Árið 2020, þriðjudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 24. janúar 2020 um að samþykkja stöðuleyfi fyrir nýsköpunargámi vegna fjölnýtingar við skiljustöð 2 í Bjarnarflagi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir hluti landeigenda Reykjahlíðar þá ákvörðun byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 24. janúar 2020 að samþykkja stöðuleyfi fyrir nýsköpunargámi vegna fjölnýtingar við skiljustöð 2 í Bjarnarflagi. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á grundvelli stöðuleyfisins yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði nefndar­innar uppkveðnum 9. mars 2020 var stöðvunarkröfu kæranda hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skútustaðahreppi 28. febrúar 2020.

Málavextir: Með umsókn, dags. 8. janúar 2020, sótti Landsvirkjun um að fá að koma fyrir nýsköpunargámi vegna fjölnýtingar við skiljustöð 2 í Bjarnarflagi. Í umsókninni kemur fram að um sé að ræða rými sem verði notað af rannsóknar- og þróunaraðilum til að kanna möguleika á framleiðslu á kísilríkum húð- og snyrtivörum fyrir innlendan og erlenda markaði úr affallsvatni. Aðstaðan verði til þess að prófa íblöndun á skiljuvatni og náttúrulegum vökvum, s.s. sjóvatni og grunnvatni, auk þess sem vökvar verði geymdir þar í lokuðum ílátum. Samkvæmt umsókninni felst framkvæmdin í jarðvegsskiptum til að koma fyrir forsteyptum undirstöðum fyrir gám, koma fyrir 3×3×9 m gámi og festa hann við undirstöður, tengja 240 V rafmagn, leiða ferskvatn og skiljuvatn úr skiljustöð og tengja affall frá gámnum. Meðfylgjandi umsókninni er afstöðumynd af fyrirhuguðum gámi og teikning af honum.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar 14. janúar 2020 og lagði nefndin til við sveitarstjórn að byggingarfulltrúa yrði falið að gefa út stöðuleyfi til 12 mánaða. Var það og samþykkt á fundi sveitarstjórnar 22. s.m. og gaf byggingarfulltrúi stöðuleyfið út 24. s.m. Óskað var eftir rökstuðningi fyrir hönd kærenda með bréfi, dags. 7. febrúar 2020, sem veittur var með bréfi, dags. 13. s.m.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að þeir séu þinglýstir eigendur þess lands í Bjarnarflagi þar sem fyrirhugað sé að koma fyrir gámi á vegum Landsvirkjunar. Þinglýsingar­vottorð séu óræk sönnun þess og dómur Hæstaréttar í máli nr. 560/2009 staðfesti ótvírætt eignarhald kærenda á Reykjahlíðarlandi öllu. Landsvirkjun hafi takmarkaðar heimildir til athafna í Reykjahlíðar landi og til að koma þar fyrir mannvirkjum. Skiljustöð 2 sé skráð 101,9 m² að stærð og lóðin þar undir sé leigulóð. Landsvirkjun sé þannig einungis lóðarleiguhafi þeirrar lóðar sem skiljustöðin standi á og markist af húsinu sjálfu. Stöðin sé að hluta til starfrækt til raforkuframleiðslu og að hluta fyrir Hitaveitu Reykjahlíðar til heitavatnsframleiðslu sam­kvæmt samningi landeigenda við íslenska ríkið frá 18. mars 1971. Allt annað land umhverfis lóðina sé í eigu kærenda. Beri sveitarstjórn að afla samþykkis landeigenda eftir almennum reglum áður en hún veiti veitir slíkar heimildir og gildi einu hvort um sé að ræða heimild til að koma fyrir gámi eða til byggingar mannvirkja. Það hafi ekki verið gert og beri því að fella samþykki sveitar­stjórnar úr gildi.

Landsvirkjun hafi engar heimildir til að setja upp mannvirki eða aðstöðu í landi Reykjahlíðar til annars en að framleiða raforku. Hafi Landsvirkjun áhuga á að hefja snyrtivöruframleiðslu, sem teljist vart til lögbundins hlutverks hennar, í landi Reykjahlíðar og koma fyrir mannvirkjum til þess eða aðstöðu, þurfi samþykki landeigenda. Á umsóknareyðublaði sé ritað undir af hálfu forsvarsmanns Landsvirkjunar „í fullu umboði landeiganda/lóðarhafa“. Það liggi ekki fyrir og það land/lóð sem ekki sé einungis undir skiljustöð 2 tilheyri landeigendum og þeim einum.

Ekkert bendi til þess að fyrirætlan Landsvirkjunar sé að hafa umræddan gám tímabundið staðsettan við skiljustöð 2. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu til þess að koma gámnum fyrir séu þess eðlis að um sé að ræða fasteign sem verði varanlega skeytt við jörð, með jarðvegsskiptum og forsteyptum grunni ásamt frárennslis-, neysluvatns- og öðrum tengilögnum til að leiða vatn o.fl. inn í umræddan gám. Þegar af þeim ástæðum beri að líta á framkvæmdina og niður­setningu gámsins sem mannvirki í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki, sem háð sé byggingarleyfi skv. 9. gr. sömu laga og kafla 2.3 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Jafnvel þótt hægt væri að aftengja gáminn og flytja teljist grunnurinn sem hann hvíli á varanlega skeyttur við jörð. Geti fram­kvæmdin sjálf, óháð skorti á nauðsynlegu samþykki landeigenda, ekki fallið undir veitingu stöðuleyfis skv. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð.

Landsvirkjun hafi engar heimildir til að koma fyrir mannvirkjum í landi Reykjahlíðar í öðrum tilgangi en til raforkuframleiðslu, en það byggi m.a. á samningum einkaréttarlegs eðlis milli landeigenda og íslenska ríkisins, nú Landsvirkjunar, þ. á m. áðurnefndum samningi landeigenda við íslenska ríkið frá 18. mars 1971. Starfsemi Landsvirkjunar sé einnig lögbundin. Hvað sem því líði verði engin heimild sveitarstjórnar veitt á grundvelli eigin útfærslu á efni eða inntaki þeirra samninga sem gangi í berhögg við þær takmörkuðu heimildir sem Landsvirkjun hafi í landi Reykjahlíðar. Sé það samningsaðila að takast á um túlkun samningsins og hvort fram­kvæmd samræmist efni hans. Sjónarmið sveitarstjórnar um að samningurinn heimili mögulega „[…] vinnslu hliðarafurða úr jarðhitavatni […]“ og að slíkar rannsóknir „[…] virðast geta fallið undir samninginn frá 1971 […]“ séu að engu hafandi. Verði engin leyfi veitt á slíkum grundvelli án þess að það sé borið undir landeigendur til samþykktar. Samningurinn heimili Landsvirkjun enga mannvirkjagerð til snyrtivöruframleiðslu í landi Reykjahlíðar frekar en mannvirkjagerð fyrir starfsemi sem óskyld sé raforkuframleiðslu. Þá hafi Landsvirkjun engar heimildir til að leyfa óskilgreindum þriðju aðilum, þ.e. „rannsóknar- og þróunaraðilum“, að hefja atvinnu­starfsemi í landi sem fyrirtækið sé ekki eigandi að. Í dómi Hæstaréttar nr. 560/2009 þar sem fjallað hafi verið um þann samning sem sveitarstjórn vísi til í svarbréfi sínu til landeigenda segi m.a. „Að þessu virtu verður að líta svo á að samningurinn hafi með stoð í þessu lagaákvæði falið í sér fullnaðarafsal eigenda Reykjahlíðar til stefnda íslenska ríkisins fyrir beinum eignarrétti að jarð­hitaréttindum á svæðinu, sem um ræðir, jarðhita sem þar fyndist og aðstöðu til mannvirkja­gerðar til nýtingar hans, án þess að önnur réttindi yfir landinu hafi fylgt með í kaupunum.“ Jarðhitaréttindi hafi þannig verið skilin undan landareigninni, en eignarhald á landi hafi verið óraskað og hafi verið alla tíð. Sé beinlínis skylt eftir meginreglum eignarréttarins að afla samþykkis landeigenda fyrir þeirri ráðstöfun sem um ræði og felist í samþykki sveitar­stjórnar, eins og gildi um aðra hagnýtingu lands í annars manns landi.

Borið hafi að líta til meginreglna stjórnsýsluréttarins, m.a. um andmælarétt, en svo hafi ekki verið gert og eigi það að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Ætti enda að þykja óumdeilt að landeigendur Reykjahlíðar hafi lögvarða hagsmuni af þeirri starfsemi og þeim mannvirkjum sem til standi að reisa á jörðum þeirra.

Málsrök Skútustaðahrepps: Af hálfu leyfisveitanda er vísað til þess að ákvörðun um stöðu­leyfi hvíli á gr. 2.6.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í samræmi við 1. mgr. geti stöðuleyfi varðað gáma, eins og við eigi í þessu tilviki. Almenn skilyrði stöðuleyfis verði talin vera fyrir hendi í samræmi við greinina.

Í 2. mgr. greinarinnar sé gerð grein fyrir því hvað skuli koma fram í umsókn. Skuli m.a. gerð grein fyrir tilgangi og lengd stöðuleyfis. Telja verði að ákvæði um tilgang stöðuleyfis þjóni því hlutverki að leyfisveitandi fái lágmarksupplýsingar um tilgang stöðuleyfis þannig að hægt sé að greina hvernig það falli að landnotkun samkvæmt skipulagsákvörðunum og raski ekki starf­semi sem fyrir sé á svæðinu. Með samþykki stöðuleyfis sé leyfisveitandi því ekki að taka afstöðu til eða veita leyfi fyrir tiltekinni afmarkaðri starfsemi sem lýst sé í umsókn. Í þessu tilviki liggi fyrir að umsókn stafi frá Landsvirkjun sem sé með starfsemi á svæðinu og sé eigandi skiljustöðvar 2. Útgáfa stöðuleyfis fyrir gám feli ekki í sér að sveitarfélagið hafi veitt sérstakt leyfi fyrir rannsóknum á jarðhitavatni eða hverjir komi að slíkum rannsóknum í samvinnu við Landsvirkjun. Stöðuleyfið sé veitt þar sem ekki séu til staðar sérstök skipulagsleg rök gegn stöðuleyfi gáms á vegum eigenda nefndrar skiljustöðvar.

Réttindi Landsvirkjunar á landi Reykjahlíðar hvíli á samningi frá 1971, þar sem m.a. komi fram: „Jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhitasvæði því sem afmarkað er á viðfestum uppdrætti og landamerkjalýsingu ásamt jarðhita þeim sem þar er að finna og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans eru héðan í frá ríkissjóði til frjálsra umráða og ráðstöfunar.“ Framangreint samningsákvæði milli landeigenda og Landsvirkjunar varði aðstöðu Lands­virkjunar til mannvirkjagerðar. Ákvörðun um stöðuleyfi feli ekki í sér eiginlega mannvirkjagerð, heldur heimild til að lausamunir standi tímabundið á tilteknu svæði. Minniháttar frágangur fjarlægjan­legra undirstaða geti verið þáttur í útgáfu stöðuleyfis.

Í svari Skútustaðahrepps til kæranda, dags. 13. febrúar 2020, hafi verið bent á að telji landeigendur að Landsvirkjun fari út fyrir heimildir samningsins frá 1971 með notkun lausamuna eða annarri starfsemi á svæðinu virðist það einkaréttarlegt ágreiningsefni. Við afgreiðslu umrædds stöðuleyfis hafi ekki verið tekin afstaða til þess þáttar. Hins vegar sé ljóst að umrætt samningsákvæði sé ekki takmarkað við nýtingu jarðhita til raforkuvinnslu, eins og haldið sé fram í kæru. Ákvæðið vísi til jarðhitaréttinda og nýtingar jarðhita. Þá sé ljóst að skiljuvatn sé komið til vegna raforkuvinnslu. Út frá almennum umhverfis­sjónarmiðum virðist rannsókn á slíkri aukaafurð og vinnsla efna úr henni geta fallið undir rannsóknir á umhverfisþáttum, þ.e. mögulega takmörkun á umhverfisáhrifum núverandi jarðhitavinnslu. Tímabundin rannsóknar­starfsemi á vegum Landsvirkjunar virðist því geta fallið undir samningsákvæðið. Í nefndu svari Skútustaðahrepps, dags. 13. febrúar 2020, hafi verið bent á að önnur sjónarmið gætu átt við ef málið varðaði beina vinnslu á afurðum úr skiljuvatni, byggingar- eða framkvæmdaleyfisskyldu eða ef þriðji aðili stæði að mannvirkjagerð.

Bent sé á að með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 96/2015, sem varðað hafi borholur á Kröflusvæði, hafi verið fjallað um þýðingu ákvæðis um framkvæmdaleyfi.

Athugasemdir Landsvirkjunar: Af hálfu leyfishafa er bent á að í b. lið 2. mgr. gr. 2.6.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé sérstaklega tekið fram að gámar teljist til lausafjármuna. Umræddum gámi megi líkja við flutningagám sem sé færanleg eining og sé ekki varanlega við landið skeytt. Gámurinn sé settur á undirstöður til þess að tryggja öryggi og koma í veg fyrir fok. Ef slíkum lausafjármunum sé ætlað að standa á sama stað í lengri tíma en tvo mánuði þurfi að sækja um stöðuleyfi. Sé þeim ætlað að standa skemur þurfi ekki leyfi. Samkvæmt reglu­gerðinni skuli umsókn um stöðuleyfi vera skrifleg og undirrituð af eiganda eða ábyrgðarmanni viðkomandi lausafjármunar. Með umsókn skuli fylgja uppdrættir og önnur nauðsynleg gögn sem sýni staðsetningu, útlit og gerð, fyrirkomulag og öryggi viðkomandi lausafjármunar. Jafn­framt skuli sýnt fram á að fyrir liggi samþykki lóðarhafa. Landsvirkjun hafi með samningnum öðlast rétt til mannvirkjagerðar á því svæði sem gámurinn sé staðsettur. Umsóknin uppfylli því öll framangreind skilyrði ákvæða gr. 2.6 í byggingarreglugerð og verði ekki séð að neinir form- eða efnisannmarkar séu á útgáfu leyfisins.

Með samningi milli íslenska ríkisins og eigenda jarðarinnar Reykjahlíðar, dags. 18. mars. 1971, hafi ríkissjóður yfirtekið jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á ákveðnu afmörkuðu jarðhita­svæði. Umrædd réttindi hafi síðar verið framseld til Landsvirkjunar. Í 1. gr. samningsins segi: „Jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhitasvæði því, sem afmarkað er á viðfestum uppdrætti og landamerkjalýsingu, ásamt jarðhita þeim sem þar er að finna, og aðstaða til mann­virkjagerðar til nýtingar hans, eru héðan í frá ríkissjóði til frjálsra umráða og ráðstöfunar.“ Samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins hafi ríkissjóður yfirtekið jarðhitaréttindi í landi Reykja­hlíðar ásamt aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar jarðhitans. Í ákvæðinu séu engar takmarkanir á nýtingu jarðhita til raforkuframleiðslu líkt og haldið sé fram af hálfu kærenda. Framsal réttinda og nýting jarðhita sé því án nokkurra fyrirvara eða takmarkana. Með umsókn um stöðuleyfi sé gert ráð fyrir að settur verði upp gámur einmitt í þeim tilgangi að kanna mögu­leika á frekari nýtingu jarðhita, annarri en til raforkuframleiðslu, í fullu samræmi við greindan samning frá 1971.

Árið 2008 hafi landeigendur Reykjahlíðar höfðað mál til ógildingar á ofangreindum samningi. Með dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 560/2009 hafi þeirri kröfu verið hafnað. Um 1. gr. samningsins segi í dómnum: „Að þessu virtu verður að líta svo á að samningurinn hafi með stoð í þessu lagaákvæði falið í sér fullnaðarafsal eigenda Reykjahlíðar til stefnda íslenska ríkisins fyrir beinum eignarrétti að jarð­hitaréttindum á svæðinu, sem um ræðir, jarðhita sem þar fyndist og aðstöðu til mannvirkja­gerðar til nýtingar hans, án þess að önnur réttindi yfir landinu hafi fylgt með í kaupunum.“ Samkvæmt skýru orðalagi í dómi Hæstaréttar hafi samningurinn falið í sér fullnaðarafsal til ríkisins á beinum eignarrétti að jarðhitaréttindum á svæðinu sem um ræði, jarðhita sem þar fyndist og aðstöðu til mannvirkjagerðar. Öll þessi réttindi yfir landinu hafi verið framseld með umræddum samningi, en ekki önnur réttindi samkvæmt orðalagi dómsins. Það feli í sér að eignarréttur landeigenda yfir landi sé takmarkaður að því leyti þar sem þeir hafi framselt frá sér afnotarétt af landi vegna jarðhitanýtingar á umræddu svæði. Engar takmarkanir eða fyrirvarar séu um að aðstaða til mannvirkjagerðar takmarkist við nýtingu á jarðhita til raforkuframleiðslu. Þá sé ekki gerð krafa um að leita þurfi samþykkis landeigenda áður en slík mannvirki séu reist. Með engu móti sé unnt að túlka dóm Hæstaréttar með þeim hætti að samþykki landeigenda þurfi fyrir því ef reisa eigi mannvirki á landinu til nýtingar jarðhita, líkt og haldið sé fram af hálfu landeigenda. Þessu til stuðnings vísi Landsvirkjun einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 96/2015.

Allt frá upphafi reksturs Landsvirkjunar hafi íslenska ríkið og síðar Landsvirkjun unnið að framkvæmdum og uppbyggingu við Bjarnarflag og á Kröflusvæði á grundvelli samnings við landeigendur frá árinu 1971. Fjöldi fordæma sé fyrir því að Landsvirkjun hafi í áratugi fengið útgefin leyfi fyrir framkvæmdum á svæðinu vegna borana, nýtingar jarðhita, gerðar mannvirkja og annarrar aðstöðu til nýtingar jarðhita. Við útgáfu leyfa vegna framkvæmda hafi því ávallt verið litið svo á af hálfu sveitarstjórna og annarra leyfisveitenda að íslenska ríkið og Lands­virkjun hafi öðlast umráð til nýtingar lands vegna jarðhita samkvæmt samningi aðila frá 1971. Sú túlkun hafi síðan endanlega verið staðfest með dómi Hæstaréttar Íslands í máli 560/2009. Ekki verði séð að neitt nýtt hafi komið fram sem breyti framangreindu eða leiði til takmörkunar á þeim réttindum ríkisins og Landsvirkjunar.

Um réttindi íslenska ríkisins og Landsvirkjunar í landi Reykjahlíðar hafi verið fjallað í þó­nokkrum dómsmálum og úrskurðum úrskurðarnefnda. Mál þessi staðfesti framsal eignaréttar að jarðhita, útgáfu leyfa sem og rétt til framkvæmda og mannvirkjagerðar til nýtingar jarðhita.

Í héraðsdómsmáli nr. E-46/2004 hafi landeigendur Reykjahlíðar höfðað mál gegn Landsvirkjun og krafist þess að Landsvirkjun greiddi fyrir notkun á jarðefni og köldu vatni innan jarðhita­réttindasvæðisins í þágu Kröfuvirkjunar. Helsta málsástæða hafi verið að landeigendur ættu beinan eignarrétt að öllum hlunnindum lands sem ekki væru skilin frá eigninni. Í málinu hafi þannig verið deilt um hvort að í 1. gr. samningsins frá 1971 hafi einnig falist réttur til efnis- og vatnstöku innan jarðhitaréttindasvæðisins. Niðurstaða héraðsdóms hafi byggt á því með vísan til samningsins frá 1971 að nýting jarðefna, vatns og aðstaða til mannvirkjagerðar hafi verið hluti af samningi aðila, enda hafi ekki verið gerðar athugasemdir af hálfu landeigenda í rúm þrjátíu ár. Hafi Landsvirkjun verið sýknuð af kröfum landeigenda.

Í héraðsdómsmáli nr. E-45/2005 hafi landeigendur höfðað mál gegn Landsvirkjun og íslenska ríkinu og krafist þess að ógilt yrði í heild sinni rannsóknarleyfi með fyrirheiti um forgang að nýtingarleyfi í landi Reykjahlíðar sem iðnaðarráðherra hafi gefið út 31. maí 2002. Í niðurstöðu héraðsdóms hafi því verið hafnað að 4. gr. laga nr. 57/1998 yrði skýrð með þeim hætti að ráð­herra væri skylt að láta landeigendur njóta forgangs til rannsóknarleyfis og nyti umsókn land­eigenda að því leyti ekki neinnar sérstöðu gagnvart öðrum umsóknum.

Í janúar árið 2008 hafi landeigendur Reykjahlíðar höfðað mál til ógildingar á samningi íslenska ríkisins og eigenda jarðarinnar Reykjahlíðar vegna framsals jarðhitaréttinda og fleira, dags. 18. mars 1971. Þá hafi verið liðin 37 ár frá undirritun samningsins. Fyrst með dómi héraðsdóms og síðan með dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 560/2009 hafi þeirri kröfu alfarið verið hafnað. Samkvæmt skýru orðalagi í dómi Hæstaréttar hafi samningurinn falið í sér fullnaðarafsal til ríkisins á beinum eignarrétti að jarðhitaréttindum á svæðinu sem um ræði, jarðhita sem þar fyndist og aðstöðu til mannvirkjagerðar.

Í máli úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 96/2015 hafi landeigendur kært útgáfu framkvæmdaleyfis, m.a. með vísan til þess að útgefið leyfi hafi ekki samræmst gildandi deili­skipulagi og að leyfi landeigenda þyrfti til að nýta landréttindi. Af hálfu Landsvirkjunar hafi verið bent á að í áratugi hafi margskonar framkvæmdir farið fram á Kröflusvæðinu án þess að leitað hafi verið hverju sinni til eigenda Reykjahlíðarjarðarinnar um samþykki fyrir einstökum framkvæmdum, enda hafi allur réttur til nýtingar jarðhitans á svæðinu svo og nauðsynleg landafnot af því tilefni þegar verið framseldur til ríkisins/Landsvirkjunar með samningnum frá 1971. Með úrskurði nefndarinnar, dags. 3. desember 2015, hafi kröfu landeigenda um stöðvun framkvæmda verið hafnað. Í úrskurði nefndarinnar, dags. 2. maí 2017, hafi kröfu landeigenda verið hafnað. Í úrskurðinum komi eftirfarandi fram: „Hinar leyfðu framkvæmdir eru afmarkaðar og miða að því að viðhalda nýtingu jarðhita sem framkvæmdaraðili telur til réttinda yfir. Breytingar ofanjarðar eru möguleg stækkun borteiga sem fyrir eru. Ljóst er af framangreindum samningi aðila frá árinu 1971 og dómi Hæstaréttar í máli nr. 560/2009 að framkvæmdaraðili hefur rétt til jarðhita á svæðinu og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans. Fram­kvæmdirnar falli að þessari lýsingu og eru fyrirhugaðar innan þess svæðis sem afmarkað var með uppdrætti sem fylgdi fyrrnefndum samningi. Að teknu tilliti til alls þessa verður að telja að þær heimildir hafi verið til staðar til handa framkvæmdaraðila að skilyrði 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið uppfyllt til veitingar hins kærða framkvæmdaleyfis. Telji kærandi hins vegar að landsréttindum sínum sé raskað með hinu útgefna leyfi umfram það sem hann má þola að teknu tilliti til heimilda framkvæmdaraðila getur hann þó eftir atvikum leitað atbeina dómstóla, enda á sá ágreiningur ekki undir úrskurðarnefndina, svo sem áður segir.“

Í héraðsdómsmáli nr. E-979/2019 og úrskurði Landsréttar í máli nr. 723/2019 hafi land­eigendur Reykjahlíðar krafist viðurkenningar á beinum eignarrétti að skiljuvatni (affallsvatni) frá háhita­borholum í landi Reykjahlíðar. Í niðurstöðum héraðsdóms Reykjavíkur, sem og Landsréttar, komi skýrt fram að með dómi Hæstaréttar nr. 560/2009 hafi þegar verið fjallað um og tekin bein afstaða til sakarefnisins og hafi málinu því verið vísað frá héraði og sú niðurstaða hafi verið staðfest í Landsrétti.

Samkvæmt áðurgreindum dómum og úrskurðum hafi komið skýrt fram að íslenska ríkið hafi yfirtekið jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar ásamt aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar jarðhitans. Um fullnaðarframsal hafi verið að ræða á jarðhita á tilteknu landsvæði samkvæmt samningi aðila frá 1971. Engar takmarkanir séu á því framsali eða með hvað hvaða hætti megi nýta jarðhitann eða landsvæði sem sé ráðstafað samhliða til nýtingar hans. Í nefndum dómum og úrskurðum hafi jafnframt verið fallist á útgáfu leyfa til framkvæmda og nýtingar með vísan til samningsins frá 1971. Ljóst sé að nýting hitaréttindanna geti kallað á uppsetningu ýmiss búnaðar, eins og þess gáms sem fjallað sé um í máli þessu. Væru réttindi Landsvirkjunar til nýtingar réttindanna túlkuð svo þröngt að slík uppsetning búnaðar til nýtingar réttindanna séu fyrirtækinu óheimil væru réttindin einungis orðin tóm.

Í kæru séu gerðar athugasemdir við sjónarmið sveitarfélagsins er fram komi í bréfi þess, dags. 7. febrúar 2020, um að samningurinn frá 1971 heimili vinnslu og rannsóknir hliðarafurða úr jarðhitavatni, og tekið fram að slík sjónarmið séu að engu hafandi. Kærendur hafi áður haldið sambærilegum fullyrðingum fram, sbr. dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-979/2019 og úrskurð Landsréttar í máli nr. 723/2019. Í þeim málum hafi slíkar fullyrðingar kærenda ekki verið taldar marktækar. Samningurinn frá 1971 takmarki ekki nýtingu á jarðhita við raforku­framleiðslu. Engin takmörk séu sett fyrir því með hvaða hætti Landsvirkjun nýti jarðhitann, né heldur hvaða mannvirki séu reist til nýtingar hans. Þá segi einnig í kæru að Landsvirkjun hafi engar heimildir til að leyfa óskilgreindum þriðju aðilum að hefja atvinnustarfsemi í landi sem fyrir­tækið sé ekki eigandi að. Eins og skýrt hafi komið fram sé Landsvirkjun eigandi umrædds gáms og hyggist stunda rannsóknir til að kanna mögulega nýtingu á jarðhita. Fyrirhugað sé að hefja samstarf við aðra aðila í þeim efnum, en ekki standi til að framselja rétt til nýtingar eða land­réttindi í þeim tilgangi, eða leyfa þriðja aðila að reisa mannvirki á umræddu svæði. Þótt það standi ekki til verði ekki séð að samningurinn frá 1971 myndi takmarka slíkt framsal líkt og haldið sé fram af hálfu kærenda. Landeigendur hafi framselt rétt sinn til jarðhita og mannvirkja­gerðar til nýtingar hans með fullnaðarafsali, án nokkurra takmarkana á frekara framsali. Íslenska ríkið hafi framselt þann rétt til Landsvirkjunar og verði ekki séð að samningurinn takmarki með einhverjum hætti rétt íslenska ríkisins né Landsvirkjunar til áframhaldandi framsals á þeim réttindum í framtíðinni. Nýting jarðhita í Bjarnarflagi eigi sér talsverða forsögu og hafi ekki takmarkast við rafmagnsframleiðslu. Megi t.d. benda á starfsemi hjá Létt­steypunni frá árinu 1963 til dagsins í dag, Kísiliðjunni frá 1967-2004, Grænna lausna frá árinu 2005-2010, hitaveitu fyrir Skútustaðahrepp frá árinu 1971 og Jarðböðin frá árinu 2004.

Í kæru sé því einnig haldið fram að ekkert bendi til þess að fyrirætlan Landsvirkjunar sé að hafa umræddan gám tímabundið staðsettan við skiljustöð 2. Í umsókn um stöðuleyfi felist að slík ráðstöfun sé eingöngu tímabundin skv. gr. 2.6. í byggingarreglugerð sem kveði sérstaklega á um að stöðuleyfi skuli mest veitt til 12 mánaða. Um sé að ræða gám sem sé lausafé og færan­legur og sé ekki varanlega skeyttur við jörð. Ákvörðun um veitingu stöðuleyfis feli í sér tíma­bundna heimild sem sé til samræmis við umsókn. Ekki séu færð rök fyrir því hvernig megin­reglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Í andmælarétti felist að aðili máls eigi þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða að slíkt sé augljóslega óþarft. Ekki verði séð með hvaða hætti kærendur geti talist aðilar máls vegna umsóknar um stöðuleyfi. Kærendur hafi með samningi framselt rétt til afnota af landi og liggi samþykki hans fyrir í formi undirritaðs samnings. Slíkt framsal hafi bæði verið staðfest í dómaframkvæmd og með stjórn­sýslufordæmum. Umsókn um stöðuleyfi, sem og málsmeðferð við afgreiðslu hennar, hafi verið lögum samkvæmt þar sem öll skilyrði fyrir veitingu umsóknar hafi verið uppfyllt.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að í tilvitnuðum samningi frá 1971 komi vissulega fram að samningsandlagið séu jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhita­svæði því, sem afmarkað sé á uppdrætti og landamerkjalýsingu, ásamt jarðhita þeim sem þar sé að finna, og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans. Réttur Landsvirkjunar sé þó fjarri því takmarkalaus. Forsaga jarðhitasamningsins sé sú að á árunum í kringum 1963 hafi íslenska ríkið hafið undir­búning að vinnslu umræddrar jarðgufu til raforkuframleiðslu í Námafjalli í landi Reykjahlíðar. Um fjórum árum síðar, í kringum 1967, hafi íslenska ríkið síðan hafið framkvæmdir við gufu­veitu frá Bjarnarflagi í landi Reykjahlíðar, vestan við Námafjall, að Kísil­iðjunni hf. Í landi Reykjahlíðar sé eitt mesta háhitasvæði landsins en þar reki Landsvirkjun raforkuver við Kröflu, oft nefnd Kröfluvirkjun. Á þessum tíma hafi verið unnið að skipulagi raforkumála í landinu og ný orkulög nr. 58/1967 hafi verið sett, þar sem kveðið hafi verið á um skipulag raforkuvinnslu og raforkudreifingar á vegum ríkisins, m.a. með hliðsjón af setningu laga um Landsvirkjun nr. 59/1965 en starfsemi stefnda, sem sé lögbundin, skyldi í upphafi miða að öflun raforku. Orkustofnun hafi verið komið á fót og á árinu 1969 muni síðan hafa verið ákveðið að Orkustofnun hæfi rannsóknir á háhita­svæðinu við Námafjall og Kröflu en um þær mundir hafi verið reist tilraunastöð til raforkufram­leiðslu við Bjarnarflag á vegum Laxár­virkjunar. Þessar tilraunir og rannsóknir hafi að mestu leyti ef ekki öllu farið fram á svæði innan jarðarinnar Reykjahlíðar. Hafist hafi verið handa við byggingu Kröfluvirkjunar á jörðinni, sbr. lög nr. 21/1974 um jarðgufuvirkjun við Kröflu eða við Námafjall í Suður-Þingeyjarsýslu. Af þessu tilefni og vegna virkjunaráforma íslenska ríkisins hafi verið gerður hinn umræddi jarð­hitasamningur. Umrædd áform hafi legið fyrir samningsaðilum við samningsgerðina um nýtingu jarðgufu til raforkuframleiðslu og hafi kærendur ekki vitað annað en að það væri eini tilgangur jarðhitasamningsins.

Eins og sjá megi af þeirri lagasetningu sem hafi átt sér stað og lögskýringargögnum, þ.m.t. lagafrumvörpum, þá hafi réttur íslenska ríkisins verið takmarkaður í landi Reykjahlíðar og réttur Landsvirkjunar til athafna jafnvel enn takmarkaðri. Í frumvarpi til laga um heimild fyrir ríkisstjórn til að selja Kröfluvirkjun í Suður-Þingeyjarsýslu sem legið hafi fyrir Alþingi á 108. löggjafarþingi árið 1985 sé m.a. að finna samning íslenska ríkisins við Landsvirkjun þar sem Landsvirkjun sé seld Kröfluvirkjun. Samkvæmt samningnum hafi fylgt réttur til virkjunar og hagnýtingar á þeirri jarðhitaorku sem finnast kynni á Kröflusvæðinu, að afli sem hafi svarað til allt að 70 MW til raforkuframleiðslu. Þetta komi skýrt fram í frumvarpi sem síðar hafi orðið að lögum og síðan í samningnum sjálfum. Athafnir Landsvirkjunar séu bundnar við raforkufram­leiðslu. Engin mannvirkjagerð til annars sé heimil í landi Reykjahlíðar án leyfis og samþykkis eigenda landsins. Landeigendur Reykjahlíðar hafi alltaf litið svo á að jarðhitasamningurinn næði eingöngu til öflunar jarðhita til raforkuframleiðslu. Nú hyggi Landsvirkjun á snyrtivöru­framleiðslu og ætli að koma fyrir mannvirki í því skyni. Tilkynnt hafi verið m.a. í fjölmiðlum að gerður hafi verið samningur við snyrtivörufyrirtæki í því skyni. Það sé augljóst öllum sem vilji kynna sér málið að hverskyns mannvirkjagerð í landi Reykjahlíðar, sem ekki taki til raf­orku­framleiðslu sé Landsvirkjun óheimil. Mjög gróflega sé brotið á eignarrétti kærenda yfir jörðinni. Breyti engu þó um tímabundið leyfi til niðursetningar gáms sé að ræða, enda tengist þetta á engan hátt þeim takmarkaða rétti sem Landsvirkjun hafi á landinu. Í nefndu frumvarpi komi til að mynda skýrt fram: „Landsvirkjun yfirtekur Kröfluvirkjun til eignar og reksturs frá og með 1. janúar 1986. Virkjunin er seld í því ástandi sem hún er og fylgir í kaupunum fullur og ótakmarkaður réttur til virkjunar og hagnýtingar jarð­varma á Kröflusvæðinu að því marki sem nægja mundi til reksturs 70 MW raforkuvers.“ Réttur íslenska ríkisins nái ekki lengra en hér sé kveðið á um og þyki málatilbúnaður Landsvirkjunar sem og Skútustaðahrepps um annað sæta furðu og gegn betri vitund.

Tilvitnaður dómur Hæstaréttar í máli nr. 560/2009 og úrskurður Landsréttar í máli nr. 723/2019 hafi enga þýðingu í þessu máli. Þess megi hins vegar geta að Landsvirkjun fyrirhugi að hagnýta sér svokallað skiljuvatn í snyrtivöruframleiðslu og tilraunir, en skiljuvatnið sé í dag hagnýtt fyrir Hitaveitu Reykjahlíðar samkvæmt sama samningi og Landsvirkjun kveðist leiða allan sinn rétt frá. Hitaveitan sé í eigu kærenda. Í dómi Hæstaréttar sé að finna umfjöllun um skiljuvatnið en í dóminum sé því slegið föstu að það tilheyri kærendum, með því að íslenska ríkið hafi fellt kvöð á jarðhitaréttindin um að afhenda landeigendum þetta skiljuvatn sem greiðslu frá íslenska ríkinu. Í 3. gr. jarðhitasamningsins segi: „B. Heitt vatn. Úr aðalæð hitaveitu þeirrar, sem getið er undir A hér að framan ber eigendum jarðarinnar Reykjahlíðar allt að 20 l/sek af heitu vatni. […] Vatnið er skiljuvatn frá borholum og afhendist á áðurgreindum vesturmörkum jarðhita­svæðisins án allrar ábyrgðar ríkissjóðs á eðli þess og er flutningur þess frá afhendingarstað og viðhald og viðgerðir á flutningsleiðslum ríkissjóði óviðkomandi.“ Um þessa kvöð hafi Hæsti­réttur sagt: „[…] verður óhjákvæmilega að skýra samninginn svo að með honum hafi stefndi íslenska ríkið skuldbundið sig til að fella kvöð á réttindin, sem hann keypti, um varanlegt tilkall viðsemjanda síns til tiltekinnar hlutdeild í þeim.“ Sú kvöð sé ótímabundin og óuppsegjanleg. Skiljuvatnið tilheyri kærendum sem fari með fullan umráða- og ráðstöfunarrétt yfir því. Frávísunarúrskurður Landsréttar í máli nr. 723/2019 breyti þar engu um, en í því máli hafi t.d. verið talið að kröfugerð væri ekki í samræmi við mála­tilbúnað kærenda. Sú kvöð sem hvíli á jarðhitaréttindunum tilheyri kærendum sem fari með varanlegan umráða- og nýtingarrétt þess magns skiljuvatns, 20 l/sek, sem Landsréttur vísi í. Hvað sem því líði þyki kærendum mikilvægt að andmæla öllum sjónarmiðum Landsvirkjunar um mannvirkjagerð sem snúi að rannsóknum og tilraunum á réttindum sem tilheyri kærendum.

Þótt það sé öðrum þræði einkaréttarlegt ágreiningsefni hvort Landsvirkjun hafi farið út fyrir umræddan samning eða hagnýtt sér í heimildarleysi eignir og réttindi sem tilheyri kærendum sé augljóst að Skútustaðahreppur túlki jarðhita­samninginn frjálslega. Eigi sú túlkun sér enga stoð þegar sagt sé að „samningurinn sé ekki takmarkaður við nýtingu jarðhita til raforku­framleiðslu“. Þetta sé rangt eins og sjá megi af lög­skýringargögnum sem fylgt hafi þeirri laga­setningu sem heimilað hafi framsal réttinda frá íslenska ríkinu til Landsvirkjunar og verði engar skipulagslegar ákvarðanir eða leyfisveitingar reistar á slíkri túlkun samningsins.

Við mat á því hvort að mannvirki teljist fasteign hafi Viðar Már Matthíasson t.a.m. skrifað í grein sinni „Fasteignahugtakið“ að tenging vatns- og skólplagna leiði augljóslega til þess að tengsl við land verði varanlegri. Þá færi hann rök fyrir því með vísan til úrskurðar yfirfasteigna­matsnefndar frá árinu 1987 að draga megi ályktanir um að sumarbústaðir teljist almennt fast­eignir þótt þeir hvíli einungis á steyptum stólpum. Telji höfundur að hið sama eigi við um annars konar hús sem tengd séu við land með sama hætti. Þegar af þeim ástæðum beri að líta á framkvæmdina og niðursetningar gámsins sem mannvirki í skilningi laga nr. 160/2010 sem háð sé byggingarleyfi skv. 9. gr. laganna og kafla 2.3. í byggingarreglugerð. Jafnvel þó hægt væri að aftengja gáminn og flytja teljist grunurinn sem hann muni hvíla á varanlega skeyttur við jörð. Geti framkvæmdin sjálf, óháð skorti á samþykki landeigenda, ekki fallið undir stöðuleyfi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti stöðuleyfis fyrir nýsköpunargám. Samkvæmt 9. tölul. 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skal setja í reglugerð skilyrði fyrir veitingu stöðuleyfa fyrir gáma, báta, torgsöluhús, stór samkomutjöld og þess háttar sem ætlað er að standa utan skipulagðra svæða fyrir slíka hluti í lengri tíma en tvo mánuði. Fjallað er um stöðuleyfi í kafla 2.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt b-lið 1. mgr. gr. 2.6.1. reglugerðarinnar skal sækja um stöðuleyfi til að láta gáma standa lengur en tvo mánuði utan þeirra svæða sem sérstaklega eru skipulögð og ætluð til geymslu slíkra lausafjármuna. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal umsókn um stöðuleyfi vera skrifleg og undirrituð af eiganda eða ábyrgðarmanni viðkomandi hlutar og skal fylgja samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar sem fyrirhugað er að lausafjármunirnir standi á. Í umsókn skal gera grein fyrir tilgangi og lengd stöðuleyfis. Með umsókn skulu fylgja uppdrættir og önnur gögn sem nauðsyn­leg eru til að sýna staðsetningu, útlit og gerð, fyrirkomulag og öryggi lausa­fjár­munanna. Ágreiningur aðila snýst aðallega um hvort samþykki eiganda eða lóðarhafa hafi fylgt um­sókninni, en einnig um það hvort um byggingarleyfisskylda framkvæmd sé að ræða.

Fyrir liggur að kærendur, sem eru samkvæmt veðbókarvottorði þinglýstir eigendur meirihluta Reykjahlíðar, veittu ekki sérstakt samþykki vegna stöðuleyfisins. Í svarbréfi Skútustaðahrepps, dags. 13. febrúar 2020, vegna beiðni kærenda um rökstuðning kemur fram að réttindi Landsvirkjunar á landi Reykjahlíðar hvíli á samningi frá 1971 þar sem m.a. komi fram: „Jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhitasvæði því sem afmarkað er á viðfestum uppdrætti og landamerkjalýsingu ásamt jarðhita þeim sem þar er að finna og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans eru héðan í frá ríkissjóði til frjálsra umráða og ráðstöfunar.“ Segir svo í svari hreppsins að stöðuleyfi vegna gámsins virðist geta tengst nýtingu jarðhita og rannsóknum tengdum nýtingunni. Samningsákvæðið frá 1971 einskorðist ekki við raforkuframleiðslu sam­kvæmt orðanna hljóðan. Eðlilegt virðist að við nýtingu jarðhita geti komið til rannsókna á umhverfis­þáttum, s.s. mögulegri vinnslu hliðarafurða úr jarðhitavatni. Slíkar rannsóknir virðist geta fallið undir samninginn frá 1971. Verður ekki annar skilningur lagður í framangreint en að við afgreiðslu hins kærða stöðuleyfis hafi leyfisveitandi litið svo á að samþykki landeigenda hafi legið fyrir í formi framangreinds samnings milli landeigenda Reykjahlíðar og íslenska ríkisins frá 18. mars 1971, en réttindi samkvæmt samningnum voru framseld til Landsvirkjunar með samningi, dags. 26. júlí 1985.

Í 1. gr. nefnds samnings frá 1971 segir: „Jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhitasvæði því, sem afmarkað er á viðfestum uppdrætti og landamerkjalýsingu, ásamt jarðhita þeim, sem þar er að finna, og aðstaða til mannvirkjagerðar til nýtingar hans, eru héðan í frá ríkissjóði til frjálsra umráða og ráðstöfunar.“ Í dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 560/2009 var deilt um inntak 1. gr. samningsins og segir eftirfarandi í niðurstöðu dómsins: „Ákvæði samningsins um þetta verða ekki eftir orðanna hljóðan skýrð á þann veg að [íslenska ríkið] hafi tekið þessi réttindi á leigu eða fengið þau á annan hátt einvörðungu til afnota, en ætlast hafi verið til að beinn eignarréttur að þeim héldist í höndum eigenda Reykjahlíðar. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. þágildandi orkulaga nr. 58/1967 var landeiganda heimilt með leyfi iðnaðarráðherra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, að undanskilja jarðhitaréttindi landareign sinni og skyldi þá fara um kaup á slíkum réttindum sem um landkaup. Af síðastnefndum fyrirmælum verður ekki ályktað að jarðhitaréttindi, sem skilin væru á þennan hátt undan landareign, skyldu teljast sjálfstæð fasteign, en á hinn bóginn leiddu þessi fyrirmæli til þess að slík réttindi lytu sömu reglum og fasteignir í stað þess að fara eftir reglum, sem gilda um óbein eignarréttindi í fasteignum annarra, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 14. maí 2009 í máli nr. 562/2008. Að þessu virtu verður að líta svo á að samningurinn hafi með stoð í þessu lagaákvæði falið í sér fullnaðarafsal eigenda Reykjahlíðar til stefnda íslenska ríkisins fyrir beinum eignarrétti að jarðhitaréttindum á svæðinu, sem um ræðir, jarðhita sem þar fyndist og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans, án þess að önnur réttindi yfir landinu hafi fylgt í kaupunum.“

Tilgreindur hluti landeigenda Reykjahlíðar höfðaði síðar mál gegn Landsvirkjun þar sem krafist var viður­kenningar á beinum eignarrétti að skiljuvatni frá háhitaborholum í landi Reykjahlíðar, en kröfum þeirra var vísað frá Héraðsdómi Reykjavíkur, sem og Landsrétti. Í úrskurði Landsréttar í máli nr. 723/2019 var vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 560/2009 og reifað að í forsendum dómsins segði um afhendingu til eigenda Reykjahlíðar á þeim 20 sekúndulítrum af heitu vatni sem málið varðaði: „[V]erður óhjákvæmilega að skýra samninginn svo að með honum hafi stefndi íslenska ríkið skuldbundið sig til að fella kvöð á réttindin, sem hann keypti, um varanlegt tilkall viðsemjanda síns til tiltekinnar hlutdeildar í þeim.“ Tók Landsréttur fram að sóknaraðilar í máli nr. 723/2019 væru stærstur hluti núverandi eigenda Reykjahlíðar og því að hluta til þeir sömu og áfrýjendur í hæstaréttarmáli nr. 560/2009, eða hefðu komið í þeirra stað. Áréttaði Landsréttur að neikvæð réttaráhrif dóms tækju ekki aðeins til niðurstöðu um kröfu eins og hún birtist í dómsorði heldur einnig til forsendna að baki kröfu að því leyti sem bein afstaða hefði verið tekin til þeirra í dómi. Var það niðurstaða réttarins að í hæstaréttarmáli nr. 560/2009 hefði í greindum forsendum dómsins verið tekin bein afstaða til þess sakarefnis sem fælist í meginkröfu sóknaraðila í máli nr. 723/2019 um viðurkenningu á beinum eignarrétti þeirra að tiltölu að 20 sekúndulítrum skiljuvatns sem kæmi frá háhitaborholum varnaraðila í Bjarnarflagi í landi Reykjahlíðar. Sú viðurkenningarkrafa hefði verið dæmd að efni til og var málinu vísað frá dómi með vísan til 1. og 2. mgr. 116. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Hið kærða stöðuleyfi var veitt vegna gáms þar sem tilraunir verða gerðar til að nýta skiljuvatn. Það er ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að skera úr einkaréttarlegum ágreiningi en að framangreindum úrlausnum dómstóla virtum þykir ekki varhugavert að fallast á að í hinum umdeilda gámi geti falist aðstaða til mannvirkjagerðar til nýtingar jarðhita, í skilningi 1. gr. nefnds samnings, líkt og byggingarfulltrúi byggði á við veitingu hins kærða stöðuleyfis. Verður leyfið því ekki ógilt á þeim grundvelli að skort hafi á frekara samþykki landeigenda, en þeir geta eftir atvikum nýtt sér önnur réttarúrræði telji þeir á rétt sinn gengið.

Að öðru leyti lýtur ágreiningur máls þessa að því hvort um byggingarleyfisskylda framkvæmd sé að ræða, en skv. 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Um gám er að ræða en kærendur vísa til þess að undir honum verði forsteyptur grunnur sem verði varanlega skeyttur við jörð, auk þess sem gámurinn verði tengdur ýmsum lögnum. Í b. lið 1. mgr. í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð er ekki eingöngu fjallað um stöðuleyfi fyrir gáma heldur einnig aðra lausafjármuni, s.s. torgsöluhús. Ljóst er að torgsöluhús eru gjarnan tengd rafmagni og eftir atvikum vatni og virðist raunar gert ráð fyrir því í 4. mgr. nefndrar gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð að um tengingu við fráveitu geti verið að ræða, enda segir í ákvæðinu m.a. að handhafi stöðuleyfis sé ábyrgur fyrir því að hreinlætisaðstaða í og við lausafjármuni sem falli undir þessa grein uppfylli ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og ákvæði laga um fráveitur og laga, reglugerða og reglna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum eftir því sem við eigi hverju sinni. Verður byggingarleyfisskylda því ekki byggð á því einu að slíkar tengingar verði við hinn umdeilda gám.

Kemur þá til skoðunar hvort um mannvirki sé að ræða í skilningi mannvirkjalaga á mannvirkjum, sbr. 12. tölul. 3. gr. Samkvæmt skilgreiningu mannvirkjalaga er mannvirki hvers konar jarðföst, manngerð smíð, svo sem hús og aðrar byggingar eða skýli, virkjanir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta, fráveitumannvirki, umferðar- og göngubrýr í þéttbýli, stór skilti og togbrautir til fólks­flutninga. Til mannvirkja teljast einnig tímabundnar og lausar byggingar sem ætlaðar eru til svefns og daglegrar dvalar manna í fjóra mánuði eða lengur á sama stað, svo sem starfs­manna­búðir og húsvagnar. Samkvæmt umsókn um hið kærða stöðuleyfi felst framkvæmdin í jarðvegsskiptum til að koma fyrir forsteyptum undirstöðum fyrir gám og festa hann við þær. Forsteyptar undirstöður fyrir gám eru ekki svo viðamiklar og tiltölulega auðvelt er að fjarlægja þær. Er að mati úrskurðarnefndarinnar því ekki hægt að telja þær jarðfastar eða varanlega skeyttar við land. Samkvæmt nefndri umsókn verður aðstaðan notuð til þess að prófa íblöndun á skiljuvatni og náttúrulegum vökvum, s.s. sjóvatni og grunnvatni, auk þess sem vökvar verði geymdir þar í lokuðum ílátum. Af framangreindu má ráða að gámurinn sé ekki ætlaður til svefns og daglegrar dvalar manna í skilningi þeirrar skilgreiningar sem áður er rakin, enda bendir lýsingin til þess að í gámnum verði vart dvalið meira en í t.d. torgsöluhúsi. Með hliðsjón af þeirri nýtingu gámsins sem fyrirhuguð er og frágangi hans verður ekki litið svo á að um sé að ræða mannvirki í skilningi 12. tölul. 3. gr. mannvirkjalaga. Verður því ekki haggað því mati byggingarfulltrúa að framkvæmdin sé ekki byggingarleyfisskyld, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna.

Hið kærða stöðuleyfi var gefið út 24. janúar 2020. Í leyfinu kemur annars vegar fram að það gildi til og með 14. október 2021, en jafnframt að það gildi til eins árs í senn. Samkvæmt 4. mgr. gr. 2.6.1. byggingarreglugerðar skulu stöðuleyfi mest vera veitt til 12 mánaða nema ákvæði skipulags mæli fyrir um annað. Í skipulagi svæðisins eru engin ákvæði um að veita megi stöðuleyfi til lengri tíma en 12 mánaða. Verður þegar af þeirri ástæðu að ógilda þann hluta stöðuleyfisins sem mælir fyrir um að leyfið gildi lengur en í 12 mánuði frá veitingu þess. Með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þykir þó ekki ástæða til að ógilda stöðuleyfið í heild sinni og stendur það óraskað að öðru leyti með vísan til þess sem áður er rakið.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps frá 24. janúar 2020 um að samþykkja stöðuleyfi fyrir nýsköpunargámi vegna fjölnýtingar við skiljustöð 2 í Bjarnarflagi að því leyti sem mælt er fyrir um að leyfið gildi lengur en í 12 mánuði frá veitingu þess.