Árið 2016, föstudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 20/2013, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 um að urðunarsvæði við Bakkafjörð, Langanesbyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. febrúar 2013, er barst nefndinni sama dag, kærir K, Bæjarási 9, Bakkafirði, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 að urðunarsvæði við Bakkafjörð, Langanesbyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars 2013, er barst nefndinni 4. s.m., kæra eftirtaldir stjórnarmenn Íbúasamtaka Bakkafjarðar persónulega og í þágu samtakana: Brynhildur Óladóttir, Skeggjastöðum, Björn Guðmundur Björnsson, Bæjarási 11 og Klara Sigurðardóttir, Hafnargötu 19, og einnig eftirtaldir aðilar: Áki Guðmundsson, Bæjarási 1, Halldór fiskvinnsla ehf., Hafnargötu 8, Þollur ehf., Vík og Bergþór Ólafsson, Kötlunesvegi 1, öll á Bakkafirði, sömu ákvörðun. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin úrskurði að urðunarsvæðið skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Þess er jafnframt krafist að frestað verði réttaráhrifum ákvörðunarinnar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Þar sem sama ákvörðun er kærð í báðum málum og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 27/2013, sameinað máli þessu. Með hliðsjón af því að um urðunarsvæði er að ræða sem hefur verið í notkun í fjölda ára þykir ekki ástæða til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu hluta kærenda og er málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 20. mars 2013.

Málavextir: Sorpurðunarsvæði hefur verið við Bakkafjörð í um 20 ár. Starfsleyfi var fyrst gefið út fyrir urðunarsvæðið til 10 ára hinn 5. september 2002. Það starfsleyfi gilti fyrir meðhöndlun á „allt að 200 tonnum á ári á neyslu- og rekstrarúrgangi á urðunarstað Skeggjastaðahrepps við Bakkafjörð“. Gilti leyfið eingöngu fyrir meðhöndlun á úrgangi frá Skeggjastaðahreppi og nánasta umhverfi. Þórshafnarhreppur og Skeggjastaðahreppur sameinuðust árið 2006 í sveitarfélagið Langanesbyggð og eftir það var urðunarsvæðið nýtt fyrir það sveitarfélag í heild sinni. Starfsleyfi vegna urðunarsvæðisins rann út 5. september 2012 og með bréfi, dags. 19. desember s.á., tilkynnti Langanesbyggð til Skipulagsstofnunar um framkvæmd fyrir urðunarsvæði við Bakkafjörð þar sem sótt hefði verið um áframhaldandi starfsleyfi fyrir urðunarsvæðið til 16 ára. Kemur fram í tilkynningu að magn þess úrgangs sem sótt sé um leyfi fyrir urðun á sé óbreytt frá fyrra starfsleyfi eða 200 tonn á ári.

Skipulagsstofnun leitaði eftir umsögnum Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, Umhverfisstofnunar og Langanesbyggðar og lágu þær umsagnir fyrir í lok janúar 2013. Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu 30. janúar 2013 að urðunarsvæði við Bakkafjörð, Langanesbyggð, væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hefur sú ákvörðun verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, eins og áður greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að upphaflega hafi verið veitt starfsleyfi fyrir „urðunarsvæði Skeggjastaðahrepps við Bakkafjörð“ án nánari tilgreiningar á urðunarstað. Urðun á hinu umdeilda svæði hafi hafist um 10 árum áður en starfsleyfið var gefið út og hafi verið haldið áfram á sama stað. Hafi leyfið gilt „eingöngu fyrir meðhöndlun á úrgangi frá Skeggjastaðahreppi og nánasta umhverfi“. Við útgáfu leyfisins hafi íbúar hreppsins verið um 130 en eftir sameiningu hreppsins við Þórshafnarhrepp árið 2006 hafi urðunarsvæðið verið nýtt fyrir allan hinn nýja hrepp, sem nú hafi talið um 530 íbúa. Íbúar á Bakkafirði, sem séu um 80 með fasta búsetu en fleiri á sumrin, búi við þá óvissu ef ekki fari fram umhverfismat að mengun geti stafað af áframhaldandi nýtingu urðunarsvæðisins, sem einungis sé í 550 metra fjarlægð frá byggðinni. Sorpmagn verði umtalsvert meira en gert hafi verið ráð fyrir í starfsleyfinu frá 2002, enda um að ræða sorp frá margfalt fleiri íbúum. Þótt ekki sé gert ráð fyrir breytingum á hámarksmagni urðaðs úrgangs frá eldra starfsleyfi sé fyrirséð að raunveruleg urðun muni fimmfaldast. Nokkur tilvik hafi komið upp varðandi brot á starfsleyfisskilyrðum og/eða kvartanir vegna umgengni á svæðinu. Hafi m.a. verið urðaður úrgangur á svæðinu umfram heimildir og fok og lyktarmengun verið á svæðinu, auk aukningar umferðar og óþæginda vegna meiri aksturs gegnum Bakkafjörð.

Sveitarstjórn Langanesbyggðar sé kunnugt um áhyggjur íbúa og fasteignaeigenda á Bakkafirði af áframhaldandi rekstri urðunarsvæðisins og sæti furðu að sveitarstjórnin, sem gæta eigi hagsmuna alls sveitarfélagsins, haldi máli þessu til streitu, en fram að þessu hafi því verið lýst yfir af hálfu sveitarstjórnar að notkun á urðunarsvæðinu væri til bráðabirgða og stefnt væri að því að urðunarsvæði við þéttbýli yrðu lögð niður. M.a. sé gert ráð fyrir í svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs í Langanesbyggð 2005-2020 að urðunarstaðnum á Bakkafirði verði lokað. Um sé að ræða bindandi áætlun sveitarfélags um þessi atriði samkvæmt lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Mótmæli íbúa Bakkafjarðar hafi að engu verið höfð í málinu og ljóst sé að þrátt fyrir yfirlýsingar um breytingar hafi ekki verið unnið að því að skoða aðra valkosti í urðunarmálum. Áður en tilkynning hafi verið send til Skipulagsstofnunar hafi ekkert komið fram um það í bókunum sveitarstjórnar. Framkvæmdaraðili sé sveitarfélag þar sem bindandi ákvarðanir skuli teknar á fundum sveitarstjórnar samkvæmt lögformlegum leiðum.

Starfsleyfi urðunarsvæðisins sé runnið út og því umdeilanlegt að hægt sé að líta á fyrirætlanir um urðunarstaðinn sem breytingar eða viðbætur við eldri framkvæmdir í skilningi 13. tl. 2. viðauka við lög nr. 106/2000. Þegar rætt sé um umhverfisáhrif nærri þéttbýli sé ljóst að líta verði til áhrifa á samfélagið í heild. Verulegu máli skipti fyrir lífsgæði íbúa Bakkafjarðar og ímynd svæðisins hvort þeim verði gert að búa við hlið urðunarstaðar. Einnig sé það mikilvægt fyrir samfélagið að íbúar njóti öryggis, t.a.m. varðandi heilbrigði. Urðunarstaður skapi óvissu um mengun af ýmsu tagi, sem haft geti áhrif á heilsu fólks. Ljóst sé að verulega skorti á að Skipulagsstofnun og umsagnaraðilar hafi hugað að ofangreindri sérstöðu urðunarstaðarins vegna nálægðar hans við þéttbýli.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar sé haldin verulegum annmörkum. Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 sé kveðið á um að við ákvörðun um matsskyldu skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka laganna. Áður skuli stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Þessi skilyrði laganna hafi ekki verið uppfyllt við ákvörðun Skipulagsstofnunar. Stofnunin hafi leitað álits Langanesbyggðar, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra og Umhverfisstofnunar en henni hefði einnig borið að leita álits íbúa og fasteignaeigenda á Bakkafirði sem eigi verulegra hagsmuna að gæta í málinu. Sveitarstjórn, sem stefni að áframhaldandi sorpurðun við Bakkafjörð, geti ekki verið málssvari þeirra sjónarmiða íbúa Bakkafjarðar að hættulegri mengun kunni að stafa af áframhaldandi sorpurðun þar.

Í ákvörðun sinni taki Skipulagsstofnun „undir með umsagnaraðilum um að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar verði óveruleg“. Síðar segi: „Í samræmi við 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.b. hefur Skipulagsstofnun farið yfir þau gögn sem lögð voru fram af hálfu Langanesbyggðar við tilkynningu, umsagnir og viðbrögð framkvæmdaraðila vegna þeirra.“ Stofnunin taki síðan ákvörðun á grundvelli nefndra gagna. Kærendur geri athugasemdir við þau gögn sem byggt hafi verið á við ákvörðunina. Tilkynning um framkvæmdina hafi einungis fjallað að takmörkuðu leyti um atriði sem talin séu upp í 3. viðauka og því hafi forsendur ákvörðunarinnar verið ófullnægjandi.

Varðandi mat á eðli framkvæmdarinnar hefði verið nauðsynlegt að meta stærð framkvæmdarinnar í ljósi raunstækkunar á umfangi, þ.e. margföldun íbúafjölda sem urðunarsvæðið eigi að þjóna. Sammögnunaráhrif verði vegna opinnar efnisnámu á svæðinu og staðsetning framkvæmdarinnar skipti meginmáli. Hugsanlegar minjar um byggðasögu svæðisins geti verið í nágrenninu en Skipulagsstofnun hafi ekki haft samband við Fornleifavernd Íslands. Staðsetning urðunarstaðar leiði til þess að eftir lokun staðarins sé ekki hægt að nýta land í áratugi þar á eftir og afturkræfni áhrifa sé því lítil.

Álit Langanesbyggðar verði seint talið byggjast á hlutlausum forsendum vegna þess að því sé ætlað að þjóna áætlunum sveitarfélagsins um urðunarstaðinn. Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra byggi í sínu áliti á gögnum frá Langanesbyggð en geri enga sjálfstæða athugun á því hvort og þá að hvaða leyti hin fjölmörgu viðmiðunaratriði sem upp séu talin í 3. viðauka eigi við um urðunarstaðinn í Bakkafirði. Engu að síður vísi heilbrigðiseftirlitið til nefnds 3. viðauka í þeirri niðurstöðu sinni að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Umsögn þessi hljóti af þessum sökum að vera marklaus. Í umsögn Umhverfisstofnunar segi m.a.: „Talið er að áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar verði lítil á gróður og dýralíf þar sem framkvæmdasvæðið er ýmist raskað eða lítt gróið. Helstu áhrifin eru talin geta verið vegna hugsanlegrar mengunar sigvatns.“ Umhverfisstofnun hafi enga faglega úttekt gert á urðunarstaðnum við Bakkafjörð með hliðsjón af viðmiðum 3. viðauka. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 sé Skipulagsstofnun skylt að fara eftir viðmiðum 3. viðauka laganna við ákvörðun um matsskyldu og eigi stofnunin sjálf að gera rannsókn á því hvort fullnægt sé öllum þeim viðmiðum. Vettvangsskoðun hljóti því að vera óhjákvæmileg. Lagaákvæðið heimili ekki stofnuninni að byggja ákvörðun sína eingöngu á umsögnum annarra, þótt um nothæfar umsagnir væri að ræða, sem hafi ekki verið raunin í þessu máli. Ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli ónógra upplýsinga um mikilvæga þætti framkvæmdarinnar. Í ljósi varúðarreglu umhverfisréttar og markmiða laga nr. 106/2000 sé ljóst að vafa beri að túlka í hag umhverfis og með það að leiðarljósi að réttur almennings til að koma að sjónarmiðum nýtist.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun vísar til þess að samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila muni nýtt starfsleyfi ekki fela í sér breytingu á árlegri urðun frá eldra starfsleyfi, þ.e. 200 tonn á ári. Árleg urðun megi því ekki verða meiri en leyfi hafi verið fyrir fram að þessu. Starfsemi urðunarsvæðisins muni fara fram á svæði sem sé 1,18 ha og þar af sé fyrirhugað að 1 ha svæðisins geti tekið við því sorpi sem taka eigi við næstu ár. Sveitarfélaginu virðist hins vegar vera ljóst að til framtíðar sé æskilegra að finna framtíðarurðunarstað byggðarlagsins annan stað, sem taki þá væntanlega mið af þeim möguleika að íbúafjöldi sveitarfélagsins eigi eftir að margfaldast miðað við stefnu í aðalskipulagi.

Viðmið 3. viðauka í lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, skiptist í þrjá kafla sem liggi alltaf til grundvallar ákvarðanatöku Skipulagsstofnunar. Við ákvarðanatöku séu þessir þættir skoðaðir í samhengi. Í 1. kaflanum í 3. viðauka sé fjallað um eðli framkvæmdarinnar þar sem fram komi að skoða þurfi stærð og umfang, sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum, nýtingu náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar og ónæðis og slysahættu. Viðmið um umfang áframahaldandi urðunar sé þó nokkuð undir viðmiðum tl. 12 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, sem feli í sér að urðun yfir 500 tonnum á ári verði að fara í mat á umhverfisáhrifum. Telji Umhverfisstofnun í umsögn sinni, dags. 22. janúar 2013, að um sé að ræða „tiltölulega lítið magn úrgangs sem urðað verður á svæði sem nýtt hefur verið sl. 20 ár til urðunar.“

Ekki sé önnur starfsemi í nágrenni urðunarsvæðisins sem gæti haft í för með sér að umhverfisáhrif starfseminnar magnist upp og ekki feli framkvæmdin í sér nýtingu eða bein áhrif á náttúruauðlindir. Hún muni fela í sér einhverja úrgangsmyndun, sem skili sér í jarðveg, vatn og andrúmsloft en hins vegar bendi tilhögun framkvæmdarinnar og starfsemi ekki til þess að miklar líkur séu á að mengun verði frá afrennsli svæðisins, lykt eða foki úrgangs. Þá komi fram í gögnum málsins að svæðið hafi verið afgirt og því ætti ekki að vera slysahætta af því.

Ákvörðunin sem tekin hafi verið snúi að áframhaldandi urðun allt að 200 tonna á ári á urðunarsvæðinu við Bakkafjörð. Í starfsleyfisumsókn sé gert ráð fyrir að leyfið sé til ársins 2028 og gæti því heildarmagn þess úrgangs sem urðaður yrði á svæðinu orðið allt að 3.200 tonn. Kæmi til þess að svæðið dygði ekki til að taka við úrgangi frá auknum fjölda íbúa svæðisins þyrfti sveitarfélagið að leita annarra leiða.

Viðmið 2. kafla í 3. viðauka snúi að staðsetningu framkvæmdar en í því felist athugun á því hversu viðkvæmt það svæði sé sem líklegt sé að verði fyrir áhrifum af framkvæmdinni, einkum með tilliti til landnotkunar sem fyrir sé eða fyrirhuguð, skv. skipulagsáætlun, verndarsvæða af ýmsum toga og álagsþols náttúrunnar. Á umræddu svæði sé ekki að finna verndarsvæði af neinu tagi, eða aðra þá þætti sem snerti 2. kafla 3. viðaukans. Þá sé urðunarsvæðið utan þeirra fjarlægðarmarka sem kveðið sé á um í 24. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þar segi að óheimilt sé að hafa íbúðarhús nær en 500 metra frá mengandi atvinnustarfsemi, svo sem urðun.

Í 3. kafla í 3. viðauka sé talað um þætti sem snúi að eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar. Skoða skuli áhrif framkvæmdar í ljósi viðmiðana í 1. og 2. kafla, svo sem með tilliti til umfangs umhverfisáhrifa, þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum, stærð og fjölbreytileika áhrifa, líkunum á áhrifum, tíðni og afturkræfni áhrifa og sammögnun ólíkra umhverfisáhrifa.

Nokkur fjarlægð sé frá urðunarsvæðinu að íbúðabyggð og möguleg lyktarmengun ætti að vera lágmörkuð þar sem úrgangur verði fergður jafnóðum. Samkvæmt gögnum frá framkvæmdaraðila hafi ekki borið á lyktarmengun frá svæðinu. Þá sé gert ráð fyrir að þess verði gætt að rusl liggi ekki á yfirborði svæðisins eða fjúki um svæðið. Starfsemin muni þurfa nýtt starfsleyfi, skv. 6. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003, og rekstraraðila beri að fylgja áætlun um vöktun og eftirlit urðunarstaðarins. Þar sé gert ráð fyrir að vakta mengandi efni í sigvatni og taki framkvæmdaraðili það fram að fari mengunarvaldandi efni yfir viðmiðunarmörk verði fyrirkomulag urðunar yfirfarið. Varðandi rök um sammögnunaráhrif urðunarsvæðis með efnisnámu á svæðinu sé það álit Skipulagsstofnunar að umfang efnistökusvæðisins sé ekki mikið, en samkvæmt Aðalskipulagi Langanesbyggðar 2007-2027 sé það 1,3 ha og gert sé ráð fyrir 16.000 m³ efnistöku, sem sé undir viðmiðum 2. viðauka laga nr. 106/2000. Í umsögn Umhverfisstofnunar, sem eigi að framfylgja vöktun á svæðinu, komi ekkert fram um að merki séu um að hættuleg mengun sé yfirvofandi þrátt fyrir áframhaldandi starfsemi urðunarsvæðisins.

Út frá viðmiðum 3. viðauka laga nr. 106/2000 telji Skipulagsstofnun að fyrirhuguð starfsemi muni ekki fela í sér umtalsverð umhverfisáhrif en þau séu skýrð þannig í o-lið 1. mgr. 3. gr. laganna að það séu „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 beri Skipulagsstofnun að leita álits leyfisveitenda og annarra eftir eðli máls. Stofnunin leiti alla jafna ekki eftir umsögnum íbúa eða eigenda húsnæðis í nágrenni framkvæmda, enda sé megintilgangur umsagna á þessu stigi að fá fagaðila til þess að bregðast við gögnum framkvæmdaraðila og veita Skipulagsstofnun álit á því hvort líklegt sé að framkvæmdin kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt viðmiðum 3. viðauka laga nr. 106/2000. Aðkoma almennings að áætlunum um framkvæmdir og umhverfisáhrif þeirra sé hins vegar tryggð í kynningu skipulagsáætlana og umhverfismats þeirra skv. skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum um umhverfismat áætlana nr. 105/2006 og einnig við auglýsingu starfsleyfis. Við kynningu á Aðalskipulagi Langanesbyggðar 2007-2027 og umhverfismati þess hafi borist athugasemdir frá almenningi við urðunarsvæðið. Í umhverfisskýrslu aðalskipulagsins komi fram að áhrif urðunarsvæðisins yrðu ekki neikvæð á þá umhverfisþætti sem lagt hafi verið mat á, þ. á m. samfélag. Þá sé í farvatninu kynning á deiliskipulagi urðunarsvæðisins og muni íbúar geta komið athugasemdum sínum á framfæri við sveitarfélagið þegar skipulagið og umhverfisskýrsla þess verði kynnt. Almenningi sé því tryggð aðkoma að málinu þrátt fyrir að hafa ekki fengið að veita umsagnir til Skipulagsstofnunar vegna þeirrar ákvörðunar um matsskyldu sem kæran snúist um. Þá muni tillaga að starfsleyfi hljóta opinbera kynningu, þar sem íbúar Bakkafjarðar muni geta komið athugasemdum sínum á framfæri skv. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

Vegna þeirrar fullyrðingar kærenda að sveitarstjórn Langanesbyggðar geti ekki verið málsvari sjónarmiða íbúa Bakkafjarðar sé bent á að Skipulagsstofnun beri lögum samkvæmt að óska umsagna leyfisveitenda, þ.m.t. sveitarfélaga sem veiti framkvæmdaleyfi, og því hafi verið óskað eftir umsögn Langanesbyggðar í málinu. Það sé hlutverk sveitarstjórna að gæta að hagsmunum íbúa sveitarfélagsins skv. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Í kæru séu athugasemdir gerðar við umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vegna þess að þar sé vísað til tilkynningar Langanesbyggðar vegna deiliskipulags urðunarsvæðisins. Í gögnum þeim sem Heilbrigðiseftirlitið hafi fengið vegna málsins hafi verið greint frá staðháttum, framkvæmd og mögulegum áhrifum og í ljósi þeirra og þeirrar þekkingar sem Skipulagsstofnun ætli að fulltrúar heilbrigðiseftirlita hafi á sínu umdæmi, dragi stofnunin ekki í efa það sem fram hafi komið í nefndri umsögn. Það sama megi segja um umsögn Umhverfisstofnunar, sem sé leyfisveitandi starfsleyfis og eftirlitsaðili svæðisins. Skipulagsstofnun telji því umsagnir þessara fagaðila hafa verið fullgildar sem rökstuðning fyrir ákvörðun stofnunarinnar. Hvorki ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 né ákvæði 11. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005 kveði á um skyldu stofnunarinnar til að gera sjálfstæða rannsókn á því hvort öllum viðmiðum 3. viðauka sé fullnægt, svo sem kærandi haldi fram. Heimili umrædd ákvæði stofnuninni að byggja ákvörðun sína eingöngu á umsögnum annarra, auk framlagðra gagna framkvæmdaraðila.

Loks hafi ekki verið ástæða til að leita eftir áliti Fornleifaverndar ríkisins, nú Minjastofnun Íslands, í ljósi þess að urðunarsvæðið sé malarnáma sem hafi verið í rekstri í um 20 ár. Hefði verið talið að fornminjar væru á svæðinu væru þær komnar fram.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu Langanesbyggðar er á það bent að urðunarstaðurinn hafi verið starfræktur á þessum stað um langt skeið og því ekki um eiginlega nýja framkvæmd að ræða. Þágildandi starfsleyfi fyrir urðunarstaðinn hafi runnið út í byrjun september 2012 og reynt hafi verið að sækja um undanþágu frá starfsleyfi á meðan aðrar leiðir í úrgangslosun væru kannaðar. Ljóst hefði orðið að slík undanþága yrði ekki veitt en Langanesbyggð gert að sækja um fullgilt starfsleyfi, enda engin önnur lausn við urðun úrgangs í sveitarfélaginu. Til að hægt sé að sækja um starfsleyfi þurfi að vinna deiliskipulag af svæðinu og senda inn tilkynningu vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Hafi það verið gert eins og lög kveði á um.

Urðunarstaðurinn sé í hvarfi frá þéttbýlinu og ætti ekki að hafa truflandi áhrif á daglegt líf íbúa. Engar formlegar kvartanir hafi borist sveitarfélaginu á undanförnum árum, hvorki vegna sjón-, lyktar-, ryk- eða annarrar mengunar sem tengist svæðinu. Í febrúar 2012 hafi sveitarstjóri, skipulagsfulltrúi og fulltrúi Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, ásamt fulltrúum Íslenska gámafélagsins, farið á svæðið og hitt þar umsjónarmann þess. Þar hafi umgengnin undanfarið verið mjög góð en innan svæðisins sé einnig rekið geymslusvæði fyrir stærri tæki í eigu íbúa og malarnáma aðgengileg íbúum til notkunar í a.m.k. 20 ár. Kærur vegna málsins virðist ekki vera í samhengi við raunverulegt ástand svæðisins. Ekki sé heldur auðvelt að sjá hvernig lokun urðunarsvæðisins myndi hafa jákvæð áhrif á atvinnulíf eða aðra uppbyggingu á Bakkafirði þar sem aukinn kostnaður myndi hljótast af því að keyra úrgang um langar leiðir í önnur sveitarfélög til urðunar. Á síðustu árum hafi verið sett fram framtíðarstefna varðandi lausn urðunarmála sveitarfélagsins sem byggi á því að sorpurðun við Bakkafjörð verði lögð niður um leið og önnur raunhæf lausn bjóðist. Þangað til það gerist muni reglur um umgengni og eftirlit á urðunarsvæðinu verða hertar, sbr. skipulags- og matslýsingu fyrir svæðið.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá  30. janúar 2013 að urðunarsvæði á Bakkafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000, svo sem henni var breytt með 25. gr. laga nr. 131/2011, sæta ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sem falla undir 2. viðauka við lögin, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en telur það falla utan valdheimilda sinna að ákveða að umrædd fyrirhuguð framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum, verði hinni kærðu ákvörðun hnekkt.

Í nefndri 14. gr. laga nr. 106/2000 segir að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kæruna fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en þau eru nr. 130/2011. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. þeirra laga geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Í tilvitnuðu lagaákvæði er þó gerð sú undantekning að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært nánar tilgreindar ákvarðanir, s.s. ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Frekari skilyrði eru í lagaákvæðinu fyrir kæruaðild umhverfisverndarsamtaka og útivistarsamtaka en þau skilyrði eiga ekki við um hagsmunasamtök. Íbúasamtök Bakkafjarðar voru stofnuð á árinu 2012 og í lögum samtakanna segir að tilgangur þeirra og markmið sé m.a. að vinna að framfara- og hagsmunamálum í hverfinu. Félagsmenn munu vera um 40 talsins. Lítur úrskurðarnefndin svo á að um hagsmunasamtök sé að ræða í skilningi framangreinds lagaákvæðis og að kæra í máli þessu samrýmist tilgangi þeirra.

Aðrir kærendur lýsa aðild sinni svo í kærum málsins að þeir séu íbúar á Bakkafirði, eigendur fasteigna á svæðinu, foreldrar barna í grunnskóla Bakkafjarðar og þátttakendur í samfélaginu á Bakkafirði sem liggi í 1-2 km fjarlægð frá hinu umdeilda urðunarsvæði. Einn kærenda sé starfsmaður í leik- og grunnskólanum en urðunarsvæðið sé í um 500 m fjarlægð frá honum og þar sé einnig gert ráð fyrir leik- og íþróttasvæði. Sá kærenda sem búi næst urðunarstaðnum verði fyrir verulegum óþægindum af urðunarstað á svæðinu, s.s. vegna lyktar, ryks af urðunarstaðnum og ryks vegna umferðar stórra tækja á ómalbikuðum vegum á svæðinu. Annar kærenda sé innan áhrifasvæðis urðunarsvæðisins. Þá eigi nánar tilgreindir kærendur fiskhjalla sem liggi nærri urðunarsvæðinu og starfræki einn þeirra útgerð. Framkvæmdaraðili hefur bent á að úrgangur sé fergður jafn óðum og að formlegar kvartanir um lyktarmengun hafi ekki borist um langa hríð. Það verður þó ekki fram hjá því litið að eðli málsins samkvæmt er urðun úrgangs til þess fallin að hafa í för með sér lyktarmengun og að slík mengun getur borist um langan veg ef veðurfarsskilyrði eru með ákveðnum hætti. Er því ekki hægt að útiloka að umrædd starfsemi geti snert lögvarða hagsmuni kærenda, sem eru ýmist eigendur fasteigna eða íbúar í innan við kílómeters fjarlægð frá urðunarstaðnum, starfa þar eða eiga börn sem þar stunda skóla.

Í þágildandi 2. viðauka við lög nr. 106/2000 eru taldar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Eru þar á meðal taldar breytingar og viðbætur við framkvæmdir skv. 1. og 2. viðauka laganna sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. tl. 13. a. Tilkynnti framkvæmdaraðili áform sín til Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 með vísan til nefnds tölu- og stafliðar og segir í niðurstöðu stofnunarinnar að framkvæmdin sé tilkynningarskyld samkvæmt honum. Kærendur hafa dregið í efa að um breytingar eða viðbætur við eldri framkvæmdir sé að ræða þar sem starfsleyfi hins umdeilda urðunarsvæðis hafi runnið út áður en meðferð málsins hófst. Að mati úrskurðarnefndarinnar á tl. 11. b. í 2. viðauka við um framkvæmdina, enda er um förgunarstöð að ræða þar sem úrgangur er urðaður og er magn hans minna á ári en miðað er við í 12. tl. í 1. viðauka laganna. Það raskar þó ekki gildi hinnar kærðu ákvörðunar enda er sama málsmeðferð viðhöfð óháð því hvaða lið 2. viðauka heimfært er til.

Í lögum nr. 106/2000 er gert ráð fyrir ákveðnu samráði, þannig skal stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laganna, sbr. c-lið 1. gr., og er það jafnframt markmið laganna að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir ákvæði þeirra, sem og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir. Lögin gera hins vegar almennt ráð fyrir þessari aðkomu á síðari stigum, þ.e. þegar mat á umhverfisáhrifum fer fram, en ekki þegar ákvörðun er tekin um matsskyldu framkvæmdar skv. 2. mgr. 6. gr. og bar Skipulagsstofnun því ekki að leita sérstaklega eftir áliti íbúa áður en hin kærða ákvörðun var tekin.

Kærendur halda því fram að hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar sé byggð á ófullnægjandi gögnum og hafi stofnunin þar með brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Stofnunin byggi ákvörðun sína einvörðungu á gögnum frá þriðju aðilum en hefði átt að framkvæma sjálfstæða rannsókn á málinu til þess að uppfylla rannsóknarskyldu sína.

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 er fjallað um málsmeðferð Skipulagsstofnunar við töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmda sem taldar eru í 2. viðauka við lögin. Þegar svo háttar ber framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um framkvæmd og skulu tilkynningunni fylgja gögn þau sem tíunduð eru í 1. mgr. 10. gr. þágildandi reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005. Við ákvörðun um matsskyldu skal Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lög nr. 106/2000 en áður skal stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni.

Gögn þau er fyrrnefnd 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 kveður á um að skuli fylgja tilkynningu um framkvæmd eru talin upp í sex stafliðum. Er þar m.a. um að ræða lýsingu á fyrirhugaðri framkvæmd, umfangi hennar og helstu framkvæmda- og rekstrarþáttum, uppdrátt af fyrirhugaðri framkvæmd og afstöðu hennar í landi og upplýsingar um hvernig fyrirhuguð framkvæmd falli að gildandi skipulagsáætlunum. Enn fremur lýsing á staðháttum, landslagi, gróðurfari og landnotkun og hvort fyrirhugað framkvæmdasvæði sé á eða nærri verndarsvæðum sem og hvaða þættir framkvæmdar og/eða rekstrar valdi helst áhrifum á umhverfið. Og að síðustu upplýsingar um fyrirliggjandi álit umsagnaraðila og annarra eftir eðli máls sem framkvæmdaraðili kann að hafa leitað eftir.

Tilkynningu framkvæmdaraðila í máli þessu fylgdi skýrsla um fyrirhugaða framkvæmd. Í henni eru kaflar um matsskyldu, skipulagslega stöðu svæðisins, lýsing á framkvæmdarsvæði, framkvæmdalýsing – fyrirkomulag sorphirðu og urðunar, fyrirkomulag urðunar, áhrifasvæði, hugsanleg áhrif framkvæmdar, þ.á m. möguleg umhverfisáhrif á sigvatn og jarðveg, gróður og dýralíf, lykt, fok og ásókn meindýra, efnahag og atvinnulíf og ásýnd lands. Einnig er fjallað um áætlaðar mótvægisaðgerðir vegna nefndra mögulegra umhverfisáhrifa. Í lokakafla er síðan fjallað um vöktunaráætlun, þar sem fram kemur að sigvatn verði sá umhverfisþáttur er krefjast muni vöktunar. Var með nefndri skýrslu uppfyllt skilyrði 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um gögn þau er fylgja skulu tilkynningu um framkvæmdir.

Í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 kallaði Skipulagsstofnun eftir áliti framkvæmdaraðila, sem er Langanesbyggð, Umhverfisstofnunar og Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Var það samhljóða álit þeirra að framkvæmdin myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laganna og því ekki skylda til að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum. Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram sá fyrirvari að nauðsynlegt sé að vakta hugsanlega mengun sigvatns á svæðinu. 

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Er tekið fram í athugasemdum frumvarps þess sem varð að lögunum að í reglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í reglunni felist hins vegar ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga. Skipulagsstofnun byggði ákvörðun sína á framangreindum gögnum frá framkvæmdaraðila og umsögnum eins og mælt er fyrir um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, hins vegar er ljóst af lestri ákvörðunar Skipulagsstofnunar að niðurstaða hennar byggir einnig á sjálfstæðu mati stofnunarinnar á því hvort framkvæmdin skuli vera háð mati á umhverfisáhrifum.

Kærendur halda því einnig fram að í ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki verið tekið nægjanlegt tillit til ákveðinna atriða sem skuli vera þáttur í mati samkvæmt 3. viðauka við lög nr. 106/2000.

Samkvæmt o. lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“. Við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar sem tilgreind er í 2. viðauka ber Skipulagsstofnun að fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin, en þar eru taldir þeir þættir sem líta ber til, eins og áður hefur komið fram. Er þar fyrst tiltekið að athuga þurfi eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til stærðar og umfangs hennar, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, nýtingar náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar, ónæðis og slysahættu. Þá ber og að líta til staðsetningar framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar.

Í ákvörðun sinni rekur Skipulagsstofnun sérstaklega ýmis atriði úr þeim gögnum sem áður er lýst, t.a.m. lýsingu á stærð og umfangi fyrirhugaðrar framkvæmdar, fyrri notkun urðunarsvæðisins og starfsleyfi vegna þess, áhrif á núverandi landnotkun, fjarlægð urðunarsvæðisins frá þéttbýlinu á Bakkafirði, það sé afgirt með eins meters hárri girðingu og læstu hliði. Úrgangur sé hulinn strax að lokinni urðun og urðunarsvæðið sé ekki sjáanlegt frá íbúðarbyggð. Þá tiltekur Skipulagsstofnun að um möguleg áhrif á gróður og fugla vísi framkvæmdaraðili til þess að stór hluti framkvæmdasvæðisins sé nú þegar raskaður eða lítt gróinn og bendi Umhverfisstofnun á slíkt hið sama í sínu áliti. Að sama skapi greinir Skipulagsstofnun frá umfjöllun framkvæmdaraðila um áhrif á sigvatn og álit Umhverfisstofnunar þar um. Sú stofnun bendi á að um sé að ræða tiltölulega lítið magn úrgangs sem urðað verði á svæði sem nýtt hafi verið síðastliðin 20 ár til urðunar, samkvæmt lögum beri viðkomandi rekstraraðila að fylgja áætlun um eftirlit og vöktun urðunarstaðarins, gert sé ráð fyrir að magn mengandi efna í sigvatni sé sá þáttur sem þurfi að vakta og sé það ætlun framkvæmdaraðilans. Þá er rakið það álit Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra að þar sem Umhverfisstofnun veiti starfsleyfi fyrir urðunarstaðinn sé eðlilegt að stofnunin annist einnig vöktun.

Í niðurstöðu sinni tekur Skipulagsstofnun undir það með umsagnaraðilum að umhverfisáhrif af fyrirhugaðri framkvæmd verði óveruleg. Sérstaklega er tiltekin sú staðreynd að um sé að ræða svæði þar sem urðun hafi farið fram undanfarin 20 ár og hafi verið sótt um endurnýjun starfsleyfis til 16 ára fyrir sama magn og heimilað hafi verið í starfsleyfi undanfarin 10 ár. Jafnframt sé urðunarsvæðið raskað eða lítt gróið. Ekki er vikið að sammögnunaráhrifum í hinni kærðu ákvörðun en Skipulagsstofnun hefur í greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar í því sambandi vísað til þess að umfang efnistökusvæðis þess sem bent hafi verið á sé ekki mikið. Eðli málsins samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hvaða atriði úr 3. viðauka vega þyngra en önnur við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð.

Eins og áður er lýst var fjarlægðin á milli íbúðarbyggðarinnar og urðunarsvæðisins tiltekin í ákvörðun Skipulagsstofnunar og lá fyrir stofnuninni lýsing á staðháttum, eins og áður greinir. Liggur urðunarsvæðið utan þeirra fjarlægðarmarka sem tiltekin voru sem lágmarksfjarlægð mannabústaða og mengandi atvinnustarfsemi í þágildandi 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þá verður að ætla að samfélagsleg áhrif framkvæmdarinnar hafi almennt verið þekkt, enda um að ræða framhald af starfsemi sem starfrækt hafði verið í 20 ár. Var því ekki tilefni fyrir Skipulagsstofnun að fjalla nánar um framangreind atriði, þ.e. áhrif framkvæmdar á samfélagið s.s. vegna nálægðar við íbúðabyggð. Af öllu framangreindu verður ekki annað séð en að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðunartöku sína farið eftir þeim viðmiðum í 3. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem máli skiptu og að niðurstaða stofnunarinnar, þess efnis að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð slíku mati, hafi verið réttmæt.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er enga þá annmarka að finna á hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er raskað geta gildi hennar og er því kröfu kærenda um ógildingu hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 að urðunarsvæði við Bakkafjörð, Langanesbyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.