Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

57/2014 Garðastræti

Árið 2016, fimmtudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 57/2014, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 14. maí 2014 um að breyta deiliskipulagi Grjótaþorps vegna sameiningar lóðanna nr. 17 og 17a við Garðastræti.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. júlí 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélagið Mjóstræti 6, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 14. maí 2014 að breyta deiliskipulagi Grjótaþorps vegna sameiningar lóðanna nr. 17 og 17a við Garðastræti. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Reykjavíkurborg sé óheimilt að gera frekari breytingar er lúta að Garðastræti 17a á grundvelli ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs frá 11. september 2013.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. ágúst 2014.

Málavextir: Samkvæmt deiliskipulagi Grjótaþorps frá árinu 2002 var heimilt að sameina lóðirnar nr. 6 við Mjóstræti og nr. 17a við Garðastræti. Á fundi skipulagsráðs Reykjavíkur 7. júní 2006 var sameining fyrrgreindra lóða samþykkt að kröfu eigenda Mjóstrætis 6. Garðastræti 17a er baklóð lóðanna Mjóstrætis 6 og Garðastrætis 17.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 11. september 2013 var samþykkt, í samræmi við greinargerð byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 14. desember 2012, og umsögn borgarlögmanns frá 19. mars 2013, að lóðarmörk lóðarinnar að Garðastræti 17 yrðu færð í það horf sem lóðin hefði verið í við samþykkt byggingarleyfa fyrir bygginguna sem á lóðinni standi, en fyrsta leyfið var frá 27. júní 1931. Í fundargerð þess fundar kemur fram að austurmörk lóðarinnar Garðastrætis 17 fylgi landfræðilegum hæðarskilum við lóðarmörk Mjóstrætis 6, en samkvæmt þeirri afmörkun hafi lóðin verið nýtt og skráð alla tíð síðan og gjöld verið af henni greidd. Til samræmis við þetta var samþykkt að gildandi deiliskipulagi yrði breytt vegna lóðarinnar nr. 17 við Garðastræti ásamt því að lóðin nr. 17a yrði aflögð. Sú afgreiðsla var samþykkt á fundi borgarráðs 12. september 2013.

Hinn 31. janúar 2014 var á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa lögð fram tillaga að breytingu deiliskipulags Grjótaþorps, sem fólst í því að sameina lóðirnar nr. 17 og 17a við Garðastræti í eina lóð í samræmi við fyrrgreinda samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs frá 11. september 2013. Með því var fallið frá þeirri sameiningu sem gert hafði verið ráð fyrir árið 2002. Samþykkt var að grenndarkynna tillöguna fyrir hagsmunaraðilum að Garðastræti 15 og 17 og Mjóstræti 4 og 6. Tillagan var grenndarkynnt frá 7. febrúar til 7. mars 2014 og bárust athugasemdir frá eigendum fasteignarinnar að Mjóstræti 6.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 14. maí 2014 var breytingartillagan lögð fram ásamt umsögn um fram komnar athugasemdir. Tillagan var samþykkt með vísan til framangreindrar umsagnar þar sem fram kemur m.a. að með breytingunni sé verið að framfylgja ákvörðun borgarráðs frá 12. september 2013. Breytingin var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda 2. júní 2014 og með bréfi, dags. 6. s.m., var tillagan send Skipulagsstofnun til lögboðinnar yfirferðar.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 14. október 2015 var lögð fram tilkynning úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um kæru í máli þessu. Var eftirfarandi bókað: „ Með vísan til úrskurða Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málunum nr. 1/2014, 37/2014 og 51/2014, þar sem kærum var vísað frá á grundvelli þess að viðaukar við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp Borgarstjórnar hafi ekki verið í gildi á þeim tíma þegar þau voru afgreidd í Umhverfis- og skipulagsráði og málin því ekki hlotið endanlega afgreiðslu sveitarstjórnar, er samþykkt Umhverfis- og skipulagsráðs á breytingu deiliskipulags vísað til staðfestingar borgarráðs.“ Var deiliskipulagsbreytingin samþykkt á fundi borgarráðs 29. október 2015.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að sú breyting sem gerð hafi verið með hinni kærðu ákvörðun sé til þess fallin að breiða yfir ítrekuð mistök Reykjavíkurborgar við veitingu byggingarleyfa til handa eigendum Garðastrætis 17 á kostnað eigenda Mjóstrætis 6. Árið 2009 hafi lögfræðingur Reykjavíkurborgar bent á að eigendur Mjóstrætis 6 hafi lagt fram eignarheimildir vegna lóðarinnar nr. 17a við Garðastræti sem eigendur Garðastrætis 17 hafi hins vegar ekki gert. Þá hafi lögfræðingar borgarinnar ásamt byggingarfulltrúa lagst gegn því að fyrrgreindar lóðir nr. 17 og 17a yrðu sameinaðar meðan einkaréttarlegur ágreiningur hafi ekki verið leystur fyrir dómstólum. Það sé ekki á valdi opinberra aðila að skerða eignarréttindi með færslu lóðamarka nema um það náist samningur eða með eignarnámi samkvæmt sérstakri lagaheimild. Hin kærða ákvörðun sé ekki byggð á traustum grunni og málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotnar, einkum rannsóknarreglan, jafnræðisreglan, meðalhófsreglan og reglur um rökstuðning, sbr. 10., 11., 12. og 21. gr. laganna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfu kæranda verði hafnað. Þegar tillaga að deiliskipulagi fyrir Grjótaþorp hafi verið kynnt árið 2002 hafi lóðamörk Garðastrætis 17 og Mjóstrætis 6 verið sýnd við hæðarskil lóðanna í samræmi við uppdrætti landmælingadeildar Reykjavíkur. Athugasemdir eigenda Mjóstrætis 6 hafi orðið til þess að lóðin nr. 17a hafi verið færð inn á skipulagsuppdrátt án þess að fyrir lægju upplýsingar um tilvist hennar í þinglýsingar- eða fasteignaskrá. Þá hafi ekki verið lokið við að formgera samþykkt frá árinu 2006 um sameiningu Mjóstrætis 6 og Garðastrætis 17a. Eftir að eigendur Garðastrætis 17 hafi andmælt þeirri sameiningu hafi byggingarfulltrúi talið að aðeins yrði heimilað að sameina lóðina Garðastræti 17a við Garðastræti 17 með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum. Borgarlögmaður hafi lýst sig sammála þeirri tillögu byggingarfulltrúa. Hafi málsmeðferð við hina kærðu deiliskipulagsbreytingu verið í samræmi við ákvæði 2. mgr. 43. gr., sbr. 44. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Því sé mótmælt að við málsmeðferð hafi verið brotið gegn skráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Athugasemdir húsfélagsins Garðastræti 17: Bent er á að samkvæmt dagbók mælingamanns frá árinu 1922 hafi lóðin Garðastræti 17 orðið til við sameiningu tveggja lóða. Þær hafi legið samhliða og náð frá Garðastræti að bakmörkum Mjóstrætis 6. Þar komi jafnframt fram að austurmörk lóðar Garðastrætis 17 takmarkist af hlöðnum og steinlímdum palli eða mannhæðarháum kampi, sem greinilega sjáist enn. Hafi eigendur Garðastrætis 17 greitt afgjöld af þessari eignarlóð allar götur síðan. Reykjavíkurborg hafi talið þetta eðlileg lóðamörk milli Garðastrætis 17 og Mjóstrætis 6 ef undan sé skilin vanhugsaður tímabundinn tilbúningur á sérstakri lóð sem kölluð hafi verið Garðastræti 17a.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Grjótaþorps frá árinu 2002, en umdeild breyting tekur einungis til sameiningar lóðanna nr. 17 og 17a við Garðastræti.

Úrskurðarnefndin hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt því tekur úrskurðarnefndin til úrlausnar lögmæti ákvarðana stjórnvalda sem kæranlegar eru til nefndarinnar, en það er utan valdsviðs hennar að taka stjórnvaldsákvarðanir á viðkomandi lagasviðum. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að úrskurðað verði að Reykjavíkurborg sé óheimilt að gera frekari breytingar er lúta að Garðastræti 17a.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags og er heimild til framsals þess valds undantekning frá þeirri meginreglu. Heimild 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 til valdframsals innan sveitarfélaga er almenns eðlis, en í 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn veitt sérstök heimild til framsals valds síns samkvæmt þeim lögum. Er ljóst af orðalagi ákvæðanna að valdframsal þetta fer fram með sérstakri samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélaga, en kveðið er á um slíkar samþykktir í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga.

Sú ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 14. maí 2014 að samþykkja umrædda deiliskipulagsbreytingu byggði á 12. gr. samþykktar fyrir umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar, sem samþykkt var af borgarstjórn 18. desember 2012. Í henni er vísað til samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar. Samþykkt þess efnis nr. 715/2013 var staðfest af innanríkisráðherra 8. júlí 2013 og öðlaðist hún gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m. Í VI. kafla samþykktarinnar er fjallað um fastanefndir, ráð og stjórnir, aðrar en borgarráð. Í 58. gr. hennar er kveðið á um fullnaðarafgreiðslu og er orðalag greinarinnar áþekkt orðalagi 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Segir nánar í 1. mgr. 58. gr. að borgarstjórn geti ákveðið, með viðauka við samþykktina, að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála með sömu skilyrðum og sé að finna í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Slíkur viðauki við samþykktina um valdframsal til umhverfis- og skipulagsráðs til töku skipulagsákvarðana hafði ekki verið samþykktur og birtur þegar hin kærða deiliskipulagsbreyting var afgreidd í ráðinu 14. maí 2014.

Samkvæmt framansögðu brast umhverfis- og skipulagsráð vald til að taka til lokaafgreiðslu umþrætta deiliskipulagsbreytingu og verður að líta svo á að í samþykkt hennar hafi falist tillaga til sveitarstjórnar til afgreiðslu málsins, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þegar auglýsing um gildistöku deiliskipulagstillögunnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 2. júní 2014 hafði sveitarstjórn ekki samþykkt fyrrgreinda tillögu í samræmi við 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Það var fyrst á fundi borgarráðs hinn 29. október 2015 að umrædd deiliskipulagsbreyting hlaut staðfestingu borgarráðs. Deiliskipulagsbreytingin var hvorki send Skipulagsstofnun til yfirferðar né birt í B-deild Stjórnartíðinda í kjölfar þeirrar afgreiðslu, svo sem áskilið er í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Verður ekki talið viðhlítandi í þessu sambandi að styðjast við auglýsingu um gildistöku skipulagsbreytingarinnar, sem birt var 2. júní 2014, eða um 17 mánuðum áður en ákvörðunin lá fyrir. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar sæti hún opinberri birtingu. Framangreind ákvörðun borgarráðs hefur ekki verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda en slík auglýsing er skilyrði gildistöku hennar og markar jafnframt upphaf kærufrests til úrskurðarnefndarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er lögboðinni meðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar enn ólokið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og af þeim sökum verður kærumáli þessu vísað frá.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson