Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

96/2011 Hafnarfjörður miðbær

Árið 2015, fimmtudaginn 1. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 31. ágúst 2011 um að breyta deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær 1981, reitur 15.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. nóvember 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir Ívar Pálsson hrl., f.h. A, Austurgötu 27b, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 31. ágúst 2011 að breyta deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær 1981, reitur 15. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar 9. febrúar 2011 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi reits sem afmarkast af Mjósundi, Austurgötu, Gunnarssundi og efri lóðamörkum húsa við Hverfisgötu 31-49 (oddatölur). Stærsti hluti svæðisins tilheyrði deiliskipulagi er nefnist Hafnarfjörður Miðbær 1981, en hús ofan við Hverfisgötu 31-49 voru á ódeiliskipulögðu svæði. Í bréfi skipulags- og byggingarsviðs Hafnarfjarðar til Skipulagsstofnunar, dags. 22. febrúar 2011, var tekið fram að markmið skipulagsvinnunnar væri að fella deiliskipulagið að skipulagslögum nr. 123/2010 með því að sýna byggingarreiti, yfirfara nýtingarhlutfall og lóðamörk. Með bréfinu var leitað umsagnar stofnunarinnar vegna áforma um að falla frá gerð og kynningu lýsingar skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga og féllst hún á þá málsmeðferð með bréfi, dags. 2. mars 2011, með vísan til upplýsinga bæjarins um að tillagan væri að öllu leyti í samræmi við meginforsendur aðalskipulags.

Tillagan var auglýst í Fréttablaðinu 21. mars 2011 með athugasemdafresti til 7. maí s.á. og var kynningarfundur vegna hennar haldinn 24. mars 2011. Á fundi bæjarstjórnar 20. apríl 2011 var samþykkt að auglýsa tillöguna að nýju vegna tilmæla Skipulagsstofnunar um að vísa þyrfti í skipulagslög, bæði við afgreiðslu bæjarstjórnar og í auglýsingu. Deiliskipulagstillagan var auglýst í Fréttablaðinu að nýju til kynningar 18. maí 2011 með athugasemdafresti til 29. júní s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kæranda, og á fundi skipulags- og byggingarráðs 5. júlí 2011 var skipulags- og byggingarsviði falið að taka saman athugasemdir og gera drög að svörum. Skipulags- og byggingaráð samþykkti skipulagstillöguna á fundi hinn 23. ágúst 2011 og fyrirliggjandi svör skipulags- og byggingarsviðs við fram komnum athugasemdum. Tillagan var tekin fyrir á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar 31. ágúst 2011 og samþykkt.

Þeim sem gert höfðu athugasemdir við hina kynntu tillögu voru send svör bæjaryfirvalda með bréfi, dags. 5. september 2011. Deiliskipulagið var síðan sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu með bréfi, dags. 6. september s.á., þar sem fram kom að Byggðasafn Hafnarfjarðar hefði gert fornleifaskráningu, húsakönnun hefði verið gerð, aldursákvörðun húss að Austurgötu 27b verið leiðrétt, eftir kynningu tillögunnar, og að bætt hefði verið við skýringu á lit á opinberu gróður- og útivistarsvæði. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 16. september 2011, kemur fram að ekki sé unnt að taka afstöðu til deiliskipulagsbreytingarinnar fyrr en skilmálum hafi verið breytt.

Skilmálar deiliskipulagsins voru lagfærðir 26. september 2011 með þeim hætti að heiti deiliskipulagsins var breytt úr „Hafnarfjörður nýtt skipulag: Hverfisgata – Austurgata milli Mjósunds og Gunnarssunds“ í „Breytt skipulag: Hafnarfjörður miðbær 1981 (reitur 15)“. Þá var bætt við svohljóðandi sérskilmálum: „Hverfisgata 31, heimilt er að byggja 13 m² gróðurskála hámarks vegg hæð 1.8 m. Mjósund 13, heimilt er að byggja geymslu á einni hæð með flötu þaki. Austurgata 33, heimilt að byggja bílskúr með 28 m² grunnflöt og hámarksvegghæð 2.7 m. Þá er heimilt að endurbyggja geymsluskúr í sömu mynd og sá sem fyrir er.“ Þá var setningu um að deiliskipulagið hefði fengið meðferð skv. 42. gr. skipulags- og byggingarlaga breytt í að það hefði fengið meðferð skv. 43. gr. og auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Lagfærður skipulagsuppdráttur var sendur Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 27. september 2011, og gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku skipulagstillögunnar. Var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. október 2011.

Samkvæmt greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er stærð 16 lóða breytt, þ. á m. stærð lóðar kæranda við Austugötu 27b, sem var tilgreind fyrir breytingu 453 m² en verður eftir breytingu 503,9 m², og stærð lóðarinnar við Austurgötu 29b, sem liggur samhliða lóð kæranda, en hún stækkar úr 472 m² í 568,8 m².

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hin kærða skipulagsbreyting geri ráð fyrir breytingum á lóð hans án þess að gerð sé grein fyrir því í texta eða á uppdrætti í hverju þær breytingar felist. Varðandi afmörkun lóða sé þar vísað til mæliblaða sem gerð verði en þannig hafi Hafnarfjarðarbær sjálfdæmi um afmörkun lóðar kæranda. Í ljósi fyrri samskipta við sveitarfélagið telji kærandi að þótt gert sé ráð fyrir að lóð hans stækki í fermetrum, eigi að taka af lóðinni til hagsbóta fyrir lóðarhafa lóðarinnar Austurgötu 29b. Framsetning af þessum toga í þegar byggðu hverfi, þar sem lóðarmörk séu skýr og hægt að mæla þau út, samræmist ekki kröfum skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar um framsetningu skipulagsáætlana enda sé algjörlega ómögulegt að átta sig á þeim breytingum sem skipulagið feli í sér. Mikilvæg réttindi séu í húfi sem varði grenndarhagsmuni og verðmæti fasteignar. Breytingin sé sett fram á óljósan hátt til að villa um fyrir lóðarhöfum. Þá samræmist framsetningin hvorki sjónarmiðum og meginreglum laganna um samvinnu við hagsmunaaðila né markmiðum þeirra um réttaröryggi. Framsetning tillögunnar sé einnig í andstöðu við ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls og andmælarétt. Þá sé jafnræðisregla ekki virt gagnvart eigendum fasteigna á reitnum, enda nýtingarhlutfall lóða og heimildir til bygginga mjög misjafnar án þess að getið sé á hvaða forsendum sú mismunun byggi.

Meðferð málsins hafi brotið gegn 41. gr. skipulagslaga um samráð og samvinnu við gerð tillögunnar, en sérstaklega sé nauðsynlegt að hafa samráð við hagsmunaaðila sé ætlunin að breyta fyrirliggjandi lóðamörkum eða skerða réttindi aðila.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld skírskota til þess að lóðamörk séu skýrt afmörkuð í hinu kærða deiliskipulagi en hins vegar séu mæliblöð ávallt í nákvæmari mælikvarða en deiliskipulag. Ekki sé verið að skerða lóðina að Austurgötu 27b á mörkum hennar og Austurgötu 29b. Stækkun á lóð kæranda til austurs teljist honum til hagsbóta og muni verðmæti lóðarinnar aukast við hið breytta deiliskipulag.

Þá séu lóðamörk í þessum gamla bæjarhluta ekki alltaf skýr þar sem lóðasamningar séu yfirleitt frá árunum 1910-1930, byggðir á gömlum mælieiningum, svo sem álnum og fetum, og með tilvísun til kennileita, svo sem hlaðinna garða og mannvirkja sem löngu séu horfin. Því verði að styðjast við þær takmörkuðu upplýsingar sem lóðasamningar gefi, gamlar ljósmyndir og uppdrætti sem ekki gefi mikla nákvæmni ásamt þeim kennileitum sem enn séu sýnileg. Lóðarsamningur Austurgötu 27b sé frá árinu 1908 og lóðarsamningur Austurgötu 29b sé frá árinu 1929.

Haft hafi verið samráð við íbúa og skipulagstillagan unnin í samvinnu við þá. Kynningarfundur hafi verið auglýstur og haldinn 24. mars 2011. Einnig hafi tilkynning um fundinn verið borin í öll hús á svæðinu. Hafi ákvæði laga um kynningu verið uppfyllt og að auki hafi hagsmunaaðilum verið tilkynnt umfram það sem lög geri kröfu um. Haldinn hafi verið fundur snemma árs 2010, að beiðni kæranda, að viðstöddum lögmanni, arkitekt og eiginmanni kæranda. Jafnframt hafi verið haldinn fundur í júní 2010 með lóðarhöfum Austurgötu 29b. Ekki hafi verið hægt að sætta sjónarmið lóðahafa á þeim fundum, en þau lóðamörk sem tillagan sýni geti verið ásættanleg fyrir báða eigendur. Auk þess hafi skipulagsyfirvöld verið í tölvupóstasamskiptum við fyrrnefndan arkitekt. Farið hafi verið nákvæmlega yfir öll gögn sem varði lóðamörkin, þ.e. lóðsamninga, gamlar ljósmyndir, álit nefnds arkitekts og þá uppdrætti sem til hafi verið, ásamt þeim kennileitum sem enn séu til staðar, en ekkert hafi stutt röksemdir um önnur lóðamörk eða aðra aðkomu að húsunum. Þá hafi lögboðnu ferli varðandi kynningu, auglýsingu og athugasemdafrest skipulagsins verið fylgt.

Nýtingarhlutfall sé mjög illa fallið til að stýra uppbyggingu í eldri hverfum þar sem lóðastærðir séu mismundi og stórar lóðir gefi meira rúm til byggingar en minni lóðir, hlið við hlið. Eins og fram komi í töflu um nýtingarhlutfall fyrir breytingu deiliskipulagsins, sé það mjög breytilegt í þessum bæjarhluta, eða frá 0,23 í allt að 1,46. Þá hafi stærðir lóða á reitnum fyrir breytinguna verið allt frá 85 m² upp í 667 m². Markmið skipulagsins hafi m.a. verið að yfirfara lóðamörk, setja skilmála um viðbyggingar og tryggja að gæði götumynda skerðist ekki við breytingu á einstöku húsum. Sérstaklega þurfi að huga að öllum breytingum á útliti húsa, með heildarsvip hverfisins að leiðarljósi, eins og fram komi í skilmálunum. Þetta gildi jafnt fyrir öll hús á reitnum og geti því ekki talist brot á jafnræðisreglu. Forsendur fyrir því hvernig breyting skuli metin komi einnig fram í skilmálum.

Niðurstaða: Í máli þessu er fyrst og fremst deilt um lóðastærðir, en í bréfi sem arkitekt ritaði í umboði kæranda, dags. 20. apríl 2011, og vísað er til í kæru, er farið fram á það við skipulagsyfirvöld að sameiginleg mörk lóðar kæranda að Austurgötu 27b og lóðarinnar Austurgötu 29b verði áfram í samræmi við lóðarblað bæjarverkfræðingsins í Hafnarfirði, sem sé merkt 21.844.6.

Í bréfi Skipulagsstofnunar til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 16. september 2011, voru gerðar þær athugasemdir við skipulagsbreytinguna að skilmálar fyrir umrætt svæði væru ekki nægjanlega skýrir og að breyta þyrfi texta á uppdrætti og tilvísun í málsmeðferð til samræmis við 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn taka athugasemdir Skipulagsstofnunar til umræðu og gera nauðsynlegar breytingar hvað varðar athugasemdir um form deiliskipulags. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir stofnunarinnar um efni deiliskipulags skal hún gera rökstudda grein fyrir ástæðum þess. Í greinargerð með frumvarpi til skipulagslaga segir í athugasemdum með 42. gr. að lagt sé til það nýmæli að sveitarstjórn sé skylt að bregðast við athugasemdum Skipulagsstofnunar vegna deiliskipulags og gera nauðsynlegar breytingar á því varðandi form þess ef þörf sé á. Slíkar athugasemdir varði t.d. hvort deiliskipulag sé í samræmi við aðalskipulag og að athugasemdum á auglýsingatíma hafi ekki verið svarað. Fyrrgreindar athugasemdir Skipulagsstofnunar voru ekki afgreiddar af bæjarstjórn í samræmi við tilvitnað ákvæði skipulagslaga áður en auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda. Þá voru heldur ekki afgreiddar á fundi bæjarstjórnar þær breytingar sem gerðar voru á deiliskipulagstillögunni 26. september 2011.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja slíkir annmarkar vera á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 31. ágúst 2011 um að breyta deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær 1981, reitur 15.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson