Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

103/2013 Lífrænn úrgangur

Árið 2015, miðvikudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2013, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um að synja um undanþágu til að safna lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. október 2013, er barst nefndinni 25. s.m., kærir Gámaþjónustan hf., Hringhellu 6, Hafnarfirði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 17. september 2013 að synja kæranda um starfsleyfi til að safna lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum í Reykjavík. Verður að skilja kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en kærandi gerir einnig þá kröfu að heilbrigðisnefnd verði gert að gefa út sérstakt starfsleyfi framangreinds efnis honum til handa. Einnig er kærð sú niðurstaða heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 9. apríl 2013, að ekki rúmist innan starfsleyfis kæranda að safna lífrænum  og blönduðum heimilisúrgangi í sérstaka tunnu. Loks er kærð sú tilhögun að sama stjórnvald, þ.e. heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, gefi út starfsleyfi til frjálsra óopinberra aðila á markaði, hafi eftirlit með þeim og úrskurði um gildissvið leyfa þeirra á sama tíma og stjórnvaldið gefi út starfsleyfi fyrir eigin starfsemi sem sé í samkeppni við aðila á frjálsum markaði.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur 10. desember 2013 og í ágúst og september 2015.

Málavextir: Kærandi er fyrirtæki er veitir m.a. þá þjónustu að safna nánar tilteknu flokkuðu sorpi frá heimilum í Reykjavík samkvæmt sértækum skilyrðum starfsleyfis, útgefnu af heilbrigðisnefnd Reykjavíkur.

Með bréfi til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, dags. 28. desember 2012, óskaði kærandi eftir því að nefndin staðfesti þann skilning hans að innan starfsleyfis hans til söfnunar flokkaðs heimilisúrgangs í Reykjavík rúmaðist heimild til að hefja söfnun á lífrænum og blönduðum eldhúsúrgangi í sérstaka tunnu. Teldi nefndin að slík söfnun úrgangs rúmaðist ekki innan gildandi starfsleyfis óskaði kærandi eftir því að upplýst yrði hvaða skilyrði hann þyrfti að uppfylla til að hefja þá þjónustu í Reykjavík.

Erindi kæranda var svarað með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, þar sem fram kom sú afstaða heilbrigðisnefndar að söfnun óflokkaðs heimilisúrgangs rúmaðist ekki innan gildandi starfsleyfis hans, sem gefið væri út með almennum og sértækum skilyrðum. Auk þess væri það stefna Reykjavíkurborgar að söfnun blandaðs heimilisúrgangs væri á vegum borgarinnar. Í bréfi kæranda 11. mars s.á. var farið fram á að heilbrigðisnefnd staðfesti að söfnun á flokkuðum lífrænum úrgangi til jarðgerðar í jarðgerðarstöð hans í Hafnarfirði rúmaðist innan starfsleyfa sem gefin hefðu verið út af nefndinni honum til handa. Í svarbréfi heilbrigðisnefndarinnar, dags. 9. apríl s.á., var ítrekuð sú afstaða nefndarinnar að söfnun á lífrænum eldhúsúrgangi og blönduðum heimilisúrgangi í sérstaka tunnu rúmaðist ekki innan starfsleyfis kæranda. Leyfið værigefið út annars vegar með almennum skilyrðum fyrir mengandi starfsemi, flutning á úrgangi, öðrum en spilliefnum, og flutning á spilliefnum og hins vegar sérstökum skilyrðum fyrir söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi og kröfum um skil á upplýsingum árlega um magn úrgangs o.fl. Bent var á í bréfinu að í 1. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg væri kveðið á um að Reykjavíkurborg sæi um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í borginni.

Kærandi sendi loks bréf til heilbrigðisnefndarinnar, dags. 17. apríl 2013, þar sem hann fór þess á leit að nefndin tæki afstöðu til þess hvort starfsleyfi kæranda heimilaði að safnað væri lífrænum heimilisúrgangi til jarðgerðar í sérstakt ílát sem losað væri sérstaklega, þar sem hann hefði ekki enn fengið skýr svör um það í fyrri bréfum nefndarinnar. Tók kærandi jafnframt fram að ef nefndin kæmist að þeirri niðurstöðu að nefnd söfnun á úrgangi rúmaðist ekki innan starfsleyfis hans þá sækti hann um nýtt starfsleyfi og/eða undanþágu þar sem heimiluð yrði áðurnefnd söfnun á lífrænum heimilisúrgangi til jarðgerðar frá heimilum í borginni.

Umsókn kæranda um nefnda undanþágu til að safna lífrænum heimilisúrgangi var lögð fyrir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur á fundi nefndarinnar 25. júní 2013 og var ákveðið að vísa henni til meðferðar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, sem og til umsagnar umhverfis- og skipulagsráðs og hverfaráða. Á fundi heilbrigðisnefndarinnar 17. september 2013 var lögð fram bókun og umsögn umhverfis- og skipulagsráðs, dags. 28. ágúst s.á., og umsagnir hverfisráða Miðborgar, Hlíða og Kjalarness.

Samkvæmt bókun umhverfis- og skipulagsráðs samþykkti meirihluti ráðsins þá umsögn um erindið að ráðið teldi að ekki ætti að veita rekstraraðilum undanþágu til söfnunar á lífrænum eldhúsúrgangi frá íbúðarhúsum. Ástæðurnar væru þær helstar að eðli lífræns úrgangs væri annað en þurra endurvinnsluefna sem rekstraraðilar hefðu heimildir til að safna. Úrgangurinn gæti valdið lyktarmengun, skordýr og meindýr sæktu í hann og hann gæti borið með sér sóttkveikjur, líkt og blandaður heimilisúrgangur. Því væri mjög mikilvægt að regluleg hirða væri tryggð og að rétt væri staðið að söfnun úrgangsins. Lífrænan eldhúsúrgang þurfi að hirða á minnst 14 daga fresti en þurr endurvinnsluefni væru hirt á 28 daga fresti. Afleiðing þessa yrði sú að umferð sorpbíla um íbúðargötur myndi aukast verulega, bæði vegna aukinnar hirðutíðni og söfnunar fleiri úrgangsflokka.

Niðurstaða heilbrigðisnefndar á nefndum fundi 17. september 2013 var að synja kæranda um undanþágu til söfnunar á lífrænum heimilisúrgangi og var kæranda tilkynnt sú ákvörðun með bréfi, dags. 24. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann sé með gilt starfsleyfi frá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur fyrir starfsemi sinni í borginni. Einnig sé hann með sérstaka undanþágu, sérstakt starfsleyfi, fyrir söfnun flokkaðs úrgangs í Reykjavík. Hann hafi um áratugaskeið þjónað fjölmörgum fyrirtækjum í Reykjavík á sviði úrgangs og endurvinnslu og annist m.a. söfnun, móttöku og endurvinnslu (jarðgerð) á lífrænum úrgangi frá fjölda fyrirtækja. Þar sé m.a. um að ræða grænmetis- og ávaxtaúrgang frá verslunum og heildsölum, auk eldaðra matarafganga frá mötuneytum. Skólar Reykjavíkurborgar hafi verið þar á meðal. Hafi heilbrigðisnefnd ekki gert við þetta neinar athugasemdir en eftirlitsaðilar á hennar vegum þekki vel til þessarar söfnunar þar sem þeir hafi eftirlit með mörgum fyrirtækjum sem kærandi þjónusti.

Mikil fáfræði og ranghugmyndir séu áberandi innan heilbrigðisnefndar og hjá aðilum innan stjórnkerfis borgarinnar sem henni tengist. Megi t.d. benda á óundirritaða tillögu að umsögn umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur þar sem segi m.a.: „Eðli lífræns úrgangs er annað en þurra endurvinnsluefna sem rekstraraðilar safna í dag. Úrgangurinn getur valdið lyktarmengun, skordýr og meindýr sækja í hann og getur hann borið í sér sóttkveikjur líkt og blandaður heimilisúrgangur. Því er mikilvægt að regluleg hirða sé tryggð og rétt sé staðið að söfnun úrgangsins.“ Þessi málsgrein hafi ásamt lengra máli verið samþykkt sem umsögn meirihluta umhverfis- og skipulagsráðs í málinu. Í þessu sambandi megi spyrja hvers vegna söfnun, flutningur og endurvinnsla þessa úrgangs sé talin góð og gild frá fyrirtækjum en varhugaverð frá heimilum. Hér sé um túlkun að ræða sem hvorki styðjist við lög né reglugerðir, enda engin tilraun gerð til að vísa til slíkra heimilda í synjun heilbrigðisnefndar. Kærandi ítreki að hann hafi gilt starfsleyfi til að annast söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Skilgreiningu á hugtakinu „flokkaður heimilisúrgangur“ sé hvorki að finna í lögum né reglugerðum en þar sé hins vegar að finna skilgreiningu á hugtökunum „heimilisúrgangur“ og „flokkun“.

Kærandi hafi í sjö ár safnað flokkuðum, þurrum endurvinnsluefnum, sem teljist vera hluti af heimilisúrgangi samkvæmt lagaskilgreiningu. Þar sé um að ræða pappír, plast og málma frá heimilum, alls sjö efnisflokka, sem safnað sé í sérstaka endurvinnslutunnu. Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi um árabil leyft þessa starfsemi kæranda með sérstakri undanþágu. Ýmis heimili hafi farið þess á leit að kærandi bjóði einnig upp á sérstaka söfnun á lífrænum eldhúsúrgangi, þ.e. matarleifum. Þegar sá úrgangur sé flokkaður frá öðrum hljóti hann að teljast vera „flokkaður heimilisúrgangur“ í skilningi laga og reglugerða og hafi kærandi talið sig hafa leyfi til að annast þá söfnun á sama grundvelli og söfnun endurvinnsluefna í endurvinnslutunnu. Í ljósi góðra samskipta við heilbrigðisnefnd árum saman hafi þó verið talið rétt að leita eftir sjónarmiðum nefndarinnar og fá staðfestingu á þeim skilningi. Hafi það verið gert með bréfi til heilbrigðisnefndar, dags. 28. desember 2012, sem hafi verið ítrekað með bréfi, dags. 18. febrúar 2013. Í þessum bréfum sé farið fram á að lífræn söfnun kæranda verði samhæfð söfnun á blönduðum heimilisúrgangi því tæknilegar aðferðir kæranda geri það kleift að safna tveimur mismunandi flokkum efnis í sömu tvískiptu tunnuna. Tækni þessari sé lýst nánar í bréfinu. Jafnframt hafi verið óskað eftir leiðbeiningum stjórnvalds, á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um hvaða skilyrði kærandi yrði að uppfylla til að afla slíks starfsleyfis eða fá breytingar á núverandi starfsleyfum. Svar hafi borist frá heilbrigðisnefndinni með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, þar sem engin skýr svör séu gefin. Kærandi hafi sent annað bréf, dags. 11. mars s.á., þar sem enn sé spurt um túlkun starfsleyfa og sérstaklega spurt um söfnun á lífrænum úrgangi frá heimilum án þess að söfnun á blönduðum úrgangi sé þar nefnd. Í svari heilbrigðisnefndarinnar, dags. 9. apríl s.á., víki nefndin sér undan að svara fyrirspurninni. Enn hafi nefndinni verið sent bréf, dags. 17. s.m., þar sem sú spurning sé ítrekuð hvort kæranda sé heimilt að safna lífrænum heimilisúrgangi til jarðgerðar í sérstakt ílát sem losað sé sérstaklega. Ekkert svar hafi borist frá heilbrigðisnefndinni fyrr en í september s.á. Túlkun heilbrigðisnefndarinnar á sértækum starfsleyfisskilyrðum kæranda sé allt önnur en túlkun kæranda og afar neikvæð.

Afstaða og viðbrögð heilbrigðisnefndarinnar sé hvorki í samræmi við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 né lög um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003. Kærandi hafi ávallt starfað innan marka laga og reglugerða en telji að nú sé brugðið fyrir hann fæti af heilbrigðisnefndinni á óverðskuldaðan hátt. Ýmis ákvæði samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 228/2013, sem heilbrigðisnefndin vitni til, fari langt út fyrir þann lagaramma sem málaflokknum sé settur. Með framkomu sinni brjóti Reykjavíkurborg gegn eigin stefnu í sorpmálum þar sem minnkun á myndun úrgangs og aukin endurvinnsla sé í fyrirrúmi.

Sami aðili, þ.e. Reykjavíkurborg og undirstofnanir hennar, annist bæði útgáfu starfsleyfa og eftirlit með aðilum sem starfi á sviði umhverfismála en gefi á sama tíma út starfsleyfi fyrir eigin starfsemi og annist sjálfur eftirlit með slíkri starfsemi. Þetta eigi bæði við um sorphirðu Reykjavíkur og rekstur svokallaðra endurvinnslustöðva Sorpu, en borgin sé stærsti eignaraðilinn að því fyrirtæki.

Málsrök heilbrigðisnefndar Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðisnefndar er áréttað að skipulag söfnunar og flutningur heimilissorps sé lögbundið hlutverk sveitarfélaga og eitt meginverkefnið í grunnþjónustu íbúunum til handa. Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 sé sveitarstjórnum ætlað að sinna staðbundinni stjórn úrgangsmála. Skuli sveitarstjórn ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í viðkomandi sveitarfélagi. Skilgreiningu á heimilissorpi sé að finna í 1. mgr. 3. gr. laganna en þar segi að heimilissorp sé „úrgangur frá heimilum, t.d. matarleifar, pappír, pappi, plast, garðúrgangur, gler, timbur, málmar og sams konar leifar frá rekstraraðilum o.þ.h.“. Löggjafinn hafi ákveðið að ábyrgðin af því að úrgangsmál séu í samræmi við lög og reglugerðir skuli vera á höndum sveitarfélaga. Sveitarstjórn sé, skv. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, ábyrg fyrir flutningi heimilisúrgangs og skuli sjá til þess að móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang séu til staðar í sveitarfélaginu. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um meðferð úrgangs nr. 737/2003 segi að sveitarstjórn skuli ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilisúrgangi í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn beri jafnframt ábyrgð á því að regluleg tæming sorpíláta sé framkvæmd og að heimilisúrgangur sé fluttur frá öllum heimilum á viðkomandi svæði sveitarstjórnar. Af framangreindu megi glögglega sjá að sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um það hvernig standa skuli að söfnun úrgangs frá heimilum í sveitarfélaginu. Þar að auki hafi sveitarstjórn fullt ákvörðunarvald um með hvaða hætti úrgangi sé safnað frá rekstraraðilum innan sveitarfélags.

Heilbrigðisnefndin bendir á að í viðleitni til þess að veita sveitarstjórnum aukið frelsi til að ákveða með ítarlegum hætti hvernig standa skuli að söfnun úrgangs og aðlaga þá söfnun að staðbundnum tilfellum hafi löggjafinn veitt sveitarstjórn heimild til þess að setja sérstaka samþykkt um meðhöndlun úrgangs, þar sem taka megi upp ítarlegri reglur en komi fram í lögum nr. 55/2003 og reglugerðum settum með heimild í þeim. Um setningu og gerð slíkra samþykkta fari eftir 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Nefnt lagaákvæði veiti sveitarstjórnum mjög rúma heimild til að taka upp ákvæði sem sveitarstjórn telji þörf fyrir í samþykkt og nauðsynleg séu til þess að þjónusta íbúa með sem bestum hætti.

Í 2. mgr. 1. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg nr. 228/2013 segi að Reykjavíkurborg sjái um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Jafnframt segi að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur sé heimilt að veita öðrum aðilum undanþágu til söfnunar á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Skilyrði fyrir slíkri undanþágu af hálfu heilbrigðisnefndar sé að sá sem sæki um undanþágu sé að veita meiri þjónustu en Reykjavíkurborg veiti. Hafi sveitarstjórn rúmar heimildir til að ákveða hvort sveitarfélagið annist sjálft þjónustuna eða hvort það úthýsi henni til annarra aðila. Þar að auki sé það skylda sveitarstjórnar að sjá til þess að heimilissorp sé flokkað. Reykjavíkurborg hafi ákveðið að annast sjálf söfnun heimilisúrgangs í samræmi við heimildir í lögum og hafi ekki í hyggju að úthýsa þjónustunni, enda sé það fyrirkomulag talið heppilegast svo tryggja megi að þjónustan sé veitt í samræmi við gildandi lög og reglur. Áðurnefnd samþykkt veiti borginni heimild til að heimila öðrum aðilum að sinna þjónustunni en þá aðeins að takmörkuðu leyti. Ákvörðunarvald um það hvort heimila eigi öðrum aðilum að sinna söfnun flokkaðs heimilisúrgangs liggi að öllu leyti hjá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, sem hafi eftirlit með því að ákvæði samþykktarinnar séu virt. Mat nefndarinnar byggist fyrst og fremst á faglegum forsendum. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu við stjórnsýslulega meðferð umsóknar kæranda að það þjóni ekki hagsmunum borgarinnar að veita heimild til söfnunar á flokkuðum, lífrænum heimilisúrgangi.

Því sé alfarið hafnað að fáfræði og ranghugmyndir hafi stjórnað þeirri ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar að synja kæranda um undanþágu til að safna lífrænum heimilisúrgangi. Nefndin hafi aflað umsagna fjölmargra aðila við undirbúning töku ákvörðunarinnar. Meðal annars hafi verið aflað umsagnar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar, sem sé sérfrótt fjölskipað stjórnvald innan stjórnkerfis borgarinnar og hafi í sínum verkahring umhverfismál, þ. á m. sorphirðu og úrgangsmál. Í umsögn ráðsins sé bent á ýmis atriði sem þurfi að hafa í huga við undirbúning ákvörðunar í málinu.

Varðandi þann hluta kærunnar er snúi að útgáfu heilbrigðisnefndar á starfsleyfum bendi nefndin á að í 11. gr. laga nr. 7/1998 segi að landið skiptist í eftirlitssvæði og skuli sveitarstjórn eftir hverjar kosningar kjósa heilbrigðisnefnd sem starfi á hverju svæði. Samkvæmt 13. gr. laganna skuli heilbrigðisnefnd sjá til þess að lögunum sé framfylgt, sem og reglugerðum settum með stoð í þeim, samþykktum sveitarfélagsins og ákvæðum annarra laga og reglugerða sem nefndinni sé falið að annast framkvæmd á. Heilbrigðisnefndir hafi sjálfstæðan fjárhag og séu ákvarðanir þeirra kæranlegar til sjálfstæðrar úrskurðarnefndar, sbr. 31. gr. laga nr. 7/1998. Af þessu megi glögglega ráða að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur sé sjálfstætt stjórnvald sem lúti ekki boðvaldi annarra stjórnvalda. Ákvarðanir nefndarinnar byggi á hlutlægu mati. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 7/1998 skuli allur atvinnurekstur sem hafi í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi. Í 2. mgr. 6. gr. laganna komi fram að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir slíkan atvinnurekstur, sem ekki sé talinn upp í fylgiskjali með lögunum. Samkvæmt þessu sé það heilbrigðisnefndar að gefa út starfsleyfi til þeirra er sinni sorphirðu af einhverju tagi, óháð því hver eigi í hlut. Framangreint fyrirkomulag hafi verið ákveðið af löggjafanum og sé heilbrigðisnefndum óheimilt að haga starfsemi sinni á einhvern annan hátt.

Athugasemdir kæranda við málsrök heilbrigðisnefndar Reykjavíkur: Kærandi mótmælir því að athugasemdir hans við umsögn umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur séu órökstuddar. Kærandi hafi um árabil veitt ýmsum rekstraraðilum í Reykjavík þjónustu varðandi úrgang og endurvinnsluefni og meðal annars safnað lífrænum úrgangi frá stórmörkuðum og verslunum. Við þessa þjónustu hafi aldrei borist kvörtun um ásókn meindýra né skordýra, hvað þá að sóttkveikjur hafi fylgt þjónustunni. Þar sem lífrænum úrgangi sé safnað sé það gert tvisvar í viku og fyllsta hreinlætis gætt. Reykjavíkurborg standi sjálf að söfnun á blönduðum úrgangi frá heimilum í borginni á allt að 20 daga fresti. Ef fullyrðingar um meindýr og sóttkveikjur eigi við rök að styðjast eigi það eins við um þá starfsemi.

Í greinargerð heilbrigðisnefndarinnar sé því haldið fram að í kærunni felist krafa af hálfu kæranda um að úrskurðarnefndin leggi fyrir heilbrigðisnefnd að gefa út starfsleyfi eða að túlka starfsleyfi með tilteknum hætti. Engin slík krafa sé gerð í kærunni en eingöngu kært að sama stjórnvald geti gefið sjálfu sér, sem sjálfstæðum lögaðila, starfsleyfi jafnhliða umfjöllun um starfsleyfisumsóknir annarra aðila, auk þess að hafa eftirlit með öllum rekstraraðilum. Þetta stríði gegn anda stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en einnig gegn ákvæðum laga nr. 7/1998, um hlutverk heilbrigðisnefnda og valdsvið þeirra.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Mál þetta snýst um heimildir til söfnunar á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík.

Kærandi hefur m.a. kært það fyrirkomulag að sama stjórnvald, þ.e. heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, gefi út starfsleyfi til frjálsra óopinberra aðila á markaði, hafi eftirlit með þeim og úrskurði um gildissvið starfsleyfa þeirra á sama tíma og stjórnvaldið gefi út starfsleyfi fyrir eigin starfsemi sem sé í samkeppni við aðila á frjálsum markaði. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra laga og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a í lögunum skal allur atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og ekki er talinn upp í fylgiskjali, sbr. 1. mgr., eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð, og hefur reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun verið sett. Samkvæmt grein 7.1 í reglugerðinni skal allur atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. fylgiskjal 1, fylgiskjal 2 og I. viðauka með reglugerðinni. Í fylgiskjali 2 eru listar yfir atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir og kveðið er á um nauðsyn starfsleyfis fyrir sorpflutninga og sorphirðu í tölul. 7.14 í 7. kafla fylgiskjalsins. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hefur verið veitt það hlutverk samkvæmt lögum að gefa út starfsleyfi til aðila sem sjá um nefnda starfsemi í borginni, þ. á m. sorphirðu Reykjavíkurborgar og kæranda. Fellur það utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að úrskurða um það fyrirkomulag að heilbrigðisnefnd sé falið að veita starfsleyfi vegna sorpflutninga og sorphirðu, sem að framan er rakið, enda hefur löggjafinn tekið til þessa skýra afstöðu.

Meginágreiningur máls þessa er sú ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar frá 17. september 2013 að synja kæranda um undanþágu til að safna lífrænum úrgangi frá heimilum í Reykjavík, en kærandi kærir einnig þá „[niðurstöðu heilbrigðisnefndar Reykjavíkur] sem tilkynnt var kæranda í bréfi sem dagsett er 9. apríl 2013…“ að ekki rúmist innan starfsleyfis kærða að safna lífrænum og blönduðum heimilisúrgangi í sérstaka tunnu þar sem það geti ekki talist vera söfnun á flokkuðum úrgangi.

Úrskurðarnefndin hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þannig eru aðeins kæranlegar þær ákvarðanir og þau úrlausnaratriði sem afmörkuð eru í lögum og að teknu tilliti til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða aðeins þær ákvarðanir er binda enda á mál bornar undir úrskurðarnefndina.

Svo sem nánar er rakið í málavöxtum snerust bréfleg samskipti kæranda og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um túlkun á sértækum skilyrðum í starfsleyfi kæranda, þar sem honum er veitt heimild til að annast söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík, en kærandi beindi erindi þess efnis til nefndarinnar fyrst 28. desember 2012. Af svörum heilbrigðisnefndar til kæranda má glögglega ráða að söfnun á lífrænum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum væri ekki talin falla undir nefnd skilyrði og í bréfi nefndarinnar, dags. 9. apríl 2013, er sú túlkun nefndarinnar á starfsleyfinu áréttuð. Verður að líta svo á að með því hafi kæranda verið leiðbeint um réttarstöðu sína. Þau samskipti fólu hins vegar ekki í sér neina þá endanlegu ákvörðun sem kæranleg er til nefndarinnar. Skal og á það bent að í kjölfarið lýsti kærandi því yfir í bréfi sínu til heilbrigðisnefndar 17. s.m. að teldi nefndin títtnefnda söfnun á lífrænum úrgangi ekki falla undir gildandi starfsleyfi hans sækti hann um nýtt „starfsleyfi og/eða undanþágu“ til söfnunar „í sérstakt ílát lífrænum heimilisúrgangi frá heimilum í borginni, til jarðgerðar“. Var málinu þar með markaður ákveðinn farvegur sem lauk með synjun heilbrigðisnefndar á þeirri umsókn á fundi nefndarinnar 17. september 2013. Kærandi hefur kært þá ákvörðun og krafist ógildingar, svo sem áður greinir, og mun lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar einskorðast við þá ákvörðun. Aðrar kröfur kæranda, s.s. um að fá útgefið starfsleyfi ákveðins efnis sér til handa, koma ekki til frekari úrlausnar, enda brestur úrskurðarnefndina vald til þess að mæla svo fyrir um.

Meðhöndlun sorps er grunnþjónusta sem sveitarfélögum ber samkvæmt lögum að annast. Samkvæmt þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, nú 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna, er sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilisúrgangi. Ber hún ábyrgð á flutningi hans og skal sjá til þess að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem til fellur í sveitarfélaginu. Á grundvelli sama ákvæðis var sveitarstjórn heimilt að setja samþykkt þar sem tilgreind væru atriði um meðhöndlun úrgangs, umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. einnig 25. gr. laga nr. 7/1998. Hefur Reykjavíkurborg sett sér slíka samþykkt, en sú samþykkt sem í gildi var þegar hin kærða ákvörðun var tekin er nr. 228/2013 og var birt í B-deild Stjórnartíðinda 12. mars 2013.
 
Í 2. mgr. 1. gr. samþykktarinnar kemur fram sú meginregla að Reykjavíkurborg sjái um söfnun á heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík og hafi umsjón með rekstri grenndarstöðva fyrir flokkaðan heimilisúrgang. Heilbrigðisnefnd er heimilt að veita öðrum aðilum undanþágu til söfnunar á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík. Skilyrði undanþágu er að þjónusta sem veitt er sé meiri en þjónusta sem Reykjavíkurborg veiti, þ.e. nái til söfnunar á fleiri úrgangsflokkum. Í undanþágu skal kveðið á um nánari skilyrði hennar, m.a. varðandi skýrslugjöf til Reykjavíkurborgar og heilbrigðisnefndar Reykjavíkurborgar um magn úrgangs og flokkun hans, tíðni losunar og meðferð úrgangsins, auk almennra hollustu- og mengunarvarnaákvæða. Undanþágu skal aðeins veita þeim sem hefur starfsleyfi til endurvinnslu og flutnings úrgangs í Reykjavík. Í 2. mgr. 2. gr. samþykktarinnar segir að sérhverjum húsráðanda íbúðarhúsnæðis sé skylt að nota þau ílát og þær aðferðir sem heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar ákveði.

Kærandi hefur starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur til að „… starfrækja bifreiða- og vélaverkstæði, handvirka bónstöð, flutning úrgangs og spilliefna að Súðarvogi 2“. Jafnframt hefur kærandi fengið undanþágu samkvæmt tilvitnuðu ákvæði 2. mgr. 1. gr. samþykktar nr. 228/2013. Í sértækum skilyrðum í starfsleyfi kæranda kemur fram í 1. lið að honum sé: „… heimilt að annast söfnun á flokkuðum heimilisúrgangi frá íbúðarhúsum í Reykjavík“. Í 2. lið koma síðan fram skilyrði um skýrslugjöf kæranda samkvæmt framangreindum ákvæðum samþykktarinnar.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi, í samræmi við nefnd sértæk skilyrði starfsleyfis hans, annast söfnun á ákveðnum tegundum flokkaðs heimilisúrgangs. Hann hefur hins vegar ekki safnað svokölluðum lífrænum heimilisúrgangi frá heimilum, en þar mun fyrst og fremst vera átt við matarleifar. Umsókn kærða frá 17. apríl 2013 snerist um að honum yrði veitt frekari undanþága frá reglu 2. mgr. 1. gr. samþykktar nr. 228/2013 en gildandi starfsleyfisskilyrði hans kveða á um. Ekki er deilt um að sú þjónusta sem kærandi hugðist veita samkvæmt umsókn sinni er meiri en sú þjónusta sem Reykjavíkurborg veitir, en ekki er safnað sérstaklega flokkuðum lífrænum heimilisúrgangi á vegum borgarinnar. Er því ljóst að kærandi uppfyllti þau skilyrði sem sett eru fyrir undanþágu í 2. mgr. 1. gr. Það verður þó ekki hjá því litið að ákvæðið kveður einungis á um heimild til veitingar undanþágu en ekki skyldu. Má og ráða af gögnum málsins að áður en ákvörðun var tekin um umsókn kæranda fór fram mat af hálfu heilbrigðisnefndar á því hvaða hagsmunum það þjónaði að veita kæranda hina títtnefndu undanþágu. Verður jafnan að játa stjórnvöldum ákveðið svigrúm til slíks mats svo framarlega sem það er í samræmi við markmið þeirra laga sem stjórnvöld byggja ákvörðun sína á.

Í máli þessu aflaði nefndin sér gagna um afstöðu umhverfis- og skipulagsráðs til málsins, auk umsagna hverfisráða, svo sem áður hefur verið rakið. Kom fram í umsögn umhverfis- og skipulagsráðs að ráðið legðist gegn því að umsótt undanþága yrði veitt, m.a. á þeim forsendum að lífrænn heimilisúrgangur væri í eðli sínu mun vandmeðfarnari en þurr, endurvinnanlegur úrgangur og hann þurfi að hirða a.m.k. helmingi oftar en annan flokkaðan úrgang. Afleiðing þessa yrði mjög aukin umferð sorpbíla um íbúðarhverfi borgarinnar. Að fengnum framangreindum umsögnum tók heilbrigðisnefnd ákvörðun um að hafna umsókn kæranda um undanþágu og var niðurstaðan kynnt honum með bréfi, dags. 24. september 2013. Verður ekki annað séð en að niðurstaða nefndarinnar hafi byggst á lögmætum og málefnalegum forsendum í samræmi við þau markmið laga nr. 7/1998 og nr. 55/2003 að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sem og að stuðla að því að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og draga úr þeirri hættu sem förgun úrgangs getur haft á heilsu manna og dýra. Þá hefur málið verið rannsakað og bendir ekkert til annars en að málsmeðferð hafi að öðru leyti verið í samræmi við lög.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður ekki séð að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi hennar og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um að synja honum um undanþágu til að safna lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum í Reykjavík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Ásgeir Magnússon