127/2019 Korpuskóli

Árið 2020, föstudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 127/2019, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. nóvember 2019 um að leggja niður skólahald í Kelduskóla Korpu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

 úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir foreldri nemanda við Kelduskóla Korpu þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. nóvember 2019 að leggja niður skólahald skólanum. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 12. mars 2019 lagði skóla- og frístundaráð Reykjavíkurborgar fyrir sviðs­stjóra skóla- og frístundasviðs að stofna starfshóp til að meta og útfæra tillögur um framkvæmd grunnskóla- og frístundastarfs í norðanverðum Grafarvogi. Skýrsla starfshópsins, sem dagsett er í júní 2019, var lögð fram á fundi ráðsins 25. s.m. Á þeim fundi samþykkti skóla- og frístundaráð að vísa tveimur tillögum úr skýrslunni til umsagnar umhverfis- og skipulags­sviðs borgarinnar. Á fundi ráðsins 22. október s.á. var tillögu um að skólahald yrði aflagt í starfsstöð Kelduskóla Korpu vísað til umsagna skólaráða og foreldrafélaga Vættaskóla og Kelduskóla. Á fundi skóla- og frístundaráðs 12. nóvember 2019 var samþykkt endurskoðuð tillaga um fyrirkomulag skólahalds í norðanverðum Grafarvogi sem fól m.a. í sér að skólahald í Kelduskóla Korpu yrði aflagt. Borgarráð samþykkti tillöguna 14. s.m. og borgarstjórn 19. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann eigi barn í skólanum og að innan tveggja ára muni annað barn hans hefja þar skólagöngu. Kærandi hafi keypt húsnæði í Staðarhverfi að stórum hluta vegna nálægðar við grunnskólann. Forsendur kaupa kæranda á húsnæðinu muni bresta gangi ákvörðun borgarstjórnar eftir. Keyra þyrfti börn í skóla í annað hverfi og muni það valda kæranda óþægindum og kostnaði. Þá muni ákvörðunin lækka íbúðarverð í hverfinu og þannig muni kærandi verða fyrir fjárhagslegum skaða, hyggist hann selja húsnæðið. Eigi kærandi því lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Í deiliskipulagi Staðarhverfis komi skýrt fram að í hverfinu sé grunnskóli fyrir 1.-10. bekk. Benda megi á að nú þegar sé farið gegn skilmálum deiliskipulagsins þar sem elstu bekkirnir séu ekki í skólanum vegna myglu í húsnæðinu. Ekki hafi verið staðið við loforð þess efnis að elstu bekkirnir myndu snúa aftur í skólann að loknum úrbótum.

Hvorki skóla- og frístundasvið né borgarstjórn hafi virt 12. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna við ákvarðanatökuna. Hvorki hafi verið haft samráð né samtal við nemendur skólans, en samkvæmt framangreindri grein eigi börn rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum er varða þau og að tekið sé réttmætt tillit til skoðana þeirra í samræmi við aldur þeirra og þroska. Börnum skuli veitt tækifæri til að tjá sig um eigin málefni við málsmeðferð fyrir dómi eða stjórnvaldi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sé afmarkað í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar segi að úrskurðarnefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði. Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum um úrskurðarnefndina komi m.a. fram að verksvið hennar ráðist af fyrirmælum einstakra laga sem mæli fyrir um að tilteknar ákvarðanir eða úrlausnaratriði heyri undir nefndina. Því sé ljóst að nefndinni sé eingöngu ætlað að fjalla um þær ákvarðanir og ágreining sem mælt sé fyrir um í lögum að eigi undir nefndina og sé á sviði umhverfis- og auðlindamála. Þá beri að skýra valdsvið kærunefnda þröngt í ljósi þess að ráðherra fari almennt með yfirstjórn stjórnsýslunnar, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis, dags. 29. maí 2000 í máli 2906/2000 þar sem fram komi: „Sú meginregla stjórnarskrárinnar um stöðu ráðherra gagnvart öðrum stjórnvöldum sem endurspeglast í þessu tilviki í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1997 um yfirstjórn umhverfisráðherra á skipulags- og byggingarmálum leiðir til þess að jafnan verði að skýra lagaákvæði sem mæla fyrir um úrskurðarvald sjálfstæðra úrskurðar­nefnda, í þessu tilviki úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þröngt.“

Í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Umrædd ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun á grundvelli skipulagslaga heldur í skjóli laga um grunnskóla nr. 91/2008. Ekki sé tilgreint í lögum um grunnskóla að ákvarðanir á grundvelli þeirra laga verði kærðar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá verði ekki séð, með hliðsjón af afmörkun á hlutverki nefndarinnar í 1. gr. laga nr. 130/2011 eða skýringum á verksviði nefndarinnar í frumvarpi því er varð að þeim lögum, að nefndinni sé ætlað að fjalla um ágreining sem lúti að því hvort stjórnvaldi sé skylt að halda úti ákveðinni starfsemi eða þjónustu á grundvelli deiliskipulags. Hvað varði þá málsástæðu að 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins hafi ekki verið virt við töku hinnar kærðu ákvörðunar, verði ekki séð að löggjöf á sviði umhverfis- og skipulagsmála tiltaki ágreining er varði framangreindan samning. Slíkur ágreiningur falli því utan verksviðs úrskurðarnefndarinnar.

Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gerð breyting á skólahaldi grunnskóla í norðanverðum Grafarvogi til samræmis við verkefni sem sveitarfélögum séu falin í lögum um grunnskóla. Sérstaklega sé bent á 1. mgr. 5. gr. laganna. Þar segi að rekstur almennra grunnskóla sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög beri ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, skólaþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög setji almenna stefnu um grunnskólahald í sveitarfélaginu og kynni fyrir íbúum þess. Með hinni kærðu ákvörðun hafi skipulagi skólahalds í norðanverðum Grafarvogi verið breytt að ýmsu leyti og sé það í samræmi við verkefni og heimildir sveitar­félaga samkvæmt síðastnefndu ákvæði í grunnskólalögum. Þá sé bent á að af sjálfsstjórn sveitarfélaga leiði að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum.

Með lögum nr. 76/2016 um breytingu á lögum um grunnskóla nr. 91/2008, með síðari breytingum, hafi verið gerðar breytingar á kæruheimildum samkvæmt lögunum. Um kæru­heimild segi í 1. mgr. 47. gr. laganna eftir breytingar: „Ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laga þessara eru kæranlegar til ráðherra.“ Fyrir laga­breytinguna höfðu aðeins tilteknar stjórnvaldsákvarðanir sætt kæru til ráðuneytis menntamála. Í athugasemdum við umrætt ákvæði í frumvarpi því sem orðið hafi lögum nr. 76/2016 komi fram að lagt sé til að allar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á vegum grunnskóla og sveitarfélaga á grundvelli grunnskólalaga verði kæranlegar til mennta- og menningarmála­ráðuneytisins. Jafnframt sé vakin athygli á að samkvæmt 4. gr. grunnskólalaga fari mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taki til, hafi eftirlit með gæðum skólastarfs og að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir og reglur settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla kveði á um. Þá sé bent á að samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 og öðrum löglegum fyrirmælum.

Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 ráði sveitarfélög sjálf  málefnum sínum eftir því sem lög ákveði og í 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segi að landið skiptist í sveitarfélög sem ráði sjálf málefnum sínum. Af sjálfsstjórninni leiði að önnur stjórnvöld séu ekki í slíku almennu stjórnsýslulegu sambandi við sveitarfélög að þau geti gefið þeim fyrirmæli um framkvæmd verkefna. Sveitarfélög séu hins vegar ekki sjálfstæð gagnvart löggjafanum. Af sjálfsstjórn sveitarfélaga leiði að afskipti eða eftirlit annarra stjórnvalda með þeim þurfi að byggjast á lögum. Þá leiði af sjálfsstjórninni að eftirlit með sveitarfélögum sé almennt lögmætiseftirlit, en gangi almennt ekki út á endurskoðun á frjálsu mati sveitarfélaga nema slíkt komi skýrt fram í lögum. Þá verði að ætla að heimildir eftirlitsaðila til að mæla fyrir um efnislega niðurstöðu máls eða að taka nýja ákvörðun í máli séu ekki fyrir hendi nema það komi skýrt fram í lögum.

Í lögum um grunnskóla sé fjallað um verkefni sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna sé það verkefni sveitarfélaga að ákveða fyrirkomulag og tilhögun skólahalds og bara ábyrgð á þróun einstakra skóla. Falli þar undir ákvarðanir um hvaða skólar skuli starfræktir. Þá megi benda á að í 20. gr. laga um grunnskóla sé fjallað um kröfur til skólahúsnæðis grunnskóla. Fram komi í 1. og 2. málsl. 1. mgr. ákvæðisins að gerð skólamannvirkja sé undirbúin af sveitarstjórn í samráði við skólanefnd og skólaráð. Stofnkostnaður grunnskóla á vegum sveitarfélaga greiðist af viðkomandi sveitarfélagi. Sveitarfélög annist einnig og kosti viðhald skólahúsnæðis og endurnýjun og viðhald búnaðar þess. Í lögum um grunnskóla komi fram fleiri ákvæði sem mæli fyrir um skyldur sveitarfélaga við grunnskólahald. Með vísan til framangreinds mæli lög um grunnskóla fyrir um að ýmis verkefni og ákvarðanir skuli vera á hendi sveitarfélaga. Að því leyti sem slíkar ákvarðanir byggjast á frjálsu mati sveitarfélaga verði ekki séð að þær sæti endurskoðun annarra stjórnvalda. Líkt og að framan segi telji borgaryfirvöld slíkt endurmat ekki á færi úrskurðarnefndarinnar. Kærandi geti þó látið reyna á að bera ákvörðunina undir mennta- og menningarmálaráðherra.

Að framansögðu verði ráðið að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða í máli þessu í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og beri því að vísa því frá úrskurðarnefndinni.

Um efnishlið málsins sé á það bent að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun umrædds svæðis skilgreind sem samfélagsþjónusta. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé landnotkunarflokkurinn samfélagsþjónusta skilgreindur með eftirfarandi hætti: „Svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignarhaldi veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila.“ Um þá landnotkun segi enn fremur í greinargerð aðalskipulagsins: „Á þéttbýlisuppdrætti og landnotkunarkortum fyrir einstaka borgarhluta er gerð grein fyrir svæðum fyrir helstu stofnanir sem þjóna viðkomandi skólahverfi, borgarhluta eða stærra svæði, s.s. grunnskólar, framhaldsskólar, trúarstofnanir og heilbrigðisstofnanir.“ Í aðalskipulagi komi fram, á teikningu á bls. 295, að á þessu svæði sé grunnskóli. Í deiliskipulagi svæðisins, frá árinu 1996, sé gert ráð fyrir tveggja hæða skóla­byggingu á lóðinni ásamt að minnsta kosti 60 bílastæðum og í greinargerð skipulagsins komi fram að grunnskólinn sé fyrir 1.-10. bekk. Með auglýsingu birtri í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 2004 tók gildi breyting á áður nefndu deiliskipulagi. Breytingin hafi helst falist í því að stækka lóðina til samræmis við mæliblað, afmarka byggingarreiti og fjölga innkeyrslum á lóðinni.

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga sé deiliskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við eigi og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Á hinn bóginn feli deiliskipulag ekki í sér skyldu til að framkvæma eða eftir atvikum til að halda úti þar tilgreindri starfsemi eða þjónustu nema slíkt komi skýrt fram í skipulagsáætlun. Um þetta atriði megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 101/2013. Þar hafi kærandi farið fram á að Akureyrarbær lyki við framkvæmdir í samræmi við deiliskipulag, þ.e. uppsetningu umferðar- og gangbrautarljósa sem og gangbrautar. Þrátt fyrir að málinu hafi verið vísað frá nefndinni, þar sem ekki hafi legið fyrir kæranleg ákvörðun, hafi eftirfarandi rök meðal annars komið fram um þetta atriði: „Það má þó ljóst vera að framkvæmdaraðili verður ekki knúinn til framkvæmda samkvæmt deiliskipulagi, hvort sem leyfi hefur verið gefið út vegna þeirra eða ekki, enda geta framkvæmdir eðli málsins samkvæmt verið háðar ýmsum ytri aðstæðum, s.s. fjármagni.“

Með landnotkunarákvörðun í skipulagi sé kveðið á um hvernig sé heimilt að ráðstafa landi á viðkomandi svæði en ekki hvað sé skylt að gera. Ef verslun myndi leggjast af á afmörkuðu svæði væri ekki nauðsynlegt að breyta deiliskipulagi eingöngu vegna þess. Með sama hætti verði sveitarfélag ekki gert skylt að halda úti starfsemi í grunnskóla samkvæmt deiliskipulagi þar til skipulagi svæðisins verði breytt. Samkvæmt framangreindu sé hin kærða ákvörðun í samræmi við gildandi deiliskipulag á umræddu svæði. Þar sem ákvörðunin sé lögmæt séu ekki forsendur til að fella hana úr gildi enda fjalli deiliskipulag um heimild til að starfrækja skóla en ekki skyldu til þess.

Í athugasemdum við frumvarp það er orðið hafi að lögum nr. 19/2013 um lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins segi um 12. gr.: „Ákvæði 1. mgr. 12. gr. leggur áherslu á rétt barns til þátttöku og áhrifa á allar ákvarðanir sem varði það persónulega, t.d. forsjár- og umgengnismál og sömuleiðis nær rétturinn til allra ákvarðana, sem varða börn á samfélagslegum grunni, t.d. íþrótta- og tómstundamála, skipulagsmála, öryggismála og umhverfismála. Í ljósi þessa hefur 12. gr. sáttmálans gjarnan verið nefnd lýðræðisgreinin, þar sem henni er ætlað að tryggja þátttöku barna og áhrif þeirra á samfélagsþróunina.“ Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið leitað eftir viðhorfum frá fulltrúum nemenda, foreldra og starfsmanna skóla- og frístunda­starfs á svæðinu og samráð hafi verið haft og leitað umsagna hjá ráðum og nefndum þar sem m.a. sitji fulltrúar nemenda og forráðamanna þeirra. Því sé ljóst að nemendum þeirra skóla sem hin kærða ákvörðun fjalli um hafi með ítarlegum og vönduðum hætti verið gefið færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum við meðferð málsins í samræmi við lög um grunnskóla nr. 91/2008 og 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hann ítreki að börn í Kelduskóla hafi ekki verið höfð með í ráðum áður en ákvörðun um lokun skólans hafi verið tekin. Einnig sé hann ósammála Reykjavíkurborg um að úrskurðarnefndin hafi ekki úrskurðarvald í máli þessu.

Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun borgaryfirvalda fól í sér að skólahald í Kelduskóla Korpu, sem verið hefur grunnskóli í Grafarvogi, yrði lagt niður. Í málinu er um það deilt hvort ákvörðunin fari í bága við gildandi deiliskipulag svæðisins og verði því borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Til að kæra sé tekin til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni þarf því að vera lögákveðin kæruheimild í þeim lögum sem taka til hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar eða ágreiningsefnis.

Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að staðfesta samkvæmt þeim lögum sæta þó ekki kæru til nefndar­innar.

Í kærumáli þessu hefur engin ákvörðun verið tekin á grundvelli skipulagslaga. Þannig hefur deiliskipulagi svæðisins t.a.m. ekki verið breytt skv. 43. gr. laganna. Tekið er fram í 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags þar sem teknar séu ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmda­leyfa. Í skipulagsáætlunum felast m.a. heimildir til landnotkunar lóða undir ýmis konar starfsemi, þ.m.t. skólahald, en á grundvelli skipulagsáætlana verða ekki teknar ákvarðanir um hvort heimiluð starfsemi sé starfrækt og þá hvernig starfseminni skuli háttað. Í lögum um grunnskóla nr. 91/2008 er fjallað um verkefni sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna er það verkefni sveitarfélaga að ákveða fyrirkomulag og tilhögun skólahalds og bera ábyrgð á þróun einstakra skóla. Falla þar undir ákvarðanir um hvaða skólar skuli starfræktir. Í þeim lögum er ekki að finna kærkæruheimild til úrskurðarnefndarinnar en aftur á móti verða ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda samkvæmt þeim lögum bornar undir ráðherra skólamála, sbr. 1. mgr. 47. gr. laganna.

Að lokum má nefna að samkvæmt 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur ráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið fer með þetta eftirlit  sbr. 1. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 111. gr. laganna er aðila máls heimilað að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta að eftirliti þess skv. 109. gr. sömu laga.

Samkvæmt því sem að framan greinir liggur ekki fyrir kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar vegna hinnar kærðu ákvörðunar og verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.