærtækast að draga þá ályktun að gert hafi verið ráð fyrir óbreyttum reglum um kærufrest matsskylduákvarðana til úrskurðarnefndarinnar þótt gerðar hafi verið breytingar á orðalagi lagaákvæða um kynningu og birtingu slíkra ákvarðana.

94. Þá má einnig líta til þess að í reglugerð nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sem sett er með stoð í 33. gr. laga nr. 111/2021, er í 1. mgr. 2. gr. a. kveðið á um að Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun starfræki landfræðilega gagna- og samráðsgátt um skipulag, umhverfismat og leyfisveitingar í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í 2. mgr. er svo mælt fyrir um að birta skuli „ákvarðanir um umhverfismat framkvæmda og áætlana“ og sérstaklega tekið fram að það eigi við um ákvarðanir stofnunarinnar um hvort tilkynntar framkvæmdir skuli háðar umhverfismati.

95. Eins og áður var nefnt kemur fram í 7. gr. laga nr. 111/2021 að birta beri ákvarðanir samkvæmt lögunum í gagna- og samráðsgátt og tekið fram að aðgangur að gáttinni sé „öllum opinn“ og án endurgjalds. Með hliðsjón af því þykir ekki ástæða til að gefa því sérstaka þýðingu að orðasambandið „opinber birting“ komi ekki berum orðum fram í ákvæðinu, en hvað það varðar verður að árétta að orðasambandið kom heldur ekki fram í áðurgildandi lögum nr. 106/2000. Í öllu falli er ljóst að gáttin er starfrækt af opinberri stofnun sem er öllum aðgengileg og var henni gagngert komið á í þeim tilgangi að auka skilvirkni og gagnsæi sem og að stuðla að frekari þátttöku almennings og hagsmunaaðila í skipulags- og umhverfismálum.

96. Að lokum verður ekki hjá því komist að benda á að framkvæmdaraðilar hafa hingað til mátt gera ráð fyrir því að kærufrestur ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar sé einn mánuður frá því að ákvörðunin var birt af hálfu Skipulagsstofnunar. Má því gera ráð fyrir að þeir hafi hagað undirbúningi framkvæmda þeirra á þeim forsendum að niðurstaða um matsskyldu hennar verði að jafnaði ekki endurskoðuð á stjórnsýslustigi að þeim tíma liðnum. Í ljósi þess að það getur verið vandkvæðum bundið að afmarka það tímamark þegar sá sem nýtur kæruréttar varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um slíka ákvörðun, svo sem raunin er í máli þessu, mæla sjónarmið um réttaröryggi og fyrirsjáanleika með þeirri niðurstöðu að matsskylduákvarðanir teljist sæta opinberri birtingu. Liggur enda ekkert fyrir um að löggjafinn hafi ætlast til að framkvæmdaraðilar þyrftu að búa í óvissu um það hvenær kærufresti slíkra ákvarðana lyki.

97. Að teknu tilliti til alls þess sem að framan er rakið er það álit mitt að matsskylduákvarðanir skv. 20. gr. laga nr. 111/2021 sæti opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hin kærða ákvörðun Skipulags­stofnunar lá fyrir júlí 2025 og var birt sama dag á vef stofnunarinnar og í Skipulagsgátt. Tel ég því að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefndinni 6. febrúar 2026.

98. Þá tel ég að skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að taka kæru til meðferðar að liðnum kærufresti séu ekki uppfyllt. Horfi ég þá einkum til þess að opinber birting stjórnvaldsákvörðunar hefur þá þýðingu að almenningi telst vera kunnugt um hana auk þess sem beiting heimildarinnar í þeim tilvikum þegar aðilar máls eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni getur einungis komið til skoðunar í „algjörum undantekningartilvikum“, eins og segir í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Að því virtu tel ég að í máli þessu sé hvorki afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr né að fyrir hendi séu veigamiklar ástæður sem mæla því að kæra verði tekin til meðferðar.

99. Því er það álit mitt að vísa eigi kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni.