Árið 2015, fimmtudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 58/2014, kæra á nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar sem auglýst var í B-deild Stjórnatíðinda 6. júní 2014.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2014, er barst nefndinni 4. s.m., kærir eigandi skýlis 35F í Fluggörðum, Reykjavík, nýtt deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar sem samþykkt var í borgarstjórn 1. apríl 2014 og auglýst  í B-deild Stjórnartíðinda 6. júní s.á. Gerir kærandi þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi.

Með fimm bréfum, dags. 3. og 4. júlí 2014, er bárust nefndinni 4. og 7. s.m., kæra eigendur skýlis 21 í Fluggörðum, Reykjavík, skýlis 31B, skýlis 31D, skýlis 35A, skýlis 33C, og Guðjón Ármannsson hrl., f.h. áðurnefndra kærenda og eigenda skýla 21, 31B, 31D, 33C, 35A og 35F, auk eigenda og/eða umráðamanna skýla 22A, 22B, 24, 25, 26, 27C, 27E, 28A, 28C, 28D, 28E, 29C, 29D, 29E, 30B, 30E, 31A, 31C, 33A, 33D, 33E, 33F, 34C, 34E, 35B, 35C, 35D, 35E og 36, sem öll eru á sama stað, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærurnar lúta allar að sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verða greind kærumál, sem eru nr. 59/2014, 60/2014, 63/2014, 64/2014 og 67/2014, sameinuð kærumáli þessu.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 14. júlí 2014, og í nóvember og desember 2015.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 18. desember 2013 var lögð fram tillaga að nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar. Samþykkt var að auglýsa tillöguna samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð þá afgreiðslu 19. s.m. Tillagan var auglýst frá 23. s.m. til og með 3. febrúar 2014 og bárust athugasemdir við hina kynntu tillögu.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 26. mars 2014 var lögð fram umsögn umhverfis- og skipulagssviðs um innsendar athugasemdir, dags. 10. s.m. Var deiliskipulagstillagan samþykkt með vísan til umsagnarinnar. Málið var tekið fyrir á fundi borgarráðs 27. s.m. og samþykkt. Var málinu síðan vísað til staðfestingar borgarstjórnar með vísan til 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 715/2013. Á fundi borgarstjórnar 1. apríl 2014 var lögð fram fundargerð borgarráðs frá 27. mars 2014 og var 17. liður hennar, tillaga að nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar, samþykktur.

Með bréfi, dags. 4. apríl 2014, var deiliskipulagið sent Skipulagsstofnun til yfirferðar, sbr. 42. gr. skipulagslaga. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 28. s.m., kom fram að um væri að ræða endurskoðun á gildandi deiliskipulagi, með síðari breytingum, en upphaflegt deiliskipulag hefði verið samþykkt árið 1986. Með endurskoðuninni væri skipulagssvæði flugvallarins minnkað og nokkur svæði yrðu því utan hinnar nýju afmörkunar án þess að grein væri gerð fyrir skipulagslegri stöðu þeirra eftir breytinguna. Fram kæmi í auglýsingu á tillögunni að gildandi deiliskipulag flugvallarins, með síðari breytingum, m.a. frá 1999, félli úr gildi við gildistöku þessa deiliskipulags. Skipulagsstofnun teldi að ekki væri hægt að fella úr gildi deiliskipulag fyrir lóð eða svæði sem þegar væri byggt samkvæmt skipulaginu án þess að nýtt skipulag kæmi í staðinn. Stofnunin teldi því að upphaflegt deiliskipulag frá 1986, með síðari breytingum, gilti enn fyrir þau svæði sem yrðu utan marka hins nýja deiliskipulags. Reykjavíkurborg þyrfti að útskýra hvernig gerð yrði grein fyrir skipulagi þessara svæða áður en Skipulagsstofnun tæki afstöðu til deiliskipulagsins.

Með bréfi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur, dags. 13. maí 2014, var deiliskipulagsuppdráttur sendur Skipulagsstofnun að nýju til yfirferðar. Í bréfinu var gerð grein fyrir breytingum sem gerðar hefðu verið í samræmi við ábendingar Skipulagsstofnunar. Var meðal annars tekinn út texti um að deiliskipulag fyrir flugvöllinn, sem samþykkt hefði verið 15. júní 1999, og breytingar og skilmálar vegna flugvallarsvæðisins féllu úr gildi við gildistöku þessa skipulags. Þá var ákveðið að deiliskipulagið frá 1986, með síðari breytingum, skyldi gilda áfram fyrir svæði í kringum lóð Loftleiðahótels og hluta af Litla Skerjafirði þar til annað deiliskipulag yrði unnið fyrir þessi svæði. Texta um afmörkun deiliskipulagssvæðisins var jafnframt breytt til samræmis við framangreint.

Með bréfi, dags. 26. maí 2014, sendi Reykjavíkurborg Skipulagsstofnun minnisblað skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. s.m., bréf frá Isavia, dags. 23. apríl s.á., bréf skipulagsfulltrúa til Isavia, dags. 20. maí 2014, og leiðrétta umsögn um athugasemdir sem bárust við auglýsingu deiliskipulagsins. Ástæða þess að umsögnin var leiðrétt var sú að í áðurnefndu bréfi Isavia voru gerðar athugasemdir við efni hennar. Í áðurnefndu minnisblaði, dags. 20. maí 2014, var greint frá meginefni fyrrgreindra bréfa, auk þess sem upplýst var um breytingar á umsögninni.

Í nefndu bréfi Isavia frá 23. apríl 2014 var athygli vakin á staðreyndavillum í umsögninni, nánar tiltekið í svörum við liðum 1c og 1d á blaðsíðu 3, og þess óskað að þær yrðu leiðréttar. Því var lýst að í svari við lið 1c segði: „Samkvæmt niðurstöðu áhættumatsnefndar Isavia „nothæfisstuðull fyrir sjúkraflugvélar á Reykjavíkurflugvelli og Keflavíkurflugvelli“ er stuðullinn fyrir tvær flugbrautir í Reykjavík og tvær í Keflavík fyrir sjúkraflugvélar af tegundinni [Beechcraft] King Air 200 samanlagt 99,5% fyrir allt árið…“ Í svarinu hafi ranglega verið vísað til „áhættumatsnefndar Isavia“ með tilvísun í bréf forstjóra Isavia til innanríkisráðherra í desember 2013, sem hafi falið í sér ábendingu um nothæfisstuðul fyrir sjúkraflugvélar miðað við ákveðnar forsendur, m.a. tvær flugbrautir á Reykjavíkurflugvelli og tvær á Keflavíkurflugvelli til vara. Áhættumat og nothæfisstuðull séu tveir óskyldir þættir sem þarna hafi verið blandað saman. Segja megi að nothæfisstuðull sé þjónustustig flugvallar en áhættumat sé mat á áhrifum breytinga og lúti fyrst og fremst að mati á öryggi. Áhættumat sé alveg óháð notkunarstuðli þótt stuðullinn geti skipt máli við áhættumat. Unnið sé að gerð áhættumats vegna fyrirhugaðrar lokunar NA/SV-flugbrautar Reykjavíkurflugvallar, sem sent verði Samgöngustofu er taka muni afstöðu til niðurstöðunnar. Réttara væri að segja: „Samkvæmt ábendingu Isavia til innanríkisráðherra er nothæfisstuðull fyrir tvær flugbrautir í Reykjavík og tvær í Keflavík…“ Þá var á það bent að í svari við lið 1d í umsögninni segði: „Stefna um þessa þætti flugstarfseminnar í Vatnsmýri rímar einnig við áform um lokun NA-SV brautar sem hefur verið mikið notuð fyrir æfinga- og kennsluflug á undanförnum áratugum.“ Hér væri ranglega fullyrt að umrædd flugbraut hefði verið mikið notuð fyrir æfinga- og kennsluflug. Staðreyndin væri sú að notkun hennar í þessu skyni hefði ekki verið meiri en annarra flugbrauta á undanförnum áratugum og miklu minni eftir að notkun hennar hefði eingöngu verið miðuð við lendingar í hvössum vindi. Lagt væri til að umrædd setning yrði felld út úr málsgreininni.

Í bréfi Skipulagsstofnunar til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 4. júní 2014, var tiltekið að Isavia hefði gert athugasemdir við tvö atriði í umsögnum Reykjavíkurborgar um athugasemdir sem borist hefðu við auglýsta deiliskipulagstillögu. Reykjavíkurborg hefði leiðrétt þessi atriði. Skipulagsstofnun hefði farið yfir innsend gögn og teldi að Reykjavíkurborg hefði brugðist við ábendingum stofnunarinnar frá 28. apríl 2014. Stofnunin gerði því ekki athugasemd við að Reykjavíkurborg auglýsti samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 6. júní 2014.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að við gerð hins kærða deiliskipulags hafi ekkert samráð verið haft við hagsmunaaðila á Fluggarðasvæðinu, eins og skylt væri samkvæmt 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, þrátt fyrir að skipulagið mæli öðrum þræði fyrir um að leggja skuli Fluggarða niður strax á árinu 2015. Einungis einum aðila Fluggarðasvæðisins hafi verið boðið á hagsmunaaðilakynningu 10. desember 2013. Forsvarsmaður ByggáBIRK, hagsmunafélags eigenda einkabygginga á Reykjavíkurflugvelli, hafi frétt af fundinum og þurft að beita sér sérstaklega til að fá að senda fulltrúa á hann. Byggingar á Fluggarðasvæðinu séu í eigu 63 einstaklinga og lögaðila. Með vísan til ákvæða skipulagsreglugerðar um samráðsskyldu og með tilliti til þess að um veruleg áhrif á hagsmuni fasteignareigenda á svæðinu sé að ræða, hafi Reykjavíkurborg borið að hafa virkt samráð við þá. Skylda borgarinnar til að hafa samráð við hagsmunaaðila sé enn ríkari en ella þar sem deiliskipulagstillagan miði að eignaupptöku og vegi að eignarréttindum sem varin séu af ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar. Deiliskipulagið mæli meðal annars fyrir um niðurrif flugskólabyggingar við Þorragötu 21. Reykjavíkurborg hafi ekki þinglýsta eignarheimild á umræddu svæði og geti því ekki talist eigandi þess. Borgin hafi því engan rétt til eignaupptöku á svæðinu.

Mótsagna gæti í hinu kærða deiliskipulagi. Á deiliskipulagsuppdrætti komi eftirfarandi fram: „Fluggarðar við Njarðargötu verða innan skipulagssvæðisins þar til gert er ráð fyrir að flugvallarstarfsemi sé víkjandi á svæði Fluggarðanna samkvæmt aðalskipulagi. Ekki er gert ráð fyrir neinum breytingum á því svæði í þessu deiliskipulagi.“ Á skipulagsuppdrætti séu öll mannvirki í Fluggörðum merkt með brúnum lit, sem auðkenna eigi „núverandi byggingar samkvæmt landupplýsingakerfi Reykjavíkur“. Þótt ekki sé gert ráð fyrir breytingum á Fluggarðasvæðinu hafi verið settur inn texti á grunnmynd á uppdrættinum þar sem segi: „Fluggarðar notkun (FV) 2013-2015“. Þar sé vísað til stefnu í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og jafnframt dregin rauð punktalína þétt utan um Fluggarðasvæðið með skýringum: „Framtíðar mörk öryggisgirðingar“ og „Öryggisgirðing eftir niðurlögn Fluggarða“. Samkvæmt framansögðu sé í öðru orðinu sagt að ekki sé gert ráð fyrir neinum breytingum á Fluggarðasvæðinu en í hinu orðinu sé mælt fyrir um að Fluggarða skuli leggja niður og að þeir skuli settir utan öryggisgirðingar. Þessi óskýrleiki deiliskipulagsins sé ótvírætt brot á ákvæði gr. 5.5.2. í skipulagsreglugerð en þar segi að skilmálar skuli vera skýrir og greinargóðir, sbr. einnig gr. 5.5.3. Þá segi í skilmálum skipulagsins að skipulagsreglur flugvallarins séu til fyllingar deiliskipulaginu og að skipulagsreglurnar, er lúti að flugöryggi, séu víðfeðmari en deiliskipulagið. Byggt sé á því að deiliskipulagið sé beinlínis í andstöðu við skipulagsreglurnar og framangreint orðalag í skilmálum deiliskipulagsins sé því villandi. Deiliskipulagið sé haldið þeim alvarlega ágalla að það geri á engan hátt grein fyrir samspili skipulagsreglna flugvallarins og skilmála deiliskipulagsins.

Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar enda liggi ekki fyrir áhættumat vegna áforma í deiliskipulaginu um niðurlagningu NA/SV-flugbrautar. Lokun hennar virðist að auki til þess fallin að Reykjavíkurflugvöllur uppfylli ekki ákvæði reglugerðar um flugvelli nr. 464/2007. Við gerð deiliskipulags sé þó grundvallaratriði að gætt sé að kröfum annarra laga og reglugerða, sbr. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð. Í gr. 3.1.1. í VI. kafla reglugerðar um flugvelli segi að fjöldi og stefna flugbrauta á flugvelli ætti að vera slíkur að notkunarstuðull flugvallarins sé ekki minni en 95% fyrir flugvélarnar sem flugvöllurinn þjóni. Samkvæmt hollenskri rannsókn frá árinu 2006 muni nothæfisstuðull Reykjavíkurflugvallar falla langt undir viðmiðunarmörk verði NA/SV-flugbrautin lögð niður. Að þessu sé ekki vikið í deiliskipulagstillögunni, en Reykjavíkurborg hafi borið að kanna sérstaklega hvort flugvöllurinn án NA/SV-flugbrautar uppfyllti ákvæði reglugerðar nr. 464/2007. Niðurstaða athugunar á flugvallarkostum hafi ekki legið fyrir og samgönguyfirvöld hafi ekki markað stefnu um flutning allrar flugvallarstarfsemi úr Vatnsmýri.

Reykjavíkurflugvöllur sé miðstöð innanlandsflugs á Íslandi jafnframt því að bera uppi æfinga- og kennsluflug. Niðurlagning NA/SV-flugbrautar dragi úr öryggi fyrir flugfarþega, sjúkraflug og alla aðra sem noti flugvöllinn. Vísað sé til a-liðar gr. 1.1. í skipulagsreglugerð þar sem fram komi það markmið reglugerðarinnar að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi sé haft að leiðarljósi.

Að lokum er vísað til þess að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagstillögu hafi ekki verið í samræmi við lög, sbr. 41. og 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins með bréfi, dags. 28. apríl 2014. Athugasemdir stofnunarinnar hafi ekki komið til umræðu í sveitarstjórn heldur hafi skipulagsfulltrúi breytt skipulagsuppdrættinum og sent Skipulagsstofnun bréf, dags. 13. maí s.á., þar sem upplýst hafi verið um þær lagfæringar sem hafi verið gerðar, ásamt leiðréttum uppdrætti. Með bréfi, dags. 26. s.m., hafi umhverfis- og skipulagssvið svo sent Skipulagsstofnun minnisblað skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, bréf frá forstjóra Isavia, dags. 23. apríl s.á., bréf skipulagsfulltrúa til Isavia, dags. 20. maí 2014, og breytta umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 10. mars s.á. Hið kærða deiliskipulag hafi verið samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 10. mars 2014, eins og hún hafi litið upphaflega út, en umsögnin hafi þá innihaldið staðreyndavillur og rangar fullyrðingar. Skipulagsfulltrúi hafi síðar gert breytingar á umsögninni til samræmis við ábendingar Isavia og sent breytta umsögn til Skipulagsstofnunar, en breytingarnar hafi ekki verið lagðar fram, ræddar og samþykktar í sveitarstjórn áður. Þá hafi áðurnefnd gögn, þ.e. minnisblað skipulagsstjóra, bréf forstjóra Isavia og bréf skipulagsfulltrúa til Isavia, ekki heldur verið lögð fram, rædd eða samþykkt í sveitarstjórn.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er á það bent að málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða endurskoðun á eldra deiliskipulagi fyrir Reykjavíkurflugvöll frá 1986. Með deiliskipulaginu sé skipulagssvæði flugvallarins minnkað. Deiliskipulagstillagan hafi verið unnin í samvinnu Reykjavíkurborgar og Isavia á grundvelli samkomulags ríkis og borgar frá 19. apríl og 25. október 2013 og Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030.

Málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar hafi verið samkvæmt 41. gr. skipulagslaga. Allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og því hafi Reykjavíkurborg ekki borið skylda til að taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu eða halda kynningarfund, sbr. 40. gr. skipulagslaga. Engu að síður hafi verið ákveðið að halda kynningarfund með helstu hagsmunaaðilum á flugvellinum 10. desember 2013, þar sem breytingar á deiliskipulaginu hafi verið kynntar. Lengi hafi legið fyrir í aðalskipulagi að starfsemi tengd einkaflugi og flugkennslu væri víkjandi í Vatnsmýrinni og framfylgi hið nýja deiliskipulag einfaldlega þeirri stefnu. Því eigi það ekki að koma á óvart að Fluggarðar séu víkjandi starfsemi í nýju deiliskipulagi. Málsmeðferð deiliskipulagsins og samráð við hagsmunaaðila hafi verið samkvæmt skipulagslögum.

Kærendur hafi vísað til þess að deiliskipulagið sé óskýrt og þversagnakennt. Því til stuðnings virðist þeir vísa í tillögu að deiliskipulagi, en orðalagi hafi verið breytt í hinu samþykkta deiliskipulagi. Nú segi þar: „Fluggarðar við Njarðargötu verða innan skipulagssvæðisins þar til gert er ráð fyrir að flugvallarstarfsemi sé víkjandi á svæði Fluggarðanna samkvæmt aðalskipulagi. Ekki er gert ráð fyrir frekari uppbyggingu á svæðinu.“ Engin uppbygging muni því eiga sér stað á Fluggörðunum á meðan þeir séu innan skipulagssvæðisins. Reykjavíkurborg telji deiliskipulagið uppfylla kröfur gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð og að ekki gæti mótsagna í skipulaginu.

Hvað varði heimild til niðurrifs flugskólabyggingar við Þorragötu 21 sé vísað til þess að í aðalskipulagi hafi lengi verið ráðgert að æfinga- og kennsluflug og öll starfsemi sem því tengdist viki af flugvellinum fyrr en síðar. Því ætti ekki að koma á óvart að í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að rífa megi bygginguna við Þorragötu 21, þar sem sú starfsemi sem þar fari fram sé víkjandi, líkt og Fluggarðar. Stefnan um þessa þætti flugstarfseminnar í Vatnsmýri rími einnig við áform um lokun NA/SV-flugbrautar, sem hafi verið mikið notuð fyrir æfinga- og kennsluflug undanfarna áratugi. Tímasett markmið aðalskipulags beinist hins vegar fyrst og fremst að breyttri landnotkun á Fluggarðasvæðinu og sé deiliskipulagið í samræmi við það markmið. Samkvæmt sjálfsákvörðunar- og skipulagsvaldi sveitarfélaga geti deiliskipulag lagt á kvöð um niðurrif húsa. Deiliskipulag mæli fyrir um byggingarheimildir og byggðarþróun en taki ekki afstöðu til eignarréttinda. Valdi skipulagsákvörðun tjóni á gildum eignarheimildum reiknist bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins.

Í reglugerð nr. 464/2007 um flugvelli sé ekki fjallað um gerð áhættumats, hvaða þætti eigi að leggja mat á eða framkvæmd matsins. Ekki komi þar heldur fram hvort framkvæma eigi áhættumat fyrir eða eftir samþykkt deiliskipulags. Hins vegar sé vakin athygli á því að ef framkvæma eigi áhættumat fyrir samþykkt deiliskipulags geti neikvæð niðurstaða slíks mats sett deiliskipulag í uppnám. Með þeirri niðurstöðu væri í raun búið að flytja skipulagsvald yfir til rekstraraðila flugvalla, sem gætu hindrað samþykkt deiliskipulags. Það myndi ganga gegn sjálfsákvörðunarrétti og skipulagsvaldi sveitarfélaga, sem tryggt sé í stjórnarskrá og skipulagslögum. Í 25. gr. reglugerðarinnar sé ekki kveðið á um það hver eigi að eiga frumkvæði að gerð áhættumats, en með vísan til 7., 16. og 22. gr. hennar megi álykta að það sé handhafi rekstrar- og flugvallarskírteinis sem hlutast skuli til um það.

Innanríkisráðuneytið hafi fengið Isavia til að skoða afleiðingar lokunar NA/SV-flugbrautar á Reykjavíkurflugvelli. Í bréfi Isavia til ráðuneytisins, dags. 13. desember 2013, hafi komið fram að samkvæmt athugun Veðurstofu Íslands væri nothæfisstuðull fyrir sjúkraflugvélar á Reykjavíkurflugvelli, ef miðað væri við tvær flugbrautir í Reykjavík ásamt óbreyttu flugbrautakerfi í Keflavík, umtalsvert hærri en ef miðað væri við Reykjavíkurflugvöll í núverandi mynd með þremur flugbrautum, eða 99,5%, vegið meðaltal yfir árið. Ef eingöngu væri miðað við lokun NA/SV-flugbrautar á Reykjavíkurflugvelli yrði notkunarstuðull hans 97,5%, vegið meðaltal yfir árið, sem væri yfir lágmarki samkvæmt gr. 3.1.1. í VI. kafla reglugerðar um flugvelli. Samstarf hafi verið með ríki og borg í aðdraganda deiliskipulagsins sem endurspeglist í samkomulagi þeirra frá 19. apríl og 25. október 2013. Í samkomulaginu frá 19. apríl komi eftirfarandi fram: „Að NA/SV flugbrautin verði lögð af og það land sem við það losnar sunnan vallarins verði skipulagt undir blandaða byggð. Innanríkisráðuneytið auglýsi lokun flugbrautar samhliða auglýsingu deiliskipulags nýrrar flugstöðvar.“ Því sé vísað á bug að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar eða ákvæðum reglugerðar um flugvelli.

Í viðbótargreinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að hið kærða deiliskipulag hafi verið sent Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 28. apríl 2014, hafi ekki verið gerðar athugasemdir heldur einungis óskað eftir leiðréttingum á texta í greinargerð á deiliskipulagsuppdrætti, en gera þyrfti betur grein fyrir skipulagslegri stöðu svæða sem áður hefðu verið innan deiliskipulagsins en væru felld út með nýja deiliskipulaginu. Athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi ekki lotið að form- eða efnisgöllum, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga, heldur hafi stofnunin einungis óskað eftir betri skýringum frá Reykjavíkurborg á framangreindum atriðum. Því hafi hvorki þurft né verið skylt að fara aftur með málið fyrir borgarráð til samþykktar, en tekið væri fram í nefndu bréfi að ekki yrði tekin afstaða til erindisins fyrr en skýringar lægju fyrir.

Í bréfi Isavia, dags. 23. apríl 2014, hafi aðeins verið gerðar athugasemdir við villur í umsögn um innsendar athugasemdir, dags. 10. mars 2014, sem send hafi verið þeim sem gerðu athugasemdir, en ekki hafi verið gerðar athugasemdir við hina auglýstu deiliskipulagstillögu. Þar að auki hafi bréf Isavia borist 15. maí 2014, eða tveimur mánuðum eftir að lögbundinn athugasemdafrestur hafi runnið út.

Í minnisblaði skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, komi fram að skipulagsfulltrúi hefði ritað bréf til forstjóra Isavia sama dag, þar sem þakkað hefði verið fyrir ábendingarnar er vörðuðu villur í umsögn embættisins. Umsögn skipulagsfulltrúa hafi svo verið leiðrétt til samræmis við ábendingar Isavia og með bréfi, dags. 26. maí 2014, hafi hún verið send Skipulagsstofnun til yfirferðar, sbr. 42. gr. skipulagslaga, ásamt minnisblaði skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, bréfi frá Isavia, dags. 23. apríl s.á, og bréfi skipulagsfulltrúa til Isavia, dags. 20. maí s.á. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2014, komi fram að Isavia hafi gert athugasemdir við tvö atriði í umsögn Reykjavíkurborgar um athugasemdir sem borist hafi við auglýsta tillögu og að Reykjavíkurborg hafi leiðrétt þessi atriði. Skipulagsstofnun hafi farið yfir innsend gögn og talið að Reykjavíkurborg hefði brugðist við ábendingum stofnunarinnar frá 28. apríl 2014. Stofnunin hafi ekki gert athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda.

Minnisblað skipulagsfulltrúa til borgarráðs, dags. 20. maí 2014, og bréf Isavia, dags. 23. apríl 2014, hafi verið lögð fram til kynningar á fundi borgarráðs 5. júní 2014, ásamt deiliskipulagi Hlíðarenda, en deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar hafi verið samþykkt í borgarstjórn 1. apríl 2014 og málinu því lokið af hálfu borgarinnar. Bréfin hafi af þeim sökum verið lögð fram til kynningar með deiliskipulagi Hlíðarenda, þar sem staða flugvallarins hafi m.a. verið mikið til umræðu. Ekki verði séð að lagðar hafi verið fram athugasemdir eða bókanir vegna þessa.

Að lokum er ítrekað að ábendingar Skipulagsstofnunar í bréfi, dags. 28. apríl 2014, hafi ekki verið á þá leið að nauðsynlegt hafi verið að leggja bréf stofnunarinnar fram til samþykktar, hvorki í umhverfis- og skipulagsráði né borgarráði, enda hafi ekki verið um að ræða athugasemdir sem vörðuðu form- eða efnisgalla, sbr. 42. gr. skipulagslaga, heldur einungis ósk um ítarlegri skýringar á skipulagslegri stöðu svæða sem féllu utan deiliskipulagsins en hefðu verið innan þess í eldra skipulagi flugvallarins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi nýs deiliskipulags Reykjavíkurflugvallar og ber málatilbúnaður kærenda með sér að fyrst og fremst standi ágreiningur um þá ráðagerð borgaryfirvalda að aðstaða þeirra fyrir einkaflugsstarfsemi í svonefndum Fluggörðum á skipulagssvæðinu eigi að víkja.

Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur liggja fyrir allar meginforsendur hins kærða deiliskipulags, svo sem að einkaflugsstarfsemi á svæðinu skuli víkja. Var borgaryfirvöldum því heimilt að falla frá gerð lýsingar á skipulagsverkefninu samkvæmt 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og kynningu tillögunnar fyrir íbúum sveitarfélagsins og hagsmunaaðilum, sbr. 3. mgr. 40. gr. laganna. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og bárust athugasemdir við tillöguna. Að kynningu lokinni var málið til meðferðar hjá umhverfis- og skipulagsráði. Samþykkti ráðið deiliskipulagstillöguna með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagssviðs frá 10. mars 2014, sem hafði að geyma svör við fram komnum athugasemdum. Var sú afgreiðsla samþykkt í borgarráði 27. mars 2014 og staðfest í borgarstjórn hinn 1. apríl s.á. Þess skal getið í tilefni af málatilbúnaði kærenda að ákvörðun um deiliskipulag felur ekki í sér ráðstöfun á beinum eða óbeinum eignarréttindum, en standi slík réttindi í vegi fyrir framkvæmd skipulags getur komið til eignarnáms skv. 50. gr. skipulagslaga eða eftir atvikum til greiðslu bóta í samræmi við 51. gr. laganna. Slík álitaefni heyra ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Eins og rakið er í málavöxtum voru gerðar breytingar á texta í greinargerð á hinum samþykkta skipulagsuppdrætti og fyrrgreindri umsögn skipulagssviðs, sem umhverfis- og skipulagsráð skírskotaði til við afgreiðslu málsins. Greindar breytingar á skipulagsuppdrætti voru gerðar vegna fyrirspurnar Skipulagsstofnunar í bréfi, dags. 28. apríl 2014. Þá var og breytt umsögn skipulagssviðs í tilefni af ábendingum Isavia, dags. 23. s.m. Voru þessar breytingar allar gerðar eftir lokaafgreiðslu borgarstjórnar á deiliskipulagstillögunni hinn 1. apríl 2014.

Sveitarstjórnir bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Eðli máls samkvæmt verður það stjórnvald sem tók upprunalega ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds síns sjálft að standa að breytingum á henni og er það einnig í samræmi við ákvæði VI. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun ákvörðunar o.fl. Ekki liggur fyrir að borgarráð eða borgarstjórn hafi tekið málið til umfjöllunar eftir nefndar breytingar og tekið afstöðu til þeirra, en skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga ber sveitarstjórn að taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á skipulagstillögu. Í því sambandi skal áréttað að breytingar þær sem gerðar voru á áðurgreindri umsögn umhverfis- og skipulagssviðs eftir afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar í borgarstjórn lutu að svörum við fram komnum athugasemdum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem títtnefndar breytingar gátu haft áhrif á afgreiðslu málsins, verður að telja að hið kærða deiliskipulag, sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 6. júní 2014, sé haldið slíkum annmörkum að fella beri það úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hið kærða deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar, er tók gildi með auglýsingu nr. 539/2014 í B-deild Stjórnartíðinda 6. júní 2014, er fellt úr gildi.

Árið 2015, fimmtudaginn 1. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 100/2011, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. september 2011 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Grundarstígsreit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 12. desember 2011, er barst nefndinni 20. s.m., kæra eigendur Grundarstígs 9, og eigandi 1. hæðar á Grundarstíg 12, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. september 2011 að samþykkja deiliskipulag fyrir Grundarstígsreit. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda 9. desember 2011. Gera kærendur þá kröfu að sérskilmálar fyrir lóðina Grundarstíg 10, er heimila byggingu samkomusalar sem taki allt að 50 manns í sæti, kaffihús sem taki allt að 45 manns í sæti, rekstur veitingasalar og samkomu- og tónleikahald í húsinu, verði felldir úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að með úrskurði í máli nr. 58/2009, uppkveðnum 8. febrúar 2010, felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi byggingarleyfi, þar sem m.a. var heimilað að byggja við kjallara og hækka þak hússins að Grundarstíg 10 og heimila þar blandaða atvinnustarfsemi í stað íbúðar. Taldi úrskurðarnefndin að um svo verulega breytingu hefði verið að tefla að ekki hefðu verið skilyrði til þess að fara með umsókn um byggingarleyfi eftir undantekningarákvæði 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, auk þess sem hinni kærðu ákvörðun og rökstuðningi fyrir henni hefði verið áfátt. Í kjölfarið var forsögn að deiliskipulagi Grundarstígsreits kynnt fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu, Íbúasamtökum miðborgar Reykjavíkur og hverfisráði miðborgar. Athugasemdir bárust á kynningartíma.

Tillaga að deiliskipulagi umrædds skipulagsreits var lögð fram á fundi skipulagsráðs 9. mars 2011 ásamt m.a. húsakönnun, og var á fundinum bókað að í tillögunni fælist stefnumörkun um þróun byggðar á reitnum. Var samþykkt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaðilum á svæðinu og bárust athugasemdir við hana. Tók skipulagsstjóri afstöðu til fram kominna athugasemda og hinn 22. júní 2011 samþykkti skipulagsráð að auglýsa fyrrgreinda tillögu í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð þá afgreiðslu 30. s.m. Tillagan var auglýst frá 6. júlí til 17. ágúst 2011 og á fundi skipulagsfulltrúa 19. s.m. var tekin ákvörðun um að framlengja athugasemdafrestinn til 30. s.m. Athugasemdabréf bárust á kynningartíma tillögunnar frá Íbúasamtökum miðborgar og 25 íbúum, þ. á m. þremur kærenda. Tillagan var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 14. september 2011 og samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsstjóra um fram komnar athugasemdir, dags. 12. s.m. Var málinu vísað til borgarráðs, er staðfesti greinda samþykkt á fundi hinn 22. september 2011.

Deiliskipulagið var síðan sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu með bréfi, dags. 28. september 2011. Með bréfi, dags. 14. október s.á., gerði stofnunin athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins, m.a. „… þar sem ósamræmi er á milli áforma deiliskipulagsins og gildandi aðalskipulagi 2001-2024 gr. 3.1.2 og þróunaráætlun miðborgar um íbúðarsvæði á miðborgarsvæði“. Í kjölfarið var gerð breyting á skipulagstillögunni og svofelld áritun gerð á uppdrátt hennar: „Breytt 21.11.2011 til samræmis við bréf skipulagsstofnunar dags. 14.10.2011. Texti varðandi landnotkun og aðalskipulag í kafla 4 í almennum skilmálum er yfirfarinn og lagfærður og tilvísun í skilmála úr þróunaráætlun miðborgar greinargerð I er tekin út af uppdrættinum, þar sem þeir skilmálar eru ekki bindandi hluti aðalskipulags.“ Leiðréttur uppdráttur var sendur Skipulagsstofnun ásamt bréfi, dags. 24. nóvember 2011, þar sem athugasemdum stofnunarinnar er svarað og rökstutt að ekki væri nokkurt ósamræmi að finna við gildandi aðalskipulag en rétt þætti að leiðrétta uppdráttinn aðallega til að auka skýrleika skipulagsgagna. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 9. desember 2011.

Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 15. desember 2011, kom fram að erindi Reykjavíkurborgar, dags. 24. nóvember s.á., yrði ekki tekið til afgreiðslu fyrr en m.a. breytingar þær sem gerðar voru á deiliskipulaginu eftir kynningu yrðu teknar til umfjöllunar og samþykktar í borgarráði, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Hinn 11. janúar 2012 var á fundi skipulagsráðs samþykktur skipulagsuppdráttur, lagt fram fyrrgreint bréf skipulagsstjóra, dags. 24. nóvember 2011, og lögð fram ný umsögn umhverfis- og samgöngusviðs varðandi umferð, dags. 10. janúar 2012, og svarbréf skipulagsstjóra til Skipulagsstofnunar, dags. 11. s.m. Á fundi borgarráðs 12. janúar 2012 var eftirfarandi bókað: „Lagt fram bréf skipulagsstjóra frá 11. þ.m., sbr. samþykkt skipulagsráðs s.d., um tillögu að deiliskipulagi Grundarstígsreits … Samþykkt.“ Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 26. janúar 2012, segir að komið hafi í ljós að umrætt deiliskipulag hafi tekið gildi og því muni stofnunin birta hinn upphaflega deiliskipulagsuppdrátt sem samþykktur hafi verið í borgarráði 22. september 2011. Stofnunin geri athugasemdir við málsmeðferð á deiliskipulaginu auk þess sem vanti upplýsingar um það hvort niðurstaða sveitarstjórnar hafi verðið auglýst.

Hið kærða deiliskipulag er af Grundarstígsreit en hann afmarkast af Grundarstíg, Spítalastíg, Þingholtsstræti og Skálholtsstíg. Þær byggingar sem eru innan svæðisins eru Grundarstígur 2-10 (sléttar tölur) og Þingholtsstræti 25 og 27. Í sérskilmálum fyrir lóðina að Grundarstíg 10 segir: „Í húsinu er heimilt að reka menningartengda starfsemi. Í því er heimilt að innrétta samkomusal sem tekur allt að 50 manns í sæti og kaffihús sem tekur allt að 45 manns í sæti. Auk þess er heimilt að innrétta nauðsynlega aðstöðu fyrir starfsemina og vinnuaðstöðu fyrir fræðimenn. Gerður er nýr byggingarreitur á norðvesturhluta lóðarinnar. Innan hans er heimilt að reisa nýbyggingu, heimil mænishæð er allt að 5 m. Tenging nýbyggingar við eldra hús skal vera á forsendum hins síðarnefnda. Ný uppbygging er háð niðurrifi bílskúrs á lóðinni. Halda skal í steyptan garðvegg umhverfis lóðina og heimilt er að setja hlið í hann út að Skálholtsstíg. Ef valið er að nýta húsið sem íbúðarhús er heimilt að innrétta tvær íbúðir í því. Um mannfagnaði og veitingarekstur í húsinu fer eftir „Málsmeðferðarreglum Borgarráðs um veitingastaði og gististaði“ og Aðalskipulagi Reykjavíkur hverju sinni. Reksturinn skal vera tengdur starfsemi hússins.“

Með úrskurði í máli nr. 84/2012, uppkveðnum 24. janúar 2013, vísaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála frá kæru á byggingarleyfi vegna Grundarstígs 10 þar sem hún barst utan kærufrests.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að skilmálar deiliskipulagsins sem heimili að húsinu að Grundarstíg 10 verði breytt úr íbúð í aðstöðu til skemmtanahalds séu í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024, þar sem Grundarstígur sé á íbúðarsvæði.

Þá stangist hin kærða ákvörðun á við ákvæði gr. 4.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sem segi m.a. að á íbúðarsvæðum skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði. Svonefnd menningartengd starfsemi í nefndu húsi muni að langmestu leyti nýtast öðrum en íbúum hverfisins og geti því ekki talist starfsemi sem eðlilegt sé að þar sé til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis samkvæmt greindu ákvæði skipulagsreglugerðar. Þá sé ekki hægt að skilgreina fyrirhugað margmiðlunarsafn sem þjónustu við íbúana og geti það varla talist þjónusta að gera ýmsum menningarverðmætum úr nánasta umhverfi skil. Í næsta nágrenni Grundarstígs sé fjöldi veitinga- og kaffihúsa auk tónleika- og fundarsala, þar sem hægt sé að stunda starfsemi á borð við þá sem fyrirhuguð sé, og sé umrædd starfsemi á þessum stað því ekki nauðsynleg. Ætla megi að samkomusalur sem nefndur sé í skilmálunum verði oft notaður til tónleikahalds og auk þess sé gert ráð fyrir útleigu á sal til einkaaðila. Starfsemi sem beinlínis sé ætlað að framleiða hljóð muni valda ónæði vegna hávaða sem stangist á við fyrrnefnt ákvæði skipulagsreglugerðar. Þá sé ótalinn hávaði sem ávallt myndist við það að fólk safnist saman utandyra til að reykja og vegna umferðar í kringum húsið, m.a. þegar leigubílar bíði eftir fólki o.þ.h. Ef staðurinn fái leyfi sem veitingastaður án vínveitingaleyfis sé verið að leyfa starfsemi sem megi hafa opna allan sólarhringinn hvort sem eigendur hússins ætli að nýta sér það eða ekki, sbr. 3. gr. málsmeðferðarreglna borgarráðs um veitingastaði og gististaði. Loks snúist starfsemin um að draga að sér umferð sem fari gegn umræddu ákvæði skipulagsreglugerðar. Ef enginn mæti á kaffihúsið eða fundi, veislur, tónleika og aðrar uppákomur, sé engin starfsemi. Ólíklegt sé að gestir staðarins fari að leggja bílum sínum í 200-300 m fjarlægð frá honum heldur muni þeir leggja bílum í öll stæði við Grundarstíg, nálægar götur og upp á gangstéttir. Íbúar í kringum Grundarstíg 10 búi á svæði þar sem talsverður bílastæðaskortur sé nú þegar og muni þeir sjá fram á aukinn bílastæðaskort, einkum á kvöldin. Þá sé ótalið að engin áætlun sé sýnileg um sérstök bifreiðastæði fyrir fatlaða.

Ef menningarstarfsemi sú sem fyrirhuguð sé í húsinu leggist af sé eins víst að húsið verði nýtt til skemmtanahalds. Í svari skipulags- og byggingarsviðs við athugasemdum Íbúasamtaka miðborgar segi að áfengisveitingar séu óheimilar á íbúðarsvæðum en þess sé ekki getið að samkvæmt 5. gr. fyrrgreindra málsmeðferðarreglna geti borgarráð veitt undantekningu frá þessu í jaðri miðborgar. Í deiliskipulaginu sé svæðið kallað jaðarsvæði og falli því undir framangreint undanþáguákvæði.

Í þróunaráætlun miðborgar sé kveðið á um að núverandi íbúðarhúsnæði og íbúðarlóðum beri að halda sem slíkum nema í þeim tilvikum þar sem aðstæður mæli gegn því, svo sem: a) verulegur kostnaður, b) sýnt sé fram á að breyting á notkun sé nauðsynleg til að tryggja byggingarlistar- og sögulegt gildi, c) breytingar á notkun styðji við íbúðareinkenni svæðisins, t.d. kaupmaðurinn á horninu, eða d) fella eigi húsnæði eða lóð að umfangsmikilli endurbyggingu í samræmi við gildandi skipulag. Umrætt sérákvæði deiliskipulagsins um Grundarstíg 10 gangi gegn nefndu ákvæði þar sem verið sé að breyta notkun íbúðarhúsnæðis án þess að nokkrar aðstæður mæli gegn því að hafa húsið áfram sem íbúðarhús.

Þá standist hin kærða ákvörðun ekki aðalskipulag þar sem ekki hafi farið fram úttekt á framboði á nærþjónustunni í viðkomandi hverfi og áhrif starfseminnar á umhverfið, s.s. vegna aukinnar umferðar, hávaða eða annars ónæðis af starfseminni, eins og áskilið sé í aðalskipulaginu. Í deiliskipulagi Grundarstígsreits standi í lið 4, um megin markmið og áherslur, að deiliskipulag Grundarstígsreits skuli vera í samræmi við stefnumörkun borgaryfirvalda eins og hún birtist í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, en hafa skuli til hliðsjónar að í vinnslu sé nýtt aðalskipulag þar sem áhersla sé m.a. lögð á sjálfbærari hverfi, ekki síst í jaðri miðborgar. Samkvæmt þessu ætli skipulagsyfirvöld að hafa hliðsjón af reglum sem séu í vinnslu og ekki sé búið að samþykkja.

Íbúar hverfisins eigi að njóta vafans um lögmæti skilmálanna en ekki rekstraraðilar, enda sé Grundarstígur í rótgrónu og rólegu íbúðarhverfi sem íbúar hafi valið vegna nálægðar við miðbæinn í góðri trú um að farið verði eftir skipulagsreglugerð, aðalskipulagi og þróunaráætlun miðborgar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að hið kærða deiliskipulag muni ekki skapa hættu á óþægindum fyrir íbúa hverfisins og muni starfsemin að Grundarstíg 10 þjóna þeim íbúum sem og öðrum íbúum borgarinnar. Ákvörðunin standist skipulagsreglugerð sem kveði sérstaklega á um að leyfa megi aðra starfsemi en þá sem eðlileg sé til þjónustu fyrir íbúa, enda muni hún ekki valda óþægindum vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar eða draga að sér óeðlilega mikla umferð. Starfsemin muni jafnvel verða hverfinu til framdráttar og gefa því aukið gildi, en vilji eigenda Grundarstígs 10 standi til þess að hagsmunir þeirra og hverfisins fari saman.

Í fyrrgreindu húsi verði ekki heimilaður rekstur skemmtistaðar með ótakmörkuðum opnunartíma heldur verði í því menningartengd starfsemi, kaffihús án áfengis, tónleikahald í sal sem rúmi um 70 (sic) manns og útleiga á sal fyrir veislur og fundahöld. Um mannfagnaði og veitingarekstur í húsinu fari eftir málsmeðferðarreglum borgarráðs um veitingastaði og gististaði og aðalskipulagi Reykjavíkur. Árið 2009 hafi verið þinglýst kvöð á fasteignina Grundarstíg 10 um að „Mannfagnaðir í nýbyggingu skuli ekki standa lengur en til kl. 23:00 á kvöldin, þetta gildi um alla daga vikunnar.“ Við yfirferð byggingarleyfisumsóknar sé farið yfir tæknileg atriði, s.s. hljóðvistarkröfur, og því sé ekki talin nein hætta á að íbúar verði fyrir óþægindum vegna óeðlilegs hávaða. Óheimilt sé að veita rekstrarleyfi til áfengisveitingastaða á skilgreindu íbúðarsvæði samkvæmt nefndum málsmeðferðarreglum og eingöngu heimilt að veita undanþágu frá því ef um sé að ræða staðsetningu í jaðri miðborgar/miðsvæðis og rekstur í flokki II. Húsið að Grundarstíg 10 sé ekki staðsett í jaðri miðborgar/miðsvæðis og verði því að óbreyttum reglum ekki um neinar áfengisveitingar að ræða í því. Í skilmálum deiliskipulagsins sé einnig tekið fram að reksturinn skuli vera tengdur starfsemi í húsinu.

Engin bílastæði séu á lóðinni og umferð muni ekki aukast merkjanlega í samhengi við stærð hússins. Gera megi ráð fyrir að umferð aukist um u.þ.b. 30 ferðir á sólahring, þ.e. úr 5-10 ferðum í 35-40, við það að breyta húsinu úr íbúðarhúsnæði í hús undir menningarstarfsemi. Til samanburðar sé umferð á Skálholtsstíg um 1.500 bílar á sólarhring og hafi fyrirhuguð starfsemi á Grundarstíg 10 því óveruleg áhrif á umhverfið. Óþægindi nágranna gætu þó falist í auknu álagi á bílastæði í grenndinni. Umtalsverður fjöldi bílastæða sé í um 200-300 m fjarlægð frá húsinu og muni fyrirsvarsmenn stofnunarinnar vinna gagngert að því að fá viðskiptavini hússins til að nýta sér þau. Mögulegt umferðarálag og/eða bílastæðavandamál geti eitt og sér ekki valdið ógildi deiliskipulagsins. Fjölmörg dæmi séu um atvinnustarfsemi á íbúðarsvæðum og í miðborginni, bæði veitingahús og verslanir, þar sem íbúar geti orðið fyrir tímabundnum óþægindum vegna umferðar. Almenningsstæði í miðborginni séu ætluð almenningi öllum en ekki eingöngu til að þjóna íbúum viðkomandi hverfa. Bílaeign á landinu hafi aukist mjög á undanförnum árum, en hverfið hafi ekki verið skipulagt fyrir slíkan fjölda bíla. Borgaryfirvöld vilji hvetja borgarbúa til að nýta sér betur almenningssamgöngur, ganga meira og hjóla. Þá megi eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt eiga von á því að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér t.d. skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.

Hið kærða deiliskipulag sé ekki í andstöðu við þróunaráætlun miðborgar og fyrirhuguð starfsemi að Grundarstíg 10 feli hvorki í sér léttiðnað né skrifstofustörf. Í þróunaráætlun miðborgar, íbúðarsvæði, komi m.a. fram að halda beri núverandi húsnæði sem slíku nema í tilvikum þar sem aðstæður mæli gegn því. Tekin séu nokkur dæmi um slíkar aðstæður, þar á meðal að breytingar á notkun séu nauðsynlegar til að tryggja byggingarlistar- og sögulegt gildi. Sú stefnumörkun sem vísað sé til hafi verið lögð fram til samþykktar í skipulags- og umferðarnefnd og borgarráði til nánari útfærslu í aðal- og deiliskipulagi á miðborgarsvæði. Stefnumörkunin sé ekki bindandi hluti af aðalskipulagi Reykjavíkur og komi ekki í stað samþykktra landnotkunarákvæða í aðalskipulagi. Stefnumörkun í þróunaráætlun miðborgar, m.a. um íbúðarsvæði, sé góðra gjalda verð og nytsamleg við vinnslu deiliskipulags í miðborg, en geti einungis verið gott skýringargagn við vinnslu bindandi áætlana. Hún geti þó aldrei haft svo víðtæk áhrif að koma í veg fyrir að heimila landnotkun á einstaka lóðum á miðborgarsvæði.

Deiliskipulagið sé í samræmi við ákvæði aðalskipulags Reykjavíkur enda komi fram í grein 3.1.2 í gildandi aðalskipulagi að á íbúðarsvæðum sé gert ráð fyrir íbúðarbyggð ásamt tilheyrandi nærþjónustu. Nærþjónusta innan íbúðarsvæða er t.d. verslun, þjónusta, stofnanir, leikvellir og opin svæði sem einkum þjóni íbúum viðkomandi hverfis. Ekki hafi þurft að vinna úttekt vegna þeirrar starfsemi sem gert sé ráð fyrir á Grundarstígsreit. Í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að heimilt verði að reka verslanir á þeim lóðum þar sem hefð sé fyrir slíkum rekstri. Nýjar umsóknir um slíkan rekstur séu alltaf háðar ákvæðum mannvirkjalaga nr. 160/2010 og öðrum lögum og reglugerðum sem um slíkar umsóknir gildi. Þá sé það mat skipulagsyfirvalda að fyrirhuguð menningarstarfsemi falli vel að umhverfinu og sé líkleg til að bæta það. Þá sé málsmeðferðin öll og þeir sérskilmálar sem settir hafi verið án vafa í samræmi við lög og reglur.

Athugasemdir eigenda Grundarstígs 10: Af hálfu eigenda Grundarstígs 10 er bent á að starfsemin í Hannesarholti uppfylli skilyrði gr. 4.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um að sinna þjónustu við íbúa hverfisins á margvíslegan máta. Dæmi um slíka þjónustu sé að safnað verði upplýsingum um sögu hverfisins, bæði menningarsögu og byggingarsögu. Fjallað verði um nafntogaða fyrrum íbúa hverfisins en einnig sé fyrirhugað að skrifa, í samstarfi við íbúa hverfisins, sögu venjulegs fólks sem búið hafi í hverfinu. Sama eigi við um kaffihús þar sem áhersla verði lögð á heimilislegar veitingar gegn sanngjörnu verði. Þá verði boðið upp á hverfiskvöld eða nágrannasamkomur sem yrðu lokaðar öðrum en íbúum hverfisins. Þjónusta á hverjum tíma taki mið af þörfum neytenda og það sé því eðli hennar að taka breytingum í takt við ný viðhorf, þarfir og áhugamál neytendanna. Þjónusta við íbúa felist ekki eingöngu í að selja þeim vörur eða gera við bilaða hluti og nái til andlegra ekki síður en til líkamlegra þarfa einstaklingsins. Starfræksla stofnunar í íbúðarhverfi, sem hafi m.a. það markmið að sinna sérstaklega menningartengdum þáttum hverfisins og að verða vettvangur fyrir jákvæð og uppbyggjandi samskipti við nágranna, sinni einnig mikilsverðri hverfisþjónustu. Færa megi gild rök fyrir því að þjónusta sem veitt verði í Hannesarholti falli í dag betur að skilgreiningu á hugtakinu þjónusta samkvæmt fyrrgreindu ákvæði í skipulagsreglugerð heldur en t.d. fiskbúð eða skósmiður. Vitaskuld muni aðrir Reykvíkingar notfæra sér þjónustu Hannesarholts en slíkt hið sama gildi um aðra þjónustu, eins og jólabúð, sem hafi verið starfrækt á Grundarstíg fyrir nokkrum árum.

Í greinargerð frá verkfræðistofu komi fram að hljóðmyndun í viðbyggingu sem samsvari 80 dB(A) verði við útvegg um 39 dB(A), en gera verði ráð fyrir að tónlist og talað mál verði að jafnaði lægra en 80 dB(A) í viðbyggingunni. Hljóð sem hugsanlega bærist út fyrir veggi verði því augljóslega undir þeim viðmiðum sem sett séu um íbúðarsvæði í reglugerð nr. 724/1998 um hávaða. Stærð salarins sé um 70 m², sem sé svipuð stærð og meðalstór skólastofa eða stofa ásamt borðstofu í heimahúsi, enda séu áform um að nýta salinn einkum til sýninga á vegum stofnunarinnar, stofutónleika, fyrirlestra og fræðakvölda. Önnur notkun, s.s. fyrir samkomur, verði undirskipuð og hávær raftónlist verði vitaskuld ekki leyfð. Vissulega fylgi hljóð tónlist en þau séu ekki bönnuð í íbúðarhverfum. Gerðar hafi verið ýmsar ráðastafarnir til að fyrirbyggja að hljóðmyndun verði að óþægilegum hávaða fyrir nágrennið. Vandað verði mjög til viðbyggingar með góðri hljóðeinangrun og góðri loftræsingu, þannig að ekki gerist þörf á að hreinsa loftið með því að opna glugga eða hurðir. Þá hafi forsvarsmenn Hannesarholts að eigin frumkvæði þinglýst þeirri kvöð á starfsemi í viðbyggingunni að henni skuli ljúka eigi síðar en kl. 23 alla daga vikunnar. Það sé álíka langsótt að banna fyrrgreinda viðbyggingu vegna hugsanlegs hávaða eins og það væri að banna byggingu bílskúrs vegna þess möguleika að hávær unglingahljómsveit hreiðraði um sig í skúrnum og truflaði nágrennið með leik sínum.

Stofnun Hannesarholts sé menningar- og fræðasetur þar sem ætlunin sé að meginþungi starfseminnar snúist um samræður og skoðanaskipti, halda menningar- og sögutengdar sýningar og halda lágstillta tónleika í viðbyggingu sem muni ljúka ekki síðar en kl. 23. Sú mynd sem kærendur setji fram sé í talsverðri mótsögn við framangreinda lýsingu. Þar sem fyrrgreindur salur sé lítill muni umferð ekki vera í líkingu við umferð við stærri samkomuhús, sem taki við hundruðum manna. Verði hvatt til þess, og jafnvel sett sem skilyrði fyrir samkomum, að gestir leggi bílum sínum í bílastæðahús eða á öðrum opinberum bílastæðum í nágrenninu. Fjölmörg bílastæði í hverfinu séu nýtt á daginn af ýmsum fyrirtækjum og stofnunum en standi síðan auð á kvöldin en meginþungi bílaumferðar vegna Hannesarholts verði einmitt á kvöldin.

Ótækt sé að byggja kæru á því sem geti skeð í framtíðinni ef fyrirhuguð starfsemi myndi leggjast af og á þeirri forsendu að borgaryfirvöld eða lögregluyfirvöld framfylgi ekki lögum og reglum. Húsið að Grundarstíg 10 sé eitt af merkari húsum í Reykjavík út frá byggingarlistarlegu og sögulegu tilliti eins og áskilið sé í þróunaráætlun miðborgar þegar breyta eigi notkun íbúðarhúsnæðis. Aðalmarkmið með stofnun Hannesarholts sé að opna hið merka hús fyrir nágrönnum þess og almenningi til að kynna það og sögu þess fyrir sem flestum. Saga þess sé samofin sögu Hannesar Hafstein og þeirri umbótahugsun og bjartsýnisanda sem hafi fylgt tilkomu fyrsta ráðherra Íslands.

Niðurstaða: Hið kærða deiliskipulag var staðfest í borgarráði hinn 22. september 2011. Breytingar þær sem gerðar voru á greinargerð þess eftir þann tíma voru hvorki til umfjöllunar né voru þær staðfestar í borgarráði áður en skipulagið tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. desember 2011. Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags og í 3. mgr. 41. gr. laganna er kveðið á um að sveitarstjórn skuli taka deiliskipulagstillögu til umræðu að lokinni kynningu og að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar um hana ef athugasemdir hafa borist á kynningartíma. Í umfjöllun sveitarstjórnar skal m.a. taka afstöðu til þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Með hliðsjón af nefndum ákvæðum skipulagslaga verða þær breytingar sem gerðar voru á skipulagstillögunni eftir afgreiðslu borgarráðs ekki taldar hluti gildandi deiliskipulags svæðisins.

Með bréfi, dags. 14. október 2011, gerði Skipulagsstofnun athugasemd við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda um samþykkt umdeilds deiliskipulags fyrir Grundarstígsreit. Með bréfinu er tekið fram: „… ósamræmi er á milli áforma deiliskipulagsins gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, gr. 3.1.2 og þróunaráætlun miðborgar um íbúðarsvæði á miðborgarsvæði. Auk þess sem ekki er skýrt hvernig komið verði í veg fyrir ónæði og aukna umferð vegna fyrirhugaðra breytinga að Grundarstíg 10. Ennfremur er ósamræmi á milli settra skilmála og þeirra hugmynda eigenda fyrir starfsemina notaðar eru sem grundvöllur fyrir umsögn Reykjavíkurborgar við athugasemdum. Jafnframt vantar að heimild til verslunarreksturs, á jarðhæðum þeirra húsa sem hafa áður hýst verslanir, sé skilyrt með úttekt, sbr. ákvæðum gr. 3.1.2. í gildandi aðalskipulagi.“

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn taka athugasemdir Skipulagsstofnunar til umræðu og gera nauðsynlegar breytingar hvað varðar athugasemdir um form deiliskipulags. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir Skipulagsstofnunar um efni deiliskipulags skal hún gera rökstudda grein fyrir ástæðum þess. Í greinargerð með frumvarpi til skipulagslaga segir í athugasemdum með 42. gr. að lagt sé til það nýmæli að sveitarstjórn sé skylt að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar vegna deiliskipulagsins og gera nauðsynlegar breytingar á því varðandi form þess ef þörf sé á. Slíkar athugasemdir varði t.d. hvort deiliskipulag sé í samræmi við aðalskipulag og að athugasemdum á auglýsingatíma hafi ekki verið svarað.

Fyrrgreindar athugasemdir Skipulagsstofnunar voru ekki afgreiddar af borgarstjórn í samræmi við fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga áður en auglýsing um deiliskipulagið var birt í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt framangreindu er málsmeðferð hins kærða deiliskipulags haldin slíkum annmörkum að fella ber það úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. september 2011 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Grundarstígsreit.

Árið 2015, fimmtudaginn 1. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 31. ágúst 2011 um að breyta deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær 1981, reitur 15.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. nóvember 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir Ívar Pálsson hrl., f.h. A, Austurgötu 27b, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 31. ágúst 2011 að breyta deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær 1981, reitur 15. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar 9. febrúar 2011 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi reits sem afmarkast af Mjósundi, Austurgötu, Gunnarssundi og efri lóðamörkum húsa við Hverfisgötu 31-49 (oddatölur). Stærsti hluti svæðisins tilheyrði deiliskipulagi er nefnist Hafnarfjörður Miðbær 1981, en hús ofan við Hverfisgötu 31-49 voru á ódeiliskipulögðu svæði. Í bréfi skipulags- og byggingarsviðs Hafnarfjarðar til Skipulagsstofnunar, dags. 22. febrúar 2011, var tekið fram að markmið skipulagsvinnunnar væri að fella deiliskipulagið að skipulagslögum nr. 123/2010 með því að sýna byggingarreiti, yfirfara nýtingarhlutfall og lóðamörk. Með bréfinu var leitað umsagnar stofnunarinnar vegna áforma um að falla frá gerð og kynningu lýsingar skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga og féllst hún á þá málsmeðferð með bréfi, dags. 2. mars 2011, með vísan til upplýsinga bæjarins um að tillagan væri að öllu leyti í samræmi við meginforsendur aðalskipulags.

Tillagan var auglýst í Fréttablaðinu 21. mars 2011 með athugasemdafresti til 7. maí s.á. og var kynningarfundur vegna hennar haldinn 24. mars 2011. Á fundi bæjarstjórnar 20. apríl 2011 var samþykkt að auglýsa tillöguna að nýju vegna tilmæla Skipulagsstofnunar um að vísa þyrfti í skipulagslög, bæði við afgreiðslu bæjarstjórnar og í auglýsingu. Deiliskipulagstillagan var auglýst í Fréttablaðinu að nýju til kynningar 18. maí 2011 með athugasemdafresti til 29. júní s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kæranda, og á fundi skipulags- og byggingarráðs 5. júlí 2011 var skipulags- og byggingarsviði falið að taka saman athugasemdir og gera drög að svörum. Skipulags- og byggingaráð samþykkti skipulagstillöguna á fundi hinn 23. ágúst 2011 og fyrirliggjandi svör skipulags- og byggingarsviðs við fram komnum athugasemdum. Tillagan var tekin fyrir á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar 31. ágúst 2011 og samþykkt.

Þeim sem gert höfðu athugasemdir við hina kynntu tillögu voru send svör bæjaryfirvalda með bréfi, dags. 5. september 2011. Deiliskipulagið var síðan sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu með bréfi, dags. 6. september s.á., þar sem fram kom að Byggðasafn Hafnarfjarðar hefði gert fornleifaskráningu, húsakönnun hefði verið gerð, aldursákvörðun húss að Austurgötu 27b verið leiðrétt, eftir kynningu tillögunnar, og að bætt hefði verið við skýringu á lit á opinberu gróður- og útivistarsvæði. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 16. september 2011, kemur fram að ekki sé unnt að taka afstöðu til deiliskipulagsbreytingarinnar fyrr en skilmálum hafi verið breytt.

Skilmálar deiliskipulagsins voru lagfærðir 26. september 2011 með þeim hætti að heiti deiliskipulagsins var breytt úr „Hafnarfjörður nýtt skipulag: Hverfisgata – Austurgata milli Mjósunds og Gunnarssunds“ í „Breytt skipulag: Hafnarfjörður miðbær 1981 (reitur 15)“. Þá var bætt við svohljóðandi sérskilmálum: „Hverfisgata 31, heimilt er að byggja 13 m² gróðurskála hámarks vegg hæð 1.8 m. Mjósund 13, heimilt er að byggja geymslu á einni hæð með flötu þaki. Austurgata 33, heimilt að byggja bílskúr með 28 m² grunnflöt og hámarksvegghæð 2.7 m. Þá er heimilt að endurbyggja geymsluskúr í sömu mynd og sá sem fyrir er.“ Þá var setningu um að deiliskipulagið hefði fengið meðferð skv. 42. gr. skipulags- og byggingarlaga breytt í að það hefði fengið meðferð skv. 43. gr. og auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Lagfærður skipulagsuppdráttur var sendur Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 27. september 2011, og gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku skipulagstillögunnar. Var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. október 2011.

Samkvæmt greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er stærð 16 lóða breytt, þ. á m. stærð lóðar kæranda við Austugötu 27b, sem var tilgreind fyrir breytingu 453 m² en verður eftir breytingu 503,9 m², og stærð lóðarinnar við Austurgötu 29b, sem liggur samhliða lóð kæranda, en hún stækkar úr 472 m² í 568,8 m².

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hin kærða skipulagsbreyting geri ráð fyrir breytingum á lóð hans án þess að gerð sé grein fyrir því í texta eða á uppdrætti í hverju þær breytingar felist. Varðandi afmörkun lóða sé þar vísað til mæliblaða sem gerð verði en þannig hafi Hafnarfjarðarbær sjálfdæmi um afmörkun lóðar kæranda. Í ljósi fyrri samskipta við sveitarfélagið telji kærandi að þótt gert sé ráð fyrir að lóð hans stækki í fermetrum, eigi að taka af lóðinni til hagsbóta fyrir lóðarhafa lóðarinnar Austurgötu 29b. Framsetning af þessum toga í þegar byggðu hverfi, þar sem lóðarmörk séu skýr og hægt að mæla þau út, samræmist ekki kröfum skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar um framsetningu skipulagsáætlana enda sé algjörlega ómögulegt að átta sig á þeim breytingum sem skipulagið feli í sér. Mikilvæg réttindi séu í húfi sem varði grenndarhagsmuni og verðmæti fasteignar. Breytingin sé sett fram á óljósan hátt til að villa um fyrir lóðarhöfum. Þá samræmist framsetningin hvorki sjónarmiðum og meginreglum laganna um samvinnu við hagsmunaaðila né markmiðum þeirra um réttaröryggi. Framsetning tillögunnar sé einnig í andstöðu við ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls og andmælarétt. Þá sé jafnræðisregla ekki virt gagnvart eigendum fasteigna á reitnum, enda nýtingarhlutfall lóða og heimildir til bygginga mjög misjafnar án þess að getið sé á hvaða forsendum sú mismunun byggi.

Meðferð málsins hafi brotið gegn 41. gr. skipulagslaga um samráð og samvinnu við gerð tillögunnar, en sérstaklega sé nauðsynlegt að hafa samráð við hagsmunaaðila sé ætlunin að breyta fyrirliggjandi lóðamörkum eða skerða réttindi aðila.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld skírskota til þess að lóðamörk séu skýrt afmörkuð í hinu kærða deiliskipulagi en hins vegar séu mæliblöð ávallt í nákvæmari mælikvarða en deiliskipulag. Ekki sé verið að skerða lóðina að Austurgötu 27b á mörkum hennar og Austurgötu 29b. Stækkun á lóð kæranda til austurs teljist honum til hagsbóta og muni verðmæti lóðarinnar aukast við hið breytta deiliskipulag.

Þá séu lóðamörk í þessum gamla bæjarhluta ekki alltaf skýr þar sem lóðasamningar séu yfirleitt frá árunum 1910-1930, byggðir á gömlum mælieiningum, svo sem álnum og fetum, og með tilvísun til kennileita, svo sem hlaðinna garða og mannvirkja sem löngu séu horfin. Því verði að styðjast við þær takmörkuðu upplýsingar sem lóðasamningar gefi, gamlar ljósmyndir og uppdrætti sem ekki gefi mikla nákvæmni ásamt þeim kennileitum sem enn séu sýnileg. Lóðarsamningur Austurgötu 27b sé frá árinu 1908 og lóðarsamningur Austurgötu 29b sé frá árinu 1929.

Haft hafi verið samráð við íbúa og skipulagstillagan unnin í samvinnu við þá. Kynningarfundur hafi verið auglýstur og haldinn 24. mars 2011. Einnig hafi tilkynning um fundinn verið borin í öll hús á svæðinu. Hafi ákvæði laga um kynningu verið uppfyllt og að auki hafi hagsmunaaðilum verið tilkynnt umfram það sem lög geri kröfu um. Haldinn hafi verið fundur snemma árs 2010, að beiðni kæranda, að viðstöddum lögmanni, arkitekt og eiginmanni kæranda. Jafnframt hafi verið haldinn fundur í júní 2010 með lóðarhöfum Austurgötu 29b. Ekki hafi verið hægt að sætta sjónarmið lóðahafa á þeim fundum, en þau lóðamörk sem tillagan sýni geti verið ásættanleg fyrir báða eigendur. Auk þess hafi skipulagsyfirvöld verið í tölvupóstasamskiptum við fyrrnefndan arkitekt. Farið hafi verið nákvæmlega yfir öll gögn sem varði lóðamörkin, þ.e. lóðsamninga, gamlar ljósmyndir, álit nefnds arkitekts og þá uppdrætti sem til hafi verið, ásamt þeim kennileitum sem enn séu til staðar, en ekkert hafi stutt röksemdir um önnur lóðamörk eða aðra aðkomu að húsunum. Þá hafi lögboðnu ferli varðandi kynningu, auglýsingu og athugasemdafrest skipulagsins verið fylgt.

Nýtingarhlutfall sé mjög illa fallið til að stýra uppbyggingu í eldri hverfum þar sem lóðastærðir séu mismundi og stórar lóðir gefi meira rúm til byggingar en minni lóðir, hlið við hlið. Eins og fram komi í töflu um nýtingarhlutfall fyrir breytingu deiliskipulagsins, sé það mjög breytilegt í þessum bæjarhluta, eða frá 0,23 í allt að 1,46. Þá hafi stærðir lóða á reitnum fyrir breytinguna verið allt frá 85 m² upp í 667 m². Markmið skipulagsins hafi m.a. verið að yfirfara lóðamörk, setja skilmála um viðbyggingar og tryggja að gæði götumynda skerðist ekki við breytingu á einstöku húsum. Sérstaklega þurfi að huga að öllum breytingum á útliti húsa, með heildarsvip hverfisins að leiðarljósi, eins og fram komi í skilmálunum. Þetta gildi jafnt fyrir öll hús á reitnum og geti því ekki talist brot á jafnræðisreglu. Forsendur fyrir því hvernig breyting skuli metin komi einnig fram í skilmálum.

Niðurstaða: Í máli þessu er fyrst og fremst deilt um lóðastærðir, en í bréfi sem arkitekt ritaði í umboði kæranda, dags. 20. apríl 2011, og vísað er til í kæru, er farið fram á það við skipulagsyfirvöld að sameiginleg mörk lóðar kæranda að Austurgötu 27b og lóðarinnar Austurgötu 29b verði áfram í samræmi við lóðarblað bæjarverkfræðingsins í Hafnarfirði, sem sé merkt 21.844.6.

Í bréfi Skipulagsstofnunar til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 16. september 2011, voru gerðar þær athugasemdir við skipulagsbreytinguna að skilmálar fyrir umrætt svæði væru ekki nægjanlega skýrir og að breyta þyrfi texta á uppdrætti og tilvísun í málsmeðferð til samræmis við 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn taka athugasemdir Skipulagsstofnunar til umræðu og gera nauðsynlegar breytingar hvað varðar athugasemdir um form deiliskipulags. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir stofnunarinnar um efni deiliskipulags skal hún gera rökstudda grein fyrir ástæðum þess. Í greinargerð með frumvarpi til skipulagslaga segir í athugasemdum með 42. gr. að lagt sé til það nýmæli að sveitarstjórn sé skylt að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar vegna deiliskipulags og gera nauðsynlegar breytingar á því varðandi form þess ef þörf sé á. Slíkar athugasemdir varði t.d. hvort deiliskipulag sé í samræmi við aðalskipulag og að athugasemdum á auglýsingatíma hafi ekki verið svarað. Fyrrgreindar athugasemdir Skipulagsstofnunar voru ekki afgreiddar af bæjarstjórn í samræmi við tilvitnað ákvæði skipulagslaga áður en auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda. Þá voru heldur ekki afgreiddar á fundi bæjarstjórnar þær breytingar sem gerðar voru á deiliskipulagstillögunni 26. september 2011.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja slíkir annmarkar vera á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 31. ágúst 2011 um að breyta deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær 1981, reitur 15.