123/2019 Hverfisgata

Árið 2020, föstudaginn 19. júní kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2019, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 5. nóvember 2019 um að hafna úthlutun fasteignanúmers á áður samþykkta íbúð í fjöleignarhúsinu að Hverfisgötu 54, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. desember 2019, er barst nefndinni 5. s.m., kæra eigendur Hverfisgötu 54, Hafnarfirði, þá ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 5. nóvember 2019 að hafna úthlutun fasteignanúmers á áður samþykkta íbúð í fjöleignar­húsinu að Hverfisgötu 54, Hafnarfirði. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 20. desember 2019.

Málavextir: Kærandi er eigandi húss að Hverfisgötu 54 í Hafnarfirði. Húsið var byggt 1926 og er kjallari, hæð og ris. Árið 2018 var sótt um byggingarleyfi fyrir breytingum á húsinu sem fólust í því að byggðir voru kvistir og verönd/svalir auk breytinga innanhúss. Jafnframt var fyrirspurn beint til skipulagsfulltrúa um skiptingu hússins í þrjár fasteignir. Sú fyrirspurn var tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 18. júlí 2018 og var niðurstaðan sú að samþykkt var að skipta húsinu í tvær fasteignir, þ.e. kjallarinn var samþykktur sem sjálfstæð fasteign og hæðin og risið sömuleiðis sem ein fasteign.

Með bréfi, dags. 11. júlí 2019, var að nýju sótt um að skipta húsinu í þrjár fasteignir. Með­fylgjandi þeirri umsókn var ný skráningartafla sem bar með sér að rishæð hússins yrði sjálfstæð fasteign. Erindið var tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 17. júlí 2019 og með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. s.m., var kærendum tilkynnt um synjun erindisins. Kærendur óskuðu eftir frekari rökstuðningi að baki synjuninni sem barst þeim í bréfi, dags. 12. ágúst 2019. Kærendur sendu síðan fyrirspurn, dags. 11. september s.á., til byggingarfulltrúa um hvort um hefði verið að ræða fullnaðarákvörðun í málinu. Í kjölfar þeirrar fyrirspurnar var bréfið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. september s.á. og var óskað eftir umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi ráðsins 5. nóvember s.á. var bréfið tekið fyrir að nýju og umsókn kærenda hafnað með svofelldri bókun: „Skipulags- og byggingarráð tekur undir umsögn skipulagsfulltrúa og synjar beiðni um fjölgun íbúða.“

Málsrök kærenda: Kærendur telja að höfnun Hafnarfjarðarkaupstaðar á umsókn þeirra um úthlutun fasteignanúmers til þess að nota í eignaskiptayfirlýsingu sé ólögmæt þar sem slík takmörkun sé ekki á forræði sveitarfélags séu önnur skilyrði uppfyllt.

Fyrir liggi að í húsinu séu og hafi verið þrjár sjálfstæðar íbúðir þar sem hver og ein uppfylli kröfur byggingarfulltrúa eins og nýjar samþykktar teikningar beri með sér. Skýrt komi fram á þeim að húsið sé þriggja íbúða hús. Teikningarnar beri með sér að íbúðirnar séu hefðbundnar íbúðir, hver um sig sé með baðherbergi, eldhúsi, stofu, svefnherbergi og sérinngangi. Engar breytingar verði á notkun hússins, lóðarinnar eða íbúafjölda þótt umræddu fasteignanúmeri yrði úthlutað. Ekki verði neinar breytingar á bílastæðaþörf. Eina breytingin sem verði sé sú að hægt verði að útbúa eignaskiptayfirlýsingu sem skipti fasteigninni í þrjár fasteignir, þ.e. hægt verði að útbúa eignaskiptayfirlýsinguna sem skorti árið 2006 þegar skráningunni hafi verið breytt og íbúðirnar þrjár settar undir sama fasteignanúmerið.

Í 11. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús komi fram að hver eignarhluti í fjöleignarhúsi, ásamt því sem honum fylgi sérstaklega og eignarhluta í sameign, teljist sérstök fasteign enda sé full­nægt skilyrðum laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Í 21. gr. laga um fjöleignarhús komi fram að eiganda sé óheimilt að ráðstafa tilteknum hluta séreignar sinnar, nema með fylgi hlutdeilt í sameign og réttindi og skyldur til þátttöku í húsfélagi. Slík ráðstöfun til utanað­komandi á einstökum afmörkuðum hlutum séreignar, hvort sem er húsrými, lóðarhluti eða annað, sé háð samþykki allra eigenda og verði henni ekki þinglýst nema áður hafi verið þinglýst nýrri eignaskiptayfirlýsingu um húsið og ráðstöfunin eða eignayfirfærslan sé í samræmi við hana. Varanleg skipting séreignar í sjálfstæðar notkunareiningar, án þess að sala sé fyrirhuguð, sé sömuleiðis háð samþykki allra eigenda og því að gerð sé ný eignaskiptayfirlýsing og henni þinglýst.

Í 13. gr. reglugerðar nr. 910/2000 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum komi fram að leggja beri samþykktar aðalteikningar til grundvallar við gerð eignaskiptayfirlýsingar. Tilgreini eignaskiptayfirlýsing húsrými, lóð eða notkun fjöleignarhúss eða hluta þess með öðrum hætti en fram komi á samþykktri aðalteikningu geti byggingarfulltrúi skorað á eigendur að sækja um byggingarleyfi fyrir breytingunum og gefið þeim sanngjarnan frest til þess að verða við því. Í 2. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar komi fram að verði eigendur ekki við því beri byggingarfulltrúa að staðfesta eignaskiptayfirlýsinguna með viðeigandi athugasemd. Í 27. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um heimildir og úrræði byggingarfulltrúa. Í þeirri grein komi fram að í áritun byggingarfulltrúa felist staðfesting á móttöku eignaskipta­yfirlýsingar og að hún hafi verið yfirfarin og sé í samræmi við reglugerðina og lög um fjöleignarhús og fyrirliggjandi gögn hjá embættinu. Í 32. gr. sé svo vísað til úrræða byggingar­fulltrúa í skipulags- og byggingarlöggjöf ef skipan og hagnýting fjöleignarhúss ekki í samræmi við samþykktar teikningar.

Verði ekki annað séð en að ekki sé gert ráð fyrir annarri aðkomu byggingarfulltrúa en að staðfesta að eignaskiptayfirlýsingin sé rétt unnin og í samræmi við fyrirliggjandi gögn hjá sveitarfélaginu. Þau fyrirliggjandi gögn hljóti að vera samþykktar teikningar sem ekki myndu hljóta samþykki nema þær væru í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Í þessu tilviki sé skipting sú sem óskað sé eftir í samræmi við samþykkt fyrirliggjandi gögn sveitarfélagsins.

Mannvirki geti samanstaðið af mörgum íbúðum en verið ein fasteign kjósi eigandi svo. Því geti verið þannig háttað að hann kjósi frekar að fara með eign sína með þeim hætti. Dæmi um slíkt hús sé t.d. Hátún 10 í Reykjavík þar sem Brynja, hússjóður Öryrkjabandalagsins, eigi stórt hús með fjölmörgum íbúðum.

Í upphafi séu lóðir ásamt mannvirkjum á þeim ein fasteign þrátt fyrir að í mannvirkjum séu margar íbúðir. Þegar t.d. nýjar blokkir séu byggðar séu lagðar inn til samþykktar teikningar sem geri ráð fyrir mörgum íbúðum. Sveitarfélag fari þá yfir og samþykkir teikningar af blokkinni ef skiptingin og fyrirkomulagið sé í samræmi við byggingarfræðilegar kröfur og skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Ef deiliskipulag heimili t.d. ekki fleiri en eina íbúð í húsi verði teikningar sem geri ráð fyrir mörgum íbúðum ekki samþykktar. Samt sem áður sé ávallt um eina fasteign að ræða í upphafi áður en eignaskiptayfirlýsingu sé þinglýst sem skipti fasteigninni niður í fleiri fasteignir þar sem hver og ein geti samanstaðið af einstakri íbúð, skilgreindri hlutdeild í sameign og hlutdeild í lóðarréttindum. Það sé því undir eiganda komið hvort hann kjósi að fara með þetta sem eina fasteign sem samanstandi af mörgum íbúðum eða hvort hann skipti fasteigninni í fleiri fasteignir þar sem hver og ein geti verið íbúð ásamt tilheyrandi hlutdeild í lóðarréttindum. Ekki verði séð að sveitarfélag hafi neinar heimildir til þess að stöðva skiptingu á þeim tíma­punkti sé hún í samræmi við samþykktar teikningar.

Í rökstuðningi Hafnarfjarðarkaupstaðar komi einnig fram að samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags „Miðbær Hraun Vestur“ samþykktu í febrúar 2019 skuli leitast við að gera ráð fyrir bílastæðum innan lóða. Komi til fjölgunar íbúða í byggðu húsi skuli gera ráð fyrir bílastæðum fyrir hverja íbúð. Ítrekað sé að ekki hafi verið sótt um fjölgun íbúða heldur var sótt um úthlutun fasteignanúmers svo hægt væri að skipta íbúðunum sem áður hafi verið samþykktar í þrjár fasteignir.

Eðlilegt sé að fjöldi íbúða sé tilgreindur í deiliskipulagi í ljósi þess að fjöldi þeirra hafi áhrif á það hversu margar fjölskyldur búi á svæðinu og hafi fjöldinn þannig áhrif á allt annað á svæðinu, s.s. skólamál, samgöngur og alla aðra innviði. Fjöldi fasteigna hafi hins vegar engin áhrif á ofangreint. Það megi t.d. sjá á því að í gildandi deiliskipulagi fyrir umrætt svæði sé ekki fjallað um fjölda fasteigna heldur fjölda íbúða.

Orðrétt segi í markmiðskafla deiliskipulagsins: „Bæjarstjórn Hafnarfjarðar breytti á fundi sínum 27/05/2015 markmiði um að ekki verði heimilt að fjölga íbúðum í þegar byggðum húsum á deiliskipulagssvæðinu þannig að „heimilt verði að fjölga íbúðum í þegar byggðum húsum svo framarlega sem þær uppfylli allar kröfur um íbúðir samkvæmt kafla 6.7. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar sem sýnt er að ekki sé hægt að uppfylla bílastæðakröfur innan lóðar er heimilt að uppfylla þær á almennum bílastæðum gegn greiðslu sérstaks gjalds.““ Hvergi sé fjallað um fjölda fasteigna í deiliskipulagi fyrir svæðið sem staðfest hafi verið 20 febrúar 2019. Í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 sé heldur hvergi minnst á fjölda fasteigna. Þar sé hins vegar fjallað um að deiliskipulag fjalli um hverskonar notkun sé heimil á lóðinni, stærð mannvirkja o.fl.

Í rökstuðningi sveitarfélags hafi einnig verið vísað í frjálsan texta í kaupsamningi um eignina frá árinu 1997. Þar sé eignin tilgreind sem einbýlishús. Sá texti breyti í engu hvernig eignin hafi verið tilgrein í fasteignaskrá eða hafi verið samþykkt af sveitarfélaginu. Á þeim tíma hafi eignin verið skráð sem þrjár fasteignir, hver íbúð ásamt lóðarréttindum. Samkvæmt 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna beri viðkomandi sveitarstjórn ábyrgð á því að réttar upplýsingar séu sendar Þjóðskrá um lóðir og mannvirki og breytingar á þeim. Verði því ekki betur séð en að upphafleg skráning þriggja fasteigna og þriggja íbúða sé frá sveitarfélaginu komin. Sveitar­félagið sjálft hafi reyndar átt íbúðirnar þrjár á þeim tíma. Í kaupsamningi núverandi eigenda, sem gerður hafi verið 17. apríl 2018, sjáist greinilega að um sé að ræða þrjár íbúðir þó svo að þær séu tengdar undir eitt fasteignanúmer.

Rétt sé að geta þess að nýtt fasteignanúmer fari ekki inn í fasteignaskrá á því tímamarki sem því sé úthlutað af sveitarfélagi. Einungis sé um forskráningu að ræða sem raungerist ekki nema eignaskiptayfirlýsingunni verði á endanum þinglýst en við þinglýsinguna sé nýtt fasteigna­númer staðfest og verði þar með sýnilegt í fasteignaskrá. Séu því einhverjir annmarkar á eignaskiptayfirlýsingu sem valdi því að henni verði ekki þinglýst verði fasteignanúmerið ekki til í fasteignaskrá. Endanleg skipting sé þannig háð því að eignaskiptayfirlýsingunni verði þinglýst.

Þar sem öll skilyrði mannvirkjalaga nr. 160/2010, byggingarreglugerðar nr. 112/2012, skipulags­laga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 hafi verið uppfyllt og sveitarfélagið hafi þegar samþykkt aðalteikningar af Hverfisgötu 54, þar sem húsinu sé skipt í þrjár íbúðir eins og húsið hafi ávallt verið skráð, verði ekki séð að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að hafna fyrir sitt leyti skiptingu fasteignarinnar í þrjár fasteignir með eignaskipta­yfirlýsingu. Hafi sveitarfélagið þannig takmarkað ráðstöfunarrétt eiganda og er þess því krafist að ákvörðunin verði ógilt og sveitarfélaginu gert að úthluta fasteignanúmeri og samþykkja þannig að íbúðin geti staðið sem sjálfstæð eign.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er áréttað að sveitarfélagið hafi ekki tekið ákvörðun um að hafna beiðni kæranda um sérstakt fasteignanúmer eins og lesa megi úr kröfugerð kæranda, heldur hafi skipulags- og byggingarráð tekið ákvörðun um að synja beiðni um fjölgun íbúða, sbr. umsókn móttekna 11. júlí 2019. Vísað sé til umsagnar skipulagsfulltrúa þar sem meðal annars komi fram að ekki sé unnt að verða við erindi kæranda vegna ákvæða í gildandi deiliskipulagi. Sé þá vísað til ákvæða á bls. 7. í skilmálum deiliskipulags.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað sé að sú umsókn sem send hafi verið skipulags­fulltrúa 11. júlí 2019 hafi verið um fjölgun fasteigna en ekki fjölgun íbúða og hafi það verið skýrt tekið fram bæði í sérstöku umsóknarbréfi og í texta á eyðublaðinu sjálfu sem sé ekki með reit fyrir fjölgun fasteigna og því ekki hægt að setja hak við það.

Ekki sé fallist á að sveitarfélagið hafi ekki tekið ákvörðun um að hafna beiðni um sérstakt fasteignanúmer heldur aðeins ákvörðun um að synja um fjölgun íbúða eins og fram komi í athugasemdum sveitarfélagsins. Í samskiptum við sveitarfélagið hafi ávallt verið óskað eftir því að skrá mætti áður samþykkta íbúð sem nýja fasteign og til þess að slíkt sé hægt þurfi sveitar­félag að úthluta fasteignanúmeri. Sjá megi á afgreiðslu máls að sveitarfélaginu hafi verið fulljóst um hvað hafi verið sótt með umsókn kærenda frá 11. júlí 2019 sem fyrst hafi verið hafnað 17. s.m. Í svari byggingarfulltrúa hafi sagt: „Sótt er um að áður samþykkt íbúð verði sjálfstæð fasteign. Íbúðin er í dag skráð sem sérstök notkunareining 207-6480. Ekki er um breytingar á mannvirki að ræða. Tekið er neikvætt í erindið, meðal annars vegna ákvæðis um bílastæði.“ Sambærilegt orðalag hafi verið viðhaft í afgreiðslu skipulags- og byggingarráðs á fundi 24. september 2019. Þó svo að svar byggingarfulltrúa frá 17. júlí 2019 og frekari rökstuðningur frá sveitarfélaginu frá 12. ágúst 2019 gengi einhverra hluta vegna út á að ekki megi fjölga íbúðum á svæðinu breyti það ekki efnislegu innihaldi umsóknarinnar frá 11. júlí 2019 og afgreiðslu hennar. Svo virðist sem orðalag í síðustu afgreiðslu sveitarfélagsins, 5. nóvember 2019 stafi af orðalaginu í þessum rökstuðningi enda hafi hann verið lagður fram á þeim fundi.

Niðurstaða: Í júní 2018 sóttu kærendur um að þær þrjár íbúðir sem væru í húsinu að Hverfisgötu 54 Hafnarfirði fengju hver sitt fasteignanúmer í stað þess að vera undir sama númeri. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar 18. júlí 2018 var tekið jákvætt í erindið á þeim forsendum að gerðar yrðu tvær íbúðir. Hinn 19. september 2018 samþykkti byggingarfulltrúi Hafnarfjarðarkaupstaðar byggingarleyfi fyrir Hverfisgötu 54. Samkvæmt uppdráttum og byggingarlýsingu leyfisins er húsið með þremur íbúðum. Í meðfylgjandi skráningartöflu kemur þó fram að eignarhald íbúðarrýmis rishæðar falli undir íbúðarrými annarrar hæðar.

Með umsókn til skipulagsfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar, dags. 11. júlí 2019, sóttu kærendur um að heimilt yrði að skrá íbúð í risi hússins að Hverfisgötu 54 sem sjálfstæða fasteign. Meðfylgjandi þeirri umsókn var skráningartafla þar sem kemur fram að íbúðarrými rishæðar sé sérstök fasteign. Umsóknin var tekin fyrir af byggingarfulltrúa á afgreiðslufundi 17. júlí 2019 sem fyrirspurn og var bókað að tekið væri neikvætt í erindið. Í kjölfar þess sendu kærendur fyrirspurn, dags. 11. september s.á., til byggingarfulltrúa um hvort um hefði verið að ræða fullnaðarákvörðun í málinu. Í kjölfar þeirrar fyrirspurnar var erindið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. september s.á. og var óskað eftir umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi ráðsins 5. nóvember s.á. var nefnt bréf kærenda tekið fyrir og beiðni um fjölgun íbúða synjað.

Fyrir liggur að umsókn kærenda frá 11. júlí 2019, um að fá íbúð rishæðar umrædds húss samþykkta sem sérstaka fasteign, fól í sér breytingu á samþykktum aðaluppdráttum hússins frá árinu 2018. Bar bæjaryfirvöldum því að taka umsóknina til afgreiðslu sem umsókn um breytingu á byggingarleyfi enda er óheimilt að breyta notkun mannvirkis eða fjölda fasteigna í því nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga um mannvirki er sveitarstjórn heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitar­félaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkja­gerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til stað­festingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Slík samþykkt er ekki í gildi fyrir Hafnarfjarðarkaupstað og er það því byggingarfulltrúi sem ber að taka loka­ákvörðun um samþykkt eða synjun umsókna um byggingarleyfi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum tók byggingarfulltrúi umsókn kæranda sem fyrirspurn á fundi sínum 17. júlí 2019 og bókaði að tekið væri neikvætt í erindið. Eftir að kærendur spurðust fyrir um hvort um lokaákvörðun væri að ræða var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 24. september 2019 og 5. nóvember s.á. þar sem því var synjað.

Ekki liggur fyrir að byggingarfulltrúi hafi afgreitt umrædda umsókn kærenda með efnislegum hætti og skortir því á að um sé að ræða lokaákvörðun í máli þessu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Rétt þykir að benda á að verði ástæðulaus dráttur á afgreiðslu máls er skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað fram úrskurðarnefndinni.