Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

64/2013 Hverfisgata

Árið 2016, fimmtudaginn 28. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 64/2013, kæra á synjun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar frá 11. júní 2013 á umsókn um leyfi til að rífa anddyri og skúr, byggja nýtt anddyri og viðbyggingu og hækka portveggi og ris á húsinu að Hverfisgötu 23 í Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2013, er móttekið var sama dag, kæra eigendur, Hverfisgötu 23, Hafnarfirði, þá ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar frá 11. júní 2013 að synja umsókn um leyfi til að rífa anddyri og skúr aftan við húsið að Hverfisgötu 23, reisa anddyri og viðbyggingu, sem og að hækka portveggi og ris umrædds húss. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að veitt verði leyfi til framkvæmda í samræmi við erindi kærenda.

Gögn málsins bárust frá Hafnarfjarðarbæ 8. ágúst 2013 og á árinu 2015.

Málavextir: Árið 2001 festu kærendur kaup á fasteigninni að Hverfisgötu 23 í Hafnarfirði. Um er að ræða bárujárnsklætt timburhús sem er hæð og portbyggt ris, byggt ofan á steinsteyptan kjallara. Húsið var reist árið 1920 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Það er 119,7 m² að stærð, en þar af mun rishæð vera 13,4 m² og skúr/geymsla á baklóð 12,1 m². Hinn 24. apríl 2013 var á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn kærenda um leyfi til að rífa anddyri og skúr aftan við húsið, reisa nýtt anddyri og viðbyggingu og hækka portveggi og ris. Var erindinu vísað til skipulags- og byggingarráðs, er tók það fyrir á fundi 30. s.m. og frestaði afgreiðslu þess. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi ráðsins 14. maí s.á. og eftirfarandi fært til bókar: „Á hluta Hverfisgötu er skilgreind hverfisvernd í deiliskipulagi og telur ráðið að fara þurfi varlega í breytingar á húsum sem liggja að götu einnig á þeim svæðum sem ekki eru þegar hluti af deiliskipulögðu svæði. Af þeim sökum er óskað eftir frekari kynningu á tillögunni á næsta fundi. Jafnframt er starfsmönnum Skipulags- og byggingarsviðs falið að taka saman upplýsingar um stækkun nærliggjandi húsa miðað við upphaflega stærð.“ Á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 28. maí 2013 kynnti arkitekt kærenda nefnt erindi en afgreiðslu málsins var frestað til næsta fundar.

Hinn 11. júní 2013 var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs og afgreitt með svohljóðandi hætti: „Meirihluti skipulags- og byggingarráðs, fulltrúar Samfylkingar og Vinstri Grænna, hafna erindinu eins og það liggur fyrir þar sem stækkun er vel umfram þau almennu viðmið og markmið sem sett eru um stækkun og breytingar á húsum í eldri byggð í Hafnarfirði og er þá m.a. vísað í stefnumótun um húsvernd frá 2002 og deiliskipulagsskilmála fyrir Suðurbæinn, Miðbær-Hraun (2011 skilmálar fyrir eldri byggð), Hverfisgata-Austurgata milli Mjósunds og Gunnarssunds (2011) Suðurgata-Hamarsbraut (2011) ofl. Þá felur tillagan í sér talsverða útlitsbreytingu sem hefur áhrif á götumynd, sem felst m.a. í hækkun húss um 90 cm og gerð kvists við götu. Hins vegar má útfæra stækkun húss baka til í lóðina í samræmi við það sem gert hefur verið víða í húsum sem standa við Hverfisgötu, sé þess gætt að hlutföll og götumynd breytist ekki nema að óverulegu leyti og að hlutfall stækkunar sé í samræmi við meginmarkmið þau sem fram koma í stefnumótun um húsverndun frá 2002, en Hverfisgata 23 [er] á því svæði sem í skýrslunni er tekið fram að njóta skyldi mestrar verndar í skipulagi bæjarins.“ Færði minnihluti ráðsins til bókar að fyrirhugaðar breytingar væru í góðu samræmi við nærliggjandi byggð og féllu vel inn í götumynd. Hefðu þær fengið jákvæða umsögn frá fagaðilum og væru til þess fallnar að auka lífsgæði íbúa. Þá var talið að synjun væri byggð á huglægu mati og að ekki væri farið eftir ráðum sérfróðra aðila.

Kærendum var tilkynnt um greinda afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. júní 2013.

Málsrök kærenda: Kærendur telja málsmeðferð skipulags- og byggingarráðs ólögmæta. Hún brjóti gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og sé í ósamræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti.

Ekki sé í gildi deiliskipulag á því svæði sem fasteignin standi á. Í þeim tilvikum verði að haga breytingum til samræmis við eignir í nágrenninu. Til að tryggja að svo yrði hefði verið leitað til arkitekts sem teiknað hafi breytingar á fjölda fasteigna í nágrenninu, m.a. sambærilega breytingu að Smyrlahrauni 5. Hafi kærendur lagt fram gögn til að sýna fram á að umræddar breytingar væru í góðu samræmi við umhverfið. Þar komi m.a. fram að meðalstærð fasteigna á umræddu svæði sé 207,3 m² og meðalhæð mænis 8,7 m. Eftir breytingar yrði hús kærenda 201,4 m² og hæð mænis 8,8 m. Hafi öllum eignum, sem eigi lóðarmörk að eða standi handan götu á móts við fasteign kærenda, verið breytt. Jafnframt séu öll húsin, utan eins, með portbyggða veggi og hækkuð þök. Kærendur hafi mátt vænta þess að erindi þeirra yrði afgreitt með sambærilegum hætti. Sé hin kærða ákvörðun í ósamræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sjónarmið meirihluta skipulags- og byggingarráðs verði að telja ómálefnaleg. Lítið sem ekkert mið hafi verið tekið af umsögnum þeirra sérfræðinga sem mætt hafi fyrir ráðið. Ef ráðið hefði byggt á fyrirliggjandi mati, ráðleggingum fagaðila og 11. gr. stjórnsýslulaga og heimilað breytingar í takt við umhverfi hefði það verið til þess fallið að ná fram markmiði því sem skipulagslög og aðrar réttarheimildir á því sviði stefni að. Virðist sem geðþótti og tilviljun hafi ráðið niðurstöðu ráðsins, en á sama tíma hafi verið samþykkt að kynna drög að breytingu á deiliskipulagi vegna nýbyggingar Austurgötu 22 í 75 m fjarlægð frá fasteign kærenda. Verði af framangreindum sökum að telja ákvörðunina ólögmæta.

Nefnd ákvörðun sé íþyngjandi fyrir kærendur og komi í veg fyrir að þau geti nýtt eign sína eins og þörf sé á og að óbreyttu verði ákvörðunin til þess að þau verði að selja eignina og flytja. Ákvarðanatakan sé ekki byggð á tilhlýðilegum stoðum og réttarheimildum heldur sé vísað til stefnumótunar frá árinu 2002, sem hvorki hafi lagastoð né hafi verið farið eftir þegar komi að nokkrum fjölda mála vegna eigna í næsta nágrenni við kærendur. Enn fremur fái ekki staðist að byggja á skilmálum annarra deiliskipulaga innan sveitarfélagsins. Um mánuði eftir að umsókn kærenda hafi verið lögð fram hafi verið samþykkt að skipuleggja svæði það sem fasteign kærenda standi. Undirstriki þetta skort á lagaheimild fyrir ákvarðanatökunni og sé tilraun til að veita hana með afturvirkum hætti. Í það minnsta sé þetta tilraun til að fyrirbyggja að kærendur geti fengið aðrar breytingartillögur eða nýjar málamiðlanir samþykktar. Hafi borið að gæta meðalhófs við ákvarðanatökuna og velja það úrræði sem vægast sé, en nefnd ákvörðun gangi eins langt og hugsast geti og nái engan veginn því markmiði sem stefnt sé að.

Hófsemi og samræmi við umhverfið hafi verið leiðarljós í öllum tillögum kærenda. Fyrir liggi afstaða Minjastofnunar Íslands er telji að með breytingunum sé tekið tillit til stærðarhlutfalla. Auk þess fari þær að óverulegu leyti út fyrir útveggi núverandi byggingar. Anddyri sé breikkað um 1,20 m og gólfflötur geymslunnar á bak við eignina sé sömuleiðis breikkaður með sama hætti. Breytingin felist að öðru leyti að stærstum hluta í því að við hækkun þaks reiknist fleiri fermetrar á gólffleti efstu hæðar, auk þess sem efri hæð viðbyggingar verði ný. Feli tillögurnar ekki í sér að núverandi eign verði kollvarpað.

Kærendur byggja jafnframt á því að brotið hafi verið gegn andmælarétti aðila. Annar kærenda hafi óskað þess að fá að vera viðstaddur kynningu á málinu á fundi skipulags- og byggingarráðs en því hafi verið synjað. Hafi honum, sem aðila málsins, borið að fá að vera viðstaddur fundinn en um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða er varði nýtingu á fasteign sem lúti eignarrétti kærenda, sem og bæði fjárhagslega og persónulega hagsmuni þeirra. Þá hafi kærendum aldrei verið afhent afrit af samantekt um stækkun nærliggjandi húsa er starfsmönnum skipulags- og byggingarsviðs hafi verið falið að safna. Sé um verulega annmarka að ræða er leiða beri til ógildingar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Sveitarfélagið tekur fram að flestar breytingar á húsum í nánasta umhverfi við fasteign kærenda hafi verið samþykktar áður en „Stefnumörkun um húsverndun í Hafnarfirði“ hafi verið gerð, nema á Smyrlahrauni 1. Byggingarleyfi vegna þeirrar breytingar hafi verið veitt samkvæmt skilmálum sem samþykktir hafi verið í skipulagsnefnd árið 1993 og hafi breytingin jafnframt verið grenndarkynnt. Hverfisgata 16 hafi verið portbyggð árið 1930. Húsin við Austurgötu 22 og Strandgötu 19 séu á miðbæjarsvæði þar sem nýtingarhlutfall sé almennt hærra en á aðliggjandi svæðum. Ekkert hús sé nú á lóð nr. 23 við Austurgötu.

Í 48. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar komi fram að fundi ráðs/nefndar skuli að jafnaði halda fyrir luktum dyrum. Ráð eða nefnd geti kvatt á sinn fund einstaka starfsmenn bæjarins. Enn fremur geti ráð/nefnd boðið aðila að koma á sinn fund til viðræðna um tiltekin mál. Þá sé bent á að ákvörðun um að vinna deiliskipulag fyrir þetta svæði hafi verið tekin í maí 2013, en vinna við undirbúning þess hafi hafist haustið 2012. Hafi skipulags- og byggingarráð fengið útreikninga á nýtingarhlutfalli á umræddu svæði. Ekki hafi verið reiknað út hve mikil stækkun nærliggjandi húsa væri í prósentum þar sem upprunalegar teikningar væru ekki aðgengilegar. Sum húsanna hafi verið stækkuð oftar en einu sinni.

——

Aðilar hafa fært fram frekari sjónarmið varðandi efni máls þessa.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs frá 11. júní 2013 að hafna erindi kærenda um breytingu á húsinu að Hverfisgötu 23 í Hafnarfirði, en á þeim tíma var ekki í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði.

Samkvæmt 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Varði breyting á mannvirki útlit þess og form skal leita samþykkis skipulagsnefndar áður en byggingarleyfi er veitt nema að breyting sé óveruleg, sbr. 5. mgr. 9. gr. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna.

Í þágildandi 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sagði enn fremur að þegar sótt væri um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag lægi ekki fyrir eða um væri að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skyldi skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Felur tilvitnað ákvæði í sér að skipulagsnefnd tekur ákvörðun um hvort veita megi byggingar- eða framkvæmdaleyfi án deiliskipulags. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum mannvirkjalaga sem áður eru rakin.

Sveitarstjórn er þó heimilt með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. mannvirkjalaga að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Hafnarfjarðarbær mun ekki hafa sett sér slíka samþykkt, en skv. 6. mgr. 7. gr. skal samþykkt sem sett er samkvæmt lagagreininni lögð fyrir umhverfis- og auðlindaráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skal hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar.

Hafnarfjarðarbær hefur hins vegar sett sér samþykkt um stjórn og fundarsköp bæjarstjórnar. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi samþykkt þess efnis nr. 637/2002, með síðari breytingum. Í 82. gr., eins og henni var breytt með 17. gr. samþykktar nr. 854/2011, var tiltekið að skipulags- og byggingarráð færi með mál sem heyrðu undir skipulagslög, lög um mannvirki, lög um mat á umhverfisáhrifum og lög sem sneru að umferðarmálum. Skyldi ráðið gera tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fengi til meðferðar. Þá gæti bæjarstjórn falið skipulags- og byggingarráði fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæltu á annan veg. Einnig sagði m.a. eftirfarandi: „Í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð er byggingarfulltrúa falin veiting byggingarleyfa í samræmi við 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Telji byggingarfulltrúi að erindi sé bersýnilega í ósamræmi við skipulagsáætlanir, skipulagsskilmála og/eða byggingarreglugerð eða óvissu ríkja um hvort uppfyllt séu ákvæði laga, reglugerða eða samþykkta, skal hann vísa málinu til afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs sem þá fjallar um byggingaráformin í samræmi við 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.“ Samþykkt nr. 637/2002, með síðari breytingum, er sett með stoð í sveitarstjórnarlögum og var hún staðfest af félagsmálaráðherra, en breytingasamþykkt nr. 854/2011 var staðfest af innanríkisráðherra. Er ljóst að samþykktin telst ekki vera sett með stoð í 7. gr. mannvirkjalaga, enda hefur hún ekki verið sett með þeim hætti sem þar er mælt fyrir um. Getur hún því ekki vikið frá ákvæðum þeirra laga þess efnis að samþykkt byggingaráforma og útgáfa byggingarleyfis sé á forræði byggingarfulltrúa. Synjun skipulags- og byggingarráðs á erindi kærenda batt því ekki enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verður að telja að hún hafi falið í sér ákvörðun samkvæmt 44. gr. skipulagslaga um að án deiliskipulags mætti ekki veita umbeðið byggingarleyfi. Var ákvörðunin þannig hluti af lögboðinni málsmeðferð við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknarinnar. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði stjórnsýslulaga verður sú ákvörðun ekki borin undir úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, en þá fyrst sætir öll meðferð málsins lögmætisathugun hennar.

Kemur þá til skoðunar hvort lokaákvörðun byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum liggi fyrir í málinu. Eins og fram hefur komið var umsókn kærenda um leyfi til breytinga á umræddri fasteign tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa 24. apríl 2013 og henni vísað til skipulags- og byggingarráðs, sem á fundi sínum 11. júní s.á. hafnaði erindi kærenda. Hinn 12. s.m. var á ný tekið fyrir erindi frá kærendum, um breytingar á fasteign þeirra, á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa undir B-lið, skipulagserindi, og eftirfarandi m.a. fært til bókar: „Frestað á síðasta fundi. Meirihluti skipulags- og byggingarráðs synjaði erindinu 11.06.13 eins og það liggur fyrir. Hönnuður óskar eftir leiðbeiningum um hvað leyft er í þessu tilviki. Málinu er vísað til skipulags- og byggingarráðs.“ Fundargerð skipulags- og byggingarfulltrúa frá 12. júní 2013 var lögð fram á fundi bæjarráðs hinn 27. s.m. og tekið fram að A-liður hefði verið afgreiddur af byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum. Þá var afgreiðsla skipulags- og byggingarráðs frá 11. s.m. lögð fram til kynningar á fundi bæjarstjórnar 19. s.m. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. júní 2013, var kærendum tilkynnt um afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs frá 11. s.m. Efni bréfsins einskorðaðist við tilvísun til bókunar ráðsins, en afstöðu eða afgreiðslu byggingarfulltrúa á umsókn kærenda var hins vegar í engu getið. Verður ekki með neinu móti séð af bréfinu, framangreindum bókunum eða öðrum gögnum málsins, að byggingarfulltrúi hafi, í samræmi við fortakslaus ákvæði mannvirkjalaga sem áður eru rakin, tekið afstöðu til erindis kærenda, svo sem honum bar að gera ef ætlunin var að ljúka málinu á þeim tíma. Þá verður ekki annað ráðið af bókun byggingarfulltrúa frá 12. júní 2013 en að málið sé enn til meðferðar og að því hafi verið vísað að nýju til skipulags- og byggingarráðs. Í greinargerð sveitarfélagins til úrskurðarnefndarinnar er þó ekki að því vikið.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir lokaákvörðun í málinu sem kærð verði til nefndarinnar og verður því ekki hjá því komist að vísa því frá nefndinni með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson