Fyrir var tekið mál nr. 66/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 12. júní 2013 um að synja um breytingu á deiliskipulagi Vesturhverfis vegna Miðbrautar 34, Seltjarnarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júlí 2013, er barst nefndinni 12. s.m., kærir Í, Miðbraut 34, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 12. júní 2012 að synja um breytingu á deiliskipulagi Vesturhverfis vegna Miðbrautar 34, Seltjarnarnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Seltjarnarnesbæ 27. nóvember 2014 og í nóvember 2015.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Lóðin að Miðbraut 34 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Vesturhverfis, sem markast af Lindarbraut, Melabraut, Valhúsabraut og Hæðarbraut. Tilgreind lóð er staðsett innan svæðis sem merkt er A á deiliskipulaginu. Þar er að finna einbýlishús og er þar hvorki heimilt að fjölga íbúðum né bæta við viðbótarhæð. Heimilað nýtingarhlutfall á svæðinu er 0,3. Nefnt deiliskipulag tók gildi 7. ágúst 2007, en var kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, m.a. af kærendum þessa máls. Kvað nefndin upp úrskurð 28. apríl 2008 í því kærumáli, sem er nr. 94/2007, og hafnaði kröfu um ógildingu samþykktar deiliskipulagsins.
Fyrirspurn kærenda um deiliskipulagsbreytingu vegna hækkunar þaks hússins á nefndri lóð var tekin fyrir á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar 19. júní 2012. Var bókað að nefndin tæki jákvætt í fyrirspurnina og óskaði eftir frekari gögnum. Umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi, vegna hækkunar á nefndu húsi úr einni hæð í eina og hálfa hæð, var móttekin 2. ágúst s.á. og fylgdu henni uppdrættir, dags. 24. júlí s.á. Á fundi nefndarinnar 21. ágúst 2012 var umsóknin tekin fyrir og hún samþykkt til auglýsingar. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 12. september s.á. Var tillagan auglýst í kjölfarið og tekið fram í auglýsingu að tillagan fæli í sér hækkun þaks og breytingu húss úr einni hæð í eina og hálfa hæð að hámarki. Var gefinn kostur á að koma að athugasemdum til 17. desember s.á. Með bréfi, dags. 11. desember s.á., gerðu íbúar að Melabraut 29, 30, 31, 32, 33 og 34, auk íbúa að Miðbraut 36, athugasemdir við auglýsta tillögu.
Málið var tekið fyrir á ný á fundi bæjarstjórnar 13. febrúar 2013 og samþykkt að tillagan um breytingar á deiliskipulaginu yrði auglýst að nýju í Lögbirtingablaði og með áberandi hætti í dagblaði sem gefið væri út á landsvísu. Skyldi athugasemdafrestur eigi vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingarinnar skv. 1. mgr. 43. skipulagslaga nr. 123/2010. Í auglýsingu var tekið fram að breytingin vegna Miðbrautar 34 væri hækkun um hálfa hæð, þ.e.a.s. valmaþak með mæni 2,7 m yfir núverandi þaki. Á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar 16. apríl s.á. var bókað að athugasemdir hefðu borist frá tilgreindri lögfræðistofu: „… fyrir hönd flestra eigenda á Melabraut 29 til 34 og á Miðbraut 36 um að hækkun yki skuggavarp á lóð og byrgði útsýn“. Frestaði nefndin afgreiðslu þar til aflað hefði verið frekari gagna. Á fundi sömu nefndar 14. maí s.á. var málið enn tekið fyrir og bókað að móttekin væri beiðni umsækjanda: „… um að fá að setja upp létta grind með útlínum þakhækkunar til að skýra erindi sitt betur“. Féllst nefndin á beiðnina og bókaði að hún myndi „… meta grenndaráhrif af uppsetningu á staðnum“.
Tillagan var næst tekin fyrir á fundi nefndarinnar 6. júní s.á. og var bókað að umfang þakhækkunar hefði verið markað með listum og snúrum á húsið til skoðunar fyrir nefndina. Á fundinum var umsóknin afgreidd með svofelldri bókun: „Nefndin hefur kynnt sér málavexti og hafnar áformum um hálfa efri hæð vegna grenndaráhrifa.“ Var fundargerð nefndarinnar lögð fram á fundi bæjarstjórnar hinn 12. s.m. og staðfest. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að fyrir nokkrum misserum hafi komið í ljós að húsþak á fasteign þeirra að Miðbraut 34 væri ónýtt. Vegna þessa hafi þeir farið fram á breytingu á deiliskipulagi þannig að leyfð yrði hálf hæð undir valmaþaki ofan á hús sitt og yrði það þá ein og hálf hæð. Synjun bæjarstjórnar vegna andmæla nokkurra nágranna brjóti í bága við jafnræðis-, meðalhófs- og réttmætisreglu stjórnsýslulaga. Ákvarðanir um byggingarmagn í deiliskipulagi Vesturhverfis virðist ráðast af geðþótta sem mismuni fasteignareigendum í hverfinu. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi svæðisins sé heimilt að reisa hús sem séu ein og hálf eða tvær hæðir á lóðum sem standi næst kærendum, vestan, sunnan og suðaustan við lóð þeirra. Þetta skapi talsverða mismunun á milli einstakra eigenda fasteigna á skipulagsreitnum í nýtingarheimildum lóða. Þá hafi enginn rökstuðningur fylgt hinni kærðu ákvörðun.
Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að fyrir liggi nýlegt skipulag af því svæði þar sem hús kærenda standi. Deiliskipulagið hafi átt sér langan aðdraganda og hafi verið umdeilt, m.a. vegna mismunandi heimilda til uppbyggingar á svæðinu, hæða húsa, byggingarmagns o.fl. Skipulagið hafi áður sætt kæru, m.a. á þeim grunni að það væri andstætt jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Á því álitaefni hafi verið tekið í úrskurði úrskurðanefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 94/2007. Með vísan til þeirra forsendna sem liggi að baki úrskurðinum um skipulagið í heild sinni stangist hin kærða ákvörðun, þ.e. synjun á breytingu á skipulaginu, ekki á við jafnræðisreglu, meðalhófsreglu eða réttmætisreglu stjórnsýslulaga. Lögmæt og málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki synjuninni. Borgarar megi almennt búast við því að nokkur festa sé í skipulagsmálum og ekki séu gerðar breytingar á skipulagi nema þegar nauðsyn krefji, það styðjist við almannaþörf og lögmæt og málefnaleg sjónarmið.
Athugasemdir hafi borist frá nágrönnum í sjö húsum sem mótmælt hafi breytingunni vegna grenndaráhrifa. Að beiðni kærenda hafi verið veittur kostur á að sýna breytinguna með uppsetningu grindar á húsið. Sveitarfélagið hafi hafnað breytingunni eftir að hafa kynnt sér framangreint, þá með hliðsjón af andmælum nágranna og grenndaráhrifum.
Kærendur hafi farið fram á rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar með bréfi, dags. 27. ágúst 2013, og beri að líta á málsrök sveitarfélagsins sem frekari rökstuðning fyrir synjun erindisins.
Loks hafi tillaga að deiliskipulagsbreytingu verið endurauglýst til að lengja athugasemdafrest og tryggja lögmæti meðferðar málsins, en fyrri auglýsing hafi ekki birst í Lögbirtingablaði. Athugasemdir sem borist hafi við fyrri auglýsingu hafi því verið látnar halda gildi sínu við endurauglýsingu.
Athugasemdir kærenda við umsögn Seltjarnarnesbæjar: Vísað er til þess að sveitarstjórn hafi ákveðið að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi í samræmi við umsókn kærenda. Hefði því samkvæmt skipulagslögum átt að vinna tillöguna eins og um nýtt deiliskipulag væri ræða. Það hafi ekki verið gert og sé hin kærða ákvörðun og málsmeðferð hennar haldin svo verulegum ágöllum að ógildingu hljóti að varða.
Ekki hafi verið gætt að lagaskyldu um samráð við gerð tillögunnar, sbr. 4. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Bæjarstjórn hafi samþykkt að auglýsa tillöguna á fundi sínum 13. febrúar 2013 og hefði tillagan þá þegar þurft að fullnægja skilyrðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Hins vegar hafi ekki verið gætt að ákvæði gr. 5.2.1. í reglugerðinni, en þar segi að ef tillaga að deiliskipulagi, eða tillaga að breytingu á því, taki til svæðis sem liggi að lóðamörkum, landamörkum eða sveitarfélagamörkum skuli haft samráð við eiganda þess lands, lóðarhafa eða viðkomandi sveitarfélag áður en tillagan sé samþykkt til auglýsingar. Ákvæðið verði ekki skilið öðruvísi en svo að þegar um sé að ræða breytingartillögu um deiliskipulag einnar lóðar beri að hafa samráð við lóðarhafa aðliggjandi lóða, áður en tillagan sé auglýst.
Ekki hafi heldur verið gætt að ákvæðum í gr. 5.8.5.1. og 5.8.5.2. í sömu skipulagsreglugerð við meðferð málsins, en þar komi m.a. fram að í greinargerð skuli lýsa breytingunni, forsendum hennar, rökstuðningi fyrir henni, samráði við hagsmunaaðila og samræmi við aðalskipulag. Auglýst tillaga sé þegar samþykkt af sveitastjórn og verði ráðið af því að komi ekki fram athugasemdir þurfi ekki að taka tillöguna aftur fyrir í sveitarstjórn heldur nægi þá fyrri samþykkt hennar til auglýsingar, sbr. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Leiði af þessu að ljúka þurfi gerð skipulagstillögu fyrir auglýsingu hennar. Allar meginforsendur eigi að liggja fyrir, svo og upplýsingar um grenndaráhrif tillögunnar. Annars skorti á að fullnægt hafi verið rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við undirbúning málsins. Af sömu ástæðu ætti það að heyra til undantekninga að athugasemdir sem fram hafi komið við auglýsta tillögu leiði til þess að frá henni sé fallið.
Bera verði áhrif þeirrar hækkunar á húsi kærenda sem um sé deilt saman við þá hæð sem húsið geti haft miðað við gildandi skipulagsskilmála. Á lóðinni sé jafnframt ónýttur byggingarreitur fyrir viðbyggingu og þótt sú viðbygging megi aðeins vera á einni hæð sé ekkert í skipulaginu um hæðarsetningu gólfplötu eða um þakgerð, en ekki sé kvöð um flöt þök á svæðinu. Þá liggi fyrir að erindi kærenda sé til komið vegna þess að þak á húsi þeirra leki og sé vandséð að mögulegt sé að neita þeim um byggingarleyfi fyrir mænisþaki eða valmaþaki á húsið án nýtanlegs rýmis, enda sé það ekki andstætt skipulagi svæðisins. Engin athugun á þessum mismunandi kostum hafi farið fram og því hafi skort á rannsókn málsins.
Fyrrverandi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi hafnað kröfu um ógildingu á deiliskipulagi Vesturhverfis, þrátt fyrir að í skipulaginu fælist talsverð mismunun milli lóðarhafa á svæðinu. Í ljósi þessa hljóti bæjaryfirvöld að þurfa að taka til skoðunar einstök tilvik á svæðinu þar sem um óeðlilega mismunun sýnist vera að ræða. Augljóst sé að betra væri að fallast á umsókn kærenda og samræma þannig stærðir húsa, yfirbragð og nýtingar-
hlutfall lóða, sbr. markmið skipulagsins.
Athugasemdir sem borist hafi við fyrri auglýsingu tillögunar virðist hafa ráðið úrslitum um afstöðu bæjaryfirvalda. Þær hafi hins vegar legið fyrir þegar bæjarstjórn samþykkti 13. febrúar 2013 að skipulagstillagan yrði auglýst að nýju. Með því að samþykkja að auglýsa tillöguna, þrátt fyrir fram komin mótmæli, hafi bæjarstjórn í raun hafnað mótmælunum. Þegar málið hafi verið tekið fyrir í skipulags- og mannvirkjanefnd 16. apríl 2013 eftir endurtekna auglýsingu hafi verið bókað á þann veg að skilja megi að athugasemdir hafi komið fram við þá auglýsingu. Málsgögn beri með sér að um sömu athugasemdir sé að ræða og bókað hafi verið um 18. desember 2012. Séu þessi vinnubrögð ámælisverð og til þess fallin að villa þeim sýn er komi ókunnugir að málinu. Þá hafi fram komnum mótmælum verið safnað og þeirra aflað með því að gefa ranga mynd af fyrirhugaðri breytingu. Bæjaryfirvöldum hafi borið að kanna uppruna þeirrar myndar og upplýsa hið sanna um umfang stækkunarinnar. Að afla ekki þeirra gagna sé brot á rannsóknarreglu.
——-
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 12. júní 2013 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Vesturhverfis vegna lóðar nr. 34 við Miðbraut. Umsótt breyting fól í sér að bæta mætti við hús kærenda á lóðinni hálfri hæð undir valmaþaki þannig að húsið yrði ein og hálf hæð.
Um deiliskipulagsáætlanir er fjallað í VIII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga, en landeigandi eða framkvæmdaraðili getur m.a. óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað, sbr. 2. mgr. 38. gr. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. laganna skal fara með breytingar á samþykktu deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða að öðru leyti en því að ekki er skylt að taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu skv. 1. mgr. 40. gr. Um gerð deiliskipulags, kynningu og samráð er fjallað í 40. gr. og um auglýsingu og samþykkt þess í 41. gr. Þá gilda um skipulagsmál almennt ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, sem tók gildi 31. janúar 2013, en áður gilti skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Kærendur telja þá ágalla vera á meðferð málsins að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, og hafa í því sambandi m.a. vísað til þess að ekki hafi verið gætt að lagaskyldu um samráð við gerð tillögunnar, sbr. 4. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Hafa kærendur um þá samráðsskyldu bent á gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem kveður á um að ef tillaga að breytingu deiliskipulags tekur til svæðis sem m.a. liggi að lóðamörkum, skuli haft samráð við eiganda þess lands og lóðarhafa áður en tillagan er samþykkt til auglýsingar. Sambærilegt ákvæði var ekki að finna í eldri skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Í máli þessu háttar svo til að bæjarstjórn staðfesti á fundi sínum 12. september 2012 að tillagan um deiliskipulagsbreytingarnar væri samþykkt til auglýsingar og var hún auglýst 3. nóvember s.á., hvoru tveggja í gildistíð skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Bæjarstjórn samþykkti tillöguna til auglýsingar að nýju á fundi sínum 13. febrúar 2013 og var hún auglýst 14. s.m. Hafði skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þá tekið gildi. Í 9. kafla þeirrar reglugerðar er að finna ákvæði til bráðabirgða og segir þar í 4. tl. að ákvæði hennar gildi ekki um tillögur að breytingum á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga sem sveitarstjórn hafi fyrir gildistöku hennar samþykkt að auglýsa í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Þá gildi ákvæði eldri skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var ástæða endurauglýsingar umræddrar breytingartillögu til kynningar sú að láðst hafði við fyrri auglýsingu að birta hana í Lögbirtingablaði, svo sem áskilið er í 1. mgr. 31. gr., sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var bæjarstjórn því rétt að auglýsa tillöguna að deiliskipulagsbreytingunni að nýju til þess að uppfylla skilyrði um form auglýsingarinnar að lögum. Um lagaskil verður hins vegar að miða við fyrri samþykkt til auglýsingar, enda var endurauglýsing samþykkt vegna framangreindra formskilyrða og var um eina samfellda málsmeðferð að ræða. Þá eru að öðru leyti ekki efni til þess að ætla að ónógt samráð hafi farið fram í skilningi 4. mgr. 12. gr. skipulagslaga.
Kærendur halda því jafnframt fram að það leiði af 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga að fyrir auglýsingu skipulagstillögu þurfi að ljúka gerð hennar, m.a. í samræmi við gr. 5.8.5.1. og 5.8.5.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, þannig að hægt sé að samþykkja hana að óbreyttu. Að öðrum kosti hafi rannsókn ekki verið sinnt nægjanlega, en nefnd reglugerð hafi tekið gildi fyrir ákvörðun sveitarstjórnar um endurauglýsingu tillögunnar. Að sama skapi hafi sveitarfélaginu við endanlega ákvörðun ekki verið heimilt að líta til athugasemda sem fram hefðu komið við fyrri auglýsingu tillögunnar þar sem hún hefði í raun hafnað þeim þegar ákveðið hafi verið að endurauglýsa.
Í 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga segir að sveitarstjórn skuli taka tillögu til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar þegar frestur til athugasemda sé liðinn. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi. Ef engar athugasemdir séu gerðar við tillöguna sé ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitarstjórn heldur skuli senda hana Skipulagsstofnun. Samkvæmt þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni komu fram athugasemdir í kjölfar fyrri auglýsingar deiliskipulagsbreytingartillögunnar, en engar nýjar athugasemdir bárust við endurauglýsingu. Ljóst er af bókun bæjarstjórnar 13. febrúar 2013 að ekki var þá tekin afstaða til þeirra athugasemda sem þá voru fram komnar, heldur sneri afgreiðsla bæjarstjórnar þá eingöngu að því að auglýsa breytinguna á ný. Verður hvorki séð að ákvæði skipulagslaga eða reglugerðar hafi staðið endurauglýsingu í vegi né því að líta til áður fram kominna athugasemda við endanlega afgreiðslu málsins, enda er beinlínis skylt lögum samkvæmt að taka afstöðu til þeirra áður en mál er afgreitt. Þá er ljóst, að gr. 5.8.2.1. og 5.8.5.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um framsetningu breytinga á deiliskipulagi koma ekki til skoðunar, sbr. það sem áður hefur komið fram um skil milli eldri og yngri skipulagsreglugerðar, og þar sem breyting sú sem að var stefnt að beiðni kærenda kom greinilega fram í auglýsingu og kynningargögnum var skilyrðum þar um í skipulagslögum og þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 fullnægt.
Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags, eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Á því svæði sem hér um ræðir hefur bæjarstjórn nýtt sér framangreint skipulagsvald með deiliskipulagi Vesturhverfis, sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála tók afstöðu til í kærumáli nr. 97/2007. Þá hefur sveitarstjórn í skjóli skipulagsvalds síns synjað kærendum um breytingu á því skipulagi. Kemur þá til skoðunar hvort að sveitarstjórn hafi beitt valdi sínu á málefnalegan hátt og í samræmi við það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. nefndra laga að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.
Á svæði merktu A í deiliskipulagi Vesturhverfis sem hér á við, er ekki gert ráð fyrir hækkun húsa í tvær hæðir. Tillaga kærenda að breyttu deiliskipulagi fól í sér hækkun húss um hálfa hæð með gerð valmaþaks á húsið í stað núverandi flats þaks, en við þá breytingu yrði mænishæð 2,7 m. Í breytingartillögunni kemur fram að skuggavarp eykst við breytinguna á nærliggjandi lóðir. Við meðferð málsins komu fram athugasemdir nágranna, sem lutu m.a. að skuggavarpi, og var bókað um þær athugasemdir, svo sem nánar greinir í málavöxtum. Þá liggur fyrir að umfang umbeðinnar þakhækkunar var markað með listum og snúrum til kynningar og skoðunar og kynntu fulltrúar skipulagsyfirvalda bæjarins sér aðstæður á vettvangi. Var það mat sveitarfélagsins að hafna bæri tillögu um hækkun húss kærenda með tilliti til grenndaráhrifa. Þrátt fyrir að fallast megi á að grenndaráhrif hinnar umþrættu breytingar séu ekki mikil er hin kærða ákvörðun studd efnisrökum og verður ekki talið að réttur kærenda hafi verið fyrir borð borinn í skilningi 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þeirrar staðreyndar að íbúum sveitarfélags er almennt ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram breytingu á gildandi deiliskipulagi, verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Seltjarnarnesbæjar frá 12. júní 2013 um að synja um breytingu á deiliskipulagi Vesturhverfis vegna Miðbrautar 34, Seltjarnarnesi.
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
