Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

57/2013 Egilsgata

Árið 2015, fimmtudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 57/2013, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 4. júní 2013 um að veita leyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. júní 2013, sem barst nefndinni 29. s.m., kærir Þ, f.h. Ikan ehf., Egilsgötu 4, Borgarbyggð, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 4. júní 2013 að veita leyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð.

Gögn málsins bárust frá Borgarbyggð 11. ágúst 2014 og 2. og 17. september 2015.

Málavextir: Á 60. afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Borgarbyggð 3. apríl 2013 var tekin fyrir umsókn frá 8. febrúar s.á., þar sem sótt var um leyfi til að breyta íbúðarhúsi og geymslu á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á fyrstu hæð og eina íbúð á annarri hæð. Á fundinum var samþykkt að grenndarkynna fram lagða tillögu skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með samhljóða bréfum umhverfis- og skipulagssviðs, dags. sama dag, var afgreiðsla byggingarfulltrúans kynnt fyrir lóðarhöfum nærliggjandi lóða og gefinn frestur til athugasemda til 3. maí s.á. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 15. apríl s.á. voru lagðar fram til kynningar fundargerðir afgreiðslufunda byggingarfulltrúa nr. 58, 59, 60 og 61 og eftirfarandi bókað: „Málið kynnt.“ Var sú fundargerð samþykkt af sveitarstjórn á fundi hennar 18. s.m.

Á 65. afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 7. maí s.á. var lagt fram bréf kæranda, dags. 2. s.m., þar sem óskað var eftir frekari gögnum. Hinn 23. s.m. voru kæranda send frekari gögn er vörðuðu fram lagða tillögu og honum veittur frestur til 31. s.m. til þess að tjá sig frekar um tillöguna. Frekari athugasemdir bárust ekki frá kæranda innan frestsins, en hann mun hafa beiðst frekari frests með bréfi, dags. 3. júní s.á, sem sent var með tölvupósti að kvöldi þess dags.

Tillagan var tekin fyrir á ný á 69. afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. júní s.á. að aflokinni þeirri grenndarkynningu sem að framan er lýst. Var eftirfarandi bókað: „Í ljósi þess að ekki hafa komið athugasemdir við grenndarkynningu er samþykkt að gefa út byggingarleyfi.“ Sú afgreiðsla var lögð fram til kynningar á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 7. s.m. og bókað á sama veg og áður: „Málið kynnt.“ Beindi kærandi bréfi, dags. 11. s.m., til sveitarstjórnar og óskaði þess að erindi hans yrði tekið fyrir á næsta fundi hennar. Í bréfinu krafðist kærandi þess að fá að koma að athugasemdum vegna grenndarkynningarinnar og hélt kærandi því fram í bréfinu að kynningin hefði ekki hlotið „… lögformlega umfjöllun eða afgreiðslu í umhverfis- og skipulagsnefnd Borgarbyggðar heldur aðeins kynningu“. Á fundi sveitarstjórnar 13. s.m. var fundargerð umhverfis- og skipulagsnefndar frá 7. júní 2015 samþykkt samhljóða, að undangenginni umræðu þar sem m.a. var greint frá bréfi kæranda.

Á fundi byggðarráðs 20. júní 2015 var áðurnefnt bréf kæranda frá 11. s.m. lagt fram og var bókað að grenndarkynning vegna breytinga á Egilsgötu 6 hefði verið framkvæmd með þeim hætti sem lög og reglugerðir gerðu ráð fyrir. Tekið var fram að engar athugasemdir hefðu borist innan þess frests sem gefinn hefði verið og ekki heldur eftir að hann hefði verið framlengdur og því hefði framkvæmdaleyfi verið gefið út. Framkvæmdaleyfið hefði verið staðfest á fundi sveitarstjórnar 13. s.m. Loks var bókað: „Byggðaráð telur því að málið sé fullafgreitt af hálfu sveitarfélagsins og gerir engar athugasemdir við vinnubrögð embættismanna Borgarbyggðar í málinu.“

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að um verulegar breytingar á fasteigninni að Egilsgötu 6 sé að ræða. Verið sé breyta einbýlishúsi í fjórar íbúðir. Aðgengi að íbúð efri hæðar hússins sé um stiga í eigu lóðarhafa Egilsgötu 4 og sé nánast að öllu leyti á þeirri lóð. Hvorki hafi verið samið um umferðarrétt né samningur þar um gerður milli eigenda Egilsgötu 4 og 6. Byggingarfulltrúa hafi mátt vera þetta kunnugt vegna eignaskiptayfirlýsingar fyrir Egilsgötu 4. Í gögnum greindrar grenndarkynningar hafi ekki verið að finna afstöðumynd með hnitum sem sýni lóðarmörk eða afstöðu á milli eigna á Egilsgötu 4 og 6.

Hafi bréf, dags. 23. maí 2013, ekki fullnægt kröfum um grenndarkynningu með svarfresti til 31. s.m. Hafi athugasemdafrestur verið of stuttur. Veita skuli hagsmunaaðilum að minnsta kosti fjögurra vikna frest. Sé eðlilegt að líta svo á að ákvæðið gangi út frá því að veittar séu fullnægjandi upplýsingar, líkt og mælt sé fyrir um í gr. 5.9.7. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Kærandi hafi óskað eftir frekari gögnum þar sem upplýsingar um afstöðumynd og bílastæði hafi ekki verið fullnægjandi. Þau gögn sem síðar hafi borist hafi ekki fullnægt kröfum skipulagsreglugerðar. Hefði átt að veita fjögurra vikna lágmarksfrest frá 23. maí, þegar kærandi hafi beðið um frekari gögn, þar sem bæjaryfirvöld hafi viðurkennt að gögn hafi verið ófullnægjandi í grenndarkynningu.

Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Til þess að mál teljist nægjanlega upplýst þurfi að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Tengist rannsóknarreglan náið andmælareglunni og stundum verði mál ekki nægilega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn og koma að athugasemdum. Þá beri stjórnvaldi að leiðbeina þeim aðila sem gert sé að skila inn upplýsingum og láta vita ef þær séu ekki fullnægjandi.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að sú starfsemi sem fyrirhuguð sé í húsinu samræmist landnotkun svæðisins, líkt og hún sé skilgreind í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022, en um sé að ræða svokallaða blandaða landnotkun fyrir íbúðarbyggð, þjónustustofnanir, verslun og þjónustu.

Hinn 3. apríl 2013 hafi verið samþykkt að setja málið í grenndarkynningu skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi málið verið kynnt lóðarhöfum aðliggjandi lóða þar sem fyrirhuguð breyting hafi verið í byggðu hverfi. Með grenndarkynningu hafi fylgt afrit af framlögðum teikningum, þ.e. grunnmynd, snið, útlitsteikningar og afstöðumynd. Frestur til að skila inn athugasemdum hafi verið gefinn til 3. maí 2013. Með bréfi, dags. 2. maí s.á., hafi kærandi óskað eftir ítarlegri gögnum um málið, með vísan til skipulagsreglugerðar, til að hann gæti tekið afstöðu til málsins. Í kjölfarið hafi honum verið send afrit af deiliskipulagi gamla miðbæjarins, afstöðumynd úr skjalasafni byggingarfulltrúa, sem sýni afstöðu húsa í nágrenni við Egilsgötu 6, og bréf frá leyfishafa, þar sem upplýst hafi verið að fyrirhugað væri að leigja húsið út til lengri eða skemmri tíma. Vegna óska kæranda um frekari gögn hafi honum verið gefinn lengri tími til að gera skriflegar athugasemdir við fyrirhugaðar framkvæmdir áður en málið yrði endanlega afgreitt frá byggingarfulltrúa, eða til föstudagsins 31. maí 2013. Hafi engar frekari athugasemdir borist frá kæranda og erindið því verið tekið fyrir á vikulegum afgreiðslufundi byggingarfulltrúa og málið afgreitt.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að fyrirhugaðar lagfæringar og breytingar á húsinu við Egilsgötu 6 hafi verið kynntar kæranda um miðjan marsmánuð 2013. Hafi honum þá verið afhentar teikningar hússins og haft þær til skoðunar í hálfan mánuð. Í framhaldi hafi kærandi neitað að árita teikningar að fyrirhuguðum breytingum til samþykkis. Í enda marsmánaðar hafi breytingin verið sett í grenndarkynningu. Í umræddum breytingum felist aðallega að verslunarrými á jarðhæð sé breytt í stúdíóíbúðir. Í aðalskipulagi fyrir svæðið sé gert ráð fyrir blandaðri byggð íbúða og atvinnuhúsnæðis. Hafi verið heimild fyrir verslunarrekstri í húsinu. Engar stórvægilegar breytingar séu gerðar á ytra byrði hússins utan þess að útidyrum sé bætt við á þá hlið sem snúi að götu. Að öðru leyti hafi húsið einungis verið lagfært að utan, enda verulega farið að láta á sjá, og flokkist lagfæringarnar því sem eðlilegt viðhald.

Þá sé bent á að leyfishafi sé ekki aðili að eignaskiptayfirlýsingu sem gerð hafi verið 3. apríl 2013 og geti því ekki talist bundinn af henni. Verði að skoða lögmæti þess hvort umræddur eignaskiptasamningur taki til alls stigans í því samhengi að aðilar samningsins séu eigendur þess sem um sé samið. Fullyrðingu kæranda um eignarhald hans og full yfirráð yfir greindum stiga sé því vísað á bug. Stiginn hafi ávallt fylgt Egilsgötu 6 að hálfu.

Löng hefð sé fyrir atvinnustarfsemi á svæðinu í samræmi við aðalskipulag. Af svæðinu og nærliggjandi götum hafi horfið á brott starfsemi, s.s. Kaupfélag Borgfirðinga, Póstur og sími og Sparisjóður Mýrarsýslu, ásamt smærri verslunum og þjónustu. Því sé nóg af bílastæðum í eigu sveitarfélagsins á svæðinu til að þjóna þeim íbúðum sem þar séu. Breytingar á atvinnustarfsemi að Egilsgötu 6 skapi því engan vanda hvað varði bílastæði. Þá sé bent á að á ofanverðri lóð Egilsgötu 6 séu tvö bílastæði sem tilheyri þeirri lóð og muni þau nýtast íbúum hússins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um veitingu byggingarleyfis vegna breytinga á húsinu að Egilsgötu 6.

Byggingarfulltrúum viðkomandi sveitarfélaga er veitt vald til tiltekinna leyfisveitinga með lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Þá er sveitarstjórnum falið skipulagsvald samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og er náið samspil milli laganna tveggja.

Ekkert deiliskipulag er í gildi fyrir það svæði þar sem fasteignin að Egilsgötu 6 er staðsett. Þegar svo háttar að sótt er um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og ekkert deiliskipulag liggur fyrir skal skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Kemur skýrt fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum að grenndarkynnt skuli í slíkum tilvikum. Er því með ótvíræðum hætti lögð sú skylda á sveitarfélög að sjá til þess að grenndarkynning fari fram samkvæmt lögunum áður en leyfi er veitt til framkvæmda á ódeiliskipulögðu svæði. Gildir það þrátt fyrir að framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag. Í 2. mgr. 44. gr. er nánar fjallað um framkvæmd grenndarkynningar og segir að hún felist í því að skipulagsnefnd kynni nágrönnum, sem taldir séu geta átt hagsmuna að gæta, leyfisumsókn og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Segir jafnframt að þegar sveitarstjórn hafi afgreitt málið skuli þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar. Er það því í höndum skipulagsnefndar hvers sveitarfélags að taka ákvörðun um grenndarkynningu og sjá um framkvæmd hennar og þarf síðan samþykki sveitarstjórnar til, að liðnum fresti til athugasemda. Fyrr er byggingarfulltrúa ekki heimilt að veita byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði.

Eins og nánar er lýst í málavöxtum er ljóst að ákvörðun um grenndarkynningu var tekin af byggingarfulltrúa. Sú ákvörðun var kynnt fyrir umhverfis- og skipulagsnefnd og var bókað að málið hefði verið kynnt. Ekki er hægt að fallast á að í því hafi falist ákvörðun skipulagsnefndar skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga um að grenndarkynning skuli fara fram, enda felur kynning á máli fyrir stjórnvaldi hvorki í sér afstöðu þess til samþykkis né synjunar. Að sama skapi verður ekki séð að sveitarstjórn hafi afgreitt málið skv. 2. mgr. 44. gr. að grenndarkynningu lokinni. Raunar hafði byggingarfulltrúi þegar samþykkt hið kærða byggingarleyfi áður en málið kom næst til kasta sveitarstjórnar, og þá í þeim búningi að sveitarstjórn samþykkti fundargerð umhverfis- og skipulagsnefndar, en í þeirri fundargerð var bókað að kynnt væri afgreiðsla byggingarfulltrúa á byggingarleyfi. Samkvæmt framansögðu var málsmeðferð og ákvörðunartaka vegna hins kærða byggingarleyfis ýmsum annmörkum háð. Með hliðsjón af þeirri verkaskiptingu byggingar- og skipulagsyfirvalda sem löggjafinn hefur ákveðið verður að telja þá annmarka svo verulega að ekki verði hjá því komist að fella leyfið úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og vegna tafa við gagnaöflun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 4. júní 2013 um að veita leyfi til að breyta húsnæði á lóð nr. 6 við Egilsgötu í þrjár stúdíóíbúðir á neðri hæð og eina íbúð á efri hæð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson