Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

95/2015 Kísilverksmiðja í Helguvík

Árið 2015, miðvikudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2015, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. september 2015 um að veita starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður:

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands, Austurgötu 29b, Hafnarfirði, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. september 2015 að veita Thorsil ehf. starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá er gerð krafa um að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða leyfis eða frestun réttaráhrifa þess. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 3. nóvember 2015.

Málsatvik og rök: Hinn 11. september 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Thorsil ehf. fyrir rekstri kísilverksmiðju á lóð við Berghólabraut 8 á iðnaðarsvæði í Helguvík. Með leyfinu er rekstraraðila gefin heimild til að framleiða í fjórum ljósbogaofnum allt að 110.000 tonn á ári af hrákísli (>98% Si) og allt að 55.000 tonn af kísildufti og 9.000 tonn af kísilgjalli, auk þess að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina. Birtist auglýsing um starfsleyfið í B-deild Stjórnartíðinda 29. september 2015.

Af hálfu Umhverfisstofnunar er á það bent að í 5. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 komi fram sú meginregla að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. og meginreglu 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar. Í undantekningartilfellum, sem skýra beri þröngt þar sem aðstæður mæli með því, sé úrskurðarnefnd heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra sé til efnislegrar meðferðar hjá nefndinni. Í kærunni komi ekki fram sérstakur rökstuðningur fyrir því af hverju nauðsynlegt sé að fresta réttaráhrifum ákvörðunar um veitingu starfsleyfis. Að mati stofnunarinnar þurfi að rökstyðja slíka kröfu.

Bent sé á að starfsemi rekstraraðila samkvæmt starfsleyfinu sé ekki hafin og muni ekki hefjast í bráð. Samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar sé ekki byrjað að reisa þau mannvirki á rekstrarsvæðinu sem nauðsynleg séu til þess að starfsemi þar geti hafist. Áætlað sé að uppbygging á svæðinu geti hafist vorið 2016 og geti tekið allt að tvö ár að standsetja verksmiðjuna svo hægt sé að hefja framleiðslu samkvæmt starfsleyfinu. Áætluð raforkuafhending sé vorið 2018, en þá áætli rekstraraðili að geta hafið framleiðslu. Þrátt fyrir starfsleyfið geti rekstraraðili ekki hafið framleiðslu strax. Auk þess að byggja upp aðstöðu þurfi að leggja fram vöktunaráætlun til samþykktar a.m.k. einu ári fyrir gangsetningu verksmiðjunnar, sbr. gr. 4.2. í starfsleyfinu.

Hagsmunir til frestunar réttaráhrifa hafi ekki verið tilgreindir en hagsmunir rekstraraðila af því að starfsleyfið sé í gildi geti hins vegar verið miklir.  

Af hálfu leyfishafa er á það bent að ekki séu til staðar lögmætir hagsmunir fyrir því að fresta réttaráhrifum leyfisins. Nægur tími sé til þess að ná efnislegri niðurstöðu áður en framkvæmdir sem valdi umhverfisraski hefjist. Frestun réttaráhrifa væri hins vegar til þess fallin að valda leyfishafa gríðarlegu tjóni, með því að setja ferli um fjármögnun verkefnisins, sem sé á lokastigum, í fullkomið uppnám. Verkefnið hafi þegar tafist verulega vegna þess að Umhverfisstofnun hafi verið mun lengur að afgreiða starfsleyfið en vænta hafi mátt og hafi verið farið út fyrir lögmælta fresti við afgreiðslu þess. Fyrir vikið sé þegar farið að reyna verulega á tímafresti sem leyfishafi hafi gagnvart ýmsum viðsemjendum sínum.  Frekari frestun gæti orðið til þess að ekkert yrði af verkefninu. Þessu til frekari stuðnings vísist til þess að ákvæði 5. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Ákvæðið beri því að skýra þröngt samkvæmt almennum reglum. 

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan kæra sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda eða réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu, sem skýra ber þröngt.  Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

Í máli þessu er deilt um gildi starfsleyfis vegna reksturs kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík. Kærendur hafa ekki rökstutt kröfu sína um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa. Með hliðsjón af rannsóknarskyldu úrskurðarnefndarinnar og andmælareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 10. og 13. gr. laganna, hefur úrskurðarnefndin aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru til að taka afstöðu til greindrar kröfu. Af þeim upplýsingum verður ráðið að rekstur samkvæmt hinu kærða starfsleyfi hefur ekki hafist og er fyrirsjáanlegt að hann mun ekki hefjast fyrr en efnisleg niðurstaða í máli þessu liggur fyrir. Er skilyrðum 5. gr. laga nr. 130/2011 um frestun réttaráhrifa þegar af þeirri ástæðu ekki fullnægt. Verður kröfum kærenda þar um því hafnað. Þá kemur ekki til álita að stöðva framkvæmdir enda felur starfsleyfi ekki í sér heimild til framkvæmda heldur til reksturs.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Ásgeir Magnússon