Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
jún 22
Love0

36/2020 Skógarstígur

Með

Árið 2020, föstudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. maí 2020, sem barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kærenda.

Málsatvik og rök: Hinn 11. febrúar 2019 tók skipulags- og umhverfisnefnd Fjallabyggðar fyrir byggingarleyfisumsókn, dags. 7. s.m., þar sem sótt var um leyfi fyrir byggingu frístundahúss að Skógarstíg 2. Erindið var samþykkt og bókaði nefndin að deildarstjóra tæknideildar væri falin útgáfa byggingarleyfis að uppfylltum skilyrðum gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hinn 22. maí s.á. sótti byggingarleyfishafi um leyfi til að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs samkvæmt meðfylgjandi uppdrætti. Jafnframt var óskað eftir heimild til að hefja gröft á lóðinni. Samþykkti nefndin erindið með vísan til gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, en ákvæðið mælir fyrir um að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar um grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik frá deiliskipulagi er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Bæjarstjórn Fjallabyggðar staðfesti niðurstöðu skipulags- og umhverfisnefndar á fundi sínum 12. júní 2019.

Kærendur vísa til þess að fyrirhuguð bygging að Skógarstíg 2 muni skyggja alfarið á langa sjónlínu þeirra út ströndina í átt að Siglunesi í stað þess að byggingin standi samkvæmt gildandi deiliskipulagi lægra og skyggi að mestu á mun styttri sjónlínu í átt að flugvallarendanum sem hafi mun minna gildi fyrir þá. Breytingin hafi verið gerð án vitundar kærenda á þeim forsendum að um hafi verið að ræða óverulegt frávik frá deiliskipulagi, sbr. gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð. Þessu séu kærendur ósammála og telji að breytingin skerði hagsmuni þeirra hvað varðar útsýni og verðmæti eignarinnar. Sé þess krafist að deiliskipulagi verði fylgt og að framkvæmdir við núverandi byggingu verði stöðvaðar.

Af hálfu Fjallabyggðar er þess krafist að stöðvunarkröfu kærenda verði hafnað. Er vísað til réttmætra væntinga leyfishafa og þess langa tíma sem kærendur hafi látið framkvæmdirnar óátaldar. Jafnframt sé byggt á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Reglan sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og beri eingöngu að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Byggingaráform hafa verið samþykkt fyrir lóðina að Skógarstíg 2 og veitt hefur verið leyfi til að hefja þar gröft. Liggur og fyrir að framkvæmdir eru hafnar. Eru skilyrði 5. gr. laga nr. 130/2011 því uppfyllt að því leyti.

Í máli þessu er krafist ógildingar á þeirri ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja leyfi um að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður ráðið að ýmis álitamál séu uppi varðandi lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar sem nefndin þarf tóm til að kynna sér. Leikur meðal annars vafi á því hvort hún samræmist ákvæðum 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með vísan til þessa og í ljósi greindra atvika þykir rétt að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á meðan mál þetta er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en málið hlýtur flýtimeðferð að kröfu leyfishafa verði þess krafist af hans hálfu skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarorð:

Stöðvaðar eru framkvæmdir sem hafnar eru á lóð Skógarstígs 2, Fjallabyggð, á meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

jún 19
Love0

18/2020 Íslenska gámafélagið ehf.

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 18/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Íslenska gámafélagið ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis kæranda fyrir rekstri spilliefnamóttöku í Gufunesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 30. mars 2020.

Málsatvik: Kærandi sótti um endurnýjun starfsleyfis til Umhverfisstofnunar í júlí 2017 fyrir spilliefnamóttöku til meðhöndlunar á allt að 500 tonnum af spilliefnum árlega. Umhverfisstofnun staðfesti móttöku umsóknarinnar með bréfi til kæranda, dags. 19. september 2017, og var kærandi með sama bréfi upplýstur um að kostnaður vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingar og útgáfu væri kr. 246.000 skv. 4. gr. uppfærðrar gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Athygli var jafnframt vakin á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa gæti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar væru til að reikna kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum gæti komið til þess að síðar yrði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess kæmi yrði fyrirtækið upplýst þar um og því gefið kostur á að koma sínum sjónarmiðum að áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin.

Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 30. ágúst 2018, til kæranda kom fram að Umhverfisstofnun hefði unnið tillögu að nýju starfsleyfi sem tilbúið hefði verið til auglýsingar þá um sumarið. Hins vegar hefði verið sett ný reglugerð 15. maí 2018, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Sú reglugerð hefði fellt úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem gæti haft í för með sér mengun. Samkvæmt nýju reglugerðinni væri útgáfa starfsleyfa fyrir spilliefnamóttökur sem tækju á móti minna en 10 tonnum á dag nú hjá heilbrigðisnefnd í stað Umhverfisstofnunar. Af þeirri ástæðu myndi Umhverfisstofnun áframsenda starfsleyfisumsókn kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til frekari vinnslu og ákvörðunar. Umhverfisstofnun óskaði einnig eftir viðbrögðum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins við því hvaða stjórnvald annaðist starfsleyfisútgáfu fyrir meðhöndlun og förgun spilliefna í ljósi nýlegra breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ráðuneytið taldi í bréfi sínu, dags. 26. september 2018, að ekki hefði verið ætlunin með breytingunum á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir að færa starfsleyfisútgáfu og eftirlit með annarri meðhöndlun spilliefna en frá námuúrgangsstöðum og þeim spilliefnamóttökum sem afköstuðu minna en 10 tonnum á dag til heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Ljóst væri að við frumvarpsgerðina hefði skammstöfunin „þ.m.t.“ í 13. tl. í II. viðauka fallið niður af einhverjum orsökum, sem leitt hefði til þess að svo virtist sem orðið hefði efnisbreyting frá lögum og þágildandi reglugerð nr. 785/1999. Af þessu tilefni væri bent á að í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs segði að Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi fyrir meðhöndlun spilliefna, aðra en flutning, en söfnunar- og móttökustöðvum sem heilbrigðisnefndir veittu starfsleyfi væri þó heimilt að taka á móti tilteknum spilliefnum frá almenningi og/eða smærri fyrirtækjum. Það væri mat ráðuneytisins að lög um meðhöndlun úrgangs væru sérlög gagnvart almennum lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og því bæri Umhverfisstofnun að gefa út starfsleyfi og hafa eftirlit með spilliefnamóttöku eins og þeirri sem vísað væri til í erindinu.

Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi til handa kæranda 24. maí 2019 og var það birt 27. s.m. á heimasíðu stofnunarinnar. Með bréfi, dags. 21. júní 2019, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda um viðbótargjald vegna starfsleyfisins. Tekið var fram að samkvæmt skráningum í verkbókhaldi stofnunarinnar hefði vinna við starfsleyfið verið umfangsmeiri en gert hefði verið ráð fyrir í grunngjaldi. Í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri um 16 klst. Vinna við gerð leyfisins hefði hins vegar numið 71 klst., einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar. Stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þessa umframvinnu, þ.e. fyrir 55 klst., hverja á kr. 13.200. Tímafjöldinn byggði á skráningu í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar og væri sú skráning meðfylgjandi. Umhverfisstofnun áformaði því á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum, að innheimta samtals kr. 726.000 fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um innheimtuna.

Hinn 2. júlí 2019 svaraði kærandi bréfi Umhverfisstofnunar og óskaði eftir upplýsingum um ástæðu þess að gjaldið væri eins hátt og raun bæri vitni og hvernig þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldinu væri skipt niður. Þá benti kærandi á að tímar samkvæmt verkbókhaldi teldust vera alls 69 klst. en ekki 71 klst., líkt og Umhverfisstofnun væri að rukka fyrir. Einnig óskaði kærandi eftir svörum við því hvort hann hefði verið látinn greiða vegna kostnaðar við vinnu sem m.a. væri til komin vegna lagalegrar óvissu, eftir sundurliðun á þeirri 16 klst. vinnu sem almennt væri miðað við og eftir svörum við því hvernig vinnan hefði getað tekið fjórum sinnum lengri tíma. Enn fremur hefði komið fram í bréfi, dags. 30. ágúst 2018, að starfsleyfið væri tilbúið til auglýsingar og því væri þess vegna velt upp hvaða vinnu hefði verið farið í eftir þann tíma. Kærandi sendi tölvupóst til Umhverfisstofnunar 21. október 2019 þar sem fram kom að svar við bréfi hans frá 2. júlí hefði ekki borist, en reikningur hefði verið sendur vegna umframgjalds fyrir vinnu starfsleyfisins. Í svari Umhverfisstofnunar sama dag kom fram að svarbréf við bréfi kæranda hefði verið skrifað í ágúst en fyrir mistök ekki verið sent. Tveimur dögum síðar, eða 23. október 2019, var bréf stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, síðan sent með tölvupósti til kæranda. Í því bréfi gaf stofnunin m.a. þá skýringu að á undanförnum árum hefðu kröfur til vinnslu starfsleyfa aukist verulega, m.a. með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og breytingum á regluverki. Verkferlar Umhverfisstofnunar við gerð starfsleyfa hefðu verið endurskoðaðir og væru mun ítarlegri en áður. Í yfirferð og mat á umsókn hefðu farið 30 klst. og 29 klst. hefðu farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en ekki hefði verið innheimt fyrir þann kostnað sem farið hefði í að greiða úr lagalegri óvissu. Loks tók stofnunin fram að misræmi virtist vera í yfirlitum tímaskráninga og að kæranda hefði verið sent yfirlit þar sem fram kæmi að tímarnir væru 69 talsins. Yrði lægri talan látin gilda. Heildarfjöldi vinnustunda væri því í raun  69 klst. Hins vegar væri einungis áformað að innheimta fyrir 53 klst., eða samtals 699.600 krónur.

Hinn 27. nóvember 2019 sendi kærandi Umhverfisstofnun tölvupóst þar sem farið var fram á að felldur yrði úr gildi reikningur að fjárhæð kr. 726.000 sem væri kominn í innheimtu. Ekki hefði borist leiðréttur reikningur frá stofnuninni í samræmi við bréf hennar, dags. 13. ágúst 2019. Umhverfisstofnun svaraði póstinum 29. nóvember 2019 þar sem fram kom að umræddur reikningur væri gefinn út á grundvelli leiðrétts yfirlits sem væri meðfylgjandi. Í ljósi þess að svör við athugasemdum fyrirtækisins, dags. 13. ágúst 2019, hefðu ekki borist á réttum tíma teldi Umhverfisstofnun rétt að stofnunin greiddi áfallinn innheimtukostnað en reikningurinn stæði óbreyttur. Í svari kæranda dags. 3. desember s.á. kom fram að upphaflegur reikningur hefði verið fyrir 55 aukatíma við vinnslu starfsleyfisins en í bréfi stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, kæmi fram að áformað væri að innheimta fyrir 53 tíma, eða kr. 699.600. Í svari Umhverfisstofnunar 11. desember 2019 kom fram að fyrrgreindur reikningur hefði verið rangur en hann hefði átt að vera kr. 699.600 samkvæmt bréfinu sem kærandi hefði vitnað í. Því yrði umræddur reikningur felldur niður og réttur reikningur sendur. Nýr reikningur var gefinn út sama dag að upphæð kr. 699.600.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um endurnýjun starfsleyfis hafi verið að ræða og hefði því ekki átt að þurfa að vinna leyfið alveg frá grunni. Hvorki hafi orðið breytingar á starfsemi né staðsetningu spilliefnamóttökunnar og undri kærandi sig á umfangi þeirrar vinnu sem farið hafi í starfsleyfið hjá Umhverfisstofnun. Afar sérstakt sé að í þá vinnu hafi farið 53 tímar aukalega, en það sé fjórfaldur sá tími sem ætlaður sé til slíkrar vinnu samkvæmt gjaldskrá stofnunarinnar.

Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi hvorki verið vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með númerum né tekið fram hvaða fordæmisgildi þeir hafi að öðru leyti þótt því sé þar haldið fram að vinna hefði aukist við útgáfu starfsleyfa vegna aukinna krafna í kjölfar úrskurða og breytinga á regluverki. Þá hafi þar ekki verið vísað til ákveðinna lagabálka, lagagreina, reglugerða eða annarra reglna með númerum eða með öðrum skýrum hætti og sé því kærandi engu nær um hvað valdið hafi allri þeirri vinnu sem hann sé krafinn um greiðslu fyrir. Aðrar útskýringar eða rök sé varla að finna í bréfinu svo mark sé á takandi. Í umræddu bréfi sé ekkert mark tekið á rökum kæranda og þeim hafnað í heild sinni fyrir utan leiðréttingu á upphaflegum reikningi, sem hafi verið leiðréttur þar sem hann hefði verið of hár og rangur. Þá komi ekkert fram í tilvitnuðu bréfi um kæruheimildir eða aðrar leiðir sem gætu verið kæranda færar vildi hann ekki una niðurstöðu Umhverfisstofnunar. Sé þetta brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sem gildi um starfsemi og ákvarðanatöku Umhverfisstofnunar, sbr. 20. gr. laganna. Loks komi ekkert fram í umræddu bréfi Umhverfisstofnunar um kærufrest, sem einnig sé brot á skyldum stofnunarinnar samkvæmt stjórnsýslulögum og hafi þær afleiðingar að nú þegar kæran sé lögð fram vegna svarbréfs frá Umhverfisstofnun, sem dagsett sé í ágúst en hafi borist í lok október, gildi ekki kærufrestur skv. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ætti kæran því að fá sömu meðhöndlun hjá úrskurðarnefndinni og ef hún hefði borist innan kærufrests.

Kærandi gagnrýni vinnubrögð Umhverfisstofnunar sem skorti fagmennsku, reglufylgni og fyrirsjáanleika. Viðbótargjaldtakan eigi ekki rétt á sér og óski hann eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til vinnubragða Umhverfisstofnunar og gjaldtöku hennar vegna vinnu sem ekki hafi þurft að framkvæma auk þess óeðlilega dráttar sem hafi verið á endurnýjun starfsleyfis.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að í 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segi að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Greiðsluregla umhverfisréttarins sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi fyrirtækja eigi samkvæmt henni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda/rekstraraðila leyfis vegna starfsemi sem geti haft í för með sér mengun. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. framangreint lagaákvæði, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að greiddur sé raunkostnaður fyrir veitta þjónustu.

Auglýsing um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar nr. 535/2018 hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2018. Samkvæmt 1. gr. hennar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni sé falið í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Á yfirliti tímaskráningar megi sjá að vinnan við starfsleyfistillöguna hafi verið sundurliðuð í samræmi við framangreindar kröfur. Þannig sé m.a. tilgreind vinna við gerð tillögu, yfirferð umsóknar, undirbúning fyrir auglýsingu og frágang. Þá geti nokkur vinna fallið til við afgreiðslu og lokavinnslu starfsleyfa.

Umhverfistofnun bendi á að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi reglulega og eigi sjaldnar en á 16 ára fresti, sbr. 15. gr. fyrrnefndra laga og 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar skuli endurmeta starfsleyfisskilyrðin og uppfæra þau ef nauðsyn krefji. Þegar sótt sé um nýtt leyfi fyrir starfandi starfsemi sé því um að ræða nýja ákvörðun um hvort og þá með hvaða skilyrðum gefa skuli út starfsleyfi að nýju, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Í því skyni sé Umhverfisstofnun skylt að tryggja að málið sé nægilega upplýst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ávallt þurfi að taka mið af breytingum á lögum, skipulagi og öðrum reglum og viðmiðum sem um viðkomandi starfsemi gildi, sem og tækniþróun. Hér sé því um grundvallaratriði að ræða. Framangreind atriði séu sams konar forsendur og leitt geti til endurskoðunar á starfsleyfi.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Auk þess skuli starfsleyfi skv. 8. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt nefndum lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sbr. I., VII. og IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar og samkvæmt 7. gr. laga nr. 7/1998. Rekstur kæranda feli í sér móttöku og meðhöndlun á allt að 500 tonnum af spilliefnum á ári í Gufunesi, sem sé starfsemi sem falli undir I. viðauka reglugerðar nr. 550/2018. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segi að rekstraraðilar skuli tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um starfsemina komi fram í umsókn um starfsleyfi, en í ákvæðinu sé nánar mælt fyrir um hvað umsóknin beri að innihalda. Þá sé einnig mælt fyrir um starfsleyfisskilyrði í 8. gr. nefndrar reglugerðar þar sem mælt sé fyrir um hvað Umhverfisstofnun skuli tryggja að í starfsleyfi, sbr. viðauka I og IX, séu öll skilyrði sem nauðsynleg séu til að tryggja að farið verði að kröfum 11. og 54. gr. reglugerðarinnar. Þá sé mælt fyrir um hvað starfsleyfisskilyrði eigi að lágmarki að fela í sér.

Þegar umsókn um starfsleyfi hafi borist hafi verið farið yfir kröfur til umsagna og fylgigögn skv. þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Eins og áður hafi komið fram hafi verið sett ný reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit sem tekið hafi gildi 15. maí 2018, og fellt hafi reglugerð nr. 785/1999 úr gildi frá sama tíma. Auk þess hafi lög nr. 7/1998 tekið breytingum. Laga hafi þurft kröfur í starfsleyfi að þessum breyttu kröfum. Þá hafi þurft að fara yfir lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Auk þess hafi þurft að m.a. að meta umsóknargögn m.t.t. laga nr. 7/1998, reglugerða nr. 1040/2016 um skrá yfir úrgang og mat á hættulegum eiginleikum úrgangs, nr. 851/2002 um grænt bókhald, nr. 724/2008 um hávaða, nr. 806/1999 um spilliefni, nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi og nr. 510/2018 um sprengiefni og forefni til sprengigerðar, auk laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Samkvæmt 10. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 hafi þurft að fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi með umsókn um starfsleyfi. Með reglugerð nr. 550/2018 hafi kröfunni verið breytt þannig að ef deiliskipulag væri ekki til staðar væri skylt að láta afrit af gildandi aðalskipulagi fylgja með, sbr. 3. mgr. 6. gr. Ekki hafi verið til staðar deiliskipulag af rekstrarsvæði kæranda og því hafi þurft að kanna hvort þessi starfsemi væri í samræmi við gildandi aðalskipulag Reykjavíkurborgar. Einnig hafi þurft að kanna hvort fráveita frá Gufunesi tengdist inn á kerfi Reykjavíkurborgar. Umsókn um starfsleyfið hafi verið ófullnægjandi þar sem upplýsingar hafi vantað og hafi Umhverfisstofnun kallað eftir viðbótarupplýsingum á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi því leiðbeint umsækjanda um hvaða gögn þyrftu að berast til að umsóknin teldist fullnægjandi í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. þeirra laga.

Mikilvægt sé að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttarins um fyrirbyggjandi aðgerðir sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll. Markmið meginreglunnar sé að draga úr eða koma í veg fyrir varanlega skerðingu á umhverfi og náttúruauðlindum, sem ómögulegt eða óraunhæft sé að bæta úr síðar. Meginreglan birtist m.a. í lögum nr. 7/1998, sem og fjölda reglugerða sem hafi verið settar með stoð í lögunum. Frá því að starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út árið 2005 hafi Umhverfisstofnun uppfært verklag sitt með hliðsjón af breyttu regluverki t.a.m. með reglugerð nr. 550/2018, lögum nr. 7/1998, lögum nr. 55/2003 auk áðurgreindra reglugerða, sem hafi verið settar og tekið breytingum. Nýir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi fallið, svo sem í málum nr. 107/2014, 95/2015, 155/2017, 6/2018, 4/2018 og 117/2018. Þá hafi þekking sem aflað hafi verið við framkvæmd eftirlits með mengunarvörnum, ný vísindaleg þekking sem orðið hafi til í málaflokknum, nýjar mæliaðferðir, tækniþróun, samanburður við vinnubrögð í erlendum systurstofnunum og margt fleira valdið breytingum eða styrkt verklag í sessi. Hvað varði ákvæði starfsleyfa hafi athugasemdir frá almenningi stundum haft talsverð áhrif til umbóta. Vegna umfangs starfseminnar hafi samtals farið 30 tímar í yfirferð og mat á umsókn en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 8 tímum vegna slíkrar vinnu.

Eldra starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út 16. nóvember 2005. Frá þeim tíma hafi verði gerðar talsverðar breytingar á starfsleyfisskilyrðum, m.a. vegna laga og reglugerðabreytinga sem hafi leitt til breytinga á skilyrðunum. Hér megi nefna ákvæði um upplýsingarétt til almennings, umhverfisábyrgð skv. lögum nr. 55/2012, verkstjórn og takmörkun aðgangs, þátttöku í EMAS og fleira, sem þurft hafi að bæta við starfsleyfi kæranda. Einnig hafi kærandi óskað eftir nokkrum undanþágum frá hefðbundnum kröfum í starfsleyfum fyrir spilliefnamóttöku, m.a. frá kröfu um að lóð fyrirtækisins sé afgirt og undanþágu frá kröfum um mælingar í frárennsli. Þá hafi verið umræða um ílát til geymslu á spilliefnum. Sérútfærsla sé í starfsleyfinu á kröfum varðandi hreinsun á frárennsli og sé þar veitt undanþágu frá hefðbundnum kröfum. Talsverð vinna fari að jafnaði í mat á því hvort rétt sé að víkja frá gildandi meginreglum við útgáfu starfsleyfis svo tryggt sé að jafnræðis sé gætt, sem og til að tryggja ákvörðun í samræmi við uppgefnar forsendur. Eins og fram hafi komið í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi sérfræðingar frá Umhverfisstofnun farið á fund í Gufunesi og aðstæður verið skoðaðar að ósk umsækjanda, en ferðin hafi tekið 8 klst. Auk þess hafi sérfræðingurinn þurft að undirbúa sig fyrir fund með kæranda. Samtals hafi 29 klst. farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst. vegna þeirrar vinnu.

Þegar starfsleyfistillagan hafi verið tilbúin hafi verið farið yfir hana af sérfræðingum stofnunarinnar og ritara. Í því felist að lögfræðingur, sviðsstjóri, teymisstjóri og sérfræðingar fari yfir lögformlegar hliðar málsins. Tillagan sé lesin yfir af eftirlitsmönnum og starfsleyfissérfræðingum og síðan prófarkalesin. Samtals hafi 6 klst. farið í yfirferð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst.

Eftir að ákveðið hafi verið að auglýsa starfsleyfið hafi starfsleyfistillagan verið send til auglýsingar og útbúin frétt/auglýsing á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Þá hafi tillagan verið send á alla viðkomandi aðila með ábendingum um að hún væri komin í auglýsingu. Þetta sé í samræmi við 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um að ef endurskoðun á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 8. gr., skuli útgefandi starfsleyfis auglýsa drög að slíkri breytingu að lágmarki í fjórar vikur. Útgefandi starfsleyfis skuli síðan innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi renni út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins, sbr. 9. mgr. 6. gr. fyrrnefndrar reglugerðar. Mælt sé fyrir um það í 6. gr. og í viðauka IV við reglugerðina hvaða upplýsingar útgefandi starfsleyfis skuli hafa á vefsvæði sínu. Umhverfisstofnun hafi gefið starfsleyfi kæranda út 23. maí 2019 og hafi það verið birt á vefsíðu stofnunarinnar, en það teljist opinber birting skv. 10. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Samtals séu skráðar 4 klst. vegna auglýsingar starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 2 klst.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þar sem lög nr. 130/2011 séu sérlög þá gangi þau framan stjórnsýslulögum, sem mæli fyrir um þriggja mánaða kærufrest í 27. gr. laganna. Innheimta kostnaðar sé hluti af málsmeðferð starfsleyfismálsins, en leiðbeiningar um kærufrest hafi verið veittar í ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Þar að auki megi benda á að Umhverfisstofnun hafi tilkynnti kæranda um viðbótarkostnað vegna vinnslu starfsleyfis 21. júní 2019, en kærandi ekki lagt fram kæru fyrr en 28. febrúar 2020, eða rúmlega 8 mánuðum síðar. Berist kæra að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Umhverfisstofnun geri hins vegar ekki athugasemd um lengdan kærufrest.

Umsókn um starfsleyfi hafi borist stofnunni 16. júlí 2017. Vinna hafi hafist við að leggja mat á umsóknina 18. september 2017. Frá 21. september 2017 til 12. apríl 2018 hafi ekki verið skráðir tímar í verkbókhaldinu þar sem afgreiðsla hafi dregist sökum mikils umfangs og mikils fjölda mála hjá stofnuninni. Vísað sé í fyrri rökstuðning í tengslum við málsmeðferðina.

Starfsleyfið hafi verið tilbúið til auglýsingar sumarið 2018 og hafi tillaga að starfsleyfinu verið send til kæranda 10. júlí 2018, en útgáfa þess hafi dregist vegna breytinga sem gerðar hafi verið á lögum nr. 7/1998 og gildistöku nýrrar reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hafi einnig borist athugasemdir frá kæranda við starfsleyfistillöguna sem þurft hafi að fara yfir, auk þess sem kærandi hafi beðið starfsleyfissérfræðing að koma á fund í Gufunesi. Frá 30. ágúst 2018 hafi síðan farið nokkur vinna í að leysa úr því hvort starfsemi kæranda væri háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, sem lokið hafi 30. janúar 2019 með svari frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Rekstraraðila hafi bæði verið tilkynnt um framsendingu starfsleyfisumsóknar kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur vegna reglugerðarbreytingar og um að vinna við starfsleyfið væri hafin á ný. Ekki hafi verið innheimtur kostnaður við að leysa úr álitaefni um útgefanda starfsleyfis.

Umhverfisstofnun starfi samkvæmt stjórnsýslulögum og beri að afgreiða erindi sem henni berist í samræmi við þau lög. Samkvæmt 9. gr. laganna skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt sé og hafi stofnunin sett sér tímamörk fyrir afgreiðslu erinda eftir eðli þeirra. Málshraði sem Umhverfisstofnun setji sér til viðmiðunar við útgáfu starfsleyfa sé 240 dagar. Þegar gögn séu til skoðunar hjá umsækjanda eða þegar óskað sé eftir ítarlegri upplýsingum frá honum teljist það ekki til málsmeðferðartíma. Umhverfisstofnun telji ekki rök standa til þess að sá tími sem taki að afgreiða málið eigi að leiða til þess að viðbótargjald verði fellt niður.

Kærandi hafi verið upplýstur um það í upphafi vinnu við gerð starfsleyfisins að komið gæti til umframvinnu og að fyrirtækið yrði upplýst um það áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Sótt hafi verið um starfsleyfið árið 2017. Vinna hafi dregist vegna laga- og reglugerðarbreytingar en vinnutímarnir sem farið hafi í að greiða úr því hvort starfsemin væri starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun hafi verið dregnir frá, þ.e. á tímabilinu 30. ágúst 2018 til 30. janúar 2019. Kæranda hafi verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu. Innheimtu reikningsins hafi verið frestað á ný vegna framkominnar kæru. Jafnframt hafi stofnunin ákveðið að greiða áfallinn innheimtukostnað og hafi rekstraraðila verið tilkynnt um það 29. nóvember 2019. Umhverfisstofnun fari því fram á að kröfum kæranda verði hafnað enda byggi krafa um viðbótargjald á greiðslureglu umhverfisréttarins og meginreglum um þjónustugjöld. Ekki séu frekari ástæður til að lækka upphæð reiknings en þegar hafi verið gert í málsmeðferð stofnunarinnar eftir að gætt hafi verið að andmælarétti rekstraraðila.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Ekki verður séð að kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, eða síðar, vegna ákvörðunar um álagningu umframgjaldsins vegna útgáfu starfsleyfisins, svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framangreindu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en raun bar vitni þótt kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í tengslum við útgáfu starfsleyfis. Lutu þær leiðbeiningar enda eingöngu að starfsleyfinu og lá lokareikningur ekki fyrir fyrr en 11. desember 2019. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Umhverfisstofnun er heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt framangreindu eiga reglur er gilda um þjónustugjöld við um nefnda gjaldtöku.

Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin hefur sætt breytingum og er gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. hennar nú kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 176/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu sótti kærandi um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júlí 2017. Í kjölfarið sendi stofnunin honum bréf, dags. 19. september 2017, þar sem því var lýst hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku vegna hennar yrði háttað. Í niðurlagi bréfsins er vakin athygli á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa geti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar séu til að reikna út kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum geti komið til þess að síðar verði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess komi verði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu verði tekin. Starfsleyfi var gefið út 23. maí 2019 og kæranda tilkynnt um fyrirhugaða gjaldtöku með bréfi, dags. 21. júní 2019. Kom þar fram að vinna við gerð starfsleyfis væri almennt 16 klst. Vinna við gerð starfsleyfis kæranda hafi hins vegar orðið meiri, einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar, og myndi stofnunin innheimta fyrir 55 klst. vinnu, kr. 13.200 fyrir hverja klukkustund, eða alls kr. 726.000. Kærandi gerði athugasemdir við gjaldtökuna með bréfi, dags. 2. júlí s.á., en vegna mistaka bárust honum ekki svör stofnunarinnar frá ágúst s.á. fyrr en í október s.á. Við það tækifæri var tímafjöldi leiðréttur vegna ábendinga kæranda og tilkynnt að Umhverfisstofnun myndi rukka fyrir 53 klst., samtals kr. 699.600. Lýtur ágreiningur málsins að þeirri innheimtu.

Samkvæmt framlögðum gögnum úr tímaskráningu Umhverfisstofnunar vegna vinnu við starfsleyfið fór fram vinna við það frá því í september 2017 og þar til leyfið var gefið út í maí 2019, með einhverjum hléum. Umhverfisstofnun hefur ekki einungis lagt fram gögn úr verkbókhaldi stofnunarinnar vegna vinnu við umrætt starfsleyfi heldur hefur hún jafnframt gefið skýringar á því í hverju vinnan hafi falist og hvers vegna hún hafi orðið jafn mikil og raunin varð. Koma þær skýringar m.a. fram í svörum stofnunarinnar við fyrirspurn kæranda um gjaldtökuna frá 2. júlí 2019. Þar er tiltekið hvernig áætlað er að þær 16 klst. sem gjaldskrá nr. 535/2015 miðar við skiptist niður á verkefni, auk þess sem færðar eru fram skýringar á málshraða, sem einnig taka til umfangs þeirrar vinnu sem fram fór að teknu tilliti til eðlis starfseminnar, staðhátta og réttarþróunar. Ljóst er að töluvert meiri tími fór í vinnu við starfsleyfið en gjaldskráin gerir ráð fyrir. Þykir þó ekki um óeðlilega marga tíma að ræða að fengnum greindum skýringum og er beinlínis gert ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimt sé tímagjald vegna þeirrar vinnu sem fer í vinnslu leyfisins umfram fastagjald. Var því með reikningi Umhverfisstofnunar verið að innheimta lögmætan kostnað fyrir veitta þjónustu í samræmi við heimild 53. gr. laga nr. 7/1998 og meginreglur um þjónustugjöld.

Í niðurlagi b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 segir að þegar ljóst sé að útgáfa leyfis hafi í för með sér umframvinnu skuli umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu og var kæranda tilkynnt með bréfi, dags. 19. september 2017, að ef viðbótarvinna færi fram yrði innheimt fyrir hana samkvæmt gjaldskrá. Jafnframt að ef til þess kæmi yrði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Þegar kæranda var loks tilkynnt um umframkostnað með bréfi, dags. 21. júní 2019, lá fyrir að stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þá umframvinnu sem farið hefði fram og var kæranda þá fyrst gefinn kostur á að tjá sig um álagninguna. Framangreint verklag var ekki í samræmi við fyrirmæli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar og þær upplýsingar sem kæranda voru veittar í kjölfar móttöku á umsókn hans. Í svörum Umhverfisstofnunar við athugasemdum kæranda við innheimtuna var tekið fram að forsendur gjaldskrárinnar væru að af þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldi væri gert ráð fyrir átta tímum í móttöku, skráningu og yfirferð gagna. Af verkbókhaldi stofnunarinnar sést hins vegar að þegar í september 2019, stuttu eftir bréf stofnunarinnar til kæranda, höfðu 11 klst. verið notaðar til yfirferðar umsóknar kæranda. Var því fullt tilefni fyrir Umhverfisstofnun þegar á því stigi að gera kæranda viðvart um að umfang vinnu við starfsleyfi hans yrði töluvert meira en gert væri ráð fyrir í fastagjaldi. Þar sem kærandi fékk ekki vitneskju um framgang vinnunnar við starfsleyfið á því tímabili sem hún fór fram gat hann ekki gert sér grein fyrir þeim kostnaði sem skapaðist við þá vinnu. Er það ámælisvert og rétt að benda á að án þess að fá þær upplýsingar sem nefnt ákvæði gjaldskrárinnar gerir ráð fyrir að gjaldendum séu veittar er þeim illmögulegt að neyta andmælaréttar síns. Verður að telja að um annmarka á ákvörðun stofnunarinnar hafi verið að ræða hvað þetta varðar. Með hliðsjón af því að útgefinn reikningur var dreginn til baka af Umhverfisstofnun í kjölfar athugasemda kæranda, sem leiddu til breytinga á álagningunni þótt minniháttar væru, er þó ekki hægt að líta svo á að andmælaréttur kæranda hafi verið virtur að vettugi. Þykir nefndur annmarki því ekki eiga að leiða til ógildingar.

Það athugist að langur málsmeðferðartími vegna starfsleyfis þess sem var grundvöllur umdeildrar gjaldtöku í þessu máli kemur ekki til skoðunar og haggar hann ekki hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verður enda ekki séð að drátturinn hafi leitt til þess að álagningin hafi orðið hærri en ella.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis Íslenska gámafélagsins ehf. fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.

jún 19
Love0

117/2019 Hafravatn

Með

Árið 2020,  fimmtudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2019, kæra á ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 um að synja umsókn kærenda um skiptingu lóðar í tvo hluta og byggingu húss á þeim.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:  

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. nóvember 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, þá ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 að synja umsókn um skiptingu nefndrar lóðar í tvo hluta og byggingu húss á þeim. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda „til að stærð bygginga á lóð þeirra verði allt að 200 m2 á lóðinni óskiptri eins og leyft er í öllum öðrum frístundabyggðum [Mosfellsbæjar]“. Þá er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda til að skipta lóð sinni í tvennt og að stærð bygginga á hvorri lóð verði allt að 130 m2. Að auki er þess krafist að fyrirhugaður nýtingarréttur Mosfellsbæjar á lóð kærenda verði ógiltur. Að lokum er þess krafist að viðurkennt verði að lokasetning í 5. mgr. kafla 4.11 í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 brjóti gegn IV. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 16. febrúar 2020.

Málavextir: Kærendur eru eigendur 9.247 m2 frístundalóðar í Úlfarsfellslandi við norðanvert Hafravatn. Á lóðinni stendur nú 60 m2 sumarbústaður auk bátaskýlis. Með bréfi kærenda til skipulagsnefndar Mosfellsbæjar, dags. 13. apríl 2016, óskuðu þeir eftir leyfi sveitarfélagsins til að skipta lóð sinni í tvo u.þ.b. jafn stóra hluta og til að byggja frístundahús á nýrri lóð. Skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafnaði erindinu 3. maí 2016 með vísan til þess að það væri í ósamræmi við stefnumörkun aðalskipulags sveitarfélagsins. Bæjarstjórn Mosfellsbæjar staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 11. s.m. Kærendur sendu Mosfellsbæ erindi 10. janúar 2018 þar sem aftur var farið fram á heimild til að skipta umræddri lóð í tvær lóðir og byggja á þeim. Lögmaður Mosfellsbæjar svaraði kærendum með bréfi, dags. 20. febrúar s.á., þar sem erindinu var synjað. Sú synjun var borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 15. mars s.á. Með úrskurði uppkveðnum 11. júní 2019, í kærumáli nr. 46/2018, var málinu vísað frá nefndinni. Var í niðurstöðu nefndarinnar vísað til þess að þar sem umsóknin hefði ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá bæjaryfirvöldum lægi ekki fyrir ákvörðun sem bundið hafi enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísaði úrskurðarnefndin til þess að óljóst væri af bréfi lögmanns og öðrum gögnum málsins hvort sveitarfélagið hafi litið á erindi kærenda sem nýja beiðni um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku. Hefði sveitarfélagið talið vafa leika á því hefði verið rétt að fá úr honum skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, enda eigi ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi. Með bréfi til bæjarstjórnar Mosfellsbæjar, dags. 18. júní 2019, fóru kærendur fram á að umsókn þeirra frá 10. janúar 2018 yrði þegar í stað tekin til lögboðinnar lokaafgreiðslu. Á fundi bæjarráðs 3. október 2019 var erindi kærenda synjað á þeim grundvelli að hvorki 1. né 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls ættu við enda hafi ákvörðunin í upphafi byggst á fullnægjandi og réttum upplýsingum um málsatvik. Hefði niðurstaða málsins öðru fremur byggst á ákvæðum aðalskipulags, sem ekki hefði verið breytt eftir að ákvörðunin hefði verið tekin.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að erindi þeirra frá 10. janúar 2018 hafi ekki verið beiðni um endurupptöku. Með bréfi, dags. 13. apríl 2016, hafi þeir einvörðungu sótt um heimild til að skipta lóð sinni við Hafravatn í tvennt og byggja hús á nýja lóðarhlutanum innan þeirra stærðarmarka sem skipulag Mosfellsbæjar hafi leyft, eða 90 m2. Um hafi verið að ræða málaleitan eða fyrirspurn fremur en afmarkaða og beina kröfugerð. Skipulagsnefnd hafi á fundi sínum 3. maí 2016 hafnað erindinu og hafi bæjarstjórn staðfest þá afgreiðslu 11. s.m. Í kjölfarið hafi tekið við mikil gagnavinna og upplýsingasöfnun af hálfu kærenda sem leitt hafi til nýrrar umsóknar, dags. 10. janúar 2018, með breyttu efni. Erindinu hafi verið synjað þrátt fyrir að um nýtt og margþættara mál væri að ræða. Í breyttri umsókn hafi m.a. verið farið fram á uppbyggingu á báðum lóðum, þ.e. byggingu 130 m2 húss á hvorri lóð, eins og heimilt sé að byggja á öllum öðrum frístundasvæðum sveitarfélagsins. Með hinni kærðu ákvörðun sé ekkert gert með nýjar og breyttar kröfur auk gríðarlegs magns nýrra upplýsinga og röksemda sem stutt hafi umsókn kærenda. Ekki sé vafa undirorpið að ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi og röngum upplýsingum um málsatvik. Um nýtt mál hafi verið að ræða eins og ítarlega hafi verið rökstutt af kærendum í kærumáli nr. 46/2018 og komi það berlega fram í samanburði bréfa kærenda frá 13. apríl 2016 og 10. janúar 2018.

Þá byggi kærendur á því að öll skilyrði til endurupptöku hafi verið uppfyllt. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar segi að hafi sveitarfélagið talið vafa leika á því hvort erindi kærenda hafi verið ný umsókn um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku hafi verið rétt að úr honum yrði skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda eigi ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi. Ljóst megi vera að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum að þessu leyti. Ganga verði út frá því að um nýtt erindi sé að ræða og kærendur njóti alls vafa í þeim efnum.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er því hafnað að erindi kærenda frá 10. janúar 2018 hafi verið ný umsókn, enda lúti það að öllu því sama og erindi það sem skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafi hafnað 3. maí 2016 og bæjarstjórn staðfest á fundi sínum 11. s.m. Kærufrestir vegna þeirrar ákvörðunar hafi verið liðnir þegar kærendur hafi sent síðara erindi sitt og þeir verði ekki endurvaktir með því einu að senda inn nýtt erindi sama efnis. Synjunin hafi byggst á ákvæðum aðalskipulags Mosfellsbæjar en að mati nefndarinnar hafi beiðni um skiptingu lóðar og/eða nýjar byggingar á lóð kærenda ekki rúmast innan ramma þess. Aðalskipulaginu hafi ekki verið breytt síðan. Krafa kærenda hafi ætíð lotið að því að fá að skipta lóðinni upp og auka þar við byggingar. Engar forsendur séu til að taka ákvörðun sveitarfélagsins upp að nýju og verði það ekki knúið til að taka nýja ákvörðun um það efni. Í ljósi þess verði að hafna öllum kröfum kærenda með vísan til þess að kærufrestur vegna ákvörðunar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 11. maí 2016 sé liðinn og að ekki séu forsendur til að endurupptaka þá ákvörðun.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé það skilyrði endurupptöku að ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin. Í þessu tilviki séu þau atvik sem skipt geti máli eingöngu þau að óskað hafi verið ítrekað eftir fjölgun byggingarlóða og auknu byggingarmagni á svæði sem falli undir gr. 4.11 í aðalskipulagi Mosfellsbæjar þar sem frekari uppbygging á svæðinu sé stöðvuð. Hvorugt þessara atriða hafi breyst og því séu skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga ekki uppfyllt.

Af skipulagslögum sé ljóst að sveitarfélögum sé ætlað að annast gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Í þeim skuli mörkuð stefna um landnotkun og byggðaþróun og sett fram stefnumið um einstaka þætti, m.a. varðandi frístundabyggð, náttúruvernd, vatnsvernd o.fl. Skuli þetta m.a. gert í því skyni að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Í samræmi við það hafi sveitarfélagið markað sér stefnu um svæði fyrir frístundabyggð, sbr. gr. 4.1. í gildandi aðalskipulagi. Hafi hún m.a. gengið út á að takmarka frekari uppbyggingu frístundabyggðar við Hafravatn með hliðsjón af því langtímamarkmiði bæjarins að við Hafravatn gæti þróast almennt útivistarsvæði. Samkvæmt 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verði umrædd lóð ekki deiliskipulögð í andstöðu við framangreint markmið. Samkvæmt 13. gr. sömu laga og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verði hvorki framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi gefið út nema fyrirhugaðar framkvæmdir eða fyrirhugað mannvirki samræmist skipulagi. Því hafi verið rétt að hafna beiðni kærenda. Að því er varði viðurkenningarkröfur kærenda og kröfu um að fyrirhugaður nýtingarréttur til útivistar á landi þeirra verði ógiltur vísi sveitarfélagið til þess að þær falli ekki undir efnisinntak 52. gr. skipulagslaga.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en getur ekki tekið afstöðu til viðurkenningarkrafna kærenda. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að meta lögmæti ákvæða Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2011-2030 samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 52. gr. og 3. mgr. 29. gr. þeirra laga. Verður því aðeins tekin afstaða til ógildingarkröfu kærenda en öðrum kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða ákvörðun var tekin með vísan til þess að hvorki 1. né 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls ætti við. Fyrri ákvörðun hefði byggst á fullnægjandi og réttum upplýsingum um málsatvik og öðru fremur á ákvæðum aðalskipulags sem ekki hefði verið breytt eftir að ákvörðunin hefði verið tekin. Leit bæjarráð því svo á að umsóknin væri beiðni um endurupptöku máls þess sem hófst með bréfi kærenda, dags. 13. apríl 2016, þar sem farið var fram á leyfi sveitarfélagsins til að skipta umræddri lóð í tvo hluta sem yrðu u.þ.b. jafn stórir og byggja frístundahús á nýrri lóð. Því máli lauk með synjun skipulagsnefndar sveitarfélagsins 3. maí s.á.

Hvorki kemur fram í umsókn kærenda frá 10. janúar 2018 né í erindi þeirra frá 18. júní 2019, þar sem farið var fram á að umsókn þeirra yrði þegar í stað tekin til lögboðinnar lokaafgreiðslu, að um beiðni um endurupptöku fyrra máls væri að ræða. Liggur í raun fyrir að við meðferð kærumáls nr. 46/2018 hjá úrskurðarnefndinni mótmæltu kærendur því að umsókn þeirra frá 10. janúar 2018 væri hluti af því máli sem hófst með bréfi þeirra frá 13. apríl 2016. Ljóst er að umsóknir kærenda frá 13. apríl 2016 og 10. janúar 2018 eru efnislega ekki að öllu leyti eins. Þá voru umsóknirnar studdar mismunandi gögnum og rökum. Gat bæjarráð því ekki byggt á því, gegn mótmælum kærenda, að fyrirliggjandi erindi fæli í sér beiðni um endurupptöku máls í skilningi 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, enda verður mál aðeins endurupptekið samkvæmt nefndu ákvæði að frumkvæði aðila máls.

Að öllu framangreindu virtu voru slíkir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:  

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 um að synja umsókn kærenda um skiptingu frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, í tvo hluta og byggingu húss á þeim.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 10
Love0

38/2020 Orustustaðir

Með

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2020, kæra á ákvörðunum skipulags- og byggingar­fulltrúa Skaftárhrepps frá 12. desember 2019, annars vegar um að samþykkja framkvæmdaleyfi til lagfæringar á hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða í Skaftár­hreppi og hins vegar um að samþykkja byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsum að Orustustöðum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

 

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Hraunbóls/Sléttabóls 2 í Skaftárhreppi og leigutakar lóða nr. 192492 og 221043 í landi jarðarinnar þær ákvarðanir skipulags- og byggingar­fulltrúa Skaftárhrepps, dags. 31. desember 2019, að samþykkja framkvæmdaleyfi til „lagfæringar á hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða í Skaftárhreppi, þannig að vegurinn verði akfær öllum bílum“ og byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsum að Orustustöðum. Skilja verður kæruna á þann veg að þar sé átt við þær ákvarðanir frá 12. desember 2019 sem tilkynntar voru umsækjanda í bréfi, dags. 31. s.m. Jafnframt er kærð sú ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 12. maí 2020 að afturkalla þá ákvörðun sína frá 7. maí s.á. að afturkalla áðurgreindar ákvarðanir. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Einnig er gerð krafa um úrskurð um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinna kærðu leyfa að því marki sem þær brjóti í bága við hagsmuni kærenda. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skaftárhreppi 22. maí 2020.

Málavextir: Jörðin Orustustaðir er á Brunasandi í Skaftárhreppi og lagðist í eyði um 1950. Hinn 12. desember 2019 var á fundi skipulagsnefndar Skaftárhrepps tekin fyrir umsókn eiganda jarðarinnar um leyfi til að lagfæra hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða til að unnt væri að komast að bænum Orustustöðum. Í umsókn kom fram að einkum væri um að ræða þann hluta vegarins sem lægi frá beygju, meðfram hrauninu, og að landamerkjum Orustustaða. Heildarlengd vegarins væri um 5,8 km en gera mætti ráð fyrir lagfæringum á um 2 km kafla. Var fært til bókar að skipulagsnefnd gæti fyrir sitt leyti fallist á fyrirhugaðar vegabætur en þó með fyrirvara um samþykki landeigenda þess lands sem þær tækju til utan lands Orustustaða. Á sama fundi var samþykkt umsókn eiganda jarðarinnar um byggingarleyfi fyrir þremur starfsmannahúsum að Orustustöðum, einnig með fyrirvara um að fyrir lægi samþykki landeigenda Hraunbóls/Sléttabóls og Fossjarða vegna aðkomuvegar. Sveitarstjórn samþykkti greindar afgreiðslur á fundi sínum 16. desember 2019. Með tölvubréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til m.a. leyfishafa og kærenda 2. mars 2020 var bent á að svo virtist sem leyfishafi hefði ráðist í framkvæmdir á aðkomuveginum án leyfis eigenda Hraunbóls.

Skipulags- og byggingarfulltrúi sendi að nýju tölvubréf til m.a. leyfishafa og kærenda 7. maí 2020 og fyrirskipaði að framkvæmdir skyldu stöðvaðar þar sem ekki lægi fyrir samkomulag milli landeigenda um endurbætur/uppbyggingu á veginum að Orustustöðum. Jafnframt var byggingarleyfið afturkallað og bent á að framkvæmdir skyldu stöðvaðar. Nokkrum dögum síðar, eða 12 s.m., tilkynnti skipulags- og byggingarfulltrúi í tölvubréfi til m.a. leyfishafa og kærenda að hann hefði endurskoðað afstöðu sína í málinu. Ljóst væri eftir vettvangsskoðun að engar endurbætur/uppbygging hefði átt sér stað á aðkomuvegi að Orustustöðum þar sem hann færi um land Hraunbóls. Ekki væri um neinar óleyfis­framkvæmdir að ræða, aðeins minni háttar viðhald. Hefði því ekki reynt á framkvæmdaleyfið sem veitt hefði verið í desember 2019. Þá var tekið fram að eina aðkoman að Orustustöðum væri um land Hraunbóls og yrði eigandi Hraunbóls að þola umferð vegna byggingar íbúðar­húss á þeirri jörð. Niðurstaðan væri því sú að leyfisveitingarnar frá desember 2019 stæðu og afturköllun leyfanna í tölvubréfi 7. maí 2020 væri afturkölluð.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirætlanir eiganda jarðarinnar Orustustaða um lagningu aðkomuvegar að áætlaðri hótelbyggingu að Orustustöðum standi til þess að leggja þann veg þvert í gegnum ósnortið eignarland kærenda. Þeir hafi hins vegar ekki og muni ekki heimila þá veglagningu, en samþykki þeirra þurfi að liggja fyrir. Vegslóði sá er hið kærða framkvæmdaleyfi lúti að hafi aldrei verið sýndur í skipulagi, hvorki sem vegslóði né aðkomuvegur að Orustustöðum, enda hafi hann aldrei verið nýttur þannig. Þrátt fyrir skýr fyrirmæli og áréttingar í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til leyfishafa 2. mars 2020 hafi eigandi jarðarinnar Orustustaða haldið áfram framkvæmdum sínum og ráðist í vegabætur á slóðanum innan lands Hraunbóls, en efni hafi verið borið í slóðann á a.m.k. fimm stöðum auk þess sem ræsi hafi verið sett niður.

Freklega sé brotið gegn réttindum kærenda með því að gera slóðann, sem á köflum hafi verið einungis hjólför, akfæran öllum bílum með tilheyrandi röskun á landi til frambúðar. Auk þess liggi brýr á svæðinu sem nauðsynlegar séu fyrir aðkomu kærenda að húsnæði sínu undir skemmdum vegna þungaflutninga sem séu vegna framkvæmda á grundvelli byggingar­leyfisins. Brjóti hinar kærðu ákvarðanir, sem og síðari meðferð málsins, gegn grunnreglum stjórnsýsluréttar, markmiðum skipulagslaga og ákvæðum um leyfisveitingar.

Málsrök Skaftárhrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er aðallega gerð krafa um frávísun málsins þar sem kæra hafi ekki borist innan lögmælts tímafrests. Til vara er gerð krafa um að hafnað verði kröfu um stöðvun framkvæmda. Hinum umdeildu framkvæmdum hafi verið lokið þegar kæran hafi borist úrskurðarnefndinni. Búið hafi verið að koma starfsmannahúsum fyrir auk þess sem endurbætur sem staðið hefðu yfir á hinum umþrætta vegarslóða hafi verið lokið. Frekari framkvæmdir hafi ekki átt sér stað á svæðinu og hafi krafan því enga þýðingu með tilliti til hagsmuna kærenda.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að kröfum kærenda verði hafnað. Engir hagsmunir kærenda réttlæti það inngrip að stöðva framkvæmdir. Framkvæmdirnar hafi ekki í för með sér neina heimildarlausa umferð eða endurbætur á vegslóðanum sem valdið geti tjóni á landi og eignum kærenda til framtíðar. Leyfishafi hafi ekki ráðist í og hyggist ekki ráðast í neinar fram­kvæmdir á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir framkvæmdir við veginn í landi kærenda, enda sé skilyrði þess leyfis að hann afli samþykkis landeigenda. Jafnframt sé vísað til meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Stöðvun framkvæmda sé undantekningarheimild sem skýra beri mjög þröngt. Hafi kærendur ekki fært fram neinar málsástæður, rök eða bent á sérstaka hagsmuni eða aðstæður sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis með tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi séu. Í því sambandi sé bent á að grenndaráhrif starfsmannahússins séu engin. Hagsmunir leyfishafa af því að framkvæmdir verði ekki stöðvaðar séu miklir. Vinna sé í fullum gangi við verkið og verkstöðvun myndi leiða af sér mikið tjón.

Leyfishafa hafi verið nauðsynlegt að lagfæra slóðann til að nýta sér umferðarrétt sinn eftir að einn kærenda hafi valdið tjóni á umræddum vegi. Séu þær lagfæringar ekki háðar samþykki landeigenda. Þá fari leyfishafi þess á leit við úrskurðarnefndina að tekin verði afstaða til frávísunarkröfu þegar í úrskurði um stöðvunarkröfu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að þótt þegar hafi verið valdið tjóni girði það ekki fyrir það að framkvæmdir verði stöðvaðar til að koma í veg fyrir frekari tjón vegna áframhaldandi þungaflutninga um eignarland kærenda. Horfa verði til þess hversu líklegt sé að kæran breyti efni ákvörðunarinnar. Einnig sé bent á að leyfishafi og aðilar á hans vegum hafi vísað til framkvæmdaleyfisins þegar borið hafi verið efni í slóðann og sett ræsi. Vísað sé á bug að kærufrestur hafi verið liðinn, en kærendur hafi fengið misvísandi upplýsingar um stöðu mála. Réttaröryggi væri fótum troðið ef hægt væri að leika þann leik að veita rangar eða villandi upplýsingar og koma þannig í veg fyrir að aðilar geti nýtt sér kæru­heimildir sínar.

Niðurstaða: Af hálfu sveitarfélagsins og leyfishafa er gerð krafa um frávísun máls þessa þar sem kærufrestur hafi verið liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni, en aðila málsins greinir á um hvort svo sé. Veruleg áhöld eru þar um og verður afstaða til þessa álitaefnis ekki tekin fyrr en við frekari meðferð málsins. Í úrskurði þessum verður því eingöngu tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttar­áhrifum kærðar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að megin­reglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda undan­tekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Af hálfu kærenda er krafist stöðvunar framkvæmda en búið sé að gera umræddan slóða akfæran öllum bílum. Sé hann nýttur til þungaflutninga vegna byggingarframkvæmda á jörðinni Orustustöðum með tilheyrandi tjóni til frambúðar á eignarlandi kærenda. Sé nauðsynlegt að stöðva framkvæmdir til að koma í veg fyrir frekara tjón. Leyfishafi lýsir því hins vegar yfir að hann hafi ekki ráðist í og hyggist ekki ráðast í neinar framkvæmdir á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis. Aðeins hafi verið um minni háttar viðhald á veginum að ræða. Var niðurstaða skipulags- og byggingarfulltrúa að lokinni vettvangsferð um svæðið á sömu lund. Gefur það til kynna að af hálfu sveitarfélagsins sé litið svo á að þær framkvæmdir sem fram hafa farið við veginn hafi ekki verið leyfisskyldar.

Ágreiningslaust virðist vera að vegaframkvæmdum sé lokið að öllu eða mestu leyti, en kærendur vilja ekki þola þá umferð um veginn sem leyfishafi telur nauðsynlega til að hann geti framkvæmt samkvæmt kærðu byggingarleyfi vegna starfsmannahúsa. Er m.a. deilt um hvort leyfishafi eigi umferðarrétt um veginn og ef svo er hvert innihald þess réttar sé. Sá ágreiningur er af einkaréttarlegum toga og á ekki undir úrskurðarnefndina sem einskorðar lögmætisathugun sína við lögmæti hinna kærðu leyfa. Þótt kærendur vilji ekki þola umferð af hálfu leyfishafa til að hann megi hagnýta sér útgefið byggingarleyfi er vandséð að lögvörðum hagmunum kærenda verði raskað með þeim hætti að réttlætt geti stöðvun framkvæmda. Þá standa þeim til boða önnur réttarúrræði, s.s. um að krefjast lögbanns.

Virðast aðrar framkvæmdir ekki vera yfirvofandi, enda gerir hið kærða framkvæmdaleyfi samþykki kærenda að skilyrði fyrir framkvæmdum á landi þeirra. Skal í því sambandi enn fremur bent á að framkvæmdaleyfi veitir ekki heimild til framkvæmda sem brjóta í bága við rétt annarra, sbr. 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Loks skal bent á að skipulagsfulltrúi hefur samkvæmt 7. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eftirlit með leyfisskyldum framkvæmdum og er einnig mælt fyrir um það í 16. gr. sömu laga að sveitar­stjórn hafi eftirlit með því að framkvæmdir séu í samræmi við útgefið framkvæmdaleyfi.

Að teknu tilliti til þess sem rakið hefur verið verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á meðan meðferð kærumáls þessa stendur yfir. Enda er heimild til stöðvunar framkvæmda undantekning sem skýra verður þröngt. Þó er rétt að benda á að hefjist framkvæmdir við veginn á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis eða um hann fari þungaflutningar í landi kærenda, svo nýta megi hið kærða byggingarleyfi, ber leyfishafi alla áhættu af því á meðan að ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða í kærumálinu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

jún 10
Love0

22/2020 Teigsskógur

Með

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. mars 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykhólahreppi 1. apríl 2020 og 18. maí s.á. Framkvæmdaáætlun barst frá Vegagerðinni 29. s.m.

Málavextir: Fyrirhuguð er lagning nýs Vestfjarðarvegar frá Bjarkalundi að Skálanesi við Þorskafjörð í Reykhólahreppi. Í matsskýrslu Vegagerðarinnar vegna framkvæmdarinnar frá því í febrúar 2017 voru lagðar fram fimm leiðir til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Lagði Vegagerðin til að nýr vegur yrði lagður samkvæmt leið Þ-H, en sú leið liggur að hluta til í gegnum Teigsskóg. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 28. mars 2017. Í niðurstöðu álits stofnunarinnar kom m.a. fram að leið Þ-H muni hafa veruleg óafturkræf áhrif á Teigsskóg. Í ljósi þess að allar veglínurnar fimm uppfylltu umferðaröryggiskröfur taldi stofnunin að ekki hefði verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að leggja veginn samkvæmt leið Þ-H, en hún myndi hafa í för með sér mest rask á vernduðu vistkerfi skv. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Á fundi sveitarstjórnar Reykhólahrepps 25. febrúar 2020 var tekin fyrir umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu nýs Vestfjarðarvegar, leið Þ-H, og lögð fram greinargerð um framkvæmdaleyfi ásamt skilmálum fyrir framkvæmdum. Var umsóknin samþykkt af meirihluta sveitarstjórnar.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að framkvæmdir séu a.m.k. yfirvofandi. Á hinu umdeilda svæði fyrirfinnist bæði leirur og skógar sem séu vistkerfi sem falli undir a- og b-lið 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl. Í 3. mgr. greinarinnar segi að forðast beri að raska vistkerfum og jarðminjum sem taldar séu upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Framkvæmdin muni einnig raska friðlýstu svæði á náttúruminjaskrá, sem sé norðurströnd Þorskafjarðar og fjörur í Djúpafirði, með þverun fjarða sem hafi áhrif á eðlisþætti sjávar og lífríki fjöru og grunnsævis. Það sé brot gegn 3. mgr. 38. gr. laganna þar sem segi: „Hvers konar athafnir eða framkvæmdir sem ganga gegn markmiði friðlýsingar og geta skaðað verndargildi friðlýstra náttúruminja eru óheimilar nema samkvæmt undanþágu, sbr. 41. gr.“ Slíkrar undanþágu frá ráðherra skv. 41. gr. laganna hafi ekki verið aflað.

Málsrök Reykhólahrepps: Sveitarfélaginu var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna stöðvunarkröfu kæranda, en engar slíkar komu fram í þessu máli.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að stöðvunarkröfum kæranda verði hafnað. Byggt sé á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Reglan sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og eingöngu beri að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Réttaráhrif stöðvunar séu jafn afdrifarík og sambærileg og áhrif lögbanns. Við beitingu stöðvunarúrræðisins sé hins vegar ekki krafist neinnar tryggingar af hálfu þess aðila sem krefjist beitingar þess eins og gert sé þegar lögbanni sé beitt. Þrátt fyrir áskilnað um tryggingu við beitingu lögbanns séu mjög þröngar skorður settar, sbr. 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Túlka verði heimild til að stöðva framkvæmdir enn þrengra en heimild til að beita lögbanni með hliðsjón af því að engar tryggingar séu settar vegna tjóns sem hlotist geti af slíkri kröfu.

Kærandi færi ekki neinar málsástæður eða rök fyrir því að þær aðstæður séu uppi sem kalli á stöðvun framkvæmda. Þrátt fyrir að leyfið hafi verið gefið út 10. mars 2020 hafi framkvæmdir ekki verið boðnar út. Ljóst sé að þær muni ekki hefjast fyrr en lokið hafi verið við útboð og samið við verktaka um framkvæmdina, auk þess sé eftir að ljúka samningum við landeigendur. Stefnt sé að því framkvæmdir geti hafist í júnímánuði. Því séu engar forsendur fyrir hendi til að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Hafi hins vegar ekki verið kveðinn upp efnisúrskurður í málinu áður en framkvæmdir hefjist skuldbindi Vegagerðin sig til að upplýsa kæranda og úrskurðarnefndina um upphaf framkvæmda með hæfilegum fyrirvara áður en framkvæmdir hefjist. Jafnvel þótt það komi til skoðunar að stöðva framkvæmdir kunni að vera að það eigi ekki við um alla framkvæmdina, enda ljóst að einstakir framkvæmdaáfangar nýtist óháð því hvaða veglína verði farin.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir þeirri málsástæðu að sömu eða strangari kröfur séu gerðar til beitingu stöðvunarúrræðis samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og gildi um lögbann samkvæmt 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Ljóst sé að mun fleiri og strangari skilyrði séu sett fyrir lögbanni. Ótækt sé að beita sjónarmiðum sem gildi um lögbann við úrlausn um stöðvunarkröfuna, enda séu skilyrðin ekki hin sömu.

Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 130/2011 segi m.a. í athugasemdum við 5. gr.: „Í málum sem varða framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið kann kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hefur ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.“ Verði að hafa það sjónarmið til hliðsjónar við túlkun ákvæðisins.

Í greinargerð Vegagerðarinnar sé að finna yfirlýsingu þess efnis að „stefnt [sé] að því að framkvæmdir geti hafist í næstkomandi júnímánuði.“ Sé því tvímælalaust uppfyllt það skilyrði ákvæðisins að framkvæmdir séu yfirvofandi.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Úrskurðarnefndin hefur aflað upplýsinga frá leyfishafa um framkvæmdaáætlun vegna fyrirhugaðrar vegagerðar og er ljóst að framkvæmdir eru yfirvofandi. Stefnir leyfishafi að því að útboð vegna fyrsta áfanga fari fram í júní 2020 og framkvæmdir hefjist í sama mánuði. Sá áfangi felur í sér endurbyggingu á 5 km kafla af Vestfjarðarvegi í Gufufirði. Að auki kemur fram í framkvæmdaáætlun að stefnt sé að því að framkvæmdir við 6 km undirbyggingu Djúpadalsvegar hefjist í júní 2020. Aðrar framkvæmdir á grundvelli hins kærða leyfis munu ekki hefjast fyrr en að hausti árið 2020, sumarið 2021 og sumarið 2022.

Skipulagsstofnun tekur fram í niðurstöðu álits síns á mati á umhverfisáhrifum frá 28. mars 2017 að á því landsvæði sem framkvæmdin sé fyrirhuguð gildi margvísleg verndarákvæði sem taki að einhverju marki til allra þeirra fimm veglína sem matsskýrsla Vegagerðarinnar fjalli um. Votlendi, leirur og sjávarfitjar ásamt sérstæðum eða vistfræðilega mikilvægum birkiskógum njóta verndar samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Þá sé hluti áformaðs framkvæmdasvæðis innan svæðis á náttúruminjaskrá. Einnig njóti nokkur fjöldi fornleifa verndar samkvæmt lögum um menningarminjar á eða nærri framkvæmdasvæði allra veglína. Jafnframt sé arnarvarp og æðarvarp nærri framkvæmdasvæðinu sem njóti verndar samkvæmt lögum nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Þá séu búsvæði fleiri verndaðra fugla- og gróðurtegunda á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Einnig sé sérstök áhersla á verndun landslags í lögum um náttúruvernd og í lögum nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar. Stofnunin tekur fram að af því birkiskóglendi sem verði fyrir áhrifum vegna framkvæmdarinnar sé það eingöngu Teigsskógur sem falli undir verndarákvæði 61. gr. náttúruverndarlaga og telji stofnunin að leið Þ-H muni hafa veruleg óafturkræf áhrif á hann. Einnig kemur fram að leirur njóti verndar samkvæmt nefndri 61. gr., en fram hafi komið í matsferlinu að óvissa sé um áhrif þverana fjarða á strauma og á botngerð og vistkerfi innan þverana. Þannig ríki óvissa um áhrif þverana fjarðanna á leirur.

Matsskylda Djúpadalsvegar var könnuð í ágúst 2008 og samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 27. nóvember s.á. voru þær framkvæmdir ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til umhverfisráðherra en í úrskurði hans frá 9. júlí 2009 var niðurstaðan sú að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Tenging Vestfjarðarvegar við Djúpadal hefur þó, sem hluti af Þ-H leiðinni, sætt mati á umhverfisáhrifum. Á meðan á því mati stóð var m.a. leitað umsagna sérfræðistofnana sem nú verðar raktar að því er varðar þennan hluta framkvæmda.

Í umsögn Minjastofnunar Íslands frá 1. desember 2016 um frummatsskýrslu Vegagerðarinnar kemur fram að fjallað sé um 17 minjastaði vegna tengingar við Djúpadal. Skráning einnar fornleifar sé talin fullnægjandi mótvægisaðgerð, gera þurfi verktökum grein fyrir staðsetningu tveggja fornleifa og merkja þurfi átta fornleifar á meðan framkvæmdir standi yfir. Í tvær fornleifar þurfi að grafa könnunarskurði. Að óbreyttu séu miklar líkur á að bæjarhól Barms og minjum honum tengdum verði raskað við lagningu vegarins. Mælti Minjastofnun eindregið með því að veglína yrði valin sem lægi fjær fornleifum á og í kringum bæjarstæði Barms og kemur fram í matsskýrslu að Vegagerðin muni fara eftir þeim aðgerðum sem Minjastofnun fari fram á í umsögn sinni. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands frá 14. desember 2016 kemur fram að áhrif framkvæmda í Djúpafirði á arnarvarp velti á því hvernig staðið verði að framkvæmdum. Tiltölulega auðvelt ætti að vera að hnika einstökum verkþáttum þannig að framkvæmdir valdi ekki óæskilegum truflunum. Varanleg áhrif framkvæmdanna verði einhver en væntanlega ásættanleg svo fremi sem gefnar forsendur haldi. Í matsskýrslu kemur fram að engar sprengingar verði á varptíma arnarins. Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 1. desember 2016 kemur fram að veglagning í Djúpafirði muni hafa neikvæð áhrif í för með sér í formi landslagsáhrifa. Það er mat Umhverfisstofnunar að leið H1 hafi veruleg neikvæð áhrif á landslag þar sem hún sameinast leiðum I og Þ-H frá Hallsteinsnesi og yfir á Skálanes. Að auki feli leiðin í sér miklar og áberandi skeringar og fyllingar við austanverðan Djúpafjörð en tengingar við Djúpadal vegna leiða I og Þ-H fara einnig um svæðið. Í matsskýrslu kemur fram að Vegagerðin sé ósammála því mati að áhrif leiðar Þ-H á umhverfið verði umtalsverð. Telur Vegagerðin að með lítilsháttar færslu veglínu við fornleifar og við tjarnir og víkur á Hallsteinsnesi, góðum frágangi, aðlögun vegarins að landi og uppgræðslu verði hægt að draga úr neikvæðum áhrifum leiðarinnar á umhverfið. Í framkvæmdaáætlun Vegagerðarinnar kemur að auki fram að nú þegar liggi vegslóði út á Hallsteinsnes frá Djúpadal. Með svipuðum hætti kom fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu Djúpadalsvegar frá 2008 að nýr vegur myndi fylgja núverandi vegslóðum á svæðinu að miklu leyti. Í framkvæmdaáætlun Vegagerðarinnar segir enn fremur að fjörur í Djúpafirði séu friðlýstar en aftur á móti fylgi vegurinn hlíðinni en liggi ekki í fjörunni. Einnig að land undir veglínu virðist vera á náttúruminjaskrá. Í nefndri matsskylduákvörðun kemur hins vegar fram að fyrirhugaður Djúpadalsvegur muni ekki liggja um friðlýst svæði eða svæði á náttúruminjaskrá.

Úrskurðarnefndin gerir ráð fyrir því að efnislegri meðferð kærumáls þessa verði lokið innan lögboðins málsmeðferðartíma vegna viðamikilla mála, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eða í öllu falli áður en seinni áfangar framkvæmdarinnar hefjast haustið 2020. Leyfishafi hefur vísað til þess að einstakir framkvæmdaáfangar nýtist óháð því hvaða veglína verði farin. Hefur hann að beiðni úrskurðarnefndarinnar látið henni í té framkvæmdaáætlun sem ætla verður að taki mið af því. Auk þess ber áætlunin með sér að byrjað verður á áföngum sem síður valda þeim umhverfisáhrifum sem Skiplagsstofnun telur í áliti sínu að veglagning um leið Þ-H muni hafa í för með sér. Þannig mun lagning brúa og þverun fjarða ekki eiga sér stað fyrr en eftir sumarið 2020 og mun ekki verða framkvæmt í Teigsskógi það sumar. Framkvæmdir sumarið 2020 hefjast við þann hluta Vestfjarðavegar sem er nú þegar í Gufufirði. Vegurinn þar er í dag malarvegur, en verður með bundnu slitlagi eftir endurbyggingu. Þá benda þær umsagnir og viðbrögð framkvæmdaraðila sem áður voru rakin ekki til þess að mati úrskurðarnefndarinnar að nauðsyn beri til að stöðva framkvæmdir við Djúpadalsveg sem áætlaðar eru sumarið 2020.

Með vísan til umfangs og eðlis þeirra framkvæmda sem fram munu fara sumarið 2020 telur úrskurðarnefndin að ekki séu til staðar ástæður til þess að grípa til svo íþyngjandi úrræðis sem stöðvun framkvæmda er þar til úrskurður gengur í kærumálinu. Er enda ljóst miðað við fyrirhugað framhald kærumáls þessa að kæruheimild verður ekki þýðingarlaus þótt framkvæmdir verði ekki stöðvaðar.

Rétt er þó að benda á að leyfishafi ber alla áhættu af því að hefja framkvæmdir á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness.

jún 10
Love0

113/2019 Brúarhvammur

Með

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. október 2019, er barst nefndinni 1. nóvember s.á., kærir Kvótasalan ehf., eigandi jarðarinnar Brúarhvamms, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að ógilt verði deiliskipulag frístundalóða í landi Brúarhvamms sem samþykkt var 4. september 2007 og breyting á því deiliskipulagi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2017.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 15. nóvember og 1. desember 2019.

Málavextir: Brúarhvammur er nýbýli sem stofnað var úr jörðinni Brú í Biskupstungum á árunum 1970 og 1973. Úr spildunni voru síðar seldar tvær lóðir, Brúarhvammur lóð nr. 1 með afsali, dags. 30. nóvember 1992, og Brúarhvammur lóð nr. 2 með afsali, dags. 11. janúar 1991. Hinn 4. september 2007 var samþykkt deiliskipulag fyrir frístundalóðir í landi Brúarhvamms. Fól það í sér endurgerð deiliskipulags frá 1992 en í greinargerð skipulagsins kemur fram að frá þeim tíma hafi Tungufljót brotið nokkuð af skipulagssvæðinu undir sig. Ein lóð sé á svæðinu og stækkun sunnan hennar. Aðkoma sé frá stofnvegi 35, Biskupstungnabraut, og er aðkomuvegur lóðarinnar frá heimreið að Brúarhvammi sýndur á uppdrætti.

Hinn 6. febrúar 2017 var samþykkt breyting á deiliskipulaginu og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl s.á. Skipulagssvæðið var stækkað til norðausturs með því að bæta við viðskipta- og þjónustulóð, Brúarhvammi lóð nr. 2. Kemur fram í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni að mörk þeirrar lóðar hafi verið dregin með hliðsjón af afsölum frá annars vegar 12. mars 1973, sem sé fyrir landið sem báðar lóðirnar hafi tilheyrt áður, og hins vegar frá 11. janúar 1991, en það afsal sé fyrir Brúarhvamm lóð nr. 2. Á skipulagsuppdrætti er gert ráð fyrir sömu aðkomu að lóð nr. 1 og áður, en bætt er við aðkomu að lóð nr. 2 frá heimreið að Brúarhvammi. Kærandi eignaðist Brúarhvamm í ágúst 2017, þ.e. nokkrum mánuðum eftir greinda deiliskipulagsbreytingu.

Á fundi skipulagsnefndar Uppsveita Árnessýslu 10. apríl 2019 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi sem náði til lóðanna Brúarhvamms nr. 1 og 2 í Bláskógabyggð. Á fundinum var ekki gerð athugasemd við að deiliskipulagsbreytingin yrði samþykkt. Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 9. maí 2019 var tillagan samþykkt samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var og mælst til að tillagan yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. laganna og að eiganda jarðarinnar Brúarhvamms yrði send tillagan til kynningar. Tillagan var auglýst til kynningar frá 22. maí til 3. júlí 2019 og bárust athugasemdir á þeim tíma, m.a. af hálfu kæranda. Að lokinni auglýsingu var tillagan lögð fyrir fund sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 24. september 2019. Tók sveitarstjórnin ekki undir athugasemdir frá eiganda Brúarhvamms, þar sem um minniháttar frávik væri að ræða frá gildandi deiliskipulagi. Með afgreiðslunni væri ekki tekin afstaða til einkaréttarlegs ágreinings um afmörkun lóðanna. Á fundinum samþykkti sveitarstjórn framlagða tillögu um breytingu á deiliskipulagi og öðlaðist hún gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 5. nóvember 2019.

Deiliskipulagsbreytingin nær til Brúarhvamms lóða nr. 1 og 2, en staðsetning þeirra er óbreytt. Heimilt verður að byggja á lóð nr. 1 allt að 140 m2 sumarhús á einni hæð með 6,0 m mænishæð. Að auki má byggja allt að 30 m2 geymslu. Fyrir breytinguna mátti byggja 40-80 m2 frístundahús, með 5,5 m mænishæð, og 10 m2 geymslu á lóðinni. Byggingarreitur á lóð nr. 1 var stækkaður, en tekið er fram í greinargerð skipulagsins að hann sé í minnst 10 m fjarlægð frá lóðarmörkum að Brúarhvammi og 50 m frá Tungufljóti, svo sem einnig er sýnt á uppdrætti. Veghelgunarsvæði, 30 m frá miðlínu Biskupstungnabrautar, er sýnt beggja vegna vegar og sú breyting gerð að aðkoma lóðar nr. 2 færist norðar og er nú innan veghelgunarsvæðis. Þá var bætt við aðkomu að lóð nr. 1 um lóð nr. 2, en fyrri aðkoma helst óbreytt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé gert ráð fyrir að á Brúarhvammi lóð 1, landnr. 167225, verði heimilt að byggja allt að 140 m2 frístundahús með allt að 6,0 m mænishæð. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi megi húsið vera 40-80 m2 með 10 m2 geymslu. Gert sé ráð fyrir því að aðkoma að lóðinni verði um Brúarhvamm lóð 2, landnr. 174434, auk þess að áfram sé gert ráð fyrir aðkomu um heimreið og bæjarhlað jarðar kæranda, Brúarhvamms, landnr. 167071.

Á veðbókarvottorði fyrir jörðina sé ekki að finna neina kvöð um umferðarrétt um heimkeyrslu hennar. Þá sé í þinglýstum skjölum þar sem jörðinni sé afsalað ekki tekið neitt fram um slíkan rétt. Með vísan til þessa telji eigendur Brúarhvamms ljóst að eigandi lóða 1 og 2 að Brúarhvammi eigi engan umferðarrétt um jörðina Brúarhvamm. Því sé ekki hægt að fallast á umrædda tillögu að deiliskipulagi, enda liggi fyrir að gengið sé á rétt kæranda með því að halda inni í deiliskipulagi aðkomu að lóð um heimkeyrslu og bæjarhlað Brúarhvamms. Ekki sé mögulegt að leiða umferðarrétt um land jarðarinnar Brúarhvamms af þinglýstum heimildum og hljóti það eitt og sér að leiða til ógildingar deiliskipulagsins, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 67/2015, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 118/2009.

Í afsali þáverandi eiganda Brúarhvamms, þar sem afsalað hafi verið 5.000 m2 spildu úr jörðinni Brúarhvammur undir lóð 2 árið 1991 komi eftirfarandi fram varðandi staðsetningu lóðarinnar: „Að norðan 75 m til vesturs frá heimreið að bænum. Að austan afmarkast landið af heimreið til suðurs og nær til suðurs 67 m frá vegi. Að sunnan er spildan 75 m lína jafnhliða norðurhlið og vestan bein lína í túngirðinguna jafnhliða austurhlið.“ Afsalshafi hafi staðfest staðsetningu lóðarinnar með uppdrætti sem hann hafi sent til sýslumanns með beiðni um þinglýsingu. Uppdrættinum hafi verið þinglýst 28. nóvember 2000 og á honum megi sjá greinda afmörkun spildunnar Brúarhvammur lóð 2. Uppdrátturinn, ásamt afsali, staðfesti svo ekki verði um villst að í gildandi deiliskipulagi frá 2017 ásamt tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið í sveitarstjórn Bláskógabyggðar 19. september 2019 sé spildan ekki staðsett á réttum stað. Í báðum tilvikum sé hún staðsett um það bil 30-40 metrum sunnar en fyrrgreind afsöl geri ráð fyrir. Spildan nái því um 115 metra frá vegi í stað 75 metra. Byggingarreitur samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé 10 metra frá lóðarmörkum. Röng staðsetning spildunnar hafi þau áhrif að byggingarreitur á spildunni Brúarhvammi lóðar 2 sé staðsettur um 30-40 metra inn á jörðinni Brúarhvammi, sunnan megin. Eigendur Brúarhvamms hafi ekki samþykkt slíka tilfærslu á spildunni og sé með þessu gróflega gengið á eignarrétt kæranda.

Kærandi hafi eignast jörðina Brúarhvamm með afsali, dags. 24. ágúst 2017, eða um fimm mánuðum eftir að tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna Brúarhvamms lóð 2 hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Seljandi jarðarinnar hafi verið dánarbú fyrrverandi eigandans og hafi engum verið til að dreifa til að leggja fram mótmæli við tillöguna um deiliskipulag. Kærandi hafi frá því að hann eignaðist landið mótmælt gildandi deiliskipulagi og bent sveitarstjórn á augljósa villu við gerð tillögu að því deiliskipulagi sem nú hafi verið samþykkt, þrátt fyrir að gengið sé gróflega á eignarrétt kæranda. Það sé fáheyrt að sveitarfélag breyti þinglýstum eignarheimildum landeiganda með samþykkt deiliskipulags, þ.e. breyti landamerkjum með þeim hætti einum að landeiganda séu færðar auknar heimildir á kostnað annars landeiganda. Skipti engu þótt gildandi deiliskipulag hafi verið samþykkt án athugasemda. Af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, t.d. úrskurði frá 25. nóvember 2015 í máli nr. 60/2013 og frá 10. október 2014 í máli nr. 62/2014, verði ráðið að rík krafa sé gerð til rannsóknar á þinglýstum skjölum áður en deiliskipulag sé samþykkt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. og óskráða rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Þinglýsingum fylgi ákveðinn áreiðanleiki að lögum og verði þinglýstum gögnum ekki breytt án aðkomu eiganda. Sveitarfélaginu hafi verið óheimilt að víkja frá lýsingu á landamerkjum í afsali og þinglýstum uppdrætti frá 2000 um afmörkun lóðar 2 við breytingu deiliskipulags í apríl 2017. Sama eigi við um tillögu þá sem nú liggi fyrir um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóð 1 og lóð 2 þar sem enn sé gert ráð fyrir aðkomu að lóð 1 um heimreið jarðarinnar Brúarhvammur án þess að fyrir liggi heimildir til þess, hvorki þinglýstar né aðrar.

Beri því að fella úr gildi fyrirliggjandi tillögu að breytingu á deiliskipulagi vegna Brúarhvamms lóð 1 og lóð 2, sem samþykkt hafi verið á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar þann 19. september 2019, ásamt því að ógilda beri deiliskipulagsbreytingu vegna Brúarhvamms lóð 2 frá apríl 2017 og Brúarhvamms lóð 1 sem samþykkt hafi verið 4. september 2007.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu Bláskógabyggðar kemur fram að í deiliskipulagi frá 2007 og í deiliskipulagsbreytingu 2017 sé gert ráð fyrir umræddri aðkomu og hafi ekki verið gerðar athugasemdir við hana í málsmeðferð vegna þessa. Umferðarrétturinn byggi á þinglýstum heimildum. Í afsali fyrrum eiganda Brúarhvamms, dags. 30. nóvember 1992, hafi fylgt með uppdráttur af spildunni, lóð 1, þar sem sýnd sé aðkoma frá heimreið að Brúarhvammi. Kaupandi þess tíma hafi síðar selt spilduna með kaupsamningi, dags. 7. nóvember 2003, og sé þar tekið fram að þáverandi eigandi Brúarhvamms heimili greiðan aðgang að landspildunni frá afleggjara. Það sama komi fram í kaupsamningi vegna kaupa núverandi eiganda lóðarinnar, dags. 28. apríl 2015. Ágreiningur um eignarréttindi verði ekki leystur fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og sé í öllu falli um að ræða skipulagskvöð sem lögð hafi verið á 2007, eða jafnvel fyrr með deiliskipulagi frá 1992, löngu áður en kærandi hafi eignast jörðina Brúarhvamm og sé kærufrestur hvað þetta varðar löngu liðinn.

Því sé hafnað að tækt sé að ógilda hina kærðu deiliskipulagsbreytingu á þeim grundvelli að staðsetning Brúarhvamms lóð 2 sé röng á skipulagsuppdrætti. Sams konar athugasemdir hafi komið fram af hálfu kæranda við málsmeðferðina með bréfi, dags. 2. júlí 2019. Í kjölfarið hafi skipulagsfulltrúi sent erindi til kæranda, dags. 3. júlí 2019, þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu hans til lýsingar ytri merkja upprunalegu spildunnar í afsali, dags. 12. mars 1973, þar sem fram komi að spildan sé 30 metra frá þjóðveginum. Tekið sé fram að þessir 30 metrar séu veghelgunarsvæði stofnvega. Því hafi hlutaðeigandi ekki haft umráð hins 30 metra beltis og ekki getað selt það. Láðst hafi að tilgreina þetta í áðurnefndu afsali, dags. 11. janúar 1991. Þá hafi ekki verið tekið tillit til þess við gerð hins þinglýsta uppdráttar, en eigandi upprunalegu spildunnar hafi ekki undirritað hann. Tekið sé fram að uppdrátturinn sé ekki áritaður af lóðarhöfum aðliggjandi lóða eða sveitarstjórn. Skipulagsfulltrúi hafi sent að nýju fyrirspurn, dags. 4. júlí 2019, þar sem kæranda sé bent á deiliskipulagsbreytinguna frá 2017 þar sem sama afmörkun lóðarinnar sé lögð til grundvallar og í hinni kærðu breytingu. Kærandi hafi svarað framangreindum fyrirspurnum með bréfi, dags. 5. júlí 2019.

Af deiliskipulagsbreytingu frá 2017 sé ljóst að afmörkun lóðar 2 byggi á þinglýstum heimildum, sbr. það sem áður sé lýst. Við meðferð deiliskipulagsbreytingar frá 2017 hafi engar athugasemdir borist við afmörkun lóðarinnar. Kærandi hafi keypt Brúarhvamm eftir að deiliskipulagið frá 2017 hafi verið samþykkt. Ekki geti reynt á gildi þeirrar deiliskipulagsbreytingar í kærumáli þessu, enda kærufrestur vegna hennar löngu liðinn.

Varðandi hina kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi kærandi sent inn athugasemdir í skipulags­ferlinu þar sem gerð hafi verið athugasemd við afmörkun lóðarinnar. Óskað hafi verið eftir nánari skýringum á hverju afstaða hans hafi byggst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en að mati sveitarstjórnar hafi ekki komið fram athugasemdir sem hafi gefið tilefni til þess að breyta afmörkuninni. Að auki sé bent á að eignarréttindum verði ekki ráðstafað með deiliskipulagi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu eiganda Brúarhvamms lóðar 2 er tekið fram að eignarréttur hans að spildunni sé staðfestur með þinglýstu afsali frá desember 2015. Því sé hafnað að stað–setning spildunnar sé röng í hinu kærðu deiliskipulagi.

Varðandi afmörkun á lögbýlinu Brúarhvammi, þá sé í þinglýstu afsali, dags. 31. mars 1970, tekið fram: „Norðurmörk spildunnar eru 30 metrum fyrir sunnan Brú, samsíða veginum 150 metra …“ Þegar kaupandinn hafi keypt meira land og það hafi verið stækkað úr 1,5 ha í 8 ha hafi í afsali, dags. 12. mars 1973, sagt: „er að norðanverðu 30 metra frá þjóðveginum – 350 – þrjú hundruð og fimmtíu metra austur með veginum frá miðjum fljótfarsvegi Tungufljóts“. Í báðum afsölum, sem afmarki lögbýlið Brúarhvamm eins og það sé í dag, sé skýrt tekið fram að fyrstu 30 metrar sunnan við og samsíða veginum til austurs frá miðju Tungufljóti hafi bærinn Brú haldið eftir við söluna og tilheyri það því bænum Brú. Ekki hafi fengist staðfest að Vegagerðin hafi nokkurn tímann gert landsvæðið upptækt og greitt bændum á bænum Brú bætur fyrir tekið land. Megi af því ráða að landið tilheyri enn bænum.

Þar sem það liggi fyrir að fyrri eigandi hafi selt og afsalað hálfum hektara úr landi sínu Brúarhvammi. Þar sem hann hafi ekki getað selt eitthvað sem hann hafi ekki átt, þá geti lóðin ekki legið öðruvísi en hún sé sýnd á núgildandi deiliskipulagi. Í athugasemdum kæranda í deiliskipulagsferlinu komi að auki fram að hann telji sig ekki hafa neinn umráðarétt yfir 30 m belti meðfram þjóðveginum. Loks hafi verið sýnt fram á með óumdeilanlegum hætti að fullur umferðarréttur sé til staðar fyrir lóð 1 um heimreið Brúarhvamms.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að tveir uppdrættir fylgi þinglýstu afsali og hvorugur sýni aðkomu að landinu eins og Bláskógabyggð haldi fram. Þó séu teiknuð bílastæði á öðrum þeirra á landi Brúarhvamms. Þar sem uppdrættir séu ekki staðfestir af seljanda, hafi þeir ekki legið fyrir við afsalsgerð og feli ekki í sér heimkeyrslu að lóð 1, sé ekki hægt að líta á þá sem marktæk gögn sem staðfesti þá fullyrðingu Bláskógabyggðar að fyrir liggi þinglýstar heimildir um umferðarrétt. Enga þýðingu í málinu hafi að fullyrt sé í síðari afsölum að heimilaður sé greiður aðgangur að landspildunni, enda hafi síðari afsalsgjafi enga heimild til að ráðstafa eignum annarra. Því sé að auki hafnað að um sé að ræða skipulagskvöð og sé ítrekuð tilvísun til Hæstaréttardóms í máli nr. 118/2009 því til stuðnings. Við gerð deiliskipulags hafi hvorki verið leitað samþykkis né gripið til eignarnáms og því augljóst að ekki sé um skipulags­kvöð að ræða.

Staðsetningu spildunnar sé mjög skýrt lýst í afsali hennar frá 11. janúar 1991 þótt ljóst sé að þar afsali afsalsgjafi landi sem ekki hafi verið í hans eigu, þ.e. 30 m landræmu meðfram vegi. Þrátt fyrir skýr ákvæði um landamerki í afsalinu hafi Bláskógabyggð og eigandi lóðar 1 og 2 ákveðið einhliða að færa til landamerki 30 m inn á landareign Brúarhvamms. Bláskógabyggð hafi tekið fram í samþykki fyrir hinni kærðu tillögu að deiliskipulagi að ekki sé tekin afstaða til landamerkjadeilna. Samt sem áður samþykki Bláskógabyggð tillögu að deiliskipulagi þar sem augljóslega sé verið að ganga gróflega á eignarrétt eiganda Brúarhvamms. Eins og fram komi í kæru þá hafi sveitarfélaginu ítrekað verið bent á villur í þeirri tillögu að deiliskipulagi, sem og þeirri sem samþykkt hafi verið árið 2017, en hafi valið að halda áfram með tillöguna að deiliskipulagi þrátt fyrir vitneskju um betri rétt kæranda.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Kærandi krefst þess að úrskurðarnefndin felli úr gildi eldri deiliskipulagsáætlun frá árinu 2007 og breytingar á henni frá árinu 2017 og 2019. Fyrri deiliskipulagsbreytingin sem kærandi krefst ógildingar á var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 6. febrúar 2017 og tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2017. Var kærufrestur vegna þeirrar deiliskipulags­breytingar, og eldra deiliskipulags frá árinu 2007, því löngu liðinn þegar kæra barst í þessu máli 1. nóvember 2019. Verður kröfum kæranda um ógildingu þeirra ákvarðana því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 28. gr. stjórnsýslulaga. Skiptir ekki máli í þessu samhengi með hvaða hætti eignarhaldi á jörðinni Brúarhvammi var háttað á meðan kærufrestur leið, en þótt kærandi hafi ekki haft tilefni til kæru fyrr en hann eignaðist jörðina í ágúst 2017 er ekki hægt að telja afsakanlegt að hann hafi ekki komið að kæru fyrr.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitar­stjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Hefur sveitarstjórn ákveðið mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, en henni ber þó að haga málsmeðferð deiliskipulagsbreytinga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. nefndra laga.

Deilur aðila um deiliskipulagsbreytingu þá sem samþykkt var af sveitarstjórn 19. september 2019 hverfast m.a. um túlkun þinglýstra heimilda og hvar mörk lóðarinnar Brúarhvamms nr. 2 eru til norðurs samkvæmt þeim. Einnig er deilt um tilvist umferðarkvaðar á umræddu svæði. Úrskurðarnefndin er ekki til þess bær að lögum að skera úr um eignarréttarlegan ágreining enda einskorðast valdheimildir hennar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar samkvæmt lögum nr. 130/2011. Ágreining um bein eða óbein eignaréttindi verður eftir atvikum að leiða til lykta fyrir dómstólum, en rétt þykir að geta þess að deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda.

Hin kærða skipulagsákvörðun felur ekki í sér breytingar frá fyrra skipulagi varðandi þau atriðum sem helst er deilt um. Á uppdrætti sem fylgir hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er staðsetning lóða óbreytt og fyrri aðkomuvegur að Brúarhvammi lóðar nr. 1 er utan skipulagssvæðis deiliskipulags–breytingarinnar. Hins vegar er gerð breyting á aðkomu lóðar nr. 2 á þá lund að hún er færð norður og inn fyrir veghelgunarsvæði Biskupstungnabrautar. Er og gert ráð fyrir aðkomu lóðar nr. 1 þá leið í gegnum lóð nr. 2. Jákvæð umsögn Vegagerðarinnar vegna þessa, dags. 12. ágúst 2019, liggur fyrir í málinu, auk samþykkis eiganda jarðarinnar Brúar, en þegar jörðin Brúarhvammur var seld úr landi Brúar hélt eigandi Brúar eftir 30 m landræmu sunnan Biskupstungnabrautar. Þannig var tekið fram í afsali, dags. 31. mars 1970, að um spildu væri að ræða sem væri 1,5 ha að stærð og afmarkaðist hún þannig að „norðurtakmörk spildunnar eru 30 metrar fyrir sunnan brú, samsíða veginum 150 metra“. Þá var tekið fram afsali, dags. 12. mars 1973, að sameinuð spildan væri samtals um 8 ha og væri hún afmörkuð að norðanverðu 30 m frá þjóðveginum. Greind afsöl voru þinglýst á jörðina Brúarhvamm og er tekið fram í afsali til kæranda, dags. 24. ágúst 2017, hver þinglýst skjöl séu á eigninni, þ. á m. eignarheimildir seljanda skv. greindum afsölum.

Þær breytingar aðrar sem gerðar eru með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felast í auknu byggingarmagni á lóð nr. 1 og stækkun byggingarreits. Þar verður heimilt að byggja allt að 140 m2 sumarhús á einni hæð með 6,0 m mænishæð í stað 40-80 m2 frístundahúss með 5,5 m mænishæð. Að auki má nú byggja á lóðinni allt að 30 m2 geymslu í stað 10 m2 geymslu áður. Má ljóst vera að hin kærða ákvörðun sé til þess fallin að hafa í för með sér grenndaráhrif fyrir kæranda, s.s. vegna breytts útsýnis. Það veldur þó ekki ógildingu hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar en ekki verður talið að grenndarhagsmunum kæranda hafi verið raskað að því marki að réttur hans hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt skilmálum Aðalskipulags Bláskógabyggðar 2015-2027 fyrir frístundabyggð getur stærð aukahúss/gestahúss verið allt að 40 m2 og stærð geymslu allt að 15 m2 og teljast þessar byggingar með í heildarbyggingarmagni lóðar. Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga kemur fram að gildandi skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið er ein af þeim breytingum sem gerð er með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að heimilt er að byggja 30 m2 geymslu á lóð nr. 1. Er hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag hvað þetta varðar. Leiðir það óhjákvæmilega til ógildingar. Með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hin kærða skipulagsákvörðun þó einungis felld úr gildi að þeim hluta sem heimilar byggingu geymslu allt að 30 m2. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð enda þykir hún ekki haldin öðrum þeim form- eða efnisannmörkum er leitt geta til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist meðal annars sökum umfangs þeirra mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms að þeim hluta er heimilar byggingu allt að 30 m2 geymslu. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.

jún 10
Love0

29/2020 Rjúpnabraut

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 4. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 29/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 4. mars 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut, Bláskógabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. apríl 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Krókshlíð ehf., lóðarhafi Rjúpnabrautar 10, Bláskógabyggð, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 4. mars 2020 að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóð nr. 9 við Rjúpnabraut. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinni kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 29. apríl 2020.

Málavextir: Í gildi er deiliskipulag frístundabyggðar í landi Úthlíðar í Biskupstungum frá 5. maí 1993. Hinn 6. mars 2007 var samþykkt breyting á skilmálum nefnds deiliskipulags, sem fól í sér að heimilt yrði að reisa allt að 280 m² frístundahús og 30 m² aukahús á hverri lóð innan deiliskipulagssvæðisins, þó með þeim takmörkunum að nýtingarhlutfall lóðar mætti ekki vera hærra en 0,03. Mænishæð húsanna, þar sem jörð stæði hæst, mætti vera 6,5 m. Í greinargerð sem fylgdi deiliskipulagsbreytingunni kom m.a. fram að á undanförnum misserum þar á undan hefðu  verið gerðar fjölmargar breytingar á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Úthlíðar. Nú væri svo komið að mismunandi skilmálar giltu um stærðir húsa innan deili­skipulags­svæðis jarðarinnar án þess að neinn sérstakur munur væri á náttúrufarslegum aðstæðum á þessum svæðum. Að mati landeigenda og sveitarstjórnar væri þessi staða ekki æskileg þar sem hún gæti leitt til misskilnings og jafnvel skapað ósætti milli lóðarhafa vegna ójafnræðis.

Hinn 31. maí 2018 lagði leyfishafi fram umsókn um leyfi til að byggja 131,8 m² sumarhús með risi á lóðinni Rjúpnabraut 9. Byggingarfulltrúi samþykkti umsóknina 18. júlí s.á. Samkvæmt teikningum sem fylgdu umsókninni yrði húsið 5,57 m hátt og byggt á sama stað og eldra sumarhús sem hafði verið rifið. Byggingarfulltrúi stöðvaði fram­kvæmdir á lóðinni 29. október 2019 þar sem við skoðun á undirstöðum hefði komið í ljós að ekki væri verið að framkvæma í samræmi við samþykktar teikningar. Samkvæmt þeim ætti að festa húsið á steinsteypta undirstöðubita en ekki steinsteyptan grunn, eins og framkvæmt hefði verið.

Leyfishafi fékk verkfræðistofu til að mæla gólfhæð byggingarinnar og hæð landsins í kring 13. febrúar 2020. Byggingarfulltrúi fór á staðinn og sannreyndi mælingarnar með GPS-mælitækjum, en samkvæmt þeim er lægsti punktur á lóð í kóta 196,0 og hæsti punktur á lóð í kóta 201,5. Mesti hæðarmunur innar lóðar var því 5,5 m og mænishæð húss leyfishafa í kóta 204,88. Samkvæmt greindum mælingum var fjarlægð milli húsanna að Rjúpna­braut 9 og 10 um 40 m.

Leyfishafi lagði fram nýja umsókn um byggingarleyfi, sem tekin var fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. mars 2020. Á aðaluppdráttum sem fylgdu byggingarleyfisumsókninni kemur fram að húsið, sem er með rishæð, verði 131,8 m² að flatarmáli, og með 5,8 m mænishæð. Í fundargerð var bókað að sótt hefði verið um að setja hús niður á steinsteyptan grunn sem tæki mið af landi í kringum húsið. Fyrir lægju gögn vegna hæðarmælinga á lóð og sökkli. Eigandi hefði áður verið búinn að fá byggingarleyfi til að byggja á umræddri lóð sumarhús með risi, sem yrði samtals 131,8 m². Að endingu var bókað að umsóknin samræmdist gildandi deiliskipulagi og var hún samþykkt. Þeirri ákvörðun byggingarfulltrúa var skotið til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ekki hafi verið viðhöfð grenndarkynning samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna samþykktrar breytingar á fyrirhuguðu húsi á umræddri lóð­­­. Jafnframt séu gerðar alvarlegar athugasemdir við að byggingar­framkvæmd skuli samþykkt að þeim loknum, en það sé augljóst brot á 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.

Augljóst sé að bygging sumarhúss ofan á bílskúr eða annað mannvirki sem sé þrír metrar á hæð brjóti í bága við gildandi deiliskipulag og beri skipulagsfulltrúa því að stöðva framkvæmdir þar til úr hafi verið bætt, sbr. 2. mgr. 53. gr. skipulagslaga. Framangreind veiting byggingarleyfis sé algjörlega á skjön við gildandi deiliskipulag. Túlkun byggingarfulltrúa á orðum deili­skipulags „þar sem jörð stendur hæst“ með þeim hætti að átt sé við hæsta mögulega punkt í lóðinni sé algjörlega út í hött. Augljóst sé að túlka beri orðalag þetta svo að um sé að ræða þann stað þar sem jörð standi hæst undir viðkomandi byggingu.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið vísar til þess að samkvæmt gildandi deiliskipulags­skilmálum sé heimilað að reisa allt að 280 m² frístundahús og 30 m² aukahús á lóðum almennt, þó með þeim takmörkunum að nýtingarhlutfall lóðar megi ekki vera hærra en 0,03. Lóðin Rjúpnabraut 9 sé 4.937 m² að stærð, hús á lóðinni verði 131,8 m² og nýtingarhlutfall sé því 0,0267. Mænishæð hússins, þar sem jörð standi hæst, megi vera 6,5 m. Þar sem grunnur hússins standi nú verði mænishæð undir 6,5 m. Hafi það verið sérstaklega mælt af byggingarfulltrúa. Það sé því ljóst að mænishæð sé samkvæmt skilmálum. Vakin sé athygli á því að mænishæð megi vera 6,5 m, þar sem jörð standi hæst. Mikill hæðarmunur sé í lóðinni sjálfri, eða 5,5 m. Mænishæð hússins verði í kóta 204,88 en gólfkóti hússins sé 199,3. Hæð húss sem komi á sökkul sé 5,57 m. Þá liggi líka fyrir að allur grunnurinn verði fylltur með jarðvegi eftir að húsið hafi verið fest á hann og jarðvegshæð verði við efri brún grunns. Enginn bílskúr eða nothæft rými verði undir húsinu. Fjarlægð milli húsanna að Rjúpnabraut 9 og 10 sé um 40 m og sé fyrirhuguð bygging að Rjúpnabraut 9 vel innan byggingarreits. Samkvæmt því sé fyrirhuguð bygging í samræmi við gildandi deiliskipulagsskilmála svæðisins. Þar sem umsókn um byggingarleyfi hafi verið í samræmi við skipulagsskilmála hafi ekki verið þörf á grenndarkynningu samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Byggingarleyfi hafi upphaflega verið samþykkt 18. júlí 2018. Samkvæmt samþykktum teikningum skyldi húsið sett niður á steinsteypta undirstöðubita. Síðar hafi framkvæmdir verið stöðvaðar þar sem í stað undirstöðu­bita hefði verið steyptur grunnur. Umsókn hafi verið send inn að nýju þar sem skýrt sé að vegna kröfu burðarþolverkfræðings og flutningsaðila hússins skyldi húsið sett á steinsteyptan grunn. Að öðru leyti sé húsið sjálft óbreytt. Fyrir liggi að byggingarfulltrúi hafi við afgreiðslu málsins kynnt sér öll atriði er varði húsið sjálft og þá breytingu sem gerð hafi verið á upphaflegum áætlunum, þ.e. að festa húsið á steinsteyptan grunn í stað undirstöðubita. Ekkert hafi því verið til fyrirstöðu að samþykkja byggingarleyfi að nýju þar sem það hafi samrýmst gildandi skipulagsskilmálum.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að öll hönnun framkvæmdarinnar hafi verið unnin af löggildum fagmönnum og hlotið samþykki sveitarfélagsins. Hafi í hvívetna verið unnið eftir samþykktum teikningum. Víða í Bláskógabyggð séu aðstæður svipaðar og á lóðinni Rjúpnabraut 9, þar sem byggt sé í halla, og þar megi sjá svipuð mannvirki. Lóðin og nánasta umhverfi hafi verið hæðarmæld til þess að sýna stöðu húss á lóð.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis sem heimilar byggingu sumarhúss á lóðinni Rjúpnabraut 9. Lóðin er á deiliskipulögðu svæði og því bar ekki að grenndarkynna umdeilda byggingarleyfisumsókn skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eða auglýsa hana til kynningar skv. 1. eða 2. mgr. 43. gr. laganna nema hún víki frá gildandi deiliskipulagi og kalli þar með á deiliskipulagsbreytingu.

Svo sem áður er fram komið var í mars 2007 samþykkt breyting á skilmálum deiliskipulags frístundabyggðar í landi Úthlíðar, sem tók m.a. til stærða húsa á skipulagssvæðinu. Með breytingunni var heimilað að reisa allt að 280 m² frístundahús og 30 m² aukahús á hverri lóð en nýtingarhlutfall mætti þó ekki fara yfir 0,03. Þá var og tiltekið að „mænishæð húsanna, þar sem jörð stendur hæst, megi vera 6,5 m“. Tilgreint orðalag um mænishæð húsa verður samkvæmt orðanna hljóðan túlkað svo að miða skuli við hámarksmænishæð frá hæsta punkti lóðarinnar.

Í hinu kærða byggingarleyfi var heimiluð bygging 131,8 m² sumarhúss með 5,8 m mænishæð. Nýtingarhlutfall umræddrar lóðar yrði samkvæmt því 0,027. Samkvæmt því er ljóst að stærð hússins og mænishæð fara ekki í bága við skilmála gildandi deiliskipulags. Þá verður af gögnum ráðið að enginn bílskúr eða annað rými verði undir húsinu, eins og kærandi hefur haldið fram.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 4. mars 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóðinni nr. 9 við Rjúpnabraut, Bláskógabyggð.

jún 10
Love0

7/2020 Selás

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 4. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 7/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 30. desember 2019 um stöðvun allra framkvæmda við byggingu á tvílyftu íbúðarhúsi að Selási 20, Reykjanesbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Seláss 20 í Reykjanesbæ, þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Reykjanesbæjar frá 30. desember 2019 að stöðva allar framkvæmdir við byggingu tvílyfts íbúðarhúss að Selási 20. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 25. mars 2020.

Málavextir: Með bréfi, dags. 22. mars 2017, var kæranda tilkynnt að hann hefði fengið úthlutað lóðinni Selási 20 í Reykjanesbæ. Lóðin tilheyrir Ásahverfi og þar er í gildi deiliskipulag sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2007. Í skilmálum deiliskipulagsins segir m.a: ,,Reykjanesbær mun setja almenna úthlutunar­skilmála þar sem kveðið er á um tímamörk fyrir skil á teikningum, byggingafresti o.fl. Reykjanesbær mun gefa út mæliblöð á grundvelli deiliskipulagsins þar sem lóðamörk og byggingareitir verða málsettir og gefnir upp kótar fyrir gólfplötu 1. hæðar ásamt hæðarkótum á lóðarmörkum.“ Úthlutunarskilmálar lóða í hverfinu eru m.a. á þá leið að heildarhæð tveggja hæða húsa sé ekki meiri en 6,3 m.

Umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir byggingu tvílyfts húss á umræddri lóð var ódagsett en undirrituð af honum og var nafn aðalhönnuðar tilgreint í henni. Umsóknin var tekin fyrir og samþykkt á 231. afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. júní 2017. Bréf byggingarfulltrúa, dags. 15. s.m., var sent kæranda þar sem tilkynnt var um samþykki byggingaráforma. Samkvæmt samþykktum byggingaráformum er hæðarkóti lægsta punkts þaksins 19,38 en hæsta punkts 20,82. Á lóðarblaði kemur fram að leyfilegur hæðarkóti húss sé 19,50. Byggingarleyfi var gefið út af embætti byggingarfulltrúa 22. febrúar 2018 og hinn 9. mars s.á. var byggingarreitur settur út af Tækniþjónustu SÁ ehf. Á lóðarblaði var gólfkóti hússins tiltekinn 13,20.

Hinn 8. október 2018 var af hálfu byggingarfulltrúa tölvupóstur sendur aðalhönnuði hússins þar sem farið sem fyrst fram á útskýringar og lagfæringar á mistökum hans varðandi hæðarkóta hússins. Aðalhönnuður svaraði erindinu og kvaðst ætla að sjá til þess að hæðarkótinn yrði leiðréttur. Mun kærandi hafa fengið afrit af tölvupósti aðalhönnuðarins. Hinn 30. janúar 2019 sendi embætti byggingarfulltrúa tölvupóst á aðalhönnuðinn og eigandann þar sem spurt var hvenær embættið mætti eiga von á leiðréttum uppdráttum. Var á það bent að við tilraun til að skrá hönnuð í byggingargátt Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hefði hönnuðurinn ekki fundist á skrá yfir hönnuði og í ljós komið að aðalhönnuðurinn væri hvorki með löggildingu sem aðalhönnuður né með gæðakerfi, líkt og lög nr. 160/2010 um mannvirki gerðu ráð fyrir. Óskað var eftir staðfestingu á ábyrgðartryggingu hönnuðar. Að sögn sveitarfélagsins var þessum tölvupósti var ekki svarað.

Hinn 5. apríl 2019 sendi byggingarfulltrúi tölvupóst til kæranda og aðalhönnuðar þar sem fram kom að vart hefði orðið við að framkvæmdir við húsið á lóð kæranda væru hafnar að nýju af fullum krafti og athygli vakin á því að ekki hefðu borist uppfærðir uppdrættir og að aðalhönnuður hefði ekki löggildingu og gæðakerfi svo sem lög áskildu. Þessum tölvupósti var ekki svarað af hálfu kæranda heldur kom byggingarstjóri hússins á fund byggingarfulltrúa og lagði til að Tækniþjónusta SÁ myndi taka málið að sér og skila inn leiðréttum uppdráttum án frekari tafa. Byggingarfulltrúi ítrekaði erindi sitt um að bætt yrði úr framangreindum ágöllum með tölvu­pósti 19. nóvember 2019 til Tækniþjónustu SÁ sem lagði fram leiðrétta uppdrætti 23. desember s.á. með hæðarkótum í samræmi við lóðarblað. Voru uppdrættirnir samþykktir af byggingarfulltrúa.

Stuttu síðar fékk byggingarfulltrúi ábendingu um að hús kæranda væri of hátt og í kjölfarið óskaði embættið eftir staðfestingu á hæðarsetningu þess. Hinn 30. desember 2019 stöðvaði byggingarfulltrúi síðan framkvæmdir við Selás 20 með vísan til þess að húsið væri of hátt. Mæling á þakhæð leiddi í ljós að hæsti punktur á þaki væri í kóta 20,33 en samkvæmt lóðarblaði og leiðréttum uppdráttum ætti hann að vera 19,50. Samkvæmt upphaflegum upp­dráttum átti hæsti punktur byggingarinnar vera í kóta 20,82. Hinn 6. janúar 2020 barst byggingarfulltrúa ósk um að þak hússins yrði hækkað um 88 cm, en með bréfi, dags. 24. s.m., var kæranda tilkynnt að erindinu hefði verið hafnað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa, enda væri umbeðin hækkun í andstöðu við skipulag hverfisins.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að ekki sé fullnægjandi lagagrundvöllur fyrir hinni kærðu ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Hann hafi fengið samþykkta aðal­uppdrætti og hafið byggingu hússins samkvæmt þeim. Með áritun aðaluppdrátta sé byggingar­fulltrúi búinn að staðfesta að þeir samræmist skipulagi, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Séu því ekki lagaskilyrði til þess að stöðva framkvæmdir á grundvelli 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki, sbr. einnig gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Sveitarfélagið sé ekki eigandi lóðarinnar Seláss 20. Ef landeigendur túlki hæðarkóta á annan hátt en byggingarfulltrúi hafi gert við áritun aðaluppdrátta sé um að ræða einkaréttarlegan ágreining milli landeigenda og kæranda. Slíkur ágreiningur sé sveitarfélaginu óviðkomandi. Hlutverk mæliblaðs að lögum sé að sýna afmörkun útskiptra fasteigna, sbr. c-lið 1. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, líkt og fjallað sé um í lóðarleigusamningi. Hæðarkóti komi fram á lóðarblaði en ekki í deiliskipulaginu sjálfu. Því geti meint brot gegn tilgreindu ákvæði um hæðarkóta á lóðarblaði ekki heimilað stöðvun framkvæmda á þeim grundvelli að þær séu í ósamræmi við deiliskipulag. Lóðarblað hafi ekki annað og meira hlutverk en að afmarka lóðir og geti skilmálar deiliskipulags ekki breytt því.

Hvað sem því líði sé á því byggt að framkvæmdir kæranda hafi verið í samræmi við skilmála lóðarblaðsins. Hið flata þak sem sýnt sé á aðaluppdráttum sé með halla þar sem lægsti punktur sé undir hæðarkóta og hæsti punktur yfir honum. Byggingarfulltrúi hafi fallist á það með undir­ritun sinni og sé bundinn við það. Kærandi hafi hafið uppbyggingu og haldið henni áfram í góðri trú.

Kærandi byggi á því að málsmeðferð byggingarfulltrúa við ákvörðun um stöðvun framkvæmda hafi verið ólögmæt. Byggingarfulltrúi hafi afhent kæranda bréf á vettvangi. Honum hafi borið að senda bréf í kjölfarið þar sem stöðvunin væri ítrekuð. Þá hafi kæranda ekki gefist kostur á að bregðast við og koma að athugasemdum. Ekki hafi verið vísað til lagaákvæða fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa og rangt sé, sem fram komi í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 24. janúar 2020, að framkvæmdir hafi einnig verið stöðvaðar á þeirri forsendu að uppbygging hafi ekki verið í samræmi við endurbætta aðaluppdrætti frá Tækniþjónustu SÁ ehf., dags. 20. desember 2019. Kæranda hafi einvörðungu verið tilkynnt um að framkvæmdir væru stöðvaðar með vísan til þess að þær samræmdust ekki deiliskipulagi.

Kærandi byggi á því að hinir endurbættu aðaluppdrættir og fyrirspurn um „hækkun“ á þaki hafi ekki stafað frá sér og að gögnin hafi ekki verið send til embættis byggingarfulltrúa í hans umboði. Þar sem fyrirspurnin hafi ekki verið undirrituð af skráðum lóðarhafa, kæranda, og uppdrættir hafi ekki stafað frá honum hafi byggingarfulltrúa borið að ganga úr skugga um að umrædd gögn væru send í umboði hans.

Það að löggiltur hönnuður hafi ekki undirritað aðaluppdrætti valdi því ekki að byggingar­fulltrúi geti stöðvað framkvæmdir. Kærandi hefði skilað inn nýjum uppdráttum undirrituðum af löggiltum hönnuði ef ekki hefði verið fyrir óréttmætar kröfur byggingarfulltrúa um að leiðrétta hið samþykkta þak.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að með vísan til samskipta kæranda og fulltrúa hans við embætti byggingarfulltrúa sé ljóst að kæranda hafi verið kunnugt eða mátt vera kunnugt um alvarlega galla á hönnunargögnum þegar í október 2018. Þá hafi kæranda og sérfræðimenntuðum ráðgjöfum og fulltrúum hans mátt vera ljóst að framkvæmdir gætu ekki haldið áfram á grundvelli slíkra hönnunargagna. Þá hafi kæranda og fulltrúum hans mátt vera ljóst að bygging fasteignarinnar mætti ekki vera í andstöðu við gildandi skipulag. Kærandi hafi ítrekað verið hvattur til að lagfæra hönnunargögn og koma þeim til embættis byggingarfulltrúa svo að framkvæmdir gætu haldið áfram og þá í samræmi við rétt gögn. Ljóst sé að kærandi hafi sýnt af sér verulegt tómlæti að hafa ekki brugðist við ítrekuðum og alvarlegum ábendingum og áskorunum embættis byggingarfulltrúa. Fyrir liggi að ábend­ingar hafi komið fram löngu áður en byggingarframkvæmdir hafi verið komnar jafn langt og raun beri vitni. Embætti byggingarfulltrúa hafi lagt áherslu á að koma ábendingum og áskorunum á framfæri við kæranda eins fljótt og hægt hafi verið. Sveitarfélagið telji að það hafi ekki verið jafn flókið og kostnaðarsamt fyrir kæranda að gera nauðsynlegar lagfæringar ef brugðist hefði verið við ítrekuðum áskorunum byggingarfulltrúa. Ákvarðanir og frekari fram­kvæmdir á grundvelli gallaðra hönnunargagna verði að vera á ábyrgð eiganda fasteignarinnar. Ef í ljós komi gallar í hönnunargögnum séu eigendur fasteigna hvattir til að leiðrétta þau. Það sé á ábyrgð byggingarfulltrúa að sjá til þess að framkvæmdir séu í samræmi við lög og reglur.

Sveitarfélagið mótmæli því alfarið að stöðvun framkvæmda geti ekki byggst á 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki, enda sé heimild byggingarfulltrúa beinlínis að finna í ákvæðinu sjálfu. Í 1. mgr. gr. 2.9.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé ákvæði um heimild byggingarfulltrúa til að stöðva ólöglegar framkvæmdir eða notkun og fyrirskipa lokun mannvirkis. Ákvæðið sé heimildar­ákvæði og sem slíkt alltaf háð mati viðkomandi byggingarfulltrúa hvort þeim heimildum sé beitt að teknu tilliti til aðstæðna og alvarleika mála. Samskipti milli aðila í þessu máli beri með sér að byggingarfulltrúi hafi ítrekað verið búinn að mæla fyrir um úrbætur af hálfu kæranda. Tilmælum byggingarfulltrúa hafi ekki verið sinnt og því hafi verið talið nauðsynlegt að grípa til þess úrræðis að stöðva framkvæmdir.

Stöðvun framkvæmda sé í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem unnt sé að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslu­lögum. Sveitarfélagið telji að byggingarfulltrúi hafi gætt meðalhófs við stöðvun framkvæmda. Þá hafi kæranda og fulltrúum hans mátt vera fullkunnugt um aðfinnslur byggingarfulltrúa.

Markmið laga nr. 160/2010 um mannvirki sé m.a. að vernda líf og heilsu manna og tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með þeim, sbr. 1. gr. laganna. Allir þeir sem komi að mannvirkjagerð með einum eða öðrum hætti hafi réttindi og skyldur samkvæmt lögunum. Þannig skuli byggingarfulltrúar meðal annars annast eftirlit með byggingarleyfis­skyldum framkvæmdum, sbr. 2. mgr. 4. gr., sbr. 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Þá beri eigandi mannvirkis ábyrgð á því að hönnun, bygging og rekstur mannvirkis sé í samræmi við kröfur laganna og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra, sbr. 1. mgr. 15. gr. laganna. Eigandi mannvirkis skuli enn fremur hafa virkt eftirlit með því að þeir sem hann ráði til að hanna og byggja mannvirkið fari eftir ákvæðum laganna, sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna. Útgefandi byggingarleyfis skuli hafa eftirlit með mannvirkjagerð og að úttektir fari fram og hafi hann heimild til að beita þvingunarúrræðum í samræmi við ákvæði laganna ef fyrirmælum um úrbætur sé ekki sinnt, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna. Það standist því ekki skoðun að hér sé á ferðinni einkaréttarlegur ágreiningur landeiganda og húsbyggjanda sem komi byggingarfulltrúa ekki við. Eftirlit og áskoranir byggingarfulltrúa og síðar ákvörðun um stöðvun framkvæmda rúmist vel innan laga um mannvirki.

Alfarið sé hafnað þeim sjónarmiðum kæranda að þar sem um sé að ræða flatt þak með halla og lægsti punktur sé undir hæðarkóta og hæsti punktur yfir honum sé mannvirkið í samræmi við gildandi lög og reglur. Hafi byggingarfulltrúi og ítrekað hafnað þeim sjónarmiðum, m.a. á fundum með kæranda. Vikið sé að hæðarkótum í gr. 4.3.2 í byggingarreglugerð: „[…] Tilgreina skal á aðaluppdrætti hæð á neðsta gólfi mannvirkis, hæðarkóta á hverri hæð og hæðarkóta efsta punkts þakvirkis miðað við hæðarkerfi viðkomandi sveitarfélags, en götuhæð þar sem hæðarkerfi er ekki fyrir hendi.“ Sjónarmiðum um að þak þurfi einungis að meðaltali að vera undir hámarkshæðarkóta sé af þessum sökum hafnað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi árétti að sá eini sem hafi umboð frá honum vegna framkvæmdanna sé byggingarstjóri. Hvorki Tækniþjónusta SÁ né framkvæmdastjóri þess fyrirtækisins hafi slíkt umboð. Í umsögn sveitarfélagsins sé fjallað um ábendingar vegna hæðar á þaki og að fram­kvæmdir hafi verið stöðvaðar vegna slíkra ábendinga. Bent sé á að sá eini sem hafi komið á framfæri ábendingum hafi haft aðaluppdrætti undir höndum síðan 22. júní 2017, sem byggingarfulltrúi hafi samþykkt óbreytta. Að mati kæranda skorti verulega á að sveitarfélagið leggi fram gögn um þær ábendingar vegna hæðar þaks og fleira sem haldið sé fram í umsögn þess. Kærandi vilji taka fram að hann hafi oftsinnis farið á fund með byggingarfulltrúa til þess að ræða framkvæmdir og reyna að leita lausna í málinu. Hvergi sé minnst á það í umsögn sveitar­félagsins. Skylda hvíli á stjórnsýslu sveitarfélaga að skrá slíka fundi í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Niðurstaða: Samkvæmt V. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki skulu hönnunargögn mann­virkja, t. a. m. aðaluppdrættir og séruppdrættir, vera unnin af hönnuðum sem hafa fengið lög­gildingu, sbr. 25. og 26. gr. laganna. Þá skal mannvirki og notkun þess samræmast skipulags­áætlunum á svæðinu, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna.

Samkvæmt kennisniði á uppdrætti deiliskipulags umrædds svæðis er hámarkshæð tveggja hæða húsa 6,3 m frá botnplötu og er það einnig tekið fram í úthlutunarskilmálum lóðarinnar Seláss 20. Á lóðarblaði sem útbúið var á grundvelli deiliskipulagsins kemur fram að gólfkóti hússins sé 13,20 og hæsti kóti 19,50. Uppdrættir sem samþykktir voru af byggingarfulltrúa 8. júní 2017 og gerðu ráð fyrir að húsið væri 7,62 m á hæð, þ.e. að gólfkótinn væri 13,20 og hæsti kóti 20,82, voru ekki áritaðir af löggiltum hönnuði. Voru uppdrættirnir því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag og áritun þeirra ekki lögum samkvæmt.

Af framangreindum ástæðum var byggingarfulltrúa heimilt  að stöðva framkvæmdir á umræddri lóð kæranda í samræmi við 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki. Samþykki byggingarfulltrúa á umþrættum aðaluppdráttum veldur því ekki að honum sé þar með óheimilt að beita þvingunarúrræðum ákvæðisins sé það hans mat að skilyrði þess séu á annað borð fyrir hendi. Þá ber að hafa í huga að hinn 23. desember 2019 samþykkti byggingarfulltrúi nýja uppdrætti fyrir lóðina Selás 20 með hæðarkótum í samræmi við lóðarblað og teljast þeir nú gildandi aðaluppdrættir lóðarinnar.

Þrátt fyrir að byggingarfulltrúi hafi ekki sent kæranda bréf með ítrekun á beitingu þvingunarúrræðis í samræmi við leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar leiðir það ekki til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Fyrirliggjandi gögn bera með sér að kærandi hafi komið að andmælum vegna hinnar kærðu ákvörðunar, svo sem með bréfi, dags. 6. febrúar 2020, og var hann í tölvupóstsamskiptum við byggingarfulltrúa í janúar 2020 vegna málsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun að raskað geti gildi hennar og verður framkominni ógildingarkröfu því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 30. desember 2019 um að stöðva framkvæmdir að Selási 20, Reykjanesbæ.

jún 10
Love0

112/2019 Ólafsgeisli

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 4. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 112/2019, kæra á ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 13. maí 2019 um álagningu skipulagsgjalds vegna húseignarinnar að Ólafsgeisla 121, Reykjavík. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2019, er barst nefndinni 1. nóvember s.á., kæra eigendur Ólafsgeisla 121, Reykjavík, ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 13. maí 2019 um álagningu skipulagsgjalds vegna húseignarinnar að Ólafsgeisla 121. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Þjóðskrá Íslands 22. nóvember 2019.

Málavextir: Hinn 13. maí 2019 sendi Þjóðskrá Íslands kærendum áskorun um að láta framkvæma brunabótamat vegna fasteignar þeirra að Ólafsgeisla 121 og var hún virt til brunabóta samkvæmt brunabótamati, dags. 7. ágúst 2019. Í kjölfar þess var skipulagsgjald lagt á vegna fasteignarinnar og kærendum sendur reikningur fyrir álögðu skipulagsgjaldi að upphæð kr. 181.914  með gjalddaga 1. september 2019.

Með bréfi til Þjóðskrár Íslands, dags. 16. september 2019, óskuðu kærendur eftir því að krafan yrði látin falla niður. Var þar vísað til upplýsinga vátryggingafélags Sjóvár um að fasteignin hefði verið tryggð lögboðinni brunatryggingu hjá félaginu frá árinu 2004 á grundvelli brunabótamats sem fram hefði farið í byrjun apríl s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir hafi búið í umræddri fasteign í u.þ.b. 17 ár. Þau hafi keypt brunatryggingu hjá Sjóvá og þar með hafi þau talið sig hafa uppfyllt skyldu sína skv. 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar. Hafi þau aldrei fengið upplýsingar um að á þeim hafi hvílt skylda til að óska eftir sérstöku brunabótamati frá Þjóðskrá Íslands og ekki hafi verið minnst á það þegar þau keyptu tryggingu hjá Sjóvá.

Í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem umrædd gjaldtaka byggi á, komi fram að af nýbyggingum, sem virtar hafi verið til brunabóta, skuli greiða skipulagsgjald í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati. Þá komi fram að nýbygging teljist hver nýreist hús sem virt sé til brunabóta. Ljóst sé að miðað hafi verið við að gjaldið sé lagt á nýreist hús og nýjar við-byggingar. Ekki sé unnt að fallast á að hús sem reist hafi verið á árinu 2002 geti árið 2019 talist nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga. Engin rök leiði til þess að beitt verði svo rúmri lögskýringu við túlkun þessa lagaákvæðis, sbr. niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 128/2018.

Það sé viðurkennd meginregla að kröfuhafi verði að gæta réttar síns og halda honum til haga og beri halla af vanrækslu sinni á því. Þjóðskrá hafi látið hjá líða, töluvert lengur en geti talist hæfilegt, að gera ráðstafanir til að tryggja rétt sinn eða framgöngu kröfunnar. Stofnunin hafi sýnt óhæfilegt tómlæti varðandi kröfuna sem hljóti að leiða til þess að hún verði látin niður falla. Ekkert hafi gefið kærendum ástæðu til að ætla að þau hafi ekki farið fyllilega rétt að við brunatryggingu fasteignar þeirra sl. 17 ár fyrr en nú, þegar þeim hafi verið send krafa um greiðslu tæplega 200.000 kr.

Fram hafi komið í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að álagning skipulagsgjalds geti dregist nokkuð eftir að viðkomandi bygging hafi verið tekin í notkun. Hafi úrskurðarnefndin fallist á að réttlætanlegt kunni að vera að leggja gjaldið á nokkru eftir að byggingu mannvirkis sé lokið. Á því verði þó að vera takmarkanir. Því til stuðnings megi nefna ummæli úrskurðarnefndar í málum nr. 20/2011 og nr. 38/2010: „Verður ekki á það fallist að umrædd bygging, sem leggja verður til grundvallar að reist hafi verið fyrir tíu til tólf árum, verði talin nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga þegar umdeild álagning fór fram.“

Málsrök Þjóðskrár Íslands: Þjóðskrá Íslands bendir á að skv. 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar sé húseigendum skylt að brunatryggja allar húseignir. Húseign skuli metin brunabótamati eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar hafi lokið eða eftir að hún sé tekin í notkun og beri eigandi ábyrgð á því að óska eftir brunabótamati. Samkvæmt 2. gr. sömu laga annist Þjóðskrá virðingu húseignar samkvæmt matskerfi og verklagsreglum stofnunarinnar og sé heiti þeirrar gerðar brunabótamat. Markmið brunabótamats sé að finna vátryggingarverðmæti húseignarinnar á þeim tíma er virðing fari fram. Skuli matið taka til þeirrar efnislegu verðmæta húseignarinnar sem eyðilagst geti af eldi og miðist við byggingar-kostnað að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti.

Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulags-laga nr. 123/2010, þar sem segi að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta, svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemi a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Umrætt skipulagsgjald verði fyrst lagt á og innheimt þegar brunabótamat liggi fyrir.

Ljóst þyki að kærendur hafi ekki sótt um brunabótamat hjá Þjóðskrá þrátt fyrir skýr fyrirmæli í lögum heldur hafi þau aðeins sótt um brunatryggingu hjá tryggingarfélagi sínu. Í kaupsamningi aðila um fasteignina, dags. 15. október 2002, komi m.a. fram að „kaupendum er skylt að bruna-tryggja eignina frá og með afhendingardegi“, sem hafi verið við undirritun kaupsamnings. Í málinu liggi fyrir að eignin hafi ekki verið brunatryggð með tryggingu hjá Sjóvá fyrr en í apríl 2004. Einnig komi skýrt fram í framangreindum kaupsamningi að „kaupendur greiði skipulags-gjald þegar þess verður krafist nú 0,3% af brunabótamati eignarinnar“.  Í afsali sem aðilar hafi undirritað í maí 2004 komi fram að brunabótamat fasteignarinnar sé núll. Þjóðskrá geti þar af leiðandi ekki fallist á þá málsástæðu að kærendur hafi ekki vitað að fasteignin væri ekki með brunabótamat eða að þeim hafi ekki verið kunnugt um að þeim bæri að óska eftir slíku mati og greiða skipulagsgjald sem væri 0,3% af brunabótamati eignarinnar.

Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um lögboðna brunatryggingu húseigna nr. 809/2000 segi að hús-eigandi skuli óska eftir brunabótamati eigi síðar en fjórum vikum eftir að nýtt hús sé tekið í notkun og ef húseignin uppfylli ekki vátryggingarskyldu þá skuli byggingarfulltrúi synja um lokaúttekt. Byggingarfulltrúi sveitarfélaga hafi eftirlit með mannvirkjagerð og beri ábyrgð á því að Þjóðskrá berist upplýsingar um lönd og lóðir og breytingar á þeim svo og um öll mannvirki, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001. Í kerfum stofnunarinnar hafi byggingarstig eignarinnar ekki verið uppfært af byggingarfulltrúa í stig sjö, þ.e. fullgerð, fyrr en hinn 3. október 2018, en fram að þeim tíma hafi byggingarstig eignarinnar verið fjórir, þ.e. fokheld. Þegar stofnuninni hafi borist tilkynning um framangreint frá byggingarfulltrúa hafi áskorun um brunabótamat verið send eigendum í maí 2019, eða um sjö mánuðum eftir að byggingarstig eignarinnar hafi verið uppfært. Verði ekki séð að þarna hafi verið um tómlæti af hálfu Þjóðskrár að ræða sem verði þess valdandi að stofnunin hafi þar með fyrirgert rétti sínum til að virða umrædda eign til brunabóta og þar með að leggja á skipulagsgjald til innheimtu hjá innheimtumanni ríkissjóðs.

Skv. 6. gr. reglugerðar um skipulagsgjald nr. 737/1997 skuli Fasteignamat ríkisins, nú Þjóðskrá Íslands, tilkynna innheimtumanni fjárhæð brunabótavirðingar húseignar, eða stofnverðs þar sem það eigi við, þegar virðing hafi farið fram eða tilkynnt hafi verið um stofnverð og veita honum þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu vegna innheimtu gjaldsins. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar falli skipulagsgjald í gjalddaga þegar brunabótavirðing hafi farið fram eða stofnverð tilkynnt og Fasteignamat ríkisins hafi tilkynnt það innheimtumanni ríkissjóðs. Skipulagsgjald byggingarinnar hafi því ekki fallið í gjalddaga fyrr en við brunabótavirðingu hinn 7. ágúst 2019.

Tómlæti kærenda um að hafa ekki óskað eftir brunabótamati eigi ekki að leiða til þess að við-komandi komist hjá því að greiða skipulagsgjald sem þeim beri að greiða lögum samkvæmt og samkvæmt kaupsamningi þeirra.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar séu þær skyldur að „tilkynna vátryggingafélagi um notkun húseignar og óska eftir mati“, svo samofnar samkvæmt orðalagi að eðlilegt sé að halda að um sömu aðgerð sé að ræða. Erfitt sé að lesa úr ákvæðinu skyldu húseigenda til að gera að eigin frumkvæði annað en að óska eftir því við vátryggingafélag að húseign sé metin og tryggð lögboðinni brunatryggingu, eins og kærendur gerðu, enda hlyti slík trygging að byggjast á einhverskonar mati. Þá sé ekki unnt að fallast á að skylda til að óska sérstaklega eftir mati frá Fasteignamati ríkisins, nú Þjóðskrá Íslands, sé skýr. Vera kunni að mistök hafi orðið til þess að húseignin hafi ekki verið tryggð lögboðinni brunatryggingu fyrr en árið 2004, eða tveimur árum eftir að hún hafi verið tekin í notkun, en þó sé ekki hægt að sjá að slík mistök hafi þýðingu í þessu samhengi.

Byggingarfulltrúi sveitarfélaga beri ábyrgð á því skv. 1. mgr. 19. laga nr. 6/2001 um mannvirki að upplýsingar berist um breytingar á mannvirkjum. Kærendur eigi ekki að bera hallann af því að byggingarfulltrúi hafi ekki uppfært skráningu byggingarstigs í kerfum Þjóðskrár fyrr en 17 árum eftir að hafinn hafi verið þar búskapur.

Þá vísi kærendur til viðbótar við ofangreinda úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála til úrskurðar nefndarinnar nr. 72/2009, en í honum segi: „Verður ekki á það fallist að umræddar fasteignir, sem reistar hafa verið fyrir árum og áratugum, verði talin nýreist hús í skilningi 35. gr. skipulags- og byggingarlaga er umdeild álagning fór fram. Engin eðlis- eða efnisrök leiða til þess að beitt verði svo rúmri lögskýringu við túlkun þess lagaákvæðis, sem umdeild álagning styðst við, þegar litið er til orðalags þess.“

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal greiða skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta. Telst nýbygging hvert nýreist hús sem virt er til brunabóta svo og viðbyggingar við eldri hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 hluta verðs eldra húss. Í 3. mgr. sömu greinar segir að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hafi farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Þjóðskrá Íslands, hafi tilkynnt hana innheimtumanni ríkissjóðs.

Eins og háttað er reglum um álagningu skipulagsgjalds má við því búast að hún geti farið fram nokkru eftir að viðkomandi bygging hefur verið tekin í notkun og hefur úrskurðarnefndin í fyrri úrskurðum fallist á að réttlætanlegt kunni að vera að leggja gjaldið á nokkru eftir að byggingu mannvirkis hafi lokið. Á hitt ber að líta að miðað er við að gjaldið sé lagt á nýreist hús og nýjar viðbyggingar. Verður ekki á það fallist að umrædd bygging, sem leggja verður til grundvallar að reist hafi verið fyrir um 18 árum, verði talin nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga þegar umdeild álagning fór fram. Engin eðlis- eða efnisrök leiða til þess að beitt verði svo rúmri lögskýringu við túlkun þessa lagaákvæðis þegar litið er til orðalags þess.

Samkvæmt því sem að framan er rakið ber að fella úr gildi hina kærðu álagningu skipulags-gjalds vegna umræddrar fasteignar kærenda.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi álagning skipulagsgjalds með gjalddaga 1. september 2019 að upphæð kr. 181.914 vegna húseignarinnar að Ólafsgeisla 121, Reykjavík.

jún 03
Love0

17/2020 Urðarstígur

Með

Árið 2020, föstudaginn 29. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmda að Urðarstíg 9 og fyrirspurn kæranda um byggingar­leyfisskyldu framkvæmdanna.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 24. febrúar 2020, kærir ÞórHildur ehf, eigandi íbúðar á neðri hæð Urðarstígs 9, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 24. janúar 2020 um að stöðva framkvæmdir að Urðarstíg 9. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að öllu leyti eða að hluta. Jafnframt er lögð fram fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu nefndra framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. febrúar 2020.

Málavextir: Kærandi festi kaup á neðri hæð fasteignarinnar að Urðarstíg 9 í Reykjavík með kaupsamningi, dags. 27. nóvember 2019. Húsið er tveggja hæða timburhús sem reist var árið 1921. Eftir kaupin hóf kærandi framkvæmdir við lagfæringar innan íbúðarinnar og í fram­haldinu sendu eigendur efri hæðar hússins erindi, dags. 9. desember 2019, til byggingar­fulltrúans í Reykjavík og óskuðu eftir upplýsingum um það hvort þær framkvæmdir sem ættu sér stað á neðri hæð væru byggingarleyfisskyldar. Með bréfi byggingar­fulltrúa, dags. 16. desember 2019, sem sent var til fyrri eigenda neðri hæðar Urðarstígs 9, var þeim gefinn 14 daga frestur til að veita skýringar á framkvæmdunum. Hinn 6. janúar 2020 sendu eigendur efri hæðarinnar annað erindi til byggingarfulltrúa þar sem fullyrt var að kærandi hefði átt við burðar­virki hússins og einangrun milli hæða. Höfðu þeir aftur samband við byggingarfulltrúa 14. s.m. og óskuðu eftir upplýsingum. Sama dag sendi byggingarfulltrúi bréf til fyrri eigenda neðri hæðarinnar þar sem fram komu ásakanir eigenda efri hæðarinnar og veitti 14 daga frest til andmæla. Hinn 20. janúar 2020 fór fulltrúi byggingarfulltrúa á staðinn og skoðaði fyrrgreindar framkvæmdir. Við þá skoðun hitti fulltrúinn fyrirsvarsmann kæranda og sama dag fékk fyrirsvarsmaðurinn sent bréf embættisins sem sent hafði verið fyrrverandi eigenda íbúðarinnar 14. janúar s.á., þar sem kvartanir eigenda efri hæðar komu fram og var veittur frestur til að leggja fram skýringar vegna málsins.

Með bréfi til fyrirsvarsmanns kæranda, dags. 24. janúar 2020, var tilkynnt að embætti byggingarfulltrúa hafi haft til skoðunar framkvæmdir að Urðarstíg 9 og að vettvangsferð skilmálafulltrúa embættisins hafi leitt í ljós að búið var að rífa niður veggi, gólf, timbursúlur og bita, einangrun og eldhús og  gera breytingar á burðarvirki hússins. Var eigendum gert að stöðva tafarlaust allar framkvæmdir hverju nafni sem þær nefndust og sækja um byggingarleyfi innan 30 daga frá móttöku bréfsins. Þá var jafnframt veittur 14 daga andmælafrestur.

Kærandi andmælti ákvörðun byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 26. janúar 2020, og gerði athugasemdir við málsmeðferð embættisins auk þess að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðun embættisins um byggingarleyfisskyldu. Því bréfi var svarað af hálfu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 31. s.m., þar sem fram kom að á myndum sem teknar hafi verið við skoðun byggingar­fulltrúa sæist að búið væri að bæta við burðarbitum undir gólf efri hæðar, endurnýja bita og stoðir, saga sundur og bæta við bitum í gólfi íbúðar og rífa burt baðherbergisveggi. Þessi atriði féllu ekki undir gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og því byggingarleyfisskyld og fyrri ákvörðun embættisins staðfest. Kærandi svaraði því bréfi með bréfi, dags. 5. febrúar 2020, og kom þar á framfæri frekari andmælum og skoraði á embættið að afturkalla ákvörðun sína. Því var hafnað með bréfi, dags. 10. febrúar 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að mat byggingarfulltrúans í Reykjavík, að framkvæmdir kæranda séu byggingarleyfisskyldar, sé rangt og því beri að ógilda ákvarðanir embættisins um stöðvun framkvæmda og skyldu kæranda til að sækja um byggingarleyfi. Ákvarðanir byggingarfulltrúa séu ekki fyllilega skýrar um hvaða þætti framkvæmda á vegum kæranda embættið telji byggingarleyfisskylda. Í raun telji kærandi að um sé að ræða breytinga milli bréfa á forsendum embættisins fyrir ákvörðunum sínum sem kærandi telji skýrast af ófullnægjandi rannsókn byggingarfulltrúa á atvikum málsins.

Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er allt viðhald innanhúss í íbúðar­húsnæði, s.s. endurnýjun innréttinga, breytingar eða endurnýjun á léttum innveggjum, viðhald lagnabúnaðar innan íbúðar o.þ.h. undanþegið byggingarleyfi. Minniháttar breytingar á burðar­veggjum, eldvarnarveggjum, votrými eða eldhúsi innan íbúðar séu heimilar án byggingarleyfis enda sé leyfisveitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjist. Allar framkvæmdir kæranda að Urðarstíg 9 falli undir framangreinda undanþágu frá byggingarleyfiskyldu. Í því samhengi sé áréttað að samkvæmt ákvæðinu sé allt viðhald innanhúss í íbúðarhúsnæði undan­þegið byggingarleyfisskyldu og að upptalning ákvæðisins á nánar tilgreindum framkvæmdum sé einungis í dæmaskyni. Ljóst sé að einungis breytingar á eldhúsi og votrými, sem séu meiri að umfangi en almennt viðhald, endurnýjun innréttinda eða breyting eða endurnýjun á léttum veggjum, teljist tilkynningar­skyldar. Önnur túlkun á ákvæðinu fæli í sér að t.d. það eitt að mála baðherbergi eða að endurnýja eldhúsinnréttingu væri háð byggingarleyfi enda fæli það í sér minniháttar breytingu á votrými.

Af bréfi byggingarfulltrúa frá 10. febrúar 2020 megi ráða að hann telji að eftirfarandi atriði leiði til þess að framkvæmdir kæranda séu byggingarleyfis­skyldar: Viðbót burðarbita undir gólf efri hæðar, endurnýjun ótiltekinna bita og stoða, sundur sögun og viðbót bita í gólfi íbúðar og rif á baðherbergisveggjum. Jafnframt sé tiltekið í bréfi embættisins að allar breytingar eða útskipti á burðarvirki geti ekki talist til viðhalds heldur sé um að ræða byggingarleyfisskyldar fram­kvæmdir. Þá árétti embættið þá afstöðu sína að rif á tveimur baðherbergisveggjum geti ekki talist minniháttar breyting á votrými heldur sé um að ræða byggingarleyfisskylda framkvæmd.

Á myndum byggingarfulltrúa, merktar A og B í fylgiskjölum, sem teknar hafi verið við skoðun 20. janúar 2020, megi sjá stoðir og bita fyrir léttan vegg sem kærandi hyggist setja upp í alrými íbúðarinnar. Að því er kærandi komist næst sé þetta sá „burðarbiti“ sem byggingarfulltrúi vísi til í bréfi sínu. Einnig megi ætla að með vísun til burðarbita eigi byggingarfulltrúi við tvo bita sem sýnilegir séu á myndum C og D.

Umræddir bitar séu allir fremur þykkir og kirfilega festir. Megintilgangur þeirra sé að mynda grind fyrir létta veggi sem kærandi hyggist setja upp. Bitarnir séu hvorki ætlaðir né til þess fallnir að bera gólf efri hæðarinnar og finnist kæranda langsótt ef telja eigi þá hluta af burðarvirki hússins. Í því samhengi vísi kærandi til þess að mun þynnri bitar séu alla jafna notaðir í sama tilgangi og kæmi aldrei til greina að telja þá burðarbita. Bitar á myndum A, B, C og D séu allir staðsettir þar sem fyrir hafi verið annað hvort léttur veggur eða enginn veggur.

Í tölvupósti embættis byggingarfulltrúa, dags. 23. janúar 2020, segi orðrétt: „Miðað við sam­þykktar teikningar er einungis burður í útveggjum rýmisins“. Upphaf­legt mat byggingarfulltrúa, um að einungis sé burður í útveggjum rýmisins, sé rétt. Allar breytingar á innri veggjum rýmisins hljóti því að teljast breytingar á léttum veggjum og því undanþegnar byggingarleyfi. Óljóst sé hvaða bita og veggjastoðir byggingarfulltrúi telji háða byggingarleyfisskyldu við endurnýjun og viðhald. Líkt og fram hafi komið í tölvupósti embættisins 23. janúar 2020 sé einungis burður í útveggjum hússins og sé endurnýjun bita og veggjastoða því eftir atvikum annað hvort tímabært viðhald eða tilfærsla og/eða endurnýjun á léttum veggjum. Hvort tveggja sé undanþegið byggingarleyfi. Timburgólf í íbúðinni hafi verið endurnýjað og rétt af en um sé að ræða löngu tímabært viðhald á gólfi sem hafi ekki borið með sér að hafa verið viðhaldið frá byggingu hússins. Bitum sem hafi verið farnir að fúna var skipt út fyrir nýja bita sem festir hafi verið á sama stað. Aðrir bitar hafi verið klæddir að utan til að rétta af gólfið. Kærandi telji fyllilega ljóst að ekki sé um að ræða breytingu á burðarvirki hússins heldur geti vart verið um annað að ræða en viðhald á timburgólfi sem sé undanþegið byggingarleyfisskyldu.

Í íbúðinni séu tvö votrými, annars vegar lítið baðherbergi og hins vegar stærra votrými með sturtuaðstöðu. Bæði rýmin séu ósnert. Húsið sé tæplega hundrað ára gamalt og víðsvegar um íbúðina hafi komið í ljós ýmsar lagnir, bæði tengdar og ótengdar, sem engar nánari upplýsingar séu liggi fyrir um. Kærandi hafi í slíkum tilvikum ekki hreyft við þeim lögnum. Bláar og rauðar lagnir, sem glitti í á nokkrum fyrirliggjandi ljósmyndum, hafi verið til staðar við afhend­ingu eignarinnar og séu annars vegar hluti af ofnakerfi íbúðarinnar, sem sé ósnert, og hins vegar lagnir fyrir eldhús sem verið sé að endurnýja á sama stað og þær hafi verið áður. Niðurrif þeirra léttu veggja sem byggingarfulltrúi telji vera baðherbergis­veggi geti í öllu falli ekki falið í sér breytingu á votrými. Engin slík votrými séu skilgreind á samþykktum teikningum og rými í miðri íbúðinni beri ekki með sér að vera ætluð sem votrými, ólíkt aðgreindu votrýmunum tveimur. Framkvæmdir kæranda á meintum baðherbergjum séu því í öllu falli til þess fallnar að færa íbúðina nær samþykktu ástandi. Því sé alfarið hafnað að rif á léttum veggjum innan íbúðarinnar hafi verið í sér byggingarleyfisskyldar breytingar á votrými.

Óháð niðurstöðu nefndarinnar um byggingarleyfisskyldu séu slíkir annmarkar á málsmeðferð embættis byggingarfulltrúa að ekki verði hjá því komist að ógilda hinar kærðu ákvarðanir og eftir atvikum leggja fyrir embættið að taka málið aftur til efnislegrar meðferðar, fari svo að nefndin telji framkvæmdirnar byggingarleyfisskyldar.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Krafa um rannsókn máls sé ríkari en ella þegar teknar séu íþyngjandi ákvarðanir, svo sem um beitingu þvingunarráðstafana. Byggingarfulltrúi hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti áður en tekin hafi verið ákvörðun um byggingarleyfisskyldu og stöðvun framkvæmda að Urðarstíg 9. Endurspeglist þetta helst í því að embættinu hafi í rúman mánuð verið ókunnugt um raunverulegan eiganda umræddrar íbúðar og framkvæmdaraðila þrátt fyrir þinglýst gögn og ábendingar þess efnis og að embættinu hafi ekki verið fyllilega kunnugt um raunverulegt umfang og eðli framkvæmdanna eða ástand hússins fyrir framkvæmdirnar. Ljóst sé að embættið byggi um of á einhliða lýsingum eigenda efri hæðar hússins í stað þess að framkvæma fullnægjandi sjálfstæða rannsókn á aðstæðum. Í fyrsta svarpósti embættisins til eigenda efri hæðarinnar virðist embættið hafa gert upp hug sinn, innan klukkustundar og á grundvelli einhliða lýsingar, að um byggingarleyfisskyldar fram­kvæmdir sé að ræða. Embættið hafi í framhaldinu reynt að afla frekari upplýsinga án árangurs enda hafi fyrir­spurnum embættisins verið beint til rangs aðila. Að endingu hafi verið liðinn rúmur mánuður frá einhliða yfirlýsingum byggingarfulltrúa áður en hann hafi kannað aðstæður á staðnum. Að lokinni skoðun framkvæmda og samskiptum byggingarfulltrúa við kvartendur í kjölfar heimsóknar skilmálafulltrúa embættisins hafi það ekki talið framkvæmdirnar byggingar­leyfisskyldar. Af ókunnum ástæðum hafi sú afstaða breyst.

Í 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga komi fram þær meginreglur íslensks stjórnsýsluréttar að aðili máls eigi rétt á að vera upplýstur um að til meðferðar sé mál þar sem fyrirhugað sé að taka stjórnvaldsákvörðun sem beint verði að honum og jafnframt að aðili máls eigi rétt á að tjá sig um efni máls áður en slík ákvörðun sé tekin. Það sé einnig ólögfest meginregla íslensks stjórnsýsluréttar, svonefnd réttmætisregla, að allar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda þurfi að vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum en ekki geðþótta eða hentisemi.

Upphaf þessa máls verði rakið til kvörtunar eigenda efri hæðar hússins að Urðarstíg 9 til byggingarfulltrúa 9. desember 2019. Frá þeim tíma hafi verið ítrekuð samskipti milli kvartenda og byggingar­fulltrúa. Meðan á þeim samskiptum stóð hafi kæranda verið ókunnugt um að embætti byggingarfulltrúa hafi verið með mál hans til meðferðar. Kærandi hafi því með engu móti getað varist ítrekuðum rangfærslum um þær framkvæmdir sem fram hafi farið eða að öðru leyti komið sínum sjónarmiðum að. Kæranda hafi fyrst verið kunnugt um málið þegar skilmála­fulltrúi embættisins hafi mætt óvænt í heimsókn á framkvæmdastað 20. janúar 2020, rúmum mánuði eftir að meðferð málsins hafi hafist. Í kjölfar heimsóknar fulltrúans hafi kærandi talið að ekkert væri athugavert við framkvæmdirnar og var fulltrúanum tilkynnt að reyndar­teikningum af húsnæðinu yrði skilað þegar þær lægju fyrir. Svo sem greina megi í tölvupósti embættisins til kvartenda frá 23. janúar 2020 hafi kærandi ekki mátt eiga von á að tekin yrði íþyngjandi ákvörðun í málinu í kjölfar heimsóknarinnar enda hafi afstaða embættisins á þeim tíma virst vera sú að framkvæmdirnar væru undanþegnar byggingarleyfi. Fyrsta formlega tilkynning til kæranda um meðferð málsins hafi því ekki verið fyrr en framkvæmdirnar hafi verið óvænt stöðvaðar með bréfi, dags. 24. janúar 2020.

Byggingarfulltrúa hafi átt að vera ljóst, bæði á grundvelli þinglýstra heimilda og ítrekaðra ábendinga kvartenda, hver réttur eigandi fasteignarinnar hafi verið. Þá hafi þinglýst gögn þess efnis verið aðgengileg í rafrænni þinglýsingarbók sýslumanna auk þess sem Reykjavíkurborg hafi innheimt fasteignagjöld af kæranda og því vart geta dulist hver hafi verið réttur eigandi fasteignarinnar. Þau mistök að beina tvívegis áskorunarbréfum til fyrri eiganda fasteignarinnar hafi gert að engu möguleika kæranda til að koma að athugasemdum á fyrri stigum málsins. Þá telji kærandi líklegt að ómálefnaleg sjónarmið hafi að lokum orðið til þess að embættið hafi tekið hinar kærðu ákvarðanir enda liggi ekkert fyrir í málinu sem varpi ljósi á þá breytingu sem hafi orðið á afstöðu embættisins milli 23. og 24. janúar 2020.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að gæta meðalhófs við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana og sé sú krafa ríkari eftir því sem ákvörðunin sé meira íþyngjandi. Ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda byggist á heimild í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í greininni segi að byggingarfulltrúi geti stöðvar framkvæmdir ef byggingarleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni. Hafi byggingarfulltrúi gengið mun lengra en efni hafi verið til.

Ákvæði 55. gr. mannvirkjalaga, sbr. gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð, séu heimildarákvæði og beri byggingarfulltrúa að gæta meðalhófs við beitingu þess. Jafnframt beri byggingarfulltrúa að afmarka skýrt umfang stöðvunarinnar og hvort hún nái til framkvæmdar í heild eða að hluta. Kæranda og byggingar­fulltrúa greini á um hvort tilteknir hlutar framkvæmda séu byggingar­leyfisskyldir. Í stað þess að beina tilmælum til eiganda um úrbætur eða stöðva þann tiltekna hluta framkvæmda sem ágreiningurinn snúi að, hafi byggingarfulltrúi kosið að stöðva allar framkvæmdir, hverju nafni sem nefnist. Með beitingu mun meira íþyngjandi úrræðis en tilefni hafi verið til, hafi embættið komið í veg fyrir að kærandi geti takmarkað tjón sitt meðan leyst sé úr ágreiningnum með því að sinna öðrum hluta framkvæmda sem enginn ágreiningur sé um.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Kæranda, sem hafi atvinnu af endurbótum og útleigu á fast­eignum, sé ekki kunnugt um að sambærilegar endurbætur innahúss í gömlu húsnæði hafi áður verið taldar háðar byggingarleyfi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að fyrir liggi hvaða þættir það séu sem byggingarfulltrúi telji byggingarleyfisskylda. Í gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé svohljóðandi ákvæði: „Óheimilt er að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda, sbr. þó 2.3.5 gr.“ Af myndum sem hafi verið teknar við skoðun byggingar­fulltrúa á staðnum 20. janúar 2020 sjáist að búið sé að bæta við burðarbitum undir gólf efri hæðar, endurnýja bita og stoðir, saga sundur og bæta við bitum í gólfi íbúðar og rífa burt baðherbergisveggi. Af þessu sé ljóst að búið sé að breyta burðarvirki hússins, þ.e. setja upp burðarbita þar sem þeir hafi ekki verið áður og því byggingarleyfisskyld framkvæmd. Ekki sé hægt að fallast á að umræddar breytingar á burðarvirki falli undir a. lið gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð sem minniháttar breytingar, hvorki á burðarvirki né votrými og þannig undanþegin byggingarleyfi. Umræddar breytingar, sem felist m.a. í útskipti á burðarvirki, geti ekki talist til viðhalds. Byggingarfulltrúa hafi heldur ekki verið tilkynnt um framkvæmdir sem gætu talist undanþegnar byggingarleyfi en tilkynningarskyldar skv. a. lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Vegna tölvupósts byggingarfulltrúa frá 23. janúar 2020, þar sem fram komi að miðað við samþykktar teikningar sé einungis burður í útveggjum rýmisins, sé áréttað að sú afstöðumynd sem sé í fylgiskjölum sýni ekki íbúð kæranda og gefi því engar upplýsingar um burðarvirki hússins. Svar byggingarfulltrúa til eiganda efri hæðar hafi því ekki verið nákvæmt en hefð sé fyrir því í timburhúsum þessa tíma að burðarveggur sé eftir endilangri miðju húss, svokallaður hjartaveggur, sbr. snið á upphaflegri teikningu hússins. Þessi burðarveggur hafi verið fjarlægður úr rýminu og bitar settir í loftið í staðinn. Þá verði ekki ráðið af framkvæmdum á gólfi hvað þær eigi að fela í sér, en búið sé að fjarlægja gólfið svo sjáist niður á jörð.

Á myndum sem teknar hafi verið við skoðun byggingarfulltrúa 20. janúar 2020 sjáist ný vatns­rör, bæði fyrir heitt og kalt vatn á vegg, auk þess sem nýjar lagnir hafi verið lagðar í rýminu. Við fyrstu athugun virtist sem um baðherbergi hafi verið að ræða en hugsanlegt sé að þarna sé um lagnir fyrir eldhús að ræða. Það sé þó alls ekki ljóst af þeim lögnum sem þarna sjáist og engar teikningar sem sýni um hvaða rými sé að ræða eða hvaða tilgangi umræddar lagnir þjóni. Ljóst sé að verið sé að breyta lagnakerfi íbúðarinnar og umfang þessara framkvæmda sé það mikið að ekki sé hægt að fella framkvæmdirnar undir undanþáguákvæði gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð.

Málið hafi að öllu leyti verið nægilega rannsakað og upplýst áður en ákvörðun í málinu hafi verið tekin. Það sé vissulega óheppilegt að fyrri eiganda hafi upphaflega verið sent bréf til að óska skýringa, en það eigi sér eðlilegar skýringar. Ekki sé heldur byggt á einhliða lýsingum eiganda efri hæðar eins og haldið sé fram, heldur hafi farið fram vettvangsskoðun á rýminu þar sem byggingarfulltrúi hafi kannað umræddar framkvæmdir og tekið ljósmyndir á vettvangi. Það sé enn fremur mikill mis­skilningur hjá kæranda að embættið hafi gert upp hug sinn innan klukkustundar frá því að fyrsti póstur hafi borist frá eiganda efri hæðar. Í svari byggingarfulltrúa hafi komið fram að það þurfi byggingarleyfi fyrir breytingum á burði og í húsum sem byggð hafi verið fyrir 1926 og að erindið yrði framsent skilmálaeftirliti til frekari skoðunar og svara þar sem væntanlega hafi verið um óleyfisframkvæmd að ræða. Í kjölfarið hafi í tvígang verið farið á staðinn til að kanna málið en enginn hafi hist fyrir í þau skipti og hafi það ekki verið fyrr en 20. janúar 2020 að fyrirsvar­smaður kæranda hittist fyrir og hægt hafi verið að staðreyna umfang og eðli framkvæmdanna. Hafi kæranda þá verið gert ljóst að embættið hafi talið framkvæmdirnar byggingarleyfisskyldar en að skoða þyrfti málið betur áður en næstu skref yrðu ákveðin. Farið hafi verið yfir málið á fundi skilmálaeftirlits byggingarfulltrúa 23. s.m. og ákveðið að senda stöðvunarbréf sem sent hafi verið næsta dag.

Stöðvun framkvæmda samkvæmt 1. og 3. mgr. gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð sé í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem heimilt sé að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Vísist nánar um þetta atriði til leiðbeininga Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um stöðvun framkvæmda, lokun mannvirkja o.fl. frá 1. júní 2018. Það að fyrri eiganda hafi óvart verið send bréf í upphafi hafi í engu breytt um möguleika kæranda á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu, enda hafi hann komið að athugasemdum við ákvörðun byggingarfulltrúa um stöðvun framkvæmda þegar hún hafi legið fyrir og tilkynnt kæranda. Öllum sjónarmiðum kæranda um að ómálefnaleg sjónarmið eða þrýstingur hafi ráðið för sé vísað á bug sem röngum og ósönnuðum. Á liðnum árum og áratugum hafi framkvæmdir verið stöðvaðar sem hafi verið hafnar án tilskilinna leyfa, þ. á m. vegna breytinga á burðarvirki, þó slík tilvik séu blessunarlega ekki algeng. Enn fremur sé á það minnt að eigendum húsa sem byggð séu fyrir árið 1925 sé skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands hyggist þeir breyta þeim, skv. 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningar­minjar. Ekki liggi slíkt álit fyrir í málinu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Áréttað sé að í heimsókn skilmála­fulltrúa 20. janúar 2020 hafi kæranda ekki verið tilkynnt um að framkvæmdir yrðu mögulega stöðvaðar. Í lok heimsóknar virtist skilmálafulltrúinn vera því sammála að ekki hafi verið um byggingarleyfis­skyldar framkvæmdir að ræða og það sama megi lesa úr tölvupóstsamskiptum hans við eigendur efri hæðar þann sama dag. Þá sé ítrekað að eigninni hafi augljóslega verið breytt mikið frá upphaflegum teikningum og að enginn slíkur veggur sem rætt sé um í greinargerð borgarinnar hafi verið til staðar þegar framkvæmdir hafi hafist. Teikning af húsinu sem borgaryfirvöld vísi til hafi verið gerð þegar byggð hafi verið viðbygging í öðrum eignarhluta á efri hæð hússins. Veggur á umræddu sniði sé greinilega steyptur veggur í steyptum hluta hússins sem enginn ágreiningur sé um og skilji að forstofu sem tilheyri efri hæð og tengirými milli bílskúrs og íbúðar neðri hæðar. Umræddar lagnir, fyrir eldhús hafi þegar verið endurnýjaðar og legið í stokkum neðst á veggjum. Til að forða þeim frá hnjaski við framkvæmdir hafi þær tímabundið verið hengdar ofar en muni færðar á sinn stað aftur og notast áfram fyrir eldhúsið eftir endur­bætur. Kærandi telji augljóst að þar gildi a-liður gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 þar sem skýrt sé tekið fram að „viðhald lagnabúnaðar innan íbúðar“ flokkist sem minniháttar framkvæmdir undanþegnar byggingarleyfi.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar komi fram sú afstaða að þar sem stöðvun framkvæmda sé bráðabirgða­úrræði sé heimilt að sniðganga málsmeðferð samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi mótmæli þessari afstöðu harðlega. Beiting bráðabirgðaúrræða feli vissulega í sér viss frávik frá hefðbundinni málsmeðferð stjórnsýslumála og feli m.a. í aukna áherslu á að meðferð máls sé hraðar eftir föngum en þó verði að vega og meta slíka flýtingu á móti rannsóknar- og andmælareglu stjórnsýsluréttarins. Þá feli taka ákvörðunar um stöðvun framkvæmda á grundvelli byggingarleyfisskyldu óhjákvæmilega í sér að tekin sé samhliða ákvörðun um byggingarleyfisskyldu framkvæmdanna. Svo sem málum sé hér háttað hafi verið liðnir 46 dagar frá því að byggingarfulltrúi hafi hafið meðferð málsins þar til tekin hafi verið ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Það standist enga skoðun að ekki hafi verið hægt að tilkynna honum um meðferð málsins og gefa kost á að koma á framfæri andmælum sínum fyrir töku ákvörðunarinnar. Á það megi einnig benda að greinilega hafi vilji verið til staðar til að veita tækifæri til slíkra andmæla í samræmi við góða stjórnsýsluhætti en með ítrekuðum mis­tökum við meðferð og rannsókn málsins hafi kærandi verið sviptur andmælarétti sínum. Ekki sé til staðar gildur grundvöllur fyrir beitingu úrræðisins enda sé ekki um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir að ræða. Rétt sé að benda á að óréttlættur dráttur á beitingu bráðabirgðar- og þvingunarúrræða geti orðið til þess að stjórn­völdum sé beinlínis óheimilt að beita þeim, sbr. Hrd. 1989, bls. 1242 og Hrd. 1996, bls. 1868.

Varðandi stöðvun allra framkvæmda, hverju nafni sem þær nefnist, sé ítrekað að þær fram­kvæmdir sem byggingarfulltrúi telji leyfisskyldar nái til minna en helmings af flatarmáli eignar­hluta kæranda. Við töku ákvörðunar um stöðvun framkvæmda hafi um 90% af verkhlutanum sem ágreiningur sé um verið lokið. Í heimsókn skilmálafulltrúa 20. janúar hafi sá hluti eignarinnar sem enginn ágreiningur sé um verið skoðaður og fyrirhuguðum framkvæmdum verið lýst. Það viðhald snúi að útskiptingu gólfefna, endurnýjun hreinlætistækja í votrýmum, endurnýjun innihurða, almennri málningarvinnu og öðru almennu viðhaldi. Sú ákvörðun að setja á allsherjar verkbann hafi því verið óþarflega íþyngjandi og til þess fallin að auka verulega fjárhagslegt tjón kæranda.

Athugasemdir kæranda, um að ekki hafi verið gætt jafnræðis við embættisafgreiðslur byggingarfulltrúa, snúi ekki að því að hann hafi ekki áður stöðvað framkvæmdir, heldur að kæranda sé ekki kunnugt um að viðhaldsframkvæmdir og breytingar á innra rými íbúðar­húsnæðis hafi áður verið taldar byggingarleyfisskyldar.

Hvað varði framkvæmdir á húsum byggðum fyrir árið 1925, upplýsist að kærandi hafi óskað símleiðis eftir leiðbeiningum Minjastofnunar um slíka umsagnarskyldu. Samkvæmt upplýsing­um frá stofnuninni sé umsagnarskylda einungis fyrir hendi þegar um sé að ræða byggingar­leyfisskyldar framkvæmdir og þá helst breytingar á ytri ásýnd húsa. Miðað við lýsingar kæranda á framkvæmdum innanhúss hafi starfsmaður Minjastofnunar ekki talið þörf á umsögn stofnunarinnar. Afstaða Minjastofnunar sé í samræmi við athugasemdir um 30. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um menningarminjar nr. 80/2012, þar sem ákvæðið sé nánar takmarkað við verulegar breytingar, flutning og niðurrif húsa.

Viðbótarathugasemdir Reykjavíkurborgar: Tekið er fram að starfsmaður byggingarfulltrúa hafi ekkert gefið upp um hvort hann hafi talið þetta byggingarleyfisskylt eða ekki. Þá hafi Reykjavíkurborg ekki verið að vísa til þeirrar teikningar sem kærandi vísi til. Ekki sé til grunnmynd af umræddri íbúð og ekki séu neinar umsóknir vegna umræddrar íbúðar til. Tekin hafi verið elsta teikning hússins sem dæmi um það að þessi veggur hafi verið í þessum eldri byggingum en ekki verið sjáanlegur í umræddu húsi. Hvað varði lagnirnar, sé það að segja að umræddar lagnir hafi aldrei verið samþykktar og engar teikningar séu til af þeim. Þær séu því án nokkurs vafa byggingarleyfisskyldar.

Í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar segi um stöðvun framkvæmda: „Stöðvun framkvæmda og notkunar og lokun mannvirkis samkvæmt 1. og 3. mgr. 2.9.1. gr. byggingar­reglugerðar (liðir 2 og 4 hér að framan) eru í eðli sínu bráðabirgðaúrræði sem unnt er að beita tafarlaust án þess að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin að undangenginni málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum. Gæta ber meðalhófs við beitingu heimildanna, samanber einnig lið 1 hér að framan. Telji leyfisveitandi að skilyrði séu til beitingar heimildarinnar sendir hann hlutaðeigandi eiganda og eftir atvikum umráðamanni bréf þar sem stöðvun/lokun er tilkynnt.“ Kærandi hafi á öllum stigum málsins fengið andmælarétt og hæfilegan frest til svara. Fyrstu bréf hafi verið send á fyrri eigendur þar sem fasteignaskrá hafði ekki verið uppfærð. Ákvörðun um stöðvun hafi verið tekin strax eftir skoðun og myndatökur á staðnum og hún tilkynnt daginn eftir þá skoðun. Ekki hafi verið talið unnt að leyfa framkvæmdir að hluta í ljósi umfangs framkvæmda sem væru að miklu leyti byggingarleyfisskyldar og þar með háðar umsögn Minjastofnunar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 30. apríl 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmanni kæranda og fulltrúa Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort framkvæmdir sem standa yfir innan íbúðar kæranda á neðri hæð Urðarstígs 9 séu byggingarleyfisskyldar og þar með hvort ákvörðun byggingar­fulltrúa frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmdanna hafi verið lögmæt.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningaskyldar. Í gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar  nr. 112/2012 er kveðið á um hvaða framkvæmdir séu undanþegnar byggingarleyfi. Þar er tekið fram að allt viðhald innanhúss í íbúðarhúsnæði, s.s. endurnýjun innréttinga, breytingar eða endurnýjun á léttum innveggjum, viðhald lagna­búnaðar innan íbúðar o.þ.h. sé undanþegið byggingarleyfi. Minniháttar breytingar á burðar­veggjum, eldvarnar­veggjum, votrými eða eldhúsi innan íbúðar eru heimilar án byggingarleyfis enda sé leyfis­veitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjast. Leiki vafi á um byggingarleyfisskyldu framkvæmda skal leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um það álitamál samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga um mannvirki.

Kærandi hefur byggt málatilbúnað sinn á því að afstaðnar og fyrirhugaðar framkvæmdir í íbúð hans séu ekki háðar byggingarleyfi enda ekki verið hróflað við burðarvirki húss eða vatnslögnum breytt. Byggingaryfirvöld staðhæfa hins vegar að átt hafi verið við burðarvirki hússins og vatnslögunum breytt og séu þær framkvæmdir byggingarleyfisskyldar. Er því uppi ágreiningur um hvaða framkvæmdir hafi átt sér stað í nefndri íbúð.

Ekki liggja fyrir í málinu byggingarnefndarteikningar, hvorki aðaluppdrættir né séruppdrættir, ljósmyndir eða önnur gögn sem sýna hvernig skipulag íbúðar og lagnakerfis hennar hafi verið áður en framkvæmdir hófust. Hefur úrskurðarnefndin undir rekstri málsins óskað eftir upplýsingum og gögnum frá kæranda og byggingaryfirvöldum Reykjavíkurborgar í því skyni að varpa ljósi á hvað þegar hafi verið framkvæmt og um óloknar fyrirhugaðar framkvæmdir í umræddri íbúð kæranda og hefur nefndin skoðað aðstæður á vettvangi. Þrátt fyrir það liggja  ekki fyrir upplýsingar og gögn sem með viðhlítandi hætti verður stuðst við til að skera úr um leyfisskyldu umdeildra framkvæmda. Auk ágreinings um byggingarleyfisskyldu er deilt um hvaða framkvæmdir hafa átt sér stað. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að vísa þeim þætti málsins frá úrskurðarnefndinni.

Í lögum um mannvirki er byggingarfulltrúa veitt úrræði til þess að halda uppi og verja þá hagsmuni sem búa að baki lögunum. Meðal annars getur hann stöðvað framkvæmdir sem hafnar eru án lögmælts byggingarleyfis, sbr. 55. gr. laganna. Slík ákvörðun er í eðli sínu úrræði til bráðabirgða þar til bætt hefur verið úr ætluðum annmörkum og eðli máls samkvæmt getur verið nauðsynlegt að beita úrræðinu með litlum sem engum fyrirvara og án ítarlegrar rann­sóknar. Í því máli sem hér um ræðir kom fulltrúi embættis byggingarfulltrúa á vettvang þar sem áttu sér stað allmiklar framkvæmdir í 99 ára gömlu fjöleignarhúsi og fyrir lágu kvartanir íbúa efri hæðar sem töldu að burðarvirki íbúðar þeirra hafi verið veikt. Lágu því efnisrök fyrir því að stöðva framkvæmdir tímabundið á meðan málið væri rannsakað.

Hin kærða ákvörðun fól í sér stöðvun allra framkvæmda án tillits til þess hvort einstakir þættir þeirra væru háðir byggingarleyfi og hefur stöðvunin staðið frá 24. janúar 2020. Í ljósi þess ágreinings sem uppi var um hvað framkvæmt hafði verið og þar með um byggingarleyfisskyldu einstakra þátta framkvæmdanna bar byggingarfulltrúa að fylgja eftir ákvörðun sinni með frekari rannsókn og staðfestingu á byggingarleyfisskyldu hinna einstöku þátta. Eins og fram hefur komið er það mat úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir viðhlítandi gögn sem leyst gætu úr fyrirspurn kæranda um byggingarleyfisskyldu. Af framangreindum ástæðum verður að telja að ekki séu lengur efnisrök fyrir því að stöðvun framkvæmda verði fram haldið í skjóli hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa þegar litið er til rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Úrskurðarorð:

Fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu framkvæmda við Urðarstíg 9 er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. janúar 2020 um stöðvun framkvæmda og að sótt verði um byggingarleyfi er felld úr gildi.