Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

17/2001 Vesturgata

Með

Ár 2003, fimmtudaginn 27. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl. varamaður.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2001, kæra eiganda fasteignarinnar að Vesturgötu 121, Akranesi, á ákvörðun byggingarnefndar Akraness frá 19. janúar 1999, að veita byggingarleyfi fyrir breytingum á ytra byrði hússins að Vesturgötu 119, Akranesi, klæðningu hússins og skiptingu fasteignarinnar í eignarhluta. 

Á málið er nú lagður svofelldur

Úrskurður.

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. apríl 2001, er barst nefndinni hinn 30. apríl sama ár, kærir Erla S. Árnadóttir hrl., fyrir hönd B ehf., eiganda fasteignarinnar að Vesturgötu 121, Akranesi þá ákvörðun byggingarnefndar Akraness frá 19. janúar 1999 að heimila breytingar á ytra byrði hússins að Vesturgötu 119, Akranesi, er fólu m.a. í sér gerð tveggja innkeyrsludyra, klæðningu þess og skiptingu í eignarhluta.  Bæjarstjórn Akraness samþykkti þessa ákvörðun á fundi sínum hinn 26. janúar 1999.  Kærandi gerir þá kröfu að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi.

Málavextir:  Húsið að Vesturgötu 119 er L-laga bygging og er húsið að Vesturgötu 121 áfast skammhlið þess, þannig að byggingarnar mynda U-laga form.  Umrætt svæði hefur ekki verið deiliskipulagt.

Á fundi byggingarnefndar Akraness hinn 19. janúar 1999 var samþykkt byggingarleyfisumsókn eiganda fasteignarinnar að Vesturgötu 119, Akranesi um breytingar á ytra byrði hússins og skiptingu þess í sjálfstæða eignarhluta.  Heimilað var að klæða húsið að utan og gera tvær keyrsludyr á bakhlið hússins út í port sem fasteignirnar að Vesturgötu 119 og 121 mynda.  Á byggingarnefndarteikningum, sem samþykktar voru hinn 26. janúar 1999, er gert ráð fyrir umferðarrétti meðfram húsinu að Vesturgötu 121 að fyrirhuguðum keyrsludyrum að Vesturgötu 119.  Umrædd byggingarleyfisumsókn var ekki grenndarkynnt.

Kærandi mun hafa haft samband við byggingaryfirvöld á Akranesi vegna umræddra framkvæmda og voru honum kynntar greindar byggingarnefndarteikningar á fundi með byggingarfulltrúa hinn 27. mars 2001.  Kærandi taldi vafa leika á um umferðarrétt eigenda fasteignarinnar að Vesturgötu 119 um lóð sína sem ráð var fyrir gert í umdeildu byggingarleyfi og óskaði eftir ýmsum gögnum um lóðarsamninga fyrir umræddar fasteignir í bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 5. apríl 2001.

Með bréfi, dags. 25. apríl 2001, var útgáfa umdeilds byggingarleyfis kærð til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir og með bréfi, dagsettu sama dag, fór kærandi fram á við bæjarstjórn Akraness að ákvörðun um veitingu byggingarleyfisins frá 26. janúar 1999 yrði endurskoðuð.

Af gögnum, sem úrskurðarnefndinni hafa borist eftir móttöku kæru í málinu, kemur fram að byggingarnefnd hafnaði beiðni kæranda um endurskoðun hinnar kærðu ákvörðunar á fundi sínum hinn 22. maí 2001.  Jafnframt liggur fyrir að byggingarleyfishafi krafðist lögbanns á aðgerðir kæranda til að hindra umferð að umdeildum keyrsludyrum og var lögbann lagt á hindrun umferðar hinn 2. maí 2001.  Með dómi héraðsdóms Vesturlands uppkveðnum hinn 19. september 2001 var kærandi sýknaður af kröfum byggingarleyfishafa um staðfestingu lögbannsins og viðurkenningu á umdeildum umferðarrétti.  Með dómi Hæstaréttar uppkveðnum hinn 12. júní 2002 var málinu vísað frá héraðsdómi.

Málsrök kæranda:  Kærandi vísar til þess, til stuðnings kröfu sinni um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, að ekki hafi verið gætt ákvæðis 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um grenndarkynningu áður en umdeilt byggingarleyfi hafi verið veitt.

Ekki sé fyrir hendi umferðarréttur byggingarleyfishafa um lóð kæranda svo sem gert sé ráð fyrir í hinu kærða byggingarleyfi.  Af heimildum er snerti umræddar lóðir megi ráða að umferðarrétturinn hafi verið í þágu annarra fasteigna.  Þá sé ekki í ljós leitt að reglum um brunavarnir hafi verið fullnægt við veitingu leyfisins.  Jafnframt kunni að vera að byggingarleyfið sé fallið brott sökum tímafresta skipulags- og byggingarlaga.

Málsrök Akranesbæjar:  Vísað er til þess að byggingarnefnd hafi fallist á umdeilda byggingarleyfisumsókn þar sem hún væri í fullu samræmi við skipulags- og byggingarlög.  Í byggingarleyfinu hafi m.a. verið gert ráð fyrir tvennum keyrsludyrum með aðkomu úr porti við bakhlið hússins að Vesturgötu 119 fyrir nýja eignarhluta í húsinu.  Búið hafi verið að saga fyrir öðrum dyrunum er ágreiningur hafi komið upp milli kæranda og byggingarleyfishafa um umferðarrétt að dyrunum á vordögum árið 2001.

Bæjaryfirvöld telji að forsvarsmönnum kæranda hljóti að hafa verið ljóst síðla árs 1999 eða á árinu 2000, þegar hafist var handa um breytingar að Vesturgötu 119, að bæjaryfirvöld hafi veitt leyfi til breytinga á umræddri fasteign.  Sagað hafi verið fyrir umdeildum dyrum fyrri hluta vetrar 2000 eða í upphafi árs 2001 eða að minnsta kosti meira en mánuði áður en málið hafi verið kært til úrskurðarnefndarinnar.  Kæran sé dagsett 25. apríl 2001 og móttekin hinn 30. sama mánaðar.  Fram komi í kærunni að kæranda hafi verið kynntar byggingarnefndarteikningar á fundi með byggingarfulltrúa hinn 27. mars 2001 og sé það skoðun bæjaryfirvalda að kæran hafi borist að liðnum kærufresti.

Kærandi hafi ekki gert reka að því á árunum 1999 og 2000 að kanna heimildir byggingarleyfishafa til framkvæmda og hvers eðlis þær væru þótt full ástæða hafi verið til þess af hans hálfu teldi hann framkvæmdirnar raska hagsmunum sínum.  Ljóst sé að kærufrestur hafi verið löngu liðinn er kæra barst og beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Til stuðnings þeirri ályktun skírskota bæjaryfirvöld til úrskurða nefndarinnar frá 22. apríl 1998 í máli nr. 9/1998 og frá 1. desember 1999 í máli nr. 47/1999.

Byggingarleyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna kærumáls þessa en úrskurðarnefndinni hefur ekki borist umsögn hans af því tilefni.

Úrskurðarnefndin fór á vettvang hinn 8. febrúar 2002 og kynnti sér aðstæður á staðnum.

Niðurstaða:  Af gögnum málsins verður ráðið að ástæða kærumáls þessa sé umferðarréttur sem gert er ráð fyrir í umdeildu byggingarleyfi vegna keyrsludyra sem veitt er leyfi fyrir á bakhlið hússins að Vesturgötu 119, Akranesi.  Akranesbær gerir kröfu um að málinu verði vísað frá þar sem kæra sé of seint fram komin.

Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er kærufrestur vegna ákvarðana í byggingarmálum einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um ákvörðun.  Við það verður miðað að kæranda hafi fyrst orðið kunnugt um efni umdeilds byggingarleyfis á fundi með byggingarfulltrúa hinn 27. mars 2001, enda liggur ekki fyrir með óyggjandi hætti að honum hafi verið ljóst efni leyfisins fyrr.  Samkvæmt 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telst dagur sá sem frestur er talinn frá ekki með í frestinum og lendi lokadagur frests á almennum frídegi lengist fresturinn til næsta opnunardags þar á eftir.  Kærufrestur í máli þessu reiknast samkvæmt þessu frá 28. mars 2001.  Hinn 28. apríl 2001 bar upp á laugardag og lauk kærufrestinum því ekki fyrr en á mánudeginum 30. apríl 2001, eða sama dag og kæran barst úrskurðarnefndinni.  Eins og atvikum er háttað verður ekki fallist á að kæra í máli þessu hafi borist að liðnum kærufresti og er krafa um frávísun málsins ekki tekin til greina.

Umdeilt byggingarleyfi fól í sér heimild til að gera keyrsludyr á bakhlið hússins að Vesturgötu 119 út í port er liggur að húsi kæranda.  Tilkoma þeirra hefði í för með sér umferð bíla meðfram húsi hans og gat hann því átt hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra framkvæmda.  Þar sem umrætt leyfi studdist ekki við deiliskipulag bar að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina í samræmi við 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga áður en byggingarleyfið var veitt, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna. 

Fyrir liggur að grenndarkynning vegna umdeilds byggingarleyfis fór ekki fram og átti kærandi því ekki kost á að gæta hagsmuna sinna áður en leyfið var veitt.  Þótt byggingarleyfi skapi ekki umferðarrétt verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi vegna fyrrgreinds annmarka.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Akraness frá 19. janúar 1999 um veitingu byggingarleyfis fyrir breytingum á fasteigninni að Vesturgötu 119, Akranesi er felld úr gildi.

_____________________________
Ásgeir Magnússon

___________________________             _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson                                 Óðinn Elísson

13/2002 Skuggahverfi

Með

Ár 2003, fimmtudaginn 13. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2002, kærur 71 íbúa og eigenda íbúða við Klapparstíg og Skúlagötu í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. apríl 2002 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Skugghverfi, Eimskipafélagsreit.

Á málið er nú lagður svofelldur

Úrskurður.

Með bréfi, dags. 15. maí 2002, kæra K, G og Þ f.h. íbúa á Völundarlóð ákvörðun um deiliskipulag í Skuggahverfi.  Kæru þeirra fylgja undirskriftarlistar með kærum 59 íbúa á svæðinu. Með bréfi, dags. 16. maí 2002, kærir Kristján Stefánsson hrl., f.h. H og Á, eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, breytt skipulag Skugghverfis, sbr. samþykkt borgarráðs 16. apríl 2002.  Loks kæra 7 íbúar að Skúlagötu 10 sömu ákvörðun, með ódagsettu bréfi sem barst úrskurðarnefndinni hinn 17. maí 2002.  Erindi þessi lúta öll að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. apríl 2002, sem staðfest var á fundi borgarráðs hinn 16. apríl 2002, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir svæði í Skuggahverfi, sem afmarkast af Sæbraut (áður Sætún) til norðurs, Snorrabraut til austurs, Hverfisgötu til suðurs og Ingólfsstræti til vesturs.  Hafa framangreind kærumál verið sameinuð, enda er um sama úrlausnarefni að tefla í öllum málunum og fara hagsmunir kærenda saman.

Kröfur kærenda eru eftirfarandi:

K, G og Þ, f.h. íbúa á Völundarlóð krefjast þess að hæðir húsa og fjöldi íbúða verði færður til samræmis við áður samþykkt nýtingarhlutfall svæðisins og jafnræðis verði gætt.  Þá krefjast þeir þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda skipulagi verið ekki hafnar meðan úrskurðarnefndin hafi kærumál þeirra til meðferðar.

Af hálfu sjö íbúa að Skúlagötu 10 er þess krafist að horfið verði til áður samþykkts nýtingarhlutfalls og byggingar lækkaðar verulega.

Kristján Stefánsson hrl., f.h. H og Á, krefst þess aðallega að nýtt deiliskipulag fyrir Skuggahverfi Reykjavíkurborgar verði ógilt, en til vara að því verði breytt á þann veg að byggingar á reitnum, er liggi að Skúlagötu 10, verði færðar fjær lóðarmörkum og Skúlagötu, auk þess verði byggingar á horninu ekki leyfðar hærri en 2 hæðir.

Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í kröfugerð kærenda að í henni felist krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Ekki hefur komið til þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda skipulagi hæfust og verður krafa kærenda um stöðvun framkvæmda því ekki tekin sérstaklega til úrlausnar.

Málavextir:  Hinn 19. september 1985 var samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur deiliskipulag Skúlagötusvæðis eða Skuggahverfis, sem afmarkast af Sætúni til norðurs, Snorrabraut til austurs, Hverfisgötu til suðurs og Ingólfsstræti til vesturs.  Skipulag þetta hlaut afgreiðslu Skipulagsstjórnar ríkisins og var staðfest af félagsmálaráðherra hinn 13. maí 1986.  Var í skipulagi þessu gert ráð fyrir að á svæðinu risi þétt íbúðabyggð auk húsnæðis fyrir ýmsa miðbæjarstarfsemi, stjórnsýslu, verslun, þjónustu og smáiðnað.  Í greinargerð skipulagsins var tekið fram að hugsanlegt væri að á svæðinu risi hótel og/eða íbúðir aldraðra og að við framhald vinnu við skipulag svæðisins yrði gerð nánari grein fyrir húsagerðum, endurbyggingarrétti einstakra lóða, skilmálum um form o.fl., götuhönnun, umhverfismótun og göngustígum meðfram sjávarlínu, ásamt öðrum þáttum sem því tengdust að færa tillöguna á framkvæmdastig.

Breytingar hafa verið gerðar á deiliskipulagi þessu eftir gildistöku þess varðandi einstaka reiti innan skipulagssvæðisins.  Þannig var snemma árs 1990 gerð sú breyting að á reit innan Frakkastígs, Lindargötu, Vatnsstígs og Sætúns mætti reisa hótel og koma fyrir bílastæðum en jafnframt voru gerðar breytingar á skipulagi aðliggjandi reits vestan Vatnsstígs, tengdar þessum áformum.  Þá voru breytingar gerðar á deiliskipulagi lóðanna nr. 1-7 við Klapparstíg og nr. 10 við Skúlagötu seint á árinu 1996.

Á árinu 2000 hófst vinna við endurskoðun á gildandi skipulagi svæðis sem afmarkast af Skúlagötu til norðurs, Frakkastíg til austurs, Hverfisgötu til suðurs og Klapparstíg til vesturs í samráði við eigendur stærsta hluta óbyggða svæðisins norðan Lindargötu.  Kynntu eigendur óbyggða svæðisins tillögu sína að deiliskipulagi þess fyrir skipulags- og umferðarnefnd á fundi nefndarinnar þann 6. mars 2000.  Með bréfi, dags. 13. mars 2000, var hagsmunaaðilum á svæðinu tilkynnt um að vinna við endurskoðun skipulags svæðisins væri hafin og tillaga að skipulagi þess yrði kynnt innan tíðar.  Tillaga að skipulagi svæðisins var næst kynnt fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 22. maí 2000 og aftur 10. júlí s.á.  Á þeim fundi ákvað nefndin að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu og var tillagan kynnt frá 15. júlí til 17. ágúst 2000.

Eftir kynninguna var endurskoðuð tillaga að skipulagi svæðisins lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd þann 22. nóvember 2000.  Þann 29. nóvember sama ár samþykkti nefndin að kynna tillögu, dags. 13. nóvember 2000, fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu með þeirri breytingu að hæðarkótar hæstu húsa tækju mið af hæð þeirra húsa sem hæst hefðu verið samþykkt við Skúlagötu.  Var sú samþykkt staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur þann 27. desember 2000.

Málið var á ný tekið fyrir í skipulags- og byggingarnefnd þann 21. febrúar 2001 en þá var kynnt ný tillaga að skipulagi svæðisins þar sem tekið hafði verið mið af athugasemdum nefndarinnar frá 29. nóvember 2000.  Á þeim fundi var einnig lögð fram umsögn Fræðslumiðstöðvar Reykjavíkur um skólaþörf vegna fjölgunar íbúa í hverfinu, dags. 24. janúar 2001.  Samþykkti nefndin að unnið yrði áfram með tillöguna á grundvelli framlagðrar tillögu um hæð fremstu húsa.  Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum þann 27. febrúar s.á.

Í kjölfar framangreinds voru hagsmunaaðilar boðaðir til kynningarfundar um tillögu að skipulagi svæðisins í sal Borgarbókasafns að Tryggvagötu 15 þann 3. apríl 2001.  Á þeim fundi var tillagan kynnt, gerð grein fyrir framvindu málsins og hagsmunaaðilum gefið færi á að leita svara við ýmsum spurningum varðandi málið, en fundurinn var mjög fjölmennur.  Málið var lagt fyrir skipulags- og byggingarnefnd þann 7. nóvember 2001 og samþykkt að kynna tillöguna á ný fyrir hagsmunaðilum þar sem hún hefði tekið nokkrum breytingum, auk þess sem fallið hafði verið frá umfangsmiklum breytingum á skipulagi reitanna sunnan Lindargötu, en mestar athugasemdir við skipulagið höfðu komið frá eigendum húsa á því svæði.  Í þessu skyni var haldinn kynningarfundur í Tjarnarsal ráðhúss Reykjavíkurborgar þann 27. nóvember 2001.

Málið var enn tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 17. desember 2001 og bókað að kynna ætti tillöguna fyrir hagsmunaðilum.  Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs þann 18. desember s.á.  Afgreiðsla þessi var leiðrétt á fundi nefndarinnar þann 16. janúar 2002 þar sem í raun hafði verið samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar en ekki að kynna hana fyrir hagsmunaaðilum.  Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs þann 22. janúar 2002.  Í kjölfar þess var tillaga að deiliskipulagi reitsins auglýst til kynningar skv. ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var tillagan til kynningar frá 30. janúar 2002 til 13. mars 2002 og var athugasemdafrestur til sama tíma.  Athugasemdabréf bárust frá fjölmörgum íbúum á svæðinu, svo og frá Fornleifavernd ríkisins.

Tillagan var tekin fyrir á ný, að lokinni auglýsingu, á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 10. apríl 2002 ásamt athugasemdum og umsögn  skipulagsfulltrúa um þær, dags. 8. apríl 2002.  Á þeim fundi var hin auglýsta tillaga samþykkt og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 16. apríl s.á.  Var athugasemdaaðilum tilkynnt um þá afgreiðslu tillögunnar með bréfi, dags. 17. apríl 2002.  Tillagan var að því loknu send til skoðunar Skipulagsstofnunar.  Með bréfi, dags. 18. júní 2002, óskaði stofnunin eftir lagfæringum og skýringum á nokkrum atriðum áður en málið yrði afgreitt.  Lagfærður uppdráttur í samræmi við athugasemdir Skipulagsstofnunar var sendur stofnuninni til meðferðar.  Var um að ræða lagfæringar til að skýra efni skipulagsins betur, en engar efnislegar breytingar voru gerðar á tillögunni.  Með bréfi, dags. 21. október 2002, tilkynnti Skipulagsstofnun að hún gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda þegar Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 hefði tekið gildi en staðfesting þess hafði tafist.  Þrátt fyrir framangreindan fyrirvara Skipulagsstofnunar var, fyrir mistök, birt auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda þann 30. október 2002 en auglýsing um gildistöku hins nýja aðalskipulags hafði þá ekki verið birt.  Ný auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins og afturköllun fyrri auglýsingar birtist í B-deild Stjórnartíðinda þann 15. janúar 2003.

Á sama tíma og unnið var að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar var unnið að gerð nýs aðalskipulags Reykjavíkur.  Auglýsing um tillögu að nýju aðalskipulagi var auglýst til kynningar hinn 23. janúar 2002 og stóð kynningin til 6. mars 2002.  Var tillagan samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 18. apríl 2002 en vegna dráttar á staðfestingu þess var auglýsing um gildistöku þess ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en hinn 10. janúar 2003.

Málsrök kærenda:  Nokkur blæbrigðamunur er á málatilbúnaði einstakra kærenda.  Í meginatriðum er á því byggt að nýtingarhlutfall samkvæmt hinu breytta skipulagi sé hærra en verið hafi samkvæmt eldra skipulagi.  Þá sé hámarkshæð húsa aukin verulega.  Þar við bætist að salarhæð sé meiri en almennt gerist og auki það enn á hæð nýbygginga samkvæmt skipulaginu.  Íbúar á deiliskipulögðu svæði eigi ekki að þurfa að sæta því að skipulagi sé breytt á þann veg að íþyngjandi sé fyrir þá.  Auknu byggingamagni fylgi aukið skuggavarp og umferð, svo og skerðing á útsýni.  Þá séu rangfærslur í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir kærenda og annarra nágranna.  Nokkrir kærenda telja að ekki megi leyfa íbúðarbyggingar í þeirri nálægð við bensínstöð, sem ráðgert sé í hinu umdeilda skipulagi.   

Í kæru Kristjáns Stefánssonar hrl., f.h. eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, er vísað til þess að kærendur hafi mótmælt tillögunni þar sem þau telji hana skerða útsýni og varpa meiri skugga á fasteign sína en eldra skipulag hafi gert ráð fyrir.  Eldra skipulag hafi tryggt þeim betra útsýni og sólarljós, en það hafi þau lagt til grundvallar við kaup á íbúð sinni og greitt hærra verð fyrir hana af þessum ástæðum.  Þá halda þessir kærendur því fram að ekki hafi verið tekið sérstaklega á athugasemdum þeirra í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 8. apríl 2002, og að staðhæfing í umsögninni um að haft hafi verið til hliðsjónar við gerð tillögunnar að hún skerti ekki gæði byggðarinnar sem fyrir væri á svæðinu stangist á við staðreyndir.  Kærendur telja einnig að skipulagsuppdrátturinn sé ekki réttur og vísa í því sambandi til þess að útbyggingar á austurhlið hússins að Skúlagötu 10 séu ekki sýndar og lóðarmörk ráðin fast við austurgafl hússins án samráðs við þau.  Í tillögum sem hafi áður verið kynntar hafi hæð húsa á vesturmörkum verið bundin við 2-3 hæðir en ákvarðaðar +4 í skipulaginu.  Undrar kærendur að endurtekin þörf sé á breytingum á aðeins 10 ára gömlu skipulagi á kostnað eldri byggðar.

Málsrök Reykjavíkurborgar:  Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kærum Kristins Gunnarssonar, Gunnars M. Hanssonar og Þorsteins B. Eggertssonar, f.h. íbúa á Völundarlóð, kæru sjö íbúa að Skúlagötu 10 sem og varakröfu Kristjáns Stefánsson hrl., f.h. Helga Vignis Kristinssonar og Ásgerðar F. Guðbrandsdóttur, eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, verði vísað frá nefndinni.  Að frávísunarkröfum frátöldum er þess krafist að hin kærða ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur, um samþykkt deiliskipulagsins, standi óröskuð og að hafnað verði kröfu um stöðvun framkvæmda.

Í framhaldsgreinargerð Reykjavíkurborgar, dags. 19. febrúar 2003, þar sem reifuð eru sjónarmið borgarinnar um álitaefni er varða málsmeðferð við skipulagsgerðina, sem úrskurðarnefndin hafði gefið borgaryfirvöldum kost á að tjá sig um, er sett fram sú krafa að hin kærða ákvörðun verði einungis ógilt að hluta, þ.e. einungis að því er varðar þann hluta svæðisins þar sem skipulagsákvörðunin felur í sér breytingu á landnotkun.

Frávísunarkröfu sína styður Reykjavíkurborg þeim rökum að þær kærur og sú krafa sem krafist sé frávísunar á verði ekki skildar á annan hátt en að þess sé krafist að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála breyti deiliskipulaginu eins og nánar greini í kærum.  Úrskurðarnefndin fari ekki með skipulagsvald og geti því aðeins fellt skipulagið úr gildi eða staðfest það.  Í þeim kærum og þeirri kröfu sem krafist sé frávísunar á sé ekki gerð krafa um að deiliskipulagið í heild verði fellt úr gildi.  Í ljósi framangreinds, beri nefndinni að vísa tilgreindum kærum og kröfu frá.  Að auki sé kæra 7 íbúa að Skúlagötu 10 vanreifuð og sé einnig krafist frávísunar hennar á þeirri forsendu, sbr. m.a. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefnd skv. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Að öðru leyti er þess krafist að hin kærða ákvörðun standi óröskuð. Telja borgaryfirvöld að málsmeðferð skipulagstillögunnar, samráð og kynning hafi verið vönduð og í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Ljóst sé því að hin kærða ákvörðun verði ekki felld úr gildi á þeim grundvelli að gallar hafi verið á meðferð hennar að þessu leyti.

Reykjavíkurborg mótmælir því að athugasemdum kærenda hafi ekki verið svarað í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir, sbr. t.d. umfjöllun í 3. mgr. undir liðnum „Hæðir húsa“.  Hvað varði athugasemdir um að skipulagsuppdrátturinn sé ekki réttur, þ.e. að útbyggingar á austurhlið Skúlagötu 10 séu ekki sýndar, þá sé það rétt ábending. Svo virðist vera að við gerð tillögunnar hafi þessar útbyggingar fallið út.  Það hafi þó ekki þýðingu í málinu enda útbyggingar þessar ekki verulegar og Reykjavíkurborg kunnugt um þær sem og skipulagshöfundum.  Þessi smávægilega villa hafi engin áhrif á skipulagstillöguna.  Lóðarmörkin samkvæmt tillögunni séu hins vegar rétt og eins og fram komi á mæliblaði séu kvaðir á báðum lóðunum um að heimilt sé að byggja svalir og glugga út fyrir lóðarmörkin.   

Með hliðsjón af umfjöllun í kæru Kristjáns Stefánssonar hrl., f.h. eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, verði að telja að þeir kærendur byggi kröfu sína um ógildingu skipulagsins fyrst og fremst á grenndarréttarlegum sjónarmiðum um skerðingu útsýnis og aukið skuggavarp.  Í því sambandi verði að bera saman gildandi skipulag af svæðinu frá 1990 og hið kærða skipulag.  Skipulagið frá 1990 hafi gert ráð fyrir að byggt yrði hús sem væri 4, 6, 7 og 9 hæðir skammt sunnan við húsið nr. 10 við Skúlagötu, alveg að austurlóðarmörkum þess.  Í hinu kærða deiliskipulagi hafi verið fallið frá þessu og byggingarnar færðar frá lóðarmörkunum og sé 9 hæða byggingin bæði austar og sunnar á lóðinni en áður hafi verið ráðgert.  Leiði þessi breyting til þess að útsýni til suðurs verði meira og skuggavarp minna upp úr hádegi en samkvæmt eldra skipulagi.  Norðar á lóðinni, á móts við austurgafl hússins nr. 10 við Skúlagötu, verði hins vegar 4 hæða byggingar þar sem engar byggingar hafi áður verið fyrirhugaðar auk þess sem 13-15 hæða turnbygging rísi austast á reit nr. 1.  Muni sú breyting auka skuggavarp snemma á morgnana og skerða útsýni til austurs.  Breytingin hafi því bæði neikvæð og jákvæð áhrif.  Það sé mat Reykjavíkurborgar að þessi breyting sé hvorki svo mikil né áhrif hennar svo neikvæð að leitt geti til ógildingar hins kærða skipulags á grundvelli almennra reglna grenndarréttarins.

Hafa verði í huga að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 21. og 26. gr. laganna.  Ekkert sé því óeðlilegt við það að endurskoðað sé 10 ára gamalt skipulag.  Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, umferðaraukningu eða aðrar breytingar.  Verði íbúar og eigendur fasteigna almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.

Hvað varði nálægð húsa skv. skipulaginu þá sé heimilt í deiliskipulagi að ákveða að lágmarksfjarlægð frá lóðarmörkum og bil milli húsa megi vera minna en kveðið sé á um í grein 75.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 en þá geti þurft að grípa til sérstakra aðgerða til að tryggja brunavarnir.  Rétt sé að benda á að á sömu forsendum hafi verið leyft að byggja húsið nr. 10 við Skúlagötu á lóðarmörkum.
 
Um þá málsástæðu kærenda að óheimilt hafi verið að hækka nýtingarhlutfall við skipulagsbreytinguna benda borgaryfirvöld á að samkvæmt breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðisins, varðandi lóðina nr. 1-7 við Klapparstíg, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra þann 7. ágúst 1996, sé nýtingarhlutfall þeirrar lóðar 2,5.  Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sé byggingarmagn á lóðinni 14.836m² en lóðin sé 5518m². Nýtingarhlutfall hennar sé því 2,6 miðað við samþykktar byggingar.  Nýtingarhlutfall á deiliskipulagssvæðinu sé hins vegar 2,73 án bílageymslna en með bílageymslum 3,32. Nýtingarhlutfall reits 1 og 2 með bílageymslum sé 2,7 en 2,1 án þeirra. Samanlagt nýtingarhlutfall reita 1 og 2 ásamt Lindargötu 29 sé 2,8 með bílageymslum en 2,2 án bílageymslna en hafi áður verið 1,2 samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni frá 1990.  Nýtingarhlutfall reitanna næst lóðinni nr. 1-7 við Klapparstíg sé því sambærilegt við nýtingarhlutfall þeirrar lóðar.  Nýtingarhlutfall reita 3, 4, 5 og 6 sé hins vegar nokkru hærra eða samanlagt 3,18 án bílageymslna en 3,85 með bílageymslum.  Nýtingarhlutfall þeirra reita hafi áður verið 2,85 samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni frá 1990.  Þegar bílageymslur séu reiknaðar með sé um nokkra hækkun á nýtingarhlutfalli reitanna að ræða miðað við það sem eldra skipulag hafi gerti ráð fyrir.  Í því sambandi verði hins vegar að hafa í huga að þær séu að mestu neðanjarðar og hafa því ekki grenndaráhrif eins og húsbyggingar ofanjarðar heldur bæti þær umhverfið og gæði byggðarinnar.  Ekki verði hins vegar séð að hækkað nýtingarhlutfall geti leitt til ógildingar hins kærða skipulags enda sé nýtingarhlutfall þeirra reita sem liggi að lóðinni nr. 1-7 við Klapparstíg svipað og þeirrar lóðar.  Nýtingarhlutfall hinna reitanna sé hærra enda hægara um vik að skipuleggja svo þétta byggð þegar eignarhald svæðisins sé á einni hendi og skipulagið hafi þar ekki áhrif á þá byggð sem fyrir sé.

Að auki sé framangreind aukning á nýtingarhlutfalli í samræmi við stefnumörkun Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 um þéttingu byggðar en í því sé umrætt deilskipulagssvæði tilgreint sem þéttingarsvæði nr. 5 og gert ráð fyrir um 250 íbúðum á svæðinu.  Hið aukna nýtingarhlutfall og mismunur á nýtingarhlutfalli lóðarinnar að Klapparstíg 1-7 og austari reita hins kærða deiliskipulags byggi því á málefnalegum sjónarmiðum og nýrri stefnumörkun aðalskipulags. Hafi tillaga að Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 verið auglýst til kynningar á sama tíma og hin kærða deiliskipulagstillaga, en í aðalskipulagstillögunni hafi framangreind ákvæði um þéttingu byggðar m.a. komið fram.  Raunar hefði breytt nýtingarhlutfall getað samræmst ákvæðum áður gildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, en samkvæmt ákvæðum þess hafi með deiliskipulagsákvörðun verið heimilt að fara verulega yfir viðmiðunarnýtingarhlutfall aðalskipulags á einstökum svæðum.

Sú fullyrðing kærenda, að frá fyrsta deiliskipulagi svæðisins, Skúlagötuskipulaginu, hafi verið gert ráð fyrir að hús væru ekki hærri en 12 hæðir, sé ekki rétt. Umræða um þetta hafi þó ekki þýðingu þar sem sveitarstjórn sé heimilt að breyta deiliskipulagi svæðisins eins og gert hafi verið.  Það sé ekki rétt að íbúar eigi skýlausan rétt á því að skipulagi sé ekki breytt.  Reykjavíkurborg hafni því einnig alfarið að grenndarréttarleg sjónarmið geti leitt til ógildingar skipulagsins á þessum forsendum enda hafi hæð húsanna óveruleg áhrif á hagsmuni kærenda eins og háttað sé innbyrðis afstöðu húsa á svæðinu.  Varðandi umfjöllun um salarhæð húsanna vísist til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 8. apríl 2002.

Andmæli lóðarhafa:  Af hálfu 101 Skuggahverfis hf., sem er eigandi allra lóða á deiliskipulagssvæðinu, er áréttað að fyrirliggjandi deiliskipulag af svæðinu sé í samræmi við gildandi aðalskipulag.  Öll málsmeðferð hjá borgaryfirvöldum hafi verið vönduð og í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga.  Fyrir liggi greinargerð Reykjavíkurborgar um ofangreint efni og sé hún ítarleg og vel rökstudd.  Efni hennar sé skilmerkilega aðgreint í form og efni og þykir félaginu sem flestum sjónarmiðum kærenda hafi verið svarað með fullnægjandi hætti.

Því sé þó við að bæta að félagið vilji mótmæla harðlega öllum kröfum um að beitt verði úrræðum um frestun hvers kyns framkvæmda.  Afar brýnt sé að unnt verði að hefja þegar framkvæmdir, að fengnu leyfi, enda gríðarlegir hagsmunir tengdir því að framkvæmdir gangi hratt fyrir sig, þar sem þegar liggi mikið fjármagn bundið í uppkaupum á landi og húsum og skipulags- og hönnunarvinnu.  Að mati félagsins séu engir hagsmunir þannig vaxnir í málinu að fresta verði upphafsaðgerðum framkvæmda.  Hagsmunir félagsins af því að hefja byggingarframkvæmdir séu miklu mun meiri en hagsmunir kærenda.  Kærur í málinu hafi borist nefndinni í maí 2002 og hafi meðferð þeirra dregist síðan, m.a. vegna þess að beðið hafi verið greinargerðar Reykjavíkurborgar.  Við lestur greinargerðar borgaryfirvalda virðist sem málið sé að fullu upplýst um sjónarmið aðila og staðreyndir máls.  Séu því skilyrði uppfyllt til að fella úrskurð í málinu að mati 101 Skuggahverfis hf.  Sé þess því sérstaklega óskað að málinu verði hraðað.

Frekari gagnaöflun:  Í greinargerð Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. janúar 2003, var þess sérstaklega óskað að Reykjavíkurborg yrði gefinn kostur á að tjá sig um málsástæður sem kynnu að koma til skoðunar hjá nefndinni þótt þær hefðu ekki verið hafðar upp af hálfu kærenda og því ekki þegar komið til umfjöllunar.  Af þessu tilefni var borgaryfirvöldum tilkynnt að úrskurðarnefndin myndi, auk þeirra atriða sem málsaðilar hefðu reifað, m.a. taka til athugunar hvort ekki hafi verið þörf á því að taka fram í auglýsingu um hið umdeilda deiliskipulag að það yrði sett með stoð í nýju aðalskipulagi, sem jafnframt væri til kynningar.  Jafnframt væri til skoðunar hvort borgarráð hafi getað samþykkt deiliskipulag á grundvelli hins nýja aðalskipulags áður en aðalskipulagið hefði verið samþykkt í borgarstjórn eða hvort talið yrði að deiliskipulagið ætti sér stoð í eldra aðalskipulagi og loks hvort fullnægjandi teldist að í svörum við athugasemdum, dags. 8. apríl 2002, hafi verið vísað til nýs Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 án þess að fram kæmi að um væri að ræða tillögu að aðalskipulagi, sem ekki hefði verið samþykkt og að ekki hafi verið vikið að því í svörunum hvað sérstaklega segði um hið umdeilda svæði í aðalskipulagstillögunni.  Jafnframt voru sömu álitaefni kynnt lóðarhafa og forsvarsmönnum kærenda. 

Úrskurðarnefndin tók fram að það væri ávallt matsatriði að hvað marki nefndin ætti að gera aðilum grein fyrir þeim atriðum sem hún tæki af sjálfsdáðum til athugunar varðandi lögmæti kærðrar ákvörðunar eða túlkun laga og annarra réttarheimilda.

Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að samráð hafi verið haft við hagsmunaaðila og hafi kynning deiliskipulagstillögunnar verið ítarleg.  Frá upphafi hafi legið fyrir að breyta þyrfti Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 vegna tillögunnar þar sem hluti svæðisins hafi verið verslunar- og þjónustusvæði samkvæmt aðalskipulagi.  Hafi m.a. verið gerð grein fyrir þessu á kynningarfundum.  Engar athugasemdir hafi komið frá hagsmunaaðilum varðandi þá breytingu.  Þegar skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkti að auglýsa deiliskipulagstillöguna til kynningar hafi verið búið að afgreiða til borgarstjórnar tillögu að nýju aðalskipulagi fyrir Reykjavík, Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024.  Ekki hafi því þótt ástæða til að auglýsa sérstaklega breytingu á eldra aðalskipulagi varðandi umræddan reit þar sem gert hafi verið ráð fyrir breytingu á landnotkun svæðisins í íbúðarsvæði í tillögu að Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024.  Tillögurnar hafi hins vegar verið auglýstar samhliða með heimild í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Tillaga að nýju aðalskipulagi Reykjavíkur hafi verið auglýst til kynningar frá 23. janúar 2002 með athugasemdafresti til 6. mars 2002, en deiliskipulagstillagan viku síðar eða frá 30. janúar 2002 með athugasemdafresti til 13. mars s.á.

Ekki hafi verið talin ástæða til þess að taka sérstaklega fram í auglýsingu um deiliskipulagið að gert væri ráð fyrir að það yrði sett með stoð í hinu nýja aðalskipulagi enda aðalskipulagstillagan auglýst og kynnt lögum samkvæmt og í raun mun ítarlegar.  Bæði aðalskipulagstillagan og deiliskipulagstillagan hafi því hlotið meðferð í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og því verði að gera ráð fyrir að hagsmunaaðilar hafi séð auglýsingu aðalskipulagsins eins og auglýsinguna um kynningu deiliskipulagsins og því haft tækifæri til þess að gera athugasemd við breytinguna, teldu þeir þess þörf.  Það hafi þeir hins vegar ekki gert enda hafði ekki komið fram nein andstaða af hálfu hagsmunaaðila við landnotkunarbreytinguna.  Tillögurnar hafi verið til kynningar í sama sal og hafi aðalskipulagstillagan þar verið mjög fyrirferðarmikil og því ekki getað farið fram hjá neinum sem þangað hafi komið.

Í auglýsingu um deiliskipulagið komi hins vegar glögglega fram að verið sé að breyta landnotkun á svæðinu, enda sé þar fallið frá heimild til byggingar hótels á reitnum en þess í stað heimilað að byggja þar fjölbýlishús.  Í deiliskipulaginu sjálfu komi þetta einnig skýrt fram.  Jafnvel þótt úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að æskilegt hefði verið að gera grein fyrir þessu í auglýsingu um deiliskipulagstillöguna þá væri það ekki svo verulegur ágalli á meðferð málsins að leitt gæti til ógildingar, enda hvergi kveðið á um að þegar svo hátti til skuli geta þess sérstaklega í auglýsingu eða að tillögurnar skuli birtar í sömu auglýsingu.

Við mat á því verði einnig að hafa í huga að athugasemdaaðilar hafi ekki gert athugasemdir við kynningu málsins hvað þetta atriði varði auk þess sem ekki sé byggt á málsástæðu þessari í fyrirliggjandi kærum eða fjallað um landnotkun yfir höfuð.  Bendi það til þess að þeir hafi einmitt gert sér grein fyrir þessu, enda hefði mátt ætla að ella hefðu þeir byggt á því að tillagan væri ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016 hvað landnotkun varðaði.  Ekki verði heldur séð hvaða þýðingu þetta hafi fyrir hagsmuni kærenda sem fyrst og fremst geri athugasemdir við byggðina næst sér en hún sé á íbúðarsvæði samkvæmt gamla aðalskipulaginu og því fyllilega í samræmi við það.

Af hálfu borgaryfirvalda er því vísað á bug að ágallar kunni að hafa verið á afgreiðslu þeirra á umræddum skipulagstillögum.  Hið kærða deiliskipulag hafi verið afgreitt á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 10. apríl 2002.  Fyrsta mál á sama fundi hafi verið tillaga að Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024.  Bæði málin hafi verið send borgarráði Reykjavíkur til afgreiðslu og tekin fyrir á sama fundi ráðsins þann 16. apríl 2002.  Hafi afgreiðsla nefndarinnar á deiliskipulaginu verið samþykkt með vísan til heimildar í 4. mgr. 51. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 638/2001.  Samkvæmt þeirri grein sé borgarráði heimilt að afgreiða mál sem ekki varði verulega hagsmuni borgarsjóðs eða stofnana hans, enda sé ekki ágreiningur um þau í ráðinu.  Hins vegar hafi verið talið að borgarráð gæti ekki afgreitt nýtt aðalskipulag á grundvelli þessarar heimildar.  Aðalskipulagstillögunni hafi því verið vísað til afgreiðslu borgarstjórnar Reykjavíkur sem hafi samþykkt hana á fundi sínum þann 18. apríl 2002.  Á þeim fundi hafi einnig verið til umfjöllunnar fundargerð borgarráðs frá fundi þess 16. apríl.  Borgarstjórn hefði því, sem æðra stjórnvald, getað tekið afgreiðslu borgarráðs á deiliskipulagi Skuggahverfis til umfjöllunnar og endurskoðunar á fundinum.  Því verður að líta svo á að endanleg niðurstaða um deiliskipulag Skuggahverfis hafi ekki legið fyrir fyrr en að loknum fundi borgarstjórnar þann 18. apríl 2002 og að tillögurnar hafi því í raun verið afgreiddar á sama tíma.

Reykjavíkurborg telji að afgreiðsla málsins með þessum hætti sé í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. breytingu sem gerð hafi verið á lögunum með 5. gr. laga nr. 170/2000, jafnvel þótt litið væri svo á að tveggja daga munur hefði verið á afgreiðslu tillagnanna.  Með 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum hafi ætlun löggjafans augljóslega verið sú að heimila slíka málsmeðferð.  Í lok greinargerðar með breytingunni segi m.a. : „Eftir sem áður verði þó óheimilt að auglýsa gildistöku deiliskipulags í Stjórnartíðindum fyrr en auglýst hefur verið í Stjórnartíðindum gildistaka samsvarandi breytingar á aðalskipulagi.“  Þessa setningu í greinargerðinni telji Reykjavíkurborg sýna með skýrum hætti að löggjafinn hafi beinlínis gert ráð fyrir því að tillögurnar væru ekki nauðsynlega afgreiddar á nákvæmlega sama tíma, enda væri hún óþörf ella.

Eins og að framan greini hafi það alltaf verið ætlun borgaryfirvalda að hið kærða deiliskipulag byggði á hinu nýja aðalskipulagi, enda hafi deiliskipulagstillagan ekki verið í samræmi við eldra aðalskipulag hvað varði landnotkun á hluta svæðisins.  Sá fyrirvari hafi því legið fyrir að skilyrði fyrir gildistöku deiliskipulagsins væri að áður hefði umhverfisráðherra staðfest aðalskipulagið og birt auglýsingu um gildistöku þess.  Næði aðalskipulagið ekki fram að ganga af einhverjum ástæðum væri deiliskipulagstillagan í uppnámi, a.m.k. hvað varðaði hluta svæðisins.  Í raun hafi þetta þótt svo sjálfsagt að ekki hafi verið talin ástæða fyrir skipulags- og byggingarnefnd eða borgarráð að bóka sérstaklega þar um.  Framangreind málsmeðferð hafi verið í samræmi við málsmeðferð sem tíðkuð hafi verið um langan tíma þegar samtímis hafi verið gerðar breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi.  Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir við þessa málsmeðferð en undir hana hafi löggjafinn skotið frekari stoðum með 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum.

Fallist er á að nákvæmara hefði verið að taka fram í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir vegna deiliskipulagsins að Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2014 hefði enn ekki verið samþykkt og staðfest.  Hins vegar verði að hafa í huga að kynningu þess hafi verið lokið og að gert hafi verið ráð fyrir að aðalskipulagið yrði afgreitt á sama fundi þegar umsögnin hafi verið unnin.  Ekki verður hins vegar séð að þetta hafi getað villt um fyrir athugasemdaaðilum en það hljóti að vera það sem skipti máli.  Öðru máli gegndi ef þetta hefði leitt til þess að þeir hefðu misst af kærurétti vegna þessa.  Það skuli ítrekað að kærendur hafi hvorki byggt athugasemdir sínar við tillöguna né kærur á málsástæðum er varði landnotkun.  Þá sé ítrekað að skýrt hafi komið fram í deiliskipulagstillögunni sjálfri að verið væri að breyta landnotkuninni úr lóð fyrir hótel í íbúðarsvæði.  Reykjavíkurborg telji framangreint fráleitt ógildingarástæðu enda verði ekki séð hverju það hefði breytt fyrir framhald málsins þótt tekið hefði verið fram að hið nýja aðalskipulag ætti eftir að hljóta samþykki og staðfestingu.  Þrátt fyrir að það hafi ekki verið gert hafi kærendum verið í lófa lagið að kynna sér hið „nýja aðalskipulag“ og staðreyna að tillagan væri í samræmi við það.

Rétt sé að ekki hafi verið vikið nákvæmlega að því í umsögn skipulagsfulltrúa hvað segi um hið umdeilda svæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024.  Hins vegar sé gerð grein fyrir því að tillagan sé í samræmi við þá stefnumörkun sem þar komi fram.  Það sé ávallt matsatriði hve langt eigi að ganga í slíkum umsögnum.  Í því tilviki sem hér um ræði telji Reykjavíkurborg að umsögnin hafi verið fullnægjandi m.t.t. þeirra athugasemda og málsástæðna sem fram hafi komið  Með afgreiðslu sinni á tillögunni hafi Skipulagsstofnun einnig fallist á að svo hafi verið.

Fari svo að úrskurðarnefndin telji ákvörðun borgaryfirvalda ólögmæta og að fella beri skipulagið úr gildi telji Reykjavíkurborg að slík niðurstaða geti með engu móti átt við um skipulagið í heild.  Reitirnir vestan Vatnsstígs, sem merktir séu nr. 1 og 2, auk lóðarinnar að Lindargötu 29 hafi verið skilgreindir sem íbúðarsvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.  Deiliskipulagið hvað þessa reiti varði hafi því verið í fullu samræmi við það.  Fordæmi sé fyrir því að úrskurðarnefndin ógildi skipulagsákvörðun aðeins að hluta með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.  Reykjavíkurborg telji sömu sjónarmið eiga við í því máli sem hér sé til umfjöllunnar og krefjist þess að sá hluti deiliskipulagsins sem samræmst hafi eldra aðalskipulagi standi a.m.k. óraskaður.  Önnur niðurstaða væri ekki í samræmi við ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga og meginreglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf.  Ekki þurfi að hafa um það mörg orð hve miklir hagsmunir séu í húfi fyrir eiganda þeirra lóða sem skipulagið taki til, enda hafi hann í hyggju að hefja framkvæmdir um leið og úrskurðað hafi verið í kærumáli þessu.  Hafi framkvæmdir þegar frestast vegna þess tíma sem kærumeðferðin hafi tekið.

Af hálfu lóðarhafa, sem er eigandi allra lóða á deiliskipulagssvæðinu og framkvæmdaaðili að fyrirhuguðum byggingum, er þess vænst að úrskurðað verði um efnisatriði málsins þannig að ágreiningsefni verði endanlega til lykta leidd.

Ítrekað sé að miklir fjárhagslegir hagsmunir séu bundnir því að framkvæmdir geti hafist nú þegar við byggingar á svæðinu.  Að mati lóðarhafa séu engir hagsmunir það ríkir í málinu að fresta eigi eða skilyrða leyfi til framkvæmda. 

Þau atriði sem nefnd séu í bréfi úrskurðarnefndarinnar snúi einungis að formi, en þessi formsatriði hafa á engan hátt skaðað hagsmuni kærenda.  Þá sé ekki byggt á eða vikið að þessum formsatriðum í kærunum.  Með fyrirliggjandi greinargerðum borgaryfirvalda séu málavextir og efnisatriði að fullu upplýst um sjónarmið aðila og staðreyndir máls.  Séu því skilyrði uppfyllt til að fella efnisúrskurð í málinu. 

Niðurstaða:  Af hálfu borgaryfirvalda er krafist frávísunar á kærum K, G og Þ, f.h. íbúa á Völundarlóð og kæru sjö íbúa að Skúlagötu 10.  Frávísunarkröfu sína styður Reykjavíkurborg þeim rökum að kærur þessar verði ekki skildar á annan hátt en að þess sé krafist að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála breyti deiliskipulaginu eins og nánar greini í kærum. 

Úrskurðarnefndin hafnar þessum sjónarmiðum og telur að skilja verði kröfur þessara kærenda á þann veg að þeir vilji ekki una hinni kærðu ákvörðun og leitist með kærum sínum eftir því að fá henni hnekkt.  Bar úrskurðarnefndinni, með hliðsjón af 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að leiðbeina kærendum ef talið hefði verið að málatilbúnaði þeirra hefði verið áfátt að þessu leyti.  Hefur úrskurðarnefndin lagt þann skilning í kröfugerð framangreindra kærenda að í henni fælist krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og verða kæru þeirra teknar til efnisúrlausnar á þeirri forsendu.  Verður frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar því hafnað að því er varðar framangreindar kærur.

Á hitt verður hins vegar fallist að úrskurðarnefndin sé ekki til þess bær að breyta hinni kærðu ákvörðun efnislega.  Verður því ekki fjallað um þær kröfur kærenda sem fela það í sér að nefndin breyti hinu umdeilda deiliskipulagi.  Af sömu ástæðu ber að fallast á kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun varakröfu Kristjáns Stefánssonar hrl., f.h. eigenda íbúðar að Skúlagötu 10, enda felst í henni krafa um að úrskurðarnefndin breyti hinni kærðu ákvörðun.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar borgaryfirvalda um breytingu á deiliskipulagi afmarkaðs svæðis í Skuggahverfi, svo sem þegar hefur verið rakið.  Hefur úrskurðarnefndin af sjálfsdáðum tekið til athugunar hvort lögformlega hafi verið rétt staðið að gerð og undirbúningi þessarar ákvörðunar.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fer að meginstefnu um breytingar á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða.  Tillögu að breytingu á deiliskipulagi ber því að auglýsa til kynningar í samræmi við ákvæði 25. gr. laga nr. 73/1997 en jafnframt skal við undirbúning slíkrar tillögu gæta ákvæða 9. gr. laganna um samráð við hagmunaaðila og önnur atriði er þar greinir.  Deiliskipulag skal, skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997, gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.  Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 23. gr., sem bætt var inn í greinina með ákvæði 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, getur sveitarstjórn þó auglýst tillögu að deiliskipulagi samhliða auglýsingu tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi.

Með hinu nýja ákvæði var fallið frá því skilyrði að tillaga að deiliskipulagi þyrfti að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag, enda væri samhliða auglýst tillaga að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi.  Var ákvæði þetta sett í því skyni að stytta þann tíma sem það tæki að afgreiða tillögu að deiliskipulagi sem ekki yrði sett nema jafnframt væri gerð breyting á aðalskipulagi.  Var ákvæðinu ætlað að gera skipulagsyfirvöldum kleift að nýta sama tíma til kynningar á deiliskipulagstillögu og tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi og stytta þannig afgreiðslutíma málsins.  Verður að telja, með hliðsjón af 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997, að heimilt sé að neyta þessarar heimildar við meðferð tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem farið er með eftir tilvitnuðu ákvæði.

Í máli því sem hér er til meðferðar voru aðstæður þær að tillaga að hinu umdeilda deiliskipulagi var auglýst til kynningar hinn 30. janúar 2002.  Í tillögunni fólst m.a. að landnotkun á hluta skipulagssvæðisins yrði breytt frá því sem kveðið var á um í eldra deiliskipulagi og þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.  Skömmu áður, eða hinn 23. janúar 2002, hafði verið auglýst til kynningar tillaga að nýju Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, sem eðli máls samkvæmt hafði að geyma fjölmargar tillögur um breytingar af ýmsu tagi.  Voru þar á meðal tillögur um breytta landnotkun umrædds svæðis og um þéttingu byggðar á svonefndum Eimskipsreit í Skuggahverfi, sem er það svæði sem hið umdeilda deiliskipulag tekur til.  Virðist það hafa verið ætlan borgaryfirvalda að nýta með þessum hætti áðurgreinda heimild til þess að auglýsa samtímis til kynningar deiliskipulagstillögu og samsvarandi breytingu á aðalskipulagi.  Þess var þó ekki getið í auglýsingu deilskipulagstillögunnar að henni tengdist breyting á aðalskipulagi sem fælist í tillögu að nýju aðalskipulagi sem auglýst hefði verið.

Úrskurðarnefndin telur að skort hafi á að fullnægt væri því skilyrði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 að samhliða auglýsingu tillögunnar að hinu umdeilda deiliskipulagi væri auglýst tillaga að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi.  Auglýsingar um þessar tillögur voru ekki birtar samhliða eða á sama tíma og ekki var vakin athygli á þeirri aðalskipulagsbreytingu sem hér skiptir máli og fólgin var í heildartillögu að nýju aðalskipulagi sem fól í sér ótaldar aðrar breytingartillögur, stórar og smáar.  Verður að gera þá kröfu til stjórnsýslunnar að athafnir hennar séu í senn skýrar og skiljanlegar þegar kynnt eru áform eða ákvarðanir sem skylt er að lögum að kynna almenningi.  Getur óljós framsetning skipulagsáforma jafnvel leitt til réttarspjalla fyrir hagsmunaaðila, t.d. á þann veg að þeim láist að gera athugasemdir við skipulagstillögu eða leita réttarúrræða svo sem málskots til æðra stjórnvalds.

Ef talið yrði að framsetning sú á umræddum skipulagstillögum, sem að framan er lýst, hefði fullnægt lagaskilyrðum hefðu tillögurnar þurft að hljóta lögmæta afgreiðslu borgaryfirvalda.  Aðalskipulagstillagan og tillagan að hinu umdeilda deiliskipulagi voru báðar samþykktar á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 10. apríl 2002.  Deiliskipulagstillagan var að því búnu samþykkt í borgarráði hinn 16. apríl 2002 en aðalskipulagstillagan hlaut samþykkt borgarstjórnar hinn 18. apríl 2002.  Það liggur því fyrir að hin umdeilda deiliskipulagstillaga hlaut samþykki sveitarstjórnar í skilningi 25. gr. laga nr. 73/1997 áður en nýtt aðalskipulag, sem vera átti grundvöllur deiliskipulagsákvörðunarinnar, hlaut samþykki sveitarstjórnar.  Áttu borgaryfirvöld þá eftir að afla lögbundinnar staðfestingar ráðherra á hinu nýja aðalskipulagi og auglýsa það áður en það gat orðið grundvöllur ákvörðunar um samþykkt deiliskipulags.  Fellst úrskurðarnefndin ekki á þá túlkun borgaryfirvalda að nægt hafi að bíða með auglýsingu deiliskipulagsákvörðunarinnar þar til nýtt aðalskipulag hefði tekið gildi.  Telur úrskurðarnefndin að heimildin í 2. mgr. 23. gr. l. nr. 73/1997 verði ekki skýrð svo rúmt að með ákvæðinu hafi verið vikið frá því skilyrði að deiliskipulag þyrfti að vera í samræmi við aðalskipulag þegar til samþykktar þess kæmi, heldur hafi einungis verið ætlan löggjafans að heimila að undirbúningur ákvarðana um deiliskipulag og samsvarandi breytingu aðalskipulags gæti átt sér stað á sama tíma.  Verða engar víðtækar ályktanir dregnar af þeim ummælum í greinagerð með frumvarpi til umrædds lagaákvæðis, að óheimilt verði eftir sem áður að auglýsa gildistöku deiliskipulags fyrr en auglýst hafi verið gildistaka samsvarandi breytingar á aðalskipulagi, enda verður að ætla að löggjafinn hafi lagt til grundvallar að ákvarðanir þær sem koma eigi til auglýsingar hafi verið teknar með lögformlegum hætti.  Hafi svo ekki verið verður ekki úr því bætt með auglýsingu, enda er auglýsing sem slík ekki stjórnvaldsákvörðun heldur er hún birtingarmáti slíkra ákvarðana.

Loks var sá ágalli á meðferð hinnar umdeildu skipulagsákvörðunar að vitnað var til nýs aðalskipulags í umsögn um athugasemdir þegar þeim var svarað án þess að fram kæmi að aðalskipulagstillagan hefði þá ekki hlotið samþykki eða öðlast gildi.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin umdeilda skipulagsákvörðun hafi ekki verið samþykkt með stoð í nýju Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024.  Verður hin umdeilda ákvörðunin því felld úr gildi að minnsta kosti að því marki sem gildistaka hins nýja aðalskipulags var nauðsynleg forsenda hennar.  Á það augljóslega við um þann hluta svæðisins þar sem breyta þurfti landnotkun í aðalskipulagi, þ.e. svæðið sem afmarkast af Vatnsstíg, Skúlagötu, Frakkastíg og Lindargötu.  Er þetta jafnframt sá hluti deiliskipulagssvæðisins þar sem nýtingarhlutfall er hæst.

Þegar hin umdeilda ákvörðun var samþykkt var enn í gildi Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016.  Samkvæmt því var sá hluti deiliskipulagssvæðisins sem er vestan Vatnsstígs skilgreint íbúðarsvæði.  Gat breytt deiliskipulag að svæðinu vestan Vatnsstígs samkvæmt hinni kærðu ákvörðun því samræmst þágildandi aðalskipulagi, a.m.k. hvað landnotkun varðar.  Tillagan var auglýst án vísunar til nýs aðalskipulags og þykir, með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, mega fallast á að taka til úrlausnar hvort staðfesta megi hina kærðu ákvörðun að hluta, þ.e. fyrir svæðið vestan Vatnstígs, eins og krafist er af hálfu Reykjavíkurborgar í framhaldsgreinargerð í málinu, en unnt er að afmarka með nægilega skýrum hætti hvaða hluta hinnar kærðu ákvörðunar kemur til álita að staðfesta.

Deiliskipulag fyrir þann hluta svæðisins sem er vestan Vatnsstígs, þ.e. reiti 1 og 2 og lóðina nr. 29 við Lindargötu, samræmist, svo sem þegar var getið, skilmálum Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um landnotkun.  Nýtingarhlutfall þessara reita er 2,17 og 2,10 fyrir reiti 1 og 2 og 2,73 fyrir lóðina að Lindargötu 29.  Rúmast þessi gildi innan heimilda Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall og samræmast raunar einnig ágætlega upphaflegum áformum deiliskipulagsins frá 1986 þar sem nýtingarhlutfall á umræddu svæði mátti nema allt að 2,5 að bílgeymslum meðtöldum.  Þá fellur nýtingarhlutfall umræddra reita og lóðar vel að nýtingarhlutfalli aðliggjandi lóðar til vesturs við Klapparstíg og Skúlagötu þar sem raunnýting lóðar er 2,6.  Fullnægir hið umdeilda deiliskipulag því lagaskilyrðum um samræmi við aðalskipulag að því er varðar umrætt svæði vestan Vatnsstígs.

Kemur þá til skoðunar hvort aðrar ástæður standi í vegi fyrir því að hið umdeilda deiliskipulag verði staðfest fyrir ofangreindan hluta skipulagssvæðisins, svo sem hvort réttur kærenda standi til þess að geta búið við óbreytt skipulag eða hvort reglur grenndaréttarins standi í vegi fyrir staðfestingu umrædds hluta deiliskipulagsins.

Eins og að framan er rakið var deiliskipulag staðfest þegar árið 1986 fyrir allt svæðið milli Hverfisgötu og Sætúns, (nú Sæbrautar), vestan frá Ingólfsstræti allt austur að Snorrabraut.  Á þessu stóra svæði var fyrir töluverð byggð og einsýnt að uppbygging þess í samræmi við deiliskipulagið kæmi til með að taka langan tíma.  Í greinargerð skipulagsins kom fram að gera þyrfi frekari grein fyrir einstökum þáttum, svo sem húsgerðum, formum o.fl. og var gert ráð fyrir áframhaldandi vinnu við skipulagið.  Bar greinargerðin þannig með sér að skipulagið væri ekki endanlegt í öllum atriðum.

Með hliðsjón af þessari framsetningu, og því hversu langan tíma mátti búast við að uppbygging svæðisins tæki, telur úrskurðarnefndin að íbúar svæðisins og aðrir hagsmunaaðilar hafi ekki mátt vænta þess að ekki gæti komið til breytinga á skipulaginu eða endurskoðunar þess við nánari útfærslu og ákvarðanir um uppbyggingu einstakra reita innan svæðisins.  Hefur raunin og orðið sú að skipulagið hefur verið tekið til endurskoðunar í tilefni af áformum um uppbyggingu einstakra reita, eins og framan er lýst.  Verður því að fallast á með borgaryfirvöldum að réttur hagsmunaaðila hafi ekki átt að standa í vegi fyrir því að breytingar yrðu gerðar á skipulaginu, þótt almennt gildi að íbúar eigi að geta treyst því að deiliskipulag feli í sér endanlega ákvörðun um byggingarmál skipulagssvæðis, sem ekki verði breytt nema ríkar málefnalegar ástæður standi til þess.  Verður því ekki, eins og hér stendur á, fallist á þau sjónarmið kærenda að þeir hafi mátt treysta því að ekki yrði vikið frá því nýtingarhlutfalli eða áformum um hæð og gerð húsa sem fram voru sett í deiliskipulagi svæðisins 1986.  Er nýtingarhlutfall á mestum hluta svæðisins vestan Vatnsstígs, þ.e. reitum 1 og 2, raunar lægra en heimilað var samkvæmt upphaflegu skipulagi sem heimilaði nýtingarhlutfall allt að 2,5 á umræddu svæði.  Stangast fullyrðing í umsögn skipulagsfulltrúa frá 8. apríl 2002 um að nýtingarhlutfall þessa svæðis hafi verið 2,0 á við töflu um nýtingarhlutfall sem er hluti greinargerðar skipulagsins frá 1986 sem úrskurðarnefndin telur eiga við í málinu.  Þá telur úrskurðarnefndin að staðhæfing í kæru íbúa á Völunarlóð um að nýtingarhlutfall hafi verið talið hækka úr 1,7 í 2,5 eigi ekki við rök að styðjast þar sem þar sé vísað til tölugilda sem ekki séu samanburðarhæf, annar vegar nýtingarhlutfalls lóðar og hins vegar reitanýtingar þar sem auð svæði hafi áhif til lækkunar.

Ekki verður fallist á að hið umdeilda skipulag fyrir svæðið vestan Vatnsstígs hafi í för með sér svo aukið skuggavarp eða skerðingu á birtu og útsýni frá því sem ráðið var í eldra skipulagi að leiða eigi til ógildingar skipulagsins hvað umrætt svæði varðar.  Byggingar, sem í eldra skipulagi voru staðsettar við lóðamörk skammt sunnan við suðausturhorn Skúlagötu 10, eru færðar fjær því húsi og dregur sú breyting verulega úr skuggavarpi úr suðri.  Það hús sem hæst er á umræddu svæði er fjærst Skúlagötu 10 og stenst á við gafl þess húss.  Verður ekki séð að grenndaráhrif þess verði umtalsvert meiri fyrir kærendur en verið hefði þótt húsið hefði verið 2-3 hæðum lægra en áformað er.

Hvað varðar nálægð við bensínstöð vísast til ákvæðis 157. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem byggingaryfirvöldum ber að gæta við hönnun mannvirkja nærri bensínstöðinni, en ekki verður séð að hið umdeilda skipulag fari út af fyrir sig í bága við settar öryggisreglur um brunavarnir.

Af hálfu eigenda íbúðar að Skúlagötu 10 eru gerðar athugasemdir við það að lóðamörk séu ráðin fast við austurgafl þess húss.  Lóðamörkin voru með þessum hætti í því skipulagi sem áður gilti á svæðinu og felst ekki í hinni kærðu ákvörðun breyting á þeim við umrætt hús.  Hefur lega lóðamarkanna því enga þýðingu um gildi hinnar kærðu ákvörðunar.  Aðrar ástæður, svo sem að vikið hafi verið frá fyrstu tillögum við skipulagsgerðina, þykja ekki heldur eiga að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar, enda verða skipulagsyfirvöld ekki talin bundin af tillögum sem kunna að hafa verið kynntar á undibúningsstigi skipulagsgerðar.

Með hliðsjón af framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu skiplagsákvörðun að því er tekur til svæðisins vestan Vatnsstígs, reita 1 og 2 og lóðarinnar að Lindargötu 29.  Að öðru leyti verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
 
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.  Til þess verður hins vegar að líta að hið umdeilda deiliskipulag hlaut ekki lögboðna afgreiðslu Skipulagsstofnunar fyrr en 21. október 2002 og að auglýsing um gildistöku þess var fyrst birt hinn 15. janúar 2003.

Úrskurðarorð:

Varakröfu eigenda íbúðar að Skúlagötu 10 og kröfum annarra kærenda um að úrskurðarnefnin breyti hinni kærðu ákvörðun er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Fellt er úr gildi hið kærða deiliskipulag að því er tekur til svæðis sem afmarkast af Skúlagötu, Frakkastíg, Lindargötu og Vatnsstíg.  Að öðru leyti skal hin kærða ákvörðun standa óröskuð.

________________________________
Ásgeir Magnússon

______________________________               _______________________________
 Þorsteinn Þorsteinsson                                        Óðinn Elísson

75/2000 Suðurlandsbraut

Með

Ár 2002, miðvikudaginn 13. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 75/2000, kæra eins eiganda fasteignarinnar að Suðurlandsbraut 32, Reykjavík, á samþykkt skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 18. október 2000 um breytingu á deiliskipulagi á deiliskipulagsreitum 1.264 og 1.265 milli Ármúla og Suðurlandsbrautar í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. desember 2000, er barst nefndinni 8. desember sama ár, kærir Sólveig Ágústsdóttir lögfræðingur, fyrir hönd Kristins Hallgrímssonar hrl. vegna V, Grjótaseli 15, Reykjavík, samþykkt skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 18. október 2000 um breytt deiliskipulag deiliskipulagsreita 1.264 og 1.265 milli Ármúla og Suðurlandsbrautar í Reykjavík.  Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Deiliskipulag fyrir umrætt svæði var samþykkt á árinu 1970.  Þar var svæðið að hluta skipulagt sem iðnaðarhverfi.  Svæðið hefur þróast yfir í nokkuð blandaða notkun og í ljósi þess var talin þörf á að endurskoða skipulag svæðisins.  Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, þar sem fjallað er um athafnahverfi borgarinnar, segir um hverfið á bls. 36. „…Sem dæmi má nefna Ármúlahverfið sem nú er orðið verslunar og þjónustuhverfi, en var skipulagt upphaflega sem iðnaðarhverfi. Það hverfi þarf að styrkja í nýju hlutverki, bæta bílastæðamál, fegra umhverfið og huga að tengslum við strætisvagnaleiðir.“

Á árinu 2000 var auglýst til kynningar deiliskipulag fyrir lóð norðan Suðurlandsbrautar þar sem m.a. var gert ráð fyrir að höfuðstöðvar Landsíma Íslands yrðu staðsettar.  Veruleg mótmæli komu fram við kynningu þeirrar tillögu og var því fallið frá henni. Landsímanum var boðin lóð Orkuveitu Reykjavíkur við Ármúla 31 og Suðurlandsbraut 34 til uppbyggingar í stað lóðarinnar norðan Suðurlandsbrautar.  Um sama leyti lá einnig fyrir erindi frá kæranda um byggingu tveggja hæða ofan á bakhúsið að Suðurlandsbraut 32 og einnar hæðar ofan á framhúsið en þeirri umsókn var breytt á þann veg að einungis var gert ráð fyrir einni viðbótarhæð á bakhúsi.  Af þessum ástæðum samþykkti skipulags- og umferðarnefnd á fundi hinn 27. mars 2000 að óska heimildar borgarráðs til þess að hefja vinnu við endurskoðun á deiliskipulagi svæðisins og samþykkti borgarráð það á fundi sínum næsta dag.

Hinn 13. apríl 2000 var sent út bréf til hagsmunaaðila á staðgreinireitum nr. 1.264 og 1.265, þar sem tilkynnt var um fyrirhugaða endurskoðun deiliskipulags svæðisins og þeim gefið tækifæri á að koma á framfæri ábendingum og athugasemdum en athugasemdir bárust ekki frá kæranda.  Borgaryfirvöld töldu að deiliskipulagsvinna vegna beggja staðgreinireitanna gæti tekið nokkurn tíma og ákváðu því með hliðsjón af hagsmunum Landssíma Íslands og fyrirliggjandi erindis kæranda að ljúka fyrst skipulagi staðgreinireits nr. 1.265, sem nær yfir lóðirnar nr. 30-34 við Suðurlandsbraut og 27-31 við Ármúla.  Undanskilinn var lóðarhluti sem merktur er nr. 27 við Ármúla sem ætlað var að skipuleggja með reit nr. 1.264.

Unnin var tillaga að endurskoðuðu deiliskipulagi staðgreinireits 1.265 og var hún lögð fyrir skipulags- og umferðarnefnd 10. júlí 2000.  Samþykkti nefndin að leggja til við borgarráð að tillagan yrði auglýst til kynningar að undangenginni yfirferð Borgarskipulags á skilmálum tillögunnar.  Borgarráð samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 25. júlí sama ár.  Var tillagan auglýst til kynningar frá 23. ágúst með athugasemdafresti til 4. október 2000.  Engar athugasemdir bárust við kynningu tillögunnar og var hún samþykkt í skipulags- og umferðarnefnd hinn 18. október 2000.  Þar sem engar athugasemdir höfðu borist við kynningu tillögunnar var hún ekki send borgarráði á ný til afgreiðslu.  Í samræmi við ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga var tillagan send til skoðunar Skipulagsstofnunar sem tilkynnti með bréfi, dags. 1. nóvember 2000, að hún gerði ekki athugasemd við að hin samþykkta skipulagstillaga yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda.  Var auglýsing þar að lútandi birt 3. nóvember 2000 og hagsmunaaðilum tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 8. nóvember 2000.

Málsrök kæranda:  Vísað er til þess að samkvæmt 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og kafla 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 beri að leita til íbúa og annarra hagsmunaaðila við skipulagsgerð.  Leita skuli eftir samvinnu þeirra og fá fram sjónarmið þeirra og tillögur.  Jafnframt beri, eftir því sem mótun skipulagstillögu vindi fram, að leita áfram eftir virkri samvinnu við hagsmunaaðila um endanlega mótun tillögunnar.  Kærandi sé eigandi að hluta fasteignar á skipulagssvæðinu og hafi því átt að leita eftir samvinnu við hann og kalla eftir sjónarmiðum hans um tilhögun vegna breytinga á skipulagi deiliskipulagsreita nr. 1.264 og 1.265.  Kærandi hafi hins vegar aðeins fengið tilkynningu frá Borgarskipulagi Reykjavíkur hinn 13. nóvember 2000 þar sem upplýst hafi verið að tillaga að breytingu á skipulagi svæðisins hafi verið samþykkt.  Meðferð skipulagstillögunnar sé andstæð greindum reglum skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar og beri því að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting skerði auk þess hagsmuni kæranda verulega.   Þar sé heimilað verulega aukið byggingarmagn á lóðunum að Suðurlandsbraut 34, Ármúla 29 og Ármúla 31 auk þess sem lóðarmörkum við Ármúla 29 virðist hafa verið breytt.  Umferð um svæðið muni aukast verulega og vandræði skapast vegna þess og að mati kæranda kalli þetta á frekari breytingar á aðkomu að svæðinu.  Loks sé gert ráð fyrir að byggingar á nágrannalóðum við fasteign kæranda að Suðurlandsbraut 32 verði of nálægt lóðarmörkum.

Málsrök skipulags- og byggingarnefndar:  Borgaryfirvöld gera þá kröfu að samþykkt skipulags- og umferðarnefndar frá 18. október 2000 um breytingu á deiliskipulagsreit 1.265 standi óröskuð.

Fyrir liggi í gögnum málsins að hin kærða deiliskipulagstillaga hafi hlotið málsmeðferð í samræmi við ákvæði 25. gr., sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Hin kærða ákvörðun sé því ekki ógildanleg vegna annmarka á málsmeðferð.  Samráðsákvæði í 9. gr. laganna og í grein 3.2 í skipulagsreglugerð séu ekki fortakslaus heldur séu ákvæði þessi leiðbeinandi.  Á þeim reit sem hér um ræði hafi legið fyrir óskir frá lóðarhöfum fjögurra lóða reitsins af fimm um breytingar, þ.e. nr. 32 og 34 við Suðurlandsbraut og 29 og 31 við Ármúla.  Af þeirri ástæðu og m.a. til að flýta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda hafi borgaryfirvöld ekki talið ríka ástæðu til frekara samráðs en gert var með tilkynningu til hagsmunaaðila í upphafi skipulagsvinnunnar og auglýsingu tillögunnar skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Í kæru komi ekki beint fram í hverju kærandi telji hagsmuni sína skerta vegna deiliskipulagsins en rétt sé að benda á að í skipulaginu sé gert ráð fyrir að lóðarhöfum að Suðurlandsbraut 32, og þar á meðal kæranda, verði heimilt að byggja eina hæð ofan á bakhús fasteignarinnar, eina hæð ofan á framhúsið auk byggingar bílgeymslu.  Deiliskipulagið sé því ívilnandi gagnvart kæranda og hafi byggingarleyfisumsókn hans, sem byggði á heimildum í hinu kærða skipulagi um hækkun fram og bakhúss um eina hæð, verið samþykkt af embætti byggingarfulltrúa.

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar sé látið að því liggja að aukið byggingarmagn á aðliggjandi lóðum, breyting á aðkomum, auk heimildar til byggingarframkvæmda nær lóðarmörkum Suðurlandsbrautar 32 en áður, muni raska hagsmunum kæranda.  Ekki sé hins vegar sýnt fram á að neitt af þessu muni valda kæranda tjóni.  Rétt sé að nýtingarhlutfall aðliggjandi lóða aukist samkvæmt hinni kærðu skipulagsbreytingu í 1,1 án bílageymslna en það nýtingarhlutfall sé hið sama og á lóð kæranda.  Aukin nýting sé í samræmi við nýtingarhlutfall annarra lóða á svæðinu og stuðli að jafnræði meðal lóðarhafa.  Gert sé ráð fyrir aðkomu að lóðunum nr. 34 við Suðurlandsbraut og 31 við Ármúla í deiliskipulaginu frá 1970 á nánast sömu stöðum og í hinu nýja deiliskipulagi og því sé ekki um breytingu að ræða hvað það varðar.  Gera megi ráð fyrir nokkuð aukinni umferð um svæðið en aðkoma að því beri þá aukningu með góðu móti.

Deiliskipulagið geri ráð fyrir að mögulegt verði að byggja nær lóðarmörkum Suðurlandsbrautar 32 en áður en hins vegar sé ólíklegt að annars konar hús en bílastæðahús verði byggð nær lóðarmörkunum en eldra skipulag hafi gert ráð fyrir.  Ólíklegt sé að skipulags- og byggingaryfirvöld myndu samþykkja framkvæmdir sem röskuðu hagsmunum kæranda að þarflausu enda nægilegt pláss á lóðinni til að koma byggingum fyrir fjær lóðarmörkum.

Af þessu verði ráðið að fullyrðing kæranda um röskun á hagsmunum eigi ekki við rök að styðjast.  Þá verði að hafa í huga að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir heimildum sveitarstjórna til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 21. og 26. gr. laganna.  Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst breytinga á skipulagi sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, umferðaraukningu eða aðrar breytingar.  Telji aðilar sig hins vegar hafa orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt gerist eða þeir máttu búast við vegna skipulags eigi þeir bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. laganna.

Rétt sé hjá kæranda að hin kærða deiliskipulagsbreyting geri ráð fyrir að heimilt sé að skipta lóðinni að Ármúla 29 og Suðurlandsbraut 32, sem nú sé ein lóð, í tvær lóðir, en leita þurfi eftir samkomulagi við eigendur fasteignanna til þess að sú skipting eigi sér stað.  Séu lóðarhafar ósáttir við að möguleiki þessi sé fyrir hendi muni Reykjavíkurborg fella heimildina brott með deiliskipulagsbreytingu komi fram ósk þar um.

Niðurstaða:  Hin kærða deiliskipulagsákvörðun snertir einungis skipulag á lóðunum nr. 30, 32, og 34 við Suðurlandsbraut og nr. 29 og 31 við Ármúla á deiliskipulagsreit 1.265 og á því umfjöllun um deiliskipulagsbreytingu á reit 1.264, er síðar varð, ekki heima í máli þessu enda snýst málatilbúnaður kæranda einungis um deiliskipulagsákvörðun þá sem tekin var hinn 18. október 2000.  Með deiliskipulagsbreytingunni var nýtingarhlutfall lóða aukið nokkuð og lóðinni að Ármúla 29 og Suðurlandsbraut 32, sem var sameiginleg, skipt upp í tvær lóðir.

Kærandi telur að við meðferð skipulagstillögunnar hafi ekki verið gætt ákvæða 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og fyrirmæla í kafla 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um samráð við skipulagsgerð.  Breytingin raski jafnframt hagsmunum hans vegna aukins byggingarmagns á nágrannalóðum og umferðarþunga er af því skapist, gert sé ráð fyrir byggingum of nálægt lóðarmörkum hans og breyting sé gerð á lóðarmörkum.

Samkvæmt hinni kærðu skipulagsákvörðun er nýtingarhlutfall lóða á skipulagsreitnum aukið frá því sem áður var.  Er þetta hlutfall 1,1 fyrir allar lóðirnar ef ekki er tekið tillit til bílageymslna sem heimilaðar eru á lóðunum og má ætla að aukið húsnæði á svæðinu valdi aukinni bílaumferð.  Þá er markaður byggingarreitur á lóðinni að Suðurlandsbraut 34, er nær að lóðarmörkum þeirrar lóðar er snýr að austurmörkum lóðarinnar að Suðurlandsbraut 32.  Skipulagsbreytingin felur það jafnframt í sér að sameiginlegri lóð að Suðurlandsbraut 32 og Ármúla 29 er skipt upp í tvær lóðir og eru lóðarmörk hinna nýju lóða dregin eftir útvegg er tekur af hæðarmun lóðarhlutanna og skilur að húsbyggingar þær sem annars vegar hafa aðkomu frá Ármúla og hins vegar frá Suðurlandsbraut.

Fyrir liggur að fyrirhuguð skipulagsbreyting var kynnt hagsmunaaðilum og þar á meðal kæranda strax á undirbúningsstigi og þeim gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum og ábendingum vegna skipulagsvinnunnar.  Þá var tillagan auglýst í samræmi við 1. mgr.  25. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem lögboðinn frestur var gefinn til athugasemda.  Þá er í ljós leitt að við skipulagsbreytinguna var m.a. tekið tillit til óska kæranda um aukið byggingarmagn á lóð hans og síðar hefur hann fengið útgefið byggingarleyfi sem á stoð í hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun. 

4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga kveður á um að við skipulagsgerð skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra hagsmunaaðila um mörkun stefnu og skipulagsmarkmið.   Fyllri ákvæði um þetta samráð eru í kafla 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Hvorki orðalag greinds lagaákvæðis né ákvæða skipulagsreglugerðar er afdráttarlaust hvað varðar skyldu sveitarstjórna til samráðs við skipulagsgerð.  Tilgangur ákvæðanna er að þess verði gætt að þeim aðilum, sem ætla má að skipulagstillaga snerti sérstaklega, gefist kostur á að gæta hagsmuna sinna áður en hún er samþykkt.  Hlýtur það að ráðast af eðli skipulagstillögu hverju sinni og fyrirsjáanlegum hagsmunum aðila á viðkomandi skipulagssvæði hversu ítarlegt samráð sé nauðsynlegt vegna tillögu sem auglýst er almennri auglýsingu.  Rétt hefði verið að hafa sérstakt samráð við lóðarhafa lóðarinnar að Ármúla 29 og Suðurlandsbrautar 32 vegna fyrirhugaðrar lóðarskiptingar enda þar um að ræða uppskipti á sameiginlegum óbeinum eignarréttindum.  Hin nýju lóðamörk milli lóðarhlutanna virðast þó í samræmi við raunverulega skiptingu á nýtingu lóðarinnar milli lóðahafa og ekki blasir við að lóðarskiptingin gangi á hagsmuni kæranda.  Borgaryfirvöld hafa og gefið þá yfirlýsingu í umsögn sinni í kærumáli þessu að umrædd lóðamörk verði afmáð með skipulagsbreytingu komi fram ósk þar um frá lóðarhöfum.  Verður ekki talið með vísan til þessa að fyrir hendi séu þeir annmarkar á samráði við kæranda við deiliskipulagsgerðina að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Jafnræðis hefur verið gætt við ákvörðun nýtingarhlutfalls lóða og verður ekki á það fallist að aukið nýtingarhlutfall nágrannalóða kæranda til jafns við nýtingarhlutfall á lóð hans og aukin umferð sem af því skapast skerði með ólögmætum hætti hagsmuni hans.  Þá verður ekki séð að byggingarreitur sá er nær að lóðarmörkum Suðurlandsbrautar 34 takmarki nýtingarmöguleika á lóð kæranda eða að líkur hafi verið leiddar að því að sú skipulagsákvörðun hafi í för með sér aðra óréttmæta röskun á réttindum hans.  Hafa verður í huga að fimm metra bil er milli lóðanna að Suðurlandsbraut 32 og 34, þar sem gert er ráð fyrir göngustíg, og ákvörðun um nýtingu byggingarreits er tekin með útgáfu byggingarleyfis þar sem m.a. er ákveðið hvar bygging skuli standa innan byggingarreits.

Að öllu þessu virtu verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum þess málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu um ógildingu ákvörðunar skipulags- og umferðarnefndar frá 18. október 2000 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.265 er hafnað.

______________________________
Ásgeir Magnússon

___________________________             _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson                                Ingibjörg Ingvadóttir