Árið 2013, fimmtudaginn 28. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 112/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 28. ágúst 2012 um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða, Hvalfjarðarsveit, vegna Bugavirkjunar. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. október 2012, er barst nefndinni 23. s.m., kærir B hrl., f.h. Leirárskóga ehf., eiganda lands að Leirá, þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 28. ágúst 2012 að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða, Hvalfjarðarsveit, þar sem heimiluð var virkjun Bugalækjar til raforkuframleiðslu og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 24. september 2012.  Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. 

Málavextir:  Kærandi á land að eystri bakka Leirár gegnt þeim stað þar sem Bugalækur rennur í ána en virkjunaraðili hefur umráð lands sem nefndur lækur rennur um að bökkum Leirár.  Umrætt svæði er ætlað undir landbúnað samkvæmt gildandi aðalskipulagi. 

Árið 1998 tók gildi deiliskipulag Eystri-Leirárgarða þar sem markaðir voru byggingarreitir fyrir húsakost jarðarinnar.  Í júní 2011 tilkynntu eigendur jarðanna Eystri- og Vestri-Leirárgarða Skipulagsstofnun um fyrirhugaða virkjun Bugalækjar sem rennur um land jarðanna.  Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu hinn 27. júlí s.á. að umræddar framkvæmdir væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.  Í kjölfarið var unnin og auglýst tillaga að breytingu á deiliskipulagi fyrir jörðina Eystri-Leirárgarða frá árinu 1998 og fól breytingin m.a. í sér heimild til fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda.  Var tillagan samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 29. nóvember 2011 og síðan send Skipulagsstofnun til yfirferðar.  Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við tillöguna með bréfi, dags. 13. mars 2012, og taldi að hefja þyrfti málsmeðferð að nýju.  Hinn 19. s.m. var á fundi umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar lagt fram framangreint álit Skipulagsstofnunar og var skipulags- og byggingarfulltrúa og formanni nefndarinnar falið að vinna málið milli funda í samstarfi við Skipulagsstofnun. 

Tillaga að breyttu deiliskipulagi var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar hinn 10. apríl 2012 og tilgreint að umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd hefði samþykkt erindið á milli funda.  Jafnframt var lögð fram eftirfarandi bókun:  „Umhverfis- skipulags-, og náttúruverndarnefnd leggur til við sveitarstjórn að hún auglýsi fyrirliggjandi deiliskipulagstillögu ásamt matsskýrslu á umhverfisáhrifum áætlunarinnar með þeim fyrirvara að skipulagið verði ekki staðfest nema ráðherra samþykki að veita undanþágu vegna staðsetningar stöðvarhúss, enda húsið smátt í sniðum og að tryggt sé að framkvæmdin hefti ekki för fótgangandi meðfram ánni.“  Samþykkti sveitarstjórn téða tillögu.  Á fundi umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar hinn 16. s.m. var tillagan tekin fyrir og m.a. fært til bókar að erindið hefði verið samþykkt á milli funda og að nefndin staðfesti fyrri afgreiðslu.  Breytingartillagan var auglýst til kynningar frá 17. apríl 2012 ásamt umhverfisskýrslu, dags. í apríl 2012, en með bréfi Skipulagsstofnunar til Hvalfjarðarsveitar, dags. 14. maí s.á., kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemdir við téða skýrslu.  Var veittur frestur til að skila inn athugasemdum til 23. maí 2012 og var sá frestur síðar framlengdur til 31. s.m.  Kom kærandi á framfæri athugasemdum sínum við skipulagstillöguna með bréfi, dags. 25. maí 2012.  Afstaða var tekin til framkominna athugasemda með tölvubréfi lögmanns Leiráskóga ehf. til sveitarstjóra, hinn 4. júní s.á., sem mælti gegn því að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt.  Þá veitti umhverfisráðuneytið umbeðna undanþágu frá reglum um fjarlægð stöðvarhúss frá vegi með bréfi, dags. 5. júní 2012. 

Hinn 11. júní 2012 lagði umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd til við sveitarstjórn að óskað yrði eftir óháðu lögfræðiáliti vegna athugasemda og málsmeðferðar og samþykkti sveitarstjórn þá tillögu á fundi hinn 12. s.m.  Með bréfi, dags. 21. s.m., kom virkjunaraðili á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar athugasemdir kæranda við skipulagstillöguna og á fundi fyrrgreindrar nefndar hinn 20. ágúst s.á. var lögð fram lögfræðileg álitsgerð, dags. 9. ágúst s.á., í tilefni af athugasemdum kæranda og tekið fram að nefndin gerði hana að sinni.  Var fært til bókar að ekki væri fallist á athugasemdir kæranda og lagt til við sveitarstjórn að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt og auglýst samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.  Samþykkti sveitarstjórn tillögu að breyttu deiliskipulagi hinn 28. ágúst 2012 og var Skipulagsstofnun tilkynnt um skipulagið með bréfi, dags. 3. september s.á.  Tilkynnti stofnunin með bréfi, dags. 10. september, að ekki væri gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um gildistöku skipulagsins.  Sveitarfélagið tilkynnti kæranda um lyktir málsins með bréfi, dags. 21. ágúst 2012, en kærandi fór fram á það við umhverfis-, skipulags- og náttúrverndarnefnd hinn 27. ágúst s.á. að hann fengi afrit fyrirliggjandi álitsgerða sem gerðar höfðu verið í tilefni af athugasemdum hans eða að hann yrði upplýstur um efni þeirra. 

Hin kærða skipulagsbreyting felur í sér að skipulagssvæðið samkvæmt deiliskipulaginu frá árinu 1998 er stækkað, m.a. að Leirá.  Gert er ráð fyrir 40 kW virkjun í Bugalæk með 1,5 ha uppistöðulóni innan grannsvæðis vatnsverndar og um 1750 m langri niðurgrafinni fallpípu að stöðvarhúsi við Leirá auk rafstrengs að spennistöð Rarik.  Þá er heimilað að stækka núverandi íbúðarhús á lóð Eystri-Leirárgarða 1, gripahús og vélageymslu og að afmarka nýja lóð fyrir gestahús. 

Hefur kærandi skotið greindri deiliskipulagsbreytingu til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir. 

Málsrök kæranda:  Kærandi vísar m.a. til þess að umdeilt deiliskipulag og málatilbúnaður sveitarfélagsins sé markleysa.  Misræmis gæti í heiti tillögunnar en hún hafi verið auglýst sem „Deiliskipulagsbreyting Leirárgarðar ehf. Bugavirkjun með umhverfisskýrslu“, en í Stjórnartíðindum heiti tillagan „Deiliskipulagsbreyting Eystri-Leirárgarða.  Bugavirkjun.“  Þá virðist sem tillagan hafi orðið til einhvern tíma á milli funda á tímabilinu 20. mars til 16. apríl 2012 svo sem fram komi í fundargerð umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar, dags. 16. apríl s.á.  Sé slík málsmeðferð ekki í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og skýlaust brot á reglum stjórnsýsluréttar um fjölskipað stjórnvald, sbr. VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og fari gegn ákvæðum V. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2001 og IV. kafla samþykkta um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar nr. 48/2009, þar sem gert sé ráð fyrir að mál séu tekin fyrir á lögskipuðum fundum og leidd þar til lykta. 

Jafnframt hafi við meðferð málsins hjá sveitarfélaginu verið brotið gegn málsmeðferðarreglum, þ.á m. andmælarétti kæranda, og svo virðist sem mikilvægum gögnum hafi verið haldið leyndum og þar með stuðlað að því að fulltrúar skipulagsyfirvalda hafi komist að rangri niðurstöðu. 

Kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum við lögfræðilega álitsgerð sem sveitarfélagið hafi gert að sinni, en þar hafi m.a. ranglega verið dregin sú ályktun að samkvæmt fundargerð frá aðalfundi Veiðifélagsins Leirár 31. mars 2011 lægi fyrir samþykki veiðifélagsins og þar með viðkomandi hagsmunaaðila fyrir virkjun í Bugalæk.  Rétt sé að upplýsa að landi kæranda hafi verið skipt úr landi jarðarinnar Leirár þremur árum fyrir téðan fund eða 11. mars 2008 og hafi landskiptagerðinni verið þinglýst 10. janúar 2010.  Afsal fyrir landi kæranda hafi verið gefið út 19. desember 2008 og þinglýst 17. október 2011.  Nefnd samþykkt hafi væntanlega snúist um drög að deiliskipulagstillögu sem síðar hafi ekki fengið brautargengi og forsvarsmenn kæranda hafi ekki verið boðaðir til nefnds fundar veiðifélagsins.  Samþykktin hafi því enga þýðingu í máli þessu og sé kærandi óbundinn af henni.  Málsmeðferð sveitarfélagsins sé því augljóslega brot á andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en málið snerti stjórnarskrárvarin réttindi hans. 

Einnig hafi kæranda ekki verið veitt færi á að tjá sig um athugasemdir virkjunaraðila, dags. 21. júní 2012, sem hafi verið meðal gagna sem kærandi hafi aflað frá Skipulagsstofnun.  Virðist þó gagn þetta leika lykilhlutverk í hinni kærðu ákvörðun.  Kærandi vísar til þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttar að þegar aðila sé ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafi bæst við í máli hans og telja verði að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn máls, sé almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.  Kærandi bendir jafnframt á álit umboðsmanns Alþings í máli nr. 2390/1998 í þessu sambandi. 

Kærandi bendir á að í áliti lögmanns til sveitarstjóra, dags. 4. júní 2012, sé sveitarfélaginu ráðlagt að hætta við umrætt deiliskipulag með vísan til þess að það sé umdeilanlegt hvort skipulagið sé samfélagslega nauðsynlegt.  Auk þess komi fram í álitinu að meðal nágranna sé mikil andstaða gegn breytingunni og rökstudd hætta sé á að bótaskylda stofnist.  Verði hvorki séð að téð álit hafi verið kynnt í umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd né í sveitarstjórn.  Með þessari háttsemi stjórnenda sveitarfélagsins hafi sjónarmið kæranda algerlega verið fyrir borð borin.  Verði ekki annað séð en að háttsemi sem þessari sé lýst sem refsiverðri, sbr. 139. gr. og 141. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, því með þessu aðgerðaleysi hafi mjög verið hallað á réttindi og sjónarmið kæranda. 
Þá sé með þessari málsmeðferð brotið gegn ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsóknarreglu stjórnvalds en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði hvíli sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. 

Virkjunaraðilar hafi hreyft nýjum málsatvikum í athugasemdum sínum, en þar sé vísað til fyrrgreindrar samþykktar á fundi Veiðifélags Leirár og ályktanir þar af dregnar.  Hafi sveitarfélaginu þá þegar mátt vera ljóst að upplýsa þyrfti málið frekar og fá afstöðu kæranda til þessara málsatvika.  Þá sé þessum málsatvikum einnig lýst í umræddri álitsgerð þar sem rétt hefði verið að benda sveitarfélaginu á þessa brotalöm í málsmeðferðinni.  Það hafi ekki verið gert og því hafi sveitarfélagið hrapað að niðurstöðu í málinu.  Jafnframt hafi sveitarstjórn borið að kanna, áður en ákvörðun var tekin, hvort uppfyllt væru skilyrði vatnalaga nr. 15/1923 um lagaleyfi.  Kærandi hafi tekið fram í athugasemdum sínum að slíku leyfi væri ekki fyrir að fara og hafi Skipulagsstofnun bent á í áliti sínu, dags. 13. mars 2011, að gæta þyrfti þess áður en deiliskipulag væri samþykkt að farið hefði verið að lögum sem þar ættu við hverju sinni.  Hafi legið fyrir lögfræðiálit um að skilyrði um lagaheimild væri fullnægt með gildistöku skipulagsins en Skipulagsstofnun hafi réttilega blásið á þær röksemdir.  Sveitarfélagið hafi ekki gætt að þessu þrátt fyrir framkomnar viðvaranir og sé slík vanræksla skýlaust brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.  Að mati kæranda séu svo miklir annmarkar á allri málsmeðferð sveitarfélagsins að óhjákvæmilegt sé annað en að ógilda ákvörðun þess. 

Um aðrar málsástæður kæranda sem leiða eigi til þess að ógilda beri hin kærðu ákvörðun sé vísað til athugasemda kæranda við auglýsta tillögu.  Þá sé andmælt þeirri fullyrðingu er fram komi í téðri lögfræðilegri álitsgerð að deiliskipulagið skerði ekki hagsmuni kæranda.  Augljóst sé að þegar svo stór hluti vatnsfalls sem renni um land kæranda, sé leitt á brott og virkjað feli það í sér stórfellda skerðingu á hagsmunum hans.  Skerði framkvæmdin stórlega alla afkomu vegna lax- og silungsveiði í ánni og verðfelli land kæranda þar sem hin sjónrænu áhrif árinnar skerðist verulega.  Einnig virðist á því byggt í álitsgerðinni að deiliskipulagið fari ekki gegn ákvæðum vatnalaga þar sem Veiðifélag Leirár hafi fyrir sitt leyti samþykkt framkvæmdina.  Kærandi áréttar áður fram komin sjónarmið hvað þetta varðar en bendir einnig á að samþykktir á téðum fundi veiðifélagsins geti ekki á nokkurn hátt bundið eða skert stjórnarskrárvarin eignarréttindi kæranda.  Þá skuli á það bent að veiðiréttindin sem slík séu eingöngu hluti þeirra eignarréttinda sem hér um ræði. 

Það sé rangtúlkun að ábending kæranda um að ekki sé gætt málefnalegra sjónarmiða við deiliskipulagið, sé almenn kvörtun við stofnun Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar.  Í athugasemdum kæranda séu rakin tengsl sveitarfélagsins við framangreint félag og hagsmunir sveitarfélagsins af því að deiliskipulagsbreytingin nái fram að ganga.  Þessum tengslum hafi ekki verið andmælt.  Með valdníðslu sé átt við misnotkun valds þegar ólögmæt og ómálefnaleg sjónarmið svo sem einkahagsmunir, frændsemi, vinátta, óvild eða flokkshagsmunir ráði framkvæmd.  Það sé mat kæranda að hagsmunir sveitarfélagsins hafi gjörsamlega villt mönnum sýn í máli þessu og að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu. 

Lögð hafi verið fram umhverfisskýrsla við gerð skipulagstillögunnar sem deilt er um, en veigamikil gögn og forsendur, sem með réttu eigi að vera grundvöllur hennar, séu dagsett löngu eftir gerð sjálfrar skýrslunnar.  Verði ekki annað séð en að skýrslan og gerð hennar séu í andstöðu við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.  Eins og málum er háttað sé téð skýrsla markleysa og skipti efni hennar ekki máli. 

Kærandi gerir athugasemdir við bréf virkjunaraðila, dags. 21. júní 2012.  Þar komi fram að samkvæmt  skýrslu verkfræðistofu geti rennsli Bugalækjar verið allt að 15% af heildarrennsli Leirár.  Í öllum tilfellum yrði slíkt hlutfall talið verulegt.  Í raun sé líklegt að á þurrkatíma, þegar mestu varði um rennsli Bugalækjar geti rennsli hans numið meira en 25% af rennsli árinnar á því landsvæði sem fyrirhugað sé að leiða vatn Bugalækjarins framhjá.  Kærandi gerir ýmsar aðrar athugasemdir við bréf virkjunaraðila svo sem að hann hafi aldrei séð þær mæliaðferðir þar sem borið sé saman heildarflatarmál árinnar Leirár og Bugalækjar og að slíkar bollaleggingar séu markleysa ein.  Þá komi fram í athugasemdum virkjunaraðila að kærandi eigi árbakka með ánni Leirá með Hávarðsstöðum.  Þetta sé röng fullyrðing, landskipti á því svæði sem hér um ræði hafi farið fram milli jarðanna Leirár og Hávarðsstaða, landskiptin hafi verið samþykkt í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar og samþykkt af hálfu landbúnaðar- og iðnaðarráðuneytisins og þeim hafi verið þinglýst á báðar jarðirnar.  Afsal þess lands sem hér um ræði hafi farið fram milli kæranda og eigenda Leirár.  Jörðin Hávarðsstaðir eigi ekkert land meðfram ánni Leirá með kæranda. 

Kærandi telur álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat skipulagsáætlunar engu breyta um réttarstöðu sína, jafnframt hafnar hann alfarið skýrslu Veiðimálastofnunar og vísar til þess er fram kemur í innsendum athugasemdum hans í því sambandi.  Hafi fyrri deiliskipulagsbreytingin ekki verið send Skipulagsstofnun innan tilskilins frests en að auki hafi stofnunin gert verulegar efnislegar athugasemdir við skipulagið.  Kærandi geti ekki séð að yfirlýsing eigenda jarðarinnar Leirár hafi nokkra þýðingu í þessu máli enda fjalli hún eingöngu um staðsetningu stöðvarhúss.  Þá geti kærandi ekki tjáð sig um það hvort einhverjar samningaviðræður séu í gangi milli Eystri-Leirárgarða ehf. og Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar um vatnstöku úr Bugalæk.  Hitt sé skjalfest staðreynd, hver séu áform Vatnsveitufélagsins, sem sé í eigu Hvalfjarðarsveitar og Faxaflóahafna. 

Engin lög standi til þess að eigendur kæranda hafi þurft að tilkynna sérstaklega eigendum Eystri- og Vestri-Leirárgarða um landskipti milli kæranda og jarðarinnar Leirár.  Þá þyki rétt að benda á að öllum skjölum hér að lútandi hafi verið þinglýst og séu þar með opinber gögn. 

Málsrök Hvalfjarðarsveitar:  Af hálfu Hvalfjarðarsveitar er þess krafist að kröfu kæranda um ógildingu hins umdeilda deiliskipulags verði hafnað. 

Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kæruréttur aðila bundinn við stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna.  Til stjórnvaldsákvarðana teljist ákvarðanir stjórnvalda um rétt eða skyldu tiltekinna aðila.  Skipulagsáætlanir, svo sem deiliskipulag, teljist til almennra stjórnvaldsfyrirmæla.  Þessu til stuðnings sé vísað í álit Umboðsmanns Alþingis í málum nr. 6402/2011 og nr. 1453/1995.  Því megi ljóst vera að hin kærða samþykkt sé ekki stjórnvaldsákvörðun, heldur stjórnvaldsfyrirmæli sem ekki sé unnt að kæra á grundvelli 52. gr. skipulagslaga. 

Kærandi hafi ekki rennt stoðum undir fullyrðingu sína um að hagsmunir hans muni skerðast vegna gildistöku deiliskipulagsins.  Sé þeim fullyrðingum hafnað sem órökstuddum og gangi þær þvert á umsagnir sérfróðra aðila í tilefni af umdeildri skipulagsbreytingu.  Hagsmunir kæranda séu tryggðir í skipulagslögum sem kveði á um rétt eiganda fasteignar til skaðabóta ef hann sýni fram á að skilyrði til slíkra bóta sé fyrir hendi.  Að öllu virtu sé því hafnað að kærandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og almennum reglum stjórnsýsluréttar, sem réttlætt gæti aðild hans að máli þessu. 

Tillaga að deiliskipulagi hafi ekki verið ranglega auglýst sem „Deiliskipulagsbreyting Leirárgarða ehf. Bugavirkjun með umhverfisskýrslu“, því fyrirsögn auglýsingarinnar hafi verið svohljóðandi:  „Deiliskipulagsbreyting Eystri-Leirárgarða ehf. Bugavirkjun með umhverfisskýrslu“.  Í báðum tilvikum hafi komið fram undir fyrirsögn, að lýst væri eftir athugasemdum við tillögu að breytingu á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða í Hvalfjarðarsveit.  Skammstöfunin ehf. hafi hvorki breytt efni fyrirsagnarinnar né auglýsingarinnar og hafi ekki verið til þess fallin að valda misskilningi enda hafi kærandi komið að athugasemdum sínum á kynningartíma tillögunnar.  Fullyrðingar kæranda um ógildi hinnar kærðu ákvörðunar vegna misræmis í fyrirsögnum eigi ekki við rök að styðjast. 

Hin kærða samþykkt sé í samræmi við aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar sem heimili vatnsaflsvirkjanir með rafal að hámarki 200 kW.  Hið breytta deiliskipulag taki ekki til lands sem sé undirorpið eignarrétti Hvalfjarðarsveitar.  Bugalækur sé rösklega 1,5 km að lengd og renni í Leirá sem jörð Hvalfjarðarsveitar eigi land að.  Heildarlengd Leirár sé liðlega 12,3 km og þar af eigi jörð kæranda land að 3,32 km árinnar og 0,32 km eftir að Bugalækur rennur í ánna.  Í deiliskipulagi sé ráðgert allt að 40 kW vatnsaflsvirkjun í Bugalæk og sé gert ráð fyrir 1750 m langri fallpípu úr læknum að stöðvarhúsi og verði frárennsli veitt í Leirá.  Ráðgert sé að stöðvarhús verði um 25 m2 að flatarmáli og verði steinsteypt með bárujárnsþaki í sama stíl og önnur hús á jörðinni.  Veggir verði að hluta niðurgrafnir þannig að hæð þeirra frá yfirborði verði um 2,5 m. 

Í málinu liggi fyrir umsagnir sérfræðinga og stofnana, sem hafi talið áhrif deiliskipulagsins, þ.m.t. hinnar ráðgerðu virkjunar, hverfandi á umhverfi, veiði og fiskistofna.  Í umsögnum Veiðimálastofnunar, dags. 3. janúar 2011 og 28. júní 2012, segi m.a. að líklegt sé „… að lítil áhrif verði af virkjuninni á stofna laxfiska og veiði í Leirá“.  Í umsögn Fiskistofu, dags. 19. janúar 2012, komi fram að þar sem rennsli Bugu sé að jafnaði hlutfallslega lítið miðað við rennsli Leirár sé ekki líklegt að minnkað rennsli hafi áhrif á seiðastofna né göngur fullorðinna fiska.  Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 19. júní 2012, sé talið að framkvæmdir á grunni deiliskipulagsins muni hafa óveruleg umhverfisáhrif.  Þá sé talið að áhrif skipulagsins á rennsli í Bugalæk séu talsvert neikvæð, en óveruleg í Leirá og eins að áhrif virkjunarinnar á veiði og fiskistofna séu óveruleg.  Þá sé talið að sjónræn áhrif verði óveruleg vegna lítils umfangs mannvirkja, sem auk þess verði að hluta niðurgrafin eða grædd upp með sambærilegum gróðri og þeim sem sé í næsta nágrenni stíflunnar.  Í minnisblaði Þórólfs H. Hafstað, dags. 15. apríl 2011, komi fram að virkjanaáform muni ekki spilla fyrir möguleikum á öflun neysluvatns á þessum slóðum, hvorki úr upptakalindum Bugalækjar né á aðrennslisleiðum grunnvatns til þeirra.  Í tilkynningu til Skipulagsstofnunar sem unnin sé af Verkfræðistofu Norðurlands ehf. komi fram í samantektarkafla að umhverfisáhrif séu metin óveruleg og afturkræf.  Að endingu sé vísað til niðurstöðu Skipulagsstofnunar hinn 27. júlí 2011 þess efnis að virkjun Bugalækjar sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og sé því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Sú ákvörðun hafi ekki verið kærð. 

Samþykkt hafi verið á aðalfundi Veiðifélags Leirár hinn 21. mars 2011 að gera ekki athugasemir við framkvæmdir og væntanlegan rekstur Bugavirkjunar.  Veiðifélagið hafi áskilið sér rétt til að krefjast skaðabóta ef sýnt þætti að rekstur Bugavirkjunar ylli félaginu bótaskyldu tjóni hvað fiskgengd og veiði varði.  Að því leyti sem mál þetta varði fiskveiði og fiskistofna eigi kærandi, án aðkomu Veiðifélags Leirár, hvorki einstaklegra né verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess.  Megi einu gilda í þessu sambandi hvort kærandi hafi verið formlegur aðili að veiðifélaginu eður ei þegar tilvitnaður aðalfundur hafi verið haldinn.  Benda megi á að kaupsamningi kæranda um jörðina hafi verið þinglýst 18. október 2011 eða eftir nefndan aðalfund veiðifélagsins og verði kærandi því að hlíta samþykktum veiðifélagsins, sbr. einkum 40. gr., svo og 1. og 2. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.  Sé aðild að veiðifélögum skyldubundin samkvæmt sömu lögum.  Veiðifélag Leirár hafi forræði á hagsmunum er varði fiskstofna og veiði í Leirá.  Þessum hagsmunum hafi ekki verið teflt í tvísýnu að mati Veiðimálastofnunar og Fiskistofu. 

Að mati Hvalfjarðarsveitar hafi málsmeðferð sveitarstjórnar á umræddu deiliskipulagi verið í samræmi við skipulagslög og því ekki efni til að ógilda skipulagið vegna ágalla á málsmeðferð.  Það sé máli þessu óviðkomandi að Skipulagsstofnun hafi hinn 13. mars 2012 gert athugasemdir við breytingar á þeirri deiliskipulagstillögu sem þá hafi verið til meðferðar.  Þessar athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi sveitarfélagið haft að leiðarljósi þegar breyting á deiliskipulagi hafi verið tekin til meðferðar að nýju og samþykkt af sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar 28. ágúst s.á.  Þannig hafi tillagan verið auglýst opinberlega í samræmi við lög og öllum hafi verið gefinn kostur á að koma með athugasemdir vegna hennar.  Þá hafi nauðsynlegar breytingar á skipulagstillögunni verið gerðar og að auki umhverfismat og umhverfisskýrsla í samræmi við lög nr. 105/2006.  Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir við téð skipulag og hafi gildistaka þess því verið auglýst í Stjórnartíðindum. 

Því sé hafnað að Hvalfjarðarsveit hafi brotið gegn ákvæði 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með hliðsjón af reglum stjórnsýsluréttar um fjölskipað stjórnvald, sbr. VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, V. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2001 og IV. kafla samþykkta um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar nr. 48/2009.  Framkomnar athugasemdir við skipulagtillöguna hafi verið teknar til umfjöllunar á fundi skipulags- og náttúruverndarnefndar 11. júní 2012 og endanleg afstaða hafi verið tekin til þeirra á fundi nefndarinnar 20. ágúst s.á.  Síðan hafi tillagan verið samþykkt óbreytt á fundi sveitarstjórnar 28. ágúst 2012, að undangenginni umræðu.  Af þessu megi ljóst vera að málsmeðferð hafi verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga og sé umrædd samþykkt sveitarstjórnar á deiliskipulagi á engan hátt markleysa eða ógildanleg. 

Í málinu liggi fyrir fjöldinn allur af umsögnum og rannsóknarskýrslum sérfróðra aðila sem lúti að umhverfi, veiði, fiskistofnum og öðru sem umhverfið og auðlindir varði.  Það sé fjarri lagi að hrapað hafi verið að ályktunum vegna deiliskipulagsins og þaðan af síður að kastað hafi verið til höndum við undirbúning og gerð deiliskipulagsins. 

Aðdróttunum um að sveitarfélagið hafi með refsiverðum hætti haldið leyndum mikilvægum gögnum um málið sé vísað á bug sem tilhæfulausum.  Um sé að ræða órökstudda ávirðingu sem fulltrúar í nefndum og sveitarstjórnum eigi ekki að þurfa að sitja undir. 

Rétt sé að árétta að tölvupóstur lögmanns til sveitarstjóra, dags. 4. júní 2012, hafi ekki verið lögfræðileg álitsgerð um lögmæti málsmeðferðar hinnar kærðu ákvörðunar heldur hafi verið um að ræða lauslegar bollaleggingar.  Af tölvupóstinum megi ráða að lögmaðurinn hafi skoðað hluta af eldri gögnum og hafi komið því á framfæri að taka skyldi athugasemdum kæranda alvarlega en þar sé ekki vísað til ákveðinna gagna eða lagaákvæða.  Hins vegar hafi, í tilefni af athugasemdum kæranda, verið óskað eftir lögfræðilegri álitsgerð lögmannsstofu, svo fyrir lægi álit óháðra sérfræðinga á því, hvort málsmeðferð sveitarfélagsins kynni að hafa farið í bága við lög.  Hafi því mátt vera ljóst að Hvalfjarðarsveit hafi ekki virt að vettugi sjónarmið kæranda.  Þvert á móti hafi sveitarfélagið aflað umræddrar álitsgerðar svo fyrir lægi rökstutt álit á því hvort sjónarmið kæranda ættu við rök að styðjast.  Í álitsgerðinni, sem sé ítarlega rökstudd, sé komist að þeirri niðurstöðu að sveitarfélagið hafi ekki brotið á rétti kæranda og að málsmeðferð umræddrar skipulagstillögu hafi verið í samræmi við lög. 

Sveitarfélag fari með skipulagsvald innan marka þess samkvæmt skipulagslögum og sé þar um að ræða heimild og skyldu sveitarfélaga til að skipuleggja landnotkun á landsvæði, skv. 12. gr., sbr. 28. gr. svo og 37.-43. gr. laganna.  Undirbúningur, gerð og samþykkt deiliskipulagsins eigi ótvíræða lagastoð í fyrirmælum VIII. kafla laganna um málsmeðferð.  Með vísan til framangreinds er því mótmælt að brotið hafi verið gegn lögmætisreglunni með samþykki deiliskipulagsins. 

Því sé hafnað að vatnalög nr. 15/1923 hafi verið brotin.  Hvalfjarðarsveit hafi aflað álits lögfræðinga, dags. 28. nóvember 2011, á því hvort málsmeðferð væri á skjön við vatnalögin og megi hér einnig vísa til áðurnefndrar lögfræðilegrar álitsgerðar.  Í báðum tilvikum hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið á skjön við nefnd vatnalög með síðari breytingum.  Þá hafi undirbúningur og gerð umhverfisskýrslu skipulagstillögunnar verið í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana enda hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir undirbúning og gerð skýrslunnar. 

Því sé vísað á bug að við afgreiðslu umdeildrar ákvörðunar hafi ómálefnaleg sjónarmið og valdníðsla ráðið för.  Ætla verði að gerð deiliskipulags í þágu hagsmuna sveitarfélags teljist að jafnaði til málefnalegra sjónarmiða þar sem almannahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi.  Málatilbúnaður kæranda sé í raun mótsagnakenndur og eigi ekki við rök að styðjast. 

Að öllu virtu sé ekkert fram komið í máli þessu um að hin kærða ákvörðun sé haldin form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. 

Andmæli virkjunaraðila:  Af hálfu virkjunaraðila er ógildingarkröfu kæranda mótmælt og eru rökin fyrir þeim andmælum á sömu lund og færð eru fram af hálfu Hvalfjarðarsveitar. 

Til viðbótar er á það bent að hér skipti ekki máli þótt sveitarstjórn hafi ákveðið að auglýsa umrædda tillögu að nýju án þess að umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd hafi tekið slíka ákvörðun.  Hvergi í skipulagslögum sé mælt fyrir um að nefndin þurfi að taka skipulagið til umfjöllunar áður en það er afgreitt af sveitarstjórn til auglýsingar að nýju.  Í slíkum tilvikum eigi 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga ekki við.  Þá geri lögin ekki ráð fyrir að athugasemdaaðila sé veitt tækifæri á að tjá sig um umsagnir sem kunni að vera aflað við meðferð framkominna athugasemda að lokinni kynningu skipulagstillögu.  Þá mæli lög ekki fyrir um að athugasemdir og umsagnir, sem kærandi telji yngri en umhverfismat umræddrar skipulagsáætlunar, eigi að liggja fyrir eða vera grundvöllur umhverfisskýrslu.  Athugasemdabréf virkjunaraðila hafi kærandi fengið í hendur og getað tjáð sig um ef vilji hefði staðið til. 

Athugasemdir kæranda vegna greinargerða virkjunaraðila:  Kærandi áréttar að rennslismæling sú er framkvæmd hafi verið sé ómarktæk þar sem vatnsmagn í Leirá hafi verið mælt miklu neðar í ánni þar sem margir hliðarlækir og Skarðsá höfðu runnið í hana og þar með aukið rennsli hennar verulega.  Rétt hefði verið að mæla rennsli í Leirá rétt fyrir neðan þann stað sem Bugalækur rennur í hana.  Þannig megi með rökum segja að vægi rennslis Bugalækjar sé miklu meira en fram komi hjá verkfræðistofu þeirri er unnið hafi umhverfisskýrslu.  Þá sé það misskilningur í greinargerð virkjunaraðila að deiliskipulagið hafi verið auglýst á ný eða endurauglýst.  Hér megi ekki rugla saman því skipulagi sem aldrei öðlaðist gildi og því sem nú sé til umfjöllunar og standi eitt og sér og þurfi að lúta sömu reglum og gildi um deiliskipulag almennt séð. 

Athugasemdir kæranda við greinargerð sveitarfélagsins:  Rétt sé að hið breytta deiliskipulag taki ekki til lands sem undirorpið sé eignarrétti kæranda en það taki til stjórnarskrárvarinna eignarréttinda Leirárskóga ehf., sem séu vatnsréttindi í Leirá.  Ekki sé boðlegt að halda því fram að nauðsynlegt hafi verið að afla álits „óháðra“ sérfræðinga en eðlilegast hefði verið að sveitarstjórn bæði um sérstakan rökstuðning eða greinargerð vegna lögmannsálits sem þá þegar hafi legið fyrir.  Það álit hafi aldrei verið kynnt við meðferð málsins heldur eingöngu álit sem hafi verið öndvert því áliti.  Þá hafi við meðferð málsins verið kynntar málsútlistanir virkjunaraðila án þess að kæranda gæfist kostur á að koma að sínum athugasemdum. 

Áréttað sé að það verði að liggja fyrir heimildir þeirra sem eigi hagsmunina sem raskað verði og jafnframt nauðsynlegar heimildir stjórnvalda eftir því sem við geti átt eða eftir atvikum heimild til eignarnáms.  Sú athugasemd Skipulagsstofnunar um að áður en deiliskipulag sé samþykkt þurfi að gæta þess að farið hafi verið að þeim lögum sem þar eigi við hverju sinni verði ekki skilin öðruvísi en svo að sveitarfélagið verði að gæta þess að brjóta ekki rétt á öðrum með aðgerðum sínum, þ.e. með samþykkt deiliskipulags, og að gæta verði að lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.  Síðast en ekki síst þurfi að virða skilyrði vatnalaga um að heimildir landeiganda liggi fyrir áður en lögvarinn réttur þeirra sé skertur. 

Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök fyrir málatilbúnaði sínum sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 22. febrúar 2013.

Niðurstaða:  Samkvæmt 1. gr. l. nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði.  Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um gerð deiliskipulags og í 52. gr. þeirra laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem tók m.a. yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 1. janúar 2012.  Fyrir gildistöku skipulagslaga voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997, en í 1. mgr. 8. gr. þeirra var kveðið á um að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kvæði upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál og í 5. mgr. nefndrar greinar var tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga sættu kæru til nefndarinnar.  Þar kom og fram í niðurlagi ákvæðisins að sætti ákvörðun opinberri birtingu væri kærufrestur miðaður við þá birtingu.  Sá áskilnaður gat vart átt við aðrar ákvarðanir en sem vörðuðu deiliskipulag. 

Um langt árabil hefur verið litið svo á að deiliskipulagsákvarðanir sveitarfélaga hafi verið kæranlegar til æðra stjórnvalds á grundvelli kæruheimilda í gildandi lögum og hafa úrskurðir um gildi deiliskipulagsákvarðana sætt endurskoðun dómstóla án athugasemda við þá réttarframkvæmd.  Þá er ekki að finna í lögskýringargögnum með frumvarpi til skipulagslaga eða frumvarpi til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ráðagerð um að breyta kæruheimild að þessu leyti.  Verða kærur vegna deiliskipulagsákvarðana enn sem fyrr teknar til meðferðar hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. 

Kærandi á land að Leirá á því svæði þar sem Bugalækur rennur í hana og getur breyting á læknum vegna umdeildrar virkjunar því snert hagsmuni hans, svo sem vegna breytts vatnsrennslis í Leirá.  Þykir kærandi af þeim sökum eiga slíkra einstaklegra lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu að játa verði honum kæruaðild að umdeildri skipulagsákvörðun skv. 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hvað sem líður samþykkt veiðifélags Leirár, dags. 31. mars 2011, í tilefni af fyrirhugaðri virkjun. 

Með vísan til þess sem að framan greinir verður kærumál þetta tekið til efnismeðferðar hjá úrskurðarnefndinni enda liggja ekki fyrir aðrar ástæður sem leitt geti til frávísunar þess. 

Sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar tók ákvörðun um að auglýsa hina kærðu deiliskipulagsbreytingu til kynningar með lögboðnum athugasemdafresti ásamt umhverfisskýrslu.  Skipulagstillagan var tekin til umfjöllunar í sveitarstjórn að kynningarfresti loknum að undangenginni umfjöllun umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar og afstaða tekin til fram kominna athugasemda skv. 1. og 3. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.  Tillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar og hún send Skipulagsstofnun til yfirferðar og auglýsing um gildistöku birt í B-deild Stjórnartíðinda, svo sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 42. gr. nefndra laga. 

Kærandi hefur gert þær athugasemdir við hina formlegu málsmeðferð skipulags-tillögunnar að misræmis hafi gætt í fyrirsögn tillögunnar í auglýsingu um kynningu og auglýsingu um gildistöku hennar og að tillagan hafi orðið til milli funda í skipulagsnefnd og fari slík málsmeðferð gegn 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga ásamt lögum og reglum á sviði stjórnsýslu.  Þá liggur fyrir að umrædd skipulagstillaga var ekki send Skipulagsstofnun innan átta vikna frá því að frestur til athugasemda rann út í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. 

Misræmi það sem kærandi skírskotar til að hafi verið í fyrirsögn skipulagstillögunar við kynningu og gildistöku er óverulegt og ekki til þess fallið að valda misskilningi eða vafa um það hvaða tillögu væri um að ræða eða um efni hennar. 

Sveitarstjórn ber ábyrgð á gerð og afgreiðslu deiliskipulags samkvæmt 38. gr. skipulagslaga.  Hún tekur ákvörðun um hvort auglýsa skuli tillögu að deiliskipulagi til kynningar, sbr. 1. mgr. 41. gr. laganna, og þarf ekki atbeina skipulagsnefndar að þeirri ákvörðun, en nefndin starfar undir yfirstjórn sveitarstjórnar skv. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga.  Á 3. mgr. 41. gr. nefndra laga ekki við um undirbúning slíkrar ákvörðunar heldur um undirbúning að afgreiðslu sveitarstjórnar á skipulagstillögu að lokinni kynningu. 

Fresti til að koma á framfæri athugasemdum við kynningu skipulagstillögunnar lauk hinn 31. maí 2012 en Skipulagsstofnun fékk málið til yfirferðar með bréfi, dags. 3. september s.á., eða að liðnum rúmum fimm vikum eftir lok fyrrgreinds átta vikna fests skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.  Ætla má að tilgangur umrædds tímafrests sé að stuðla að því að málsmeðferð deiliskipulagstillagna verði samfelld og án ástæðulausra tafa, svo sem einnig á við um tímafresti við málsmeðferðina skv. 2. mgr. 42. gr. laganna.  Dráttur sá sem varð á því að Skipulagsstofnun var send umdeild deiliskipulagsbreyting verður ekki talinn verulegur og getur ekki einn og sér ráðið úrslitum um gildi hinnar kærðu ákvörðunar. 

Til stuðnings ógildingarkröfu sinni hefur kærandi jafnframt vísað til þess að brotið hafi verið á andmælarétti hans við meðferð málsins og að rannsókn þess hafi verið ábótavant. 

Umdeild skipulagsbreyting var auglýst til kynningar á árinu 2011 en í tilefni af athugasemdum Skipulagsstofnunar ákvað sveitarstjórn að auglýsa tillöguna að nýju.  Kærandi nýtti sér lögbundinn andmælarétt sinn og kom á framfæri athugasemdum við fyrirhugaðar framkvæmdir.  Að athugasemdafresti loknum, eða hinn 22. júní 2012, kom virkjunaraðili á framfæri við sveitarstjórn athugasemdum í tilefni vegna fram komnum andmælum kæranda.  Var þar m.a. skírskotað til samþykktar Veiðifélags Leirár til stuðnings þeirri staðhæfingu að samþykki hagsmunaðila fyrir umdeildri virkjun lægi fyrir.  Telur kærandi að skylt hefði verið að gefa honum kost á að tjá sig um greindar athugasemdir, enda hafi þar komið fram nýjar málsástæður sem byggt hafi verið á við ákvörðun í málinu.  Þá hafi honum ekki verið kynnt lögfræðiálit sem aflað hafi verið vegna athugasemda hans. 

Fallast má á að það hefðu verið vandaðri stjórnsýsluhættir að gefa kæranda kost á að koma á framfæri andmælum varðandi nefndar fullyrðingar, en þær gátu haft þýðingu við úrlausn málsins enda var skírskotað til þeirra í andsvörum sveitarstjórnar við athugasemdum kæranda.  Í ljósi þess að andstaða kæranda við fyrirhugaðar framkvæmdir lá þá þegar fyrir og að málsgögn bera með sér að virkjunaraðili sendi kæranda athugasemdir sínar degi fyrr en þeim var beint til sveitarstjórnar, hefur þetta þó ekki áhrif á gildi umdeildrar ákvörðunar. 

Við meðferð stjórnsýslumála leita stjórnvöld oft álits sérfræðinga eða nýta sér aðstoð fagaðila innan stofnana sem utan.  Lögfræðiálit það sem kærandi vísar hér til hefur einungis að geyma tillögu að svörum sveitarstjórnar við fram komnum athugasemdum við kynningu umræddrar skipulagstillögu á grundvelli þeirra gagna sem þegar lágu fyrir í málinu.  Verður ekki talið að kynna hefði þurft athugasemdaraðilum, á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga, slíka umsögn sem sveitarstjórn nýtir sér þegar tekin er afstaða til athugasemda við skipulagsbreytingar. 

Kærandi vísar til þess að álit lögmanns í tölvupósti frá 4. júní 2012, þar sem mælt hafi verið gegn umdeildri skipulagsbreytingu, hafi ekki legið fyrir við afgreiðslu málsins hjá skipulagsyfirvöldum og ranglega hafi verið staðið að mælingum á vatnsrennsli í Leirá í tengslum við mat á áhrifum fyrirhugaðrar stíflugerðar.  Þær hafi farið fram langt fyrir neðan þann stað þar sem Bugalækur renni í Leirá og önnur vatnsföll renni í ána ofan við mælistaðinn. 

Ítarlegt mat á umhverfisáhrifum skipulagsins, sem byggir á umsögnum opinberra aðila og verkfræðistofu á áhrifum umræddra virkjunarframkvæmda, lá fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar auk þess sem fjallað hafði verið um andmæli kæranda við fyrirhugaðar framkvæmdir svo sem áður greinir.  Sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar var sent fyrrgreint álit lögmanns sem barst í tölvupósti og var sá póstur framsendur á skipulags- og byggingarfulltrúa ásamt oddvita og ritara sveitarstjórnar.  Verður því að ætla að efni umrædds áltis hafi verið kunnugt sveitarstjórn áður en ákvörðun var tekin í málinu hinn 28. ágúst 2012. 

Fallast má á sá háttur sem hafður var á mælingum rennslis í Leirá gefi ekki jafn glögga mynd af áhrifum virkjunarinnar á rennsli árinnar og æskilegt hefði verið en til þess hefði þurft að mæla rennsli árinnar sem næst þeim stað þar sem Bugalækur fellur í hana.  Hins vegar  þykja þeir  ágallar sem á mælingunni voru ekki svo verulegir að  eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. 

Kærandi telur að hin kærða ákvörðun fari gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og ákvæðum vatnalaga, m.a. þar sem ekki hafi legið fyrir heimild landeiganda og leyfi samkvæmt lögunum. 

Tilgangurinn með umdeildri virkjun, sem hin kærða skipulagsbreyting heimilar, er framleiðsla raforku til notkunar fyrir ábúendur að Eystri- og Vestri-Leirárgörðum.  Fjölþætt sjónarmið geta búið að baki skipulagsákvörðunum svo sem fram kemur í 1. gr. skipulagslaga þar sem markmið laganna eru tilgreind.  Koma þar m.a. til álita almannahagsmunir, hagsmunir rétthafa fasteigna að skynsamlegri og eðlilegri nýtingu þeirra, skipulagsrök og verndarsjónarmið.  Í gildandi aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar er að finna heimild sem hér á við til vatnsaflsvirkjana allt að 200 kW á landbúnaðarsvæðum.  Verður ekki fallist á að hér sé farið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þegar litið er til greindra markmiða skipulagslaga og hagsmuna kæranda af því að nýta landareign sína.  Hvað vatnalög varða þá geyma þau heimildir til handa landeiganda eða handhafa vatnsréttinda til nýtingar vatns til orkuöflunar að gættum rétti annarra, sbr. 1. mgr. 49. gr. vatnalaga nr. 15/1923, og standa ákvæði 7. gr. laganna ekki í vegi fyrir þeirri nýtingu, enda sé gætt ákvæða laga um öflun tilskilinna leyfa, sbr. m.a. 2. mgr. 49. gr.  Verður ekki heldur fallist á að með fyrirhugaðri virkjun séu kæranda bakaðir óhæfilegir örðugleikar um notkun vatns fyrir eigin landi, eða að því verði spillt svo að til verulegra óþæginda horfi.  Leiðir af þessu að heimilt var að gera ráð fyrir umræddri nýtingu vatnsafls til raforkuvinnslu í hinu breytta deiliskipulagi, enda þarf landeigandi eða rétthafi vatnsréttinda að afla tilskilinna leyfa áður en til framkvæmda við virkjun getur komið. 

Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki talin haldin slíkum form- eða efnisannmörkum að ógildingu varði og verður því ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hennar. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 28. ágúst 2012 um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða, Hvalfjarðarsveit, vegna Bugavirkjunar. 
 

 

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

 

_____________________________              ___________________________
  Þorsteinn Þorsteinsson                                 Kristín Svavarsdóttir

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Árið 2013, mánudaginn 6. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 46/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Kópavogstúns vegna Kópavogsbakka 2 í Kópavogi, þannig að þar yrði heimiluð nýting á áður samþykktu óuppfylltu rými í húsinu. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 27. júní 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir G, Bergsmára 5, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Kópavogstúns vegna fasteignar kæranda á lóð nr. 2 við Kópavogsbakka. 

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. 

Úrskurðarnefndinni bárust gögn í málinu frá Kópavogsbæ 16. júlí 2012. 

Málavextir:  Deiliskipulag fyrir Kópavogstún var samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs á árinu 2005. Samkvæmt því var heimilt að reisa einnar hæðar einbýlishús með innbyggðri bílageymslu á lóðum neðan götu við Kópavogsbakka.  Lóðirnar eru með jöfn númer 2-10.  Máttu húsin vera allt að 230 m2 að grunnflatarmáli en hús ofan götu, nr. 1-15, allt að 175 m².  Tekið er fram í greinargerð með skipulaginu að ekki sé heimilt að hafa kjallara.  Breyting var gerð á deiliskipulaginu árið 2006 sem fólst í því að gatan var færð um 2,0 m til suðurs og lóðir ofan götu stækkaðar sem því nam. Jafnframt var byggingarreitur þeirra stækkaður í 187 m2.  Lóðir neðan götu hliðruðust um 2,0 m til suðurs, en voru jafnframt lengdar um 4,0 m til suðurs og breikkaðar að meðaltali um 1,5 til 2,8 m. Byggingarreitir húsa neðan götu stækkuðu jafnframt þannig að hámarksgrunnflötur húss nr. 2 varð 307 m² og hámarksgrunnflötur húsa nr. 4-10 varð 271 m².  Landhalli er nokkur á svæðinu og eru húsin nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka byggð á sökklum, en þar er hæðarmunur innan lóðar mestur neðan götu.  Önnur hús neðan götunnar eru byggð á jarðvegspúða.  Í málinu liggur fyrir leyfi byggingarfulltrúans í Kópavogi, dags. 28. júní 2007, til fyrrum eiganda Kópavogsbakka 2 til að hafa „óuppfyllt ónotað“ rými í húsinu. 

Með bréfi til skipulags- og umhverfissviðs Kópavogs, dags. 10. febrúar 2011, sótti kærandi um leyfi til að nýta umrætt rými, sem er undir aðalhæð hússins, og yrði heildarflatarmál hússins eftir þá breytingu 465 m². Á fundi skipulagsnefndar Kópavogs hinn 15. sama mánaðar var lögð fram tillaga skipulags- og byggingardeildar umhverfissviðs að breyttu deiliskipulagi vegna Kópavogsbakka 2 og 4, þar sem m.a. var gert ráð fyrir umsóttri breytingu og ákveðið að grenndarkynning skyldi fara fram.  Tillagan var send til eigenda annarra húsa við Kópavogsbakka.  Athugasemdir bárust frá eigendum húsa nr. 1-15 (oddatölur) og nr. 8. 

Skipulagsnefnd tók málið fyrir 17. maí 2011, en þá lá umsögn skipulags- og byggingardeildar fyrir.  Í henni sagði að við Kópavogsbakka væri gert ráð fyrir einbýlishúsum á einni hæð en í umræddri breytingu fælist að staðfest yrði heimild til að húsin nr. 2 og 4 yrðu með kjallara.  Talið var að heimild fyrir kjallara undir umræddum húsum gæti haft í för með sér íþyngjandi grenndaráhrif, meðal annars með tilliti til umferðar, og að með samþykkt breytingarinnar yrðu húsin og fyrirkomulag þeirra ekki í samræmi við heildaryfirbragð byggðarinnar.  Skipulagsnefnd hafnaði erindinu á grundvelli innsendra athugasemda.  Á fundi bæjarstjórnar hinn 24. maí 2011 var erindinu hafnað með sex atkvæðum gegn fimm, en hvorki var vísað til afstöðu skipulagsnefndar né umsagnar skipulags- og byggingardeildar við þá afgreiðslu.  Var kæranda tilkynnt ákvörðun bæjarstjórnar með bréfi, dags. 8. júní sama ár.

Málsrök kæranda:  Kærandi tekur fram að þegar hann hafi keypt fasteignina Kópavogsbakka 2 í október 2010 hafi hann gert ráð fyrir að geta nýtt hluta af útgröfnu rými undir aðalhæð hússins.  Vegna legu hússins í landinu, fordæma fyrir nýtingu kjallara í öðrum húsum við götuna og með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi hann haft réttmætar væntingar til þess að breytingar á deiliskipulagi yrðu samþykktar. 

Í fyrsta lagi byggi kærandi á því að vegna þess hvernig lóðinni halli niður að Kópavoginum sé eðlilegra að á henni sé hús á tveimur hæðum.  Upprunalegt skipulag fyrir Kópavogsbakka frá 8. nóvember 2005 hafi að vísu gert ráð fyrir að öll hús við götuna yrðu á einni hæð en margt hafi breyst síðan þá.  Stærsta breytingin á skipulaginu hafi verið auglýst 24. október 2006 en með henni hafi allar lóðir við Kópavogsbakka verið færðar.  Lóðin Kópavogsbakki 2, sem sé vestasta lóðin sunnan götu, hafi færst mest til í landinu og hafi tilfærslan leitt til þess að hæðarmunur milli gólfplötu og syðri lóðarmarka sé 2,9-3,1 m.  Hæðarmunur milli norður- og suðurhliða lóða sé mestur vestast í götunni en minnki þegar austar dragi. 

Það sé almennt viðurkennt að við skipulagsgerð þurfi að meta aðstæður á lóðum.  Forsendur upprunalegs skipulags hafi breyst það mikið að eðlilegra sé að hús neðan götu, a.m.k. þau sem vestast standi, séu á tveimur hæðum fremur en að þau séu ein hæð á stórum jarðvegspúða.  Þetta sjáist á þeim vandræðum sem skapast hafi við frágang lóðarinnar Kópavogsbakka 6. 

Kærandi telji málið ekki snúast um hvort húsið að Kópavogsbakka megi vera á tveimur hæðum heldur hvort heimilt verði að nýta neðri hæð sem nú þegar sé í húsinu.  Eigendur Kópavogsbakka 2 og 4 hafi valið að reisa sökkla og heimiluð hafi verið nýting á hluta sökkulrýmis undir húsi nr. 4, eins og fram komi á samþykktum byggingarnefndarteikningum frá 30. júlí 2008.  Byggingarfulltrúi hafi og hinn 28. júní 2007 samþykkt óuppfyllt rými í kjallara Kópavogsbakka 2. 

Í öðru lagi byggi kærandi á því að það hefði óveruleg áhrif gagnvart öðrum íbúum við götuna væri útgrafna rýmið undir aðalhæð hússins notað.  Gluggar myndu aðallega snúa að útivistarsvæði við Kópavoginn, sunnan megin við húsið, og að háum vegg við lóðarmörk að vestanverðu.  Uppfylling frá götu geri ómögulegt að hafa glugga norðan megin og ef settur yrði gluggi á austurhlið sneri hann að Kópavogsbakka 4, en eigendur þess húss hafi ekki verið mótfallnir skipulagsbreytingunni. 

Þar sem Kópavogsbakki 2 sé fyrsta hús við götuna yrðu áhrif frá umferð óveruleg fyrir aðra íbúa götunnar þótt svo ólíklega vildi til að breytingin leiddi til aukningar hennar,    Á lóð Kópavogsbakka 2 séu þrjú bílastæði. Utan við vesturgafl lóðarinnar sé auk þess gert ráð fyrir fjórum bílastæðum á bæjarlandi. Í andmælum kæranda, dags. 18. apríl 2011, vegna athugasemda við tillögu að deiliskipulagsbreytingu, hafi hann tekið fram að hann sé tilbúinn að skoða þann möguleika að bæta við bílastæðum á lóðinni. Telji skipulagsyfirvöld að breytingin skapi bílastæðavandamál þá leiði af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að þau hefðu átt að kanna leiðir til að leysa það áður en þau höfnuðu skipulagsbreytingunni á þeim grunni. 

Í þriðja lagi byggi kærandi á því að skipulagsyfirvöld Kópavogs hafi áður leyft fulla nýtingu kjallara í öðru einbýlishúsi í götunni og hafi yfirleitt lagað skipulag að hagsmunum lóðarhafa.  Deiliskipulagsbreyting, sem heimilað hafi kjallara undir norðurhluta Kópavogsbakka 15, hafi verið samþykkt af skipulagsnefnd Kópavogs 22. ágúst 2006.  Aðalmunurinn á þeirri breytingu og breytingunni sem kærandi vilji gera sé að í húsi nr. 15 hafi fengist leyfi til að nýta hluta rýmisins undir þvottahús.  Kærandi bendi einnig á að stækkun húss innst í götu, eins og á lóð nr. 15, hafi meiri áhrif á umferð í götunni en stækkun yst í götu. 

Heildarflatarmál Kópavogsbakka 4 sé rúmlega 500 m² samkvæmt fasteignaskrá og skráningartöflu á samþykktum teikningum og þar af sé óráðstafað rými í kjallara um 200 m². Í athugasemdum kæranda við greinargerð sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar komi fram að kærandi telji ekki vera unnt að nota gjaldskrá fyrir gatnagerðargjöld til að rökstyðja að Kópavogsbakki 4 sé í raun minni en samkvæmt skráningu.  Með hliðsjón af þessu hafi kærandi, sem nýr eigandi að Kópavogsbakka 2, haft réttmætar væntingar til þess að sambærilegar breytingar yrðu samþykktar fyrir Kópavogsbakka 2, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérstaklega þegar litið sé til þess að nýting kjallara Kópavogsbakka 2 sé í betra samræmi við landfræðilegar aðstæður og hafi minni áhrif á nágranna en nýting kjallara Kópavogsbakka 15. 

Kærandi bendi einnig á að fjölmargar breytingar hafi verið gerðar á skipulagi vegna Kópavogsbakka.  Í upprunalegu skipulagi sé hámarksgrunnflötur Kópavogsbakka 8 tilgreindur 230 m² en eftir skipulagsbreytinguna í október 2006 sé hann 299 m².  Þetta sé aðeins eitt dæmi um það að skipulag svæðisins hafi verið mjög sveigjanlegt, það hafi mátt laga það að hagsmunum lóðarhafa.  Kærandi nefni einnig að bæjaryfirvöld hafi samþykkt kjallara í parhúsum við Kópavogsbarð, næstu götu fyrir ofan Kópavogsbakka, en þeir hafi ekki verið á upprunalegu skipulagi. 

Með vísan til alls þessa telji kærandi ljóst að ákvörðunin brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944. 

Í fjórða lagi byggi kærandi á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu málsins hjá Kópavogsbæ. 

Í fundargerð skipulagsnefndar 17. maí 2011 segi að nefndin hafni tillögu að breyttu deiliskipulagi á grundvelli fram kominna athugasemda.  Kærandi bendi á að umsögn skipulags- og byggingardeildar sé dagsett sama dag og hún hafi verið tekin fyrir í skipulagsnefnd, 17. maí 2011.  Hann telji að skipulagsnefndarmönnum hafi því ekki gefist mikill tími til að kynna sér umsögnina.  Í umsögninni hafi verið farið yfir athugasemdir sem borist hafi í grenndarkynningunni og svo virðist sem umhverfissvið hafi einnig bætt við eigin athugasemdum. 

Í umsögninni komi fram að heimild fyrir kjallara geti haft íþyngjandi grenndaráhrif með tilliti til umferðar.  Að mati kæranda muni aukin umferð, ef til hennar komi, hafa óveruleg áhrif þar sem Kópavogsbakki 2 og 4 séu fremst í götunni. Það þurfi sérstaka deiliskipulagsbreytingu til að breyta einbýlishúsum í fjölbýlishús en ekki sé verið að fara fram á slíka breytingu. Kærandi mótmæli því að fjölgun nýtanlegra fermetra leiði til meiri fjölgunar íbúa en eðlileg stækkun fjölskyldu hafi í för með sér.  Kærandi bendi á að sjónarmið um umferð virðist ekki hafa verið uppi þegar full nýting á kjallararými við Kópavogsbakka 15, innst í götunni, hafi verið heimiluð, eða þegar hámarksgrunnflötur húsanna sunnan megin við Kópavogsbakka hafi verið stækkaður úr 230 m² í 271-307 m², eins og hann sé í núgildandi skipulagi. Athugasemda kæranda, meðal annars um jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sé hins vegar ekki getið í sjálfri umsögn skipulags- og byggingardeildar. 

Í umsögninni sé einnig vísað til þess að húsin við Kópavogsbakka 2 og 4 og fyrirkomulag þeirra verði í ósamræmi við heildaryfirbragð byggðar, en þetta atriði hafi ekki komið fram í athugasemdum nágranna.  Kærandi telji að það verði alltaf eitthvert ósamræmi milli Kópavogsbakka 2 og 4 annars vegar og Kópavogsbakka 6-10 hins vegar, alveg óháð því hvort kjallarar húsanna verði nýttir eða ekki, vegna þess að hæðarmunur innan lóða Kópavogsbakka 2 og 4 sé meiri en í lóðum austar í götunni.  Hæðarmunurinn í lóðunum, sem sé meiri eftir fyrri skipulagsbreytingar, valdi því þessu ósamræmi en ekki tillaga skipulags- og byggingardeildar frá 15. febrúar 2011. 

Að mati kæranda séu rök í athugasemdabréfum léttvæg.  Skipulagsnefnd og bæjarstjórn Kópavogs virðist jafnvel hafa metið fjölda undirskrifta á athugasemdabréfin meira en innihald málflutnings.  Kærandi telji að verið geti að ómálefnaleg rök hafi ráðið niðurstöðu málsins. 

Þá hafi bæjaryfirvöld brotið gegn 15. gr. stjórnsýslulaga með því að afhenda ekki gögn í málinu og 21. og 22. gr. sömu laga með því að verða ekki við kröfu um rökstuðning fyrir að hafna fram kominni skipulagstillögu. 

Loks telji kærandi að Kópavogsbær hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins með því að kanna ekki hvort unnt væri að aðlaga tillöguna að réttmætum efnislegum athugasemdum, ef slíkar athugasemdir teldust hafa komið fram í kynningarferlinu.  Skipulagstillagan hafi verið útfærð af skipulags- og byggingardeild Kópavogsbæjar og hefði bærinn getað breytt sinni eigin tillögu þannig að heildarflatarmál Kópavogsbakka 2 hefði stækkað um 34%, eins og húss nr. 15, eða þannig að heimilað hefði verið að nýta 38 m2, sem sé munurinn á heimilaðri heildarstærð Kópavogsbakka 2 og núverandi nýtanlegri stærð hússins.

Málsrök Kópavogsbæjar:  Af hálfu Kópavogsbæjar er þess krafist að ógildingarkröfu kæranda verði hafnað og ákvörðun bæjarstjórnar staðfest. 

Á kynningartíma tillögunnar hafi borist athugasemdir og ábendingar frá lóðarhöfum.  Þannig hafi meðal annars verið bent á í sameiginlegu erindi lóðarhafa að Kópavogsbakka nr. 1, 3, 5, 7, 8, 9, 11, 13 og 15 að Kópavogsbakki hafi verið skipulagður fyrir einbýlishús á einni hæð og lóðum þar úthlutað í samræmi við það.  Þá myndi breyting á deiliskipulagi fyrir umræddar tvær lóðir hafa neikvæð grenndaráhrif.  Sömu sjónarmið hafi og komið fram í sérstöku erindi lóðarhafa Kópavogsbakka nr. 8.  Í umsögn um málið eftir fram komar athugasemdir hafi skipulags- og byggingardeild Kópavogs komist að þeirri niðurstöðu að nýting á sökkulrými undir umræddum húsum gæti haft íþyngjandi grenndaráhrif, meðal annars með tilliti til umferðar, og að umræddar breytingar væru í ósamræmi við heildaryfirbragð hverfisins.  Skipulagsnefnd og bæjarstjórn hafi í kjölfarið hafnað breytingunni. 

Sveitarfélagið vísar til fjögurra liða málsástæðna kæranda. 

Í fyrsta lagi sé því mótmælt að eftir breytingu á deiliskipulagi 2006, þegar lóðamörkum hafi verið hliðrað, hafi forsendur skipulags breyst vegna landslags. 

Í annan stað sé þeirri fullyrðingu kæranda hafnað að nýting á sökkulrými muni hafa óveruleg, ef nokkur, áhrif á hagsmuni annarra íbúa við Kópavogsbakka.  Tillaga kæranda geri ráð fyrir að gólfflötur hússins stækki um tæpa 160 m², sem leiði til þess að nýtingarmöguleikar hússins aukist.  Íbúum geti fjölgað og það geti haft neikvæð áhrif, meðal annars vegna umferðar. 

Í þriðja lagi vísi kærandi til þess að fordæmi séu fyrir því að kjallari sé nýttur í húsi við götuna.  Sveitarfélagið skilji málsástæðuna svo að kærandi telji jafnræðisreglu hafa verið brotna og mótmæli því að svo hafi verið. Með breytingu á deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið 2006, hafi óveruleg nýting á kjallara undir norðurhlið húss nr. 15 verið heimiluð.  Flatarmál hússins hafi orðið 235 m² í stað 175 m² áður.  Tillagan hafi gert ráð fyrir þvottahúsi, baðherbergi og 17,6 m² íveruherbergi.  Að mati Kópavogsbæjar sé um afar ólík mál að ræða að því er varði stærð og nýtingarmöguleika, sem og grenndaráhrif.  Sjónarmið um jafnræði eigi því ekki við. 

Kærandi vísi einnig til þess að Kópavogsbakki 4 sé, samkvæmt fasteignaskrá og skráningartöflu á samþykktum teikningum, að heildarflatarmáli rúmlega 500 m2 og þar af séu 200 m2 í óráðstöfuðu rými.  Sveitarfélagið bendi í þessu samhengi á það að í 3. mgr. 2. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld í Kópavogi nr. 493/1991 sé mælt fyrir um að aðeins skuli greiða 25% af venjulegu rúmmetragjaldi af gluggalausu kjallararými íbúðarhúsa, sem myndist þegar hagkvæmara sé að grafa út grunn en fylla hann upp, en þetta eigi við þegar aðeins sé gengt í rýmið innan frá.  Þessi rými séu mjög algeng í eldri húsum.  Sveitarfélagið bendi á að nýting þessara rýma sé takmörkuð, þannig að til þess að þau flokkist sem óráðstafað rými megi ekkert það sem skuli vera í almennu íbúðarrými, svo sem geymsla, ívera, þvottaherbergi eða þess háttar, vera þar.  Með hliðsjón af reglugerð nr. 493/1991 sé því rangt að reikna heildarflatarmál Kópavogsbakka nr. 4 sem 500 m2. 

Auk þess sem hér sé greint verði skv. 11. gr. stjórnsýslulaga að vera samræmi í úrlausn mála. Við úrlausn mála teljist það því vera lögmætt sjónarmið að líta til þess að niðurstaða muni binda stjórnvaldið að meira eða minna leyti við úrlausn sambærilegra mála í framtíðinni. 

Loks sé mótmælt þeirri málsástæðu kæranda að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðuninni.  Samkvæmt 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 beri sveitarstjórnir ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags.  Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. sömu laga skuli sveitarstjórn taka deiliskipulagstillögu til umræðu þegar frestur til athugasemda sé liðinn, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar.  Hvergi sé tekið fram að skylt sé að samþykkja fram komnar tillögur.  Skipulag sé bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning, hafi það orðið til með lögmæltum hætti og verið birt í Stjórnartíðindum.  Þar sem skipulag sé bindandi um framtíðarnot svæðis og sé almennt ætlaður langur gildistími verði að vanda til þess.  Hönnun og bygging mannvirkja sé meðal annars reist á forsendum sem fram komi í skipulagi.  Verði almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags og því verði almennt ekki breytt nema veigamiklar ástæður mæli með því.  Taka verði tillit til réttmætra hagsmuna þeirra er breyting skipulags varði.  Áhersla sé lögð á að hagsmunaaðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri þannig að sveitarfélög geti tekið upplýsta ákvörðun við afgreiðslu skipulagsáætlunar.  Almennt sé viðurkennt að grenndarsjónarmið vegi þungt við mat á því hvort breyta skuli deiliskipulagi.  Mikil andstaða sé af hálfu íbúa við Kópavogsbakka við breytingu á deiliskipulagi Kópavogsbakka 2 og 4 og hafi ákvörðun sveitastjórnar frá 24. maí 2011 um að hafna breytingunni meðal annars byggst á sjónarmiðum sem fram hafi komið í innsendum athugasemdum.  Skipulagsnefnd hafi metið málið svo að taka bæri undir sjónarmið um grenndaráhrif og breytingu á yfirbragði byggðarinnar. 

Samkvæmt framangreindu telji Kópavogsbær afgreiðslu málsins bæði formlega og efnislega rétta og geri þá kröfu að úrskurðarnefndin hafni kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og staðfesti ákvörðun bæjarstjórnar um að hafna breytingu á deiliskipulagi lóðanna Kópavogsbakka 2 og 4. 

Vettvangsskoðun:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 11. febrúar 2010 og 6. júlí 2011 í tengslum við meðferð kærumála um frágang á mörkum lóðanna nr. 4 og 6 við Kópavogsbakka.

Niðurstaða:  Í deiliskipulagi felst ákvörðun sveitarstjórnar um landnotkun og yfirbragð skipulagssvæða sem ætlað er að gilda til framtíðar.  Er það bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem hér á við, og er hönnun og bygging mannvirkja meðal annars reist á forsendum sem fram koma í skipulagi.  Verða lóðarhafar á deiliskipulögðum svæðum að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt nema til þess séu ríkar málefnalegar ástæður.  Á þetta ekki síst við þegar um nýtt deiliskipulag er að tefla.

Þrátt fyrir þetta er í skipulagslögum nr. 123/2010 beinlínis gert ráð fyrir að skipulagi sé breytt, sbr. 43. gr. laganna, en jafnframt er gert ráð fyrir að landeigandi eða framkvæmdaaðili geti haft frumkvæði að gerð deiliskipulags, eða breytingu á því sbr. 2. mgr. 38. gr. laganna.  Er nokkuð um að gerðar séu breytingar á deiliskipulagi á grundvelli þessara heimilda og má til dæmis taka að á vef Skipulagsstofnunar eru skráðar 14 breytingar á deiliskipulagi Kópavogstúns frá 2005, en það er það skipulag sem kærandi óskaði eftir að breytt yrði og synjað var með hinni kærðu ákvörðun.

Erindi kæranda laut að því að fá heimild til að nýta áður samþykkt gluggalaust rými í kjallara (eða neðri hæð) að Kópavogsbakka 2 og setja á það glugga og dyr í samræmi við framlagða uppdrætti.  Kusu bæjaryfirvöld, í tilefni af erindinu, að grenndarkynna tillögu að breyttu deilskipulagi Kópavogstúns vegna Kópavogsbakka 2 og 4 þar sem gert var ráð fyrir að heimilað yrði að nýta áður samþykkt óráðstafað rými fyrir geymslur og íveruherbergi.  Var til þess vísað að vegna 2,5-3,0 m hæðarmunar í landi hafi lóðarhafar kosið að hafa háa sökkulveggi undir umræddum húsum í stað þess að hafa þau á jarðvegspúða eins og gert hefði verið innar í götunni.  Var í tillögunni gert ráð fyrir að suðurhluti lóða Kópavogsbakka 2 og 4 væri hæðarsettur þannig að neðri hæð húsanna stæði upp úr jörðu að sunnanverðu.  Er það fyrirkomulag í aðalatriðum þegar fyrir hendi og byggist annars vegar á samkomulagi lóðarhafa Kópavogsbakka 4 og 6 um frágang á mörkum lóða þeirra og hins vegar að nokkru á samþykktum uppdráttum að staðsteyptum skilveggjum á mörkum lóðar Kópavogsbakka 2 til suðurs og vesturs.

Þegar bæjarstjórn tók hina kærðu ákvörðun lá m.a. fyrir umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 17. maí 2011, þar sem tekið var undir athugasemdir nágranna um að heimild fyrir kjallara undir umrædd hús gæti haft íþyngjandi grenndaráhrif, m.a. með tilliti til umferðar.  Var og talið að með samþykkt umræddrar breytingar yrðu húsin að Kópavogsbakka 2 og 4 og fyrirkomulag þeirra í ósamræmi við heildaryfirbragð byggðarinnar.  Þá kemur fram í umsögninni að gert væri ráð fyrir að frágangur á mörkum lóðanna nr. 4 og 6 við Kópavogsbakka yrði með tilteknum hætti, í samræmi við samþykkt byggingarnefndar Kópavogs frá 14. desember 2010.

Í greinargerð Kópavogsbæjar í máli þessu er tekið fram að ákvörðun bæjarstjórnar frá 24. maí 2011 um að hafna umræddri breytingu á deiliskipulagi hafi meðal annars byggst á sjónarmiðum sem fram hafi komið í innsendum athugasemdum.  Hafi skipulagsnefnd metið málið svo að taka bæri undir sjónarmið um grenndaráhrif og breytingu á yfirbragði byggðarinnar. 

Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi verið gerð viðhlítandi grein fyrir þeim grenndaráhrifum sem nágrannar telja að umdeild breyting myndi hafa í för með sér, en athugasemdir þeirra eru m.a. sagðar hafa ráðið niðurstöðu málsins.  Lúta athugasemdir nágranna fyrst og fremst að því að hætta sé á að sjálfstæðar íbúðir verði gerðar í kjöllurum umræddra húsa, þrátt fyrir að ekkert í kynningargögnum gefi tilefni til slíkra ályktana.  Þá eru það ekki haldbær rök af hálfu bæjaryfirvalda að breytingin hafi marktæk áhrif á yfirbragð byggðar þegar litið er til þess að það fyrirkomulag mannvirkja og frágangur lóða nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka, sem gert er ráð fyrir í umræddri deiliskipulagstillögu, hefur þegar að mestu leyti verið samþykkt, m.a. með gerð samkomulags lóðarhafa Kópavogsbakka 4 og 6, dags. í febrúar 2011, um frágang marka lóða þeirra.  Var samkomulag þetta lagt fram á fundi skipulagsnefndar hinn 15. febrúar 2011 og má af bókun nefndarinnar ráða að það hafi verið forsenda þeirrar ákvörðunar nefndarinnar að grenndarkynna umdeilda tillögu að breyttu deiliskipulagi.  Lá samkomulag þetta einnig frammi á fundi bæjarstjórnar við afgreiðslu málsins og  komu ekki fram neinar athugasemdir við það þrátt fyrir að það samrýmdist ekki þeirri afstöðu sem fram kemur í fyrirliggjandi umsögn skipulags- og byggingardeildar í málinu varðandi frágang á mörkum umræddra lóða. 
Úrskurðarnefndin telur að bæjaryfirvöld í Kópavogi séu bundin af nefndu samkomulagi um frágang lóðamarka Kópavogsbakka 4 og 6, enda var það gert með stoð í samþykkt byggingarnefndar frá 14. desember 2010.  Leiðir af þeirri niðurstöðu að núverandi hæðarsetning suðurhluta lóðar Kópavogbakka 4 hefur þegar verið samþykkt og breytir umdeild skipulagstillaga engu þar um.  Hins vegar er í tillögunni gert ráð fyrir steyptum skilvegg á suðurmörkum lóðarinnar, sem mun draga úr sjónrænum áhrifum neðri hæðar hússins á lóðinni og áhrifum fláa utan lóðarmarka sunnanvert við lóðina Kópavogsbakka 6.  Telur úrskurðarnefndin, að þessu virtu, að það fái ekki staðist að umdeild breyting hefði slík áhrif á heildaryfirbragð byggðarinnar að það hefði átt að standa í vegi fyrir samþykkt tillögunnar.

Eftir stendur að í tillögunni felst veruleg aukning á heildarflatarmáli íbúða í húsunum nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka. Var það þó eitt og sér ekki næg ástæða til að hafna tillögunni alfarið heldur hefði bæjaryfirvöldum verið rétt, með tilliti til sjónarmiða um  jafnræði og meðalhóf, að taka til athugunar hvort koma mætti til móts við kæranda með því að heimila honum nýtingu hluta kjallararýmis, líkt og heimilað var að Kópavogsbakka 15.

Samkvæmt framansögðu var hin kærða ákvörðun ekki reist á réttum forsendum og að auki studd rökum sem um sumt voru ekki haldbær.  Þá var ekki gætt jafnræðis og meðalhófs við töku hinnar kærðu ákvörðunar.  Verður að þessum sökum ekki hjá því komist að fella ákvörðunina úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 um að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Kópavogstúns vegna Kópavogsbakka 2, þannig að þar yrði heimiluð nýting á áður samþykktu óuppfylltu rými. 

______________________________
Hjalti Steinþórsson

_____________________________     _____________________________
Ásgeir Magnússon                                 Þorsteinn Þorsteinsson

 

Árið 2013, mánudaginn 6. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 80/2010, kæra á ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 16. nóvember 2010 um að hafna umsókn kærenda um frágang á lóðamörkum og um stoðvegg á lóð Kópavogsbakka 4 í Kópavogi, svo og kæra á samþykkt byggingarnefndar frá 14. desember 2010 um frágang lóða.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. desember 2010, sem barst nefndinni sama dag, kærir Guðjón Ólafur Jónsson hrl., f.h. E og G, Kópavogsbakka 4, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 16. nóvember 2010 að hafna umsókn þeirra um frágang á lóðamörkum og um stoðvegg á lóð Kópavogsbakka 4.  Gera þau þá kröfu að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd að samþykkja umsókn kærenda.

Með bréfi, dags. 10. janúar 2011, er barst úrskurðarnefndinni 11. sama mánaðar, kæra sömu aðilar samþykkt sem byggingarnefnd Kópavogs gerði á fundi 14. desember 2010 um lóðafrágang Kópavogsbakka 4 og 6.  Þau krefjast úrskurðar þess efnis að byggingarnefnd Kópavogs hafi borið að samþykkja framangreinda umsókn þeirra, sem tekin hafi verið fyrir 16. nóvember 2010. Verður síðara kærumálið, nr. 5/2011, sameinað hinu fyrra máli, sem er nr. 80/2010, þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi og málatilbúnaðurinn varðar sama álitaefni.

Með bréfum, dags. 29. desember 2010 og 17. janúar 2011, voru Kópavogsbæ send afrit kæranna en engin gögn hafa borist frá bænum.

Málsatvik og rök:  Deiliskipulag fyrir Kópavogstún var samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs á árinu 2005. Breyting var gerð á deiliskipulaginu árið 2006 og gatan Kópavogsbakki færð um tvo metra til suðurs. Lóðirnar neðan götu hliðruðust til suðvesturs, voru stækkaðar og breikkaðar. Landið hallar niður að sjónum. Kærendur sóttu um byggingarleyfi fyrir húsinu á Kópavogsbakka 4 í febrúar 2007. Húsið er byggt á háum sökkulveggjum eins og hús nr. 2, ólíkt húsum nr. 6, 8 og 10, sem eru byggð á jarðvegspúða.  Suðurhluti lóða nr. 2 og 4 er lægri en lóðar nr. 6 og er verulegur hæðarmunur milli lóða nr. 4 og 6.  Árið 2008 sóttu kærendur um leyfi til að nýta gluggalaust rými undir húsi sínu og var umsóknin samþykkt.

Ágreiningur varð á milli kærenda og lóðarhafa Kópavogsbakka 6 um frágang á lóðamörkum.  Niðurstaða byggingarnefndar Kópavogs 18. ágúst 2009 var að frágangur lóðamarka milli Kópavogsbakka 4 og 6 skyldi vera eins og fram kemur í skipulagsskilmálum fyrir lóðirnar og á teikningu af austurhlið Kópavogsbakka 4.
Umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir breytingu á lóð þeirra var síðar synjað. Loks var kærendum settur frestur til 1. febrúar 2010 til að ljúka jöfnun lóðarinnar. Lóðarhafar kærðu þessar þrjár ákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar og voru þær felldar úr gildi með úrskurði 1. mars 2010, í máli nr. 63/2009.

Fram kemur í fundargerð byggingarnefndar 16. mars 2010 að lóðarhafi Kópavogsbakka 4 sæki um leyfi til að breyta hæðarlegu lóðarinnar og að málinu sé frestað.  Í fundargerð nefndarinnar frá 29. júní 2010 kemur fram að hún samþykki að skipulags- og umhverfissvið hlutist til um að ráða landslagsarkitekta til að gera tillögu að frágangi lóðamarka Kópvogsbakka 4 og 6 og skuli taka mið af hagsmunum beggja aðila, með hliðsjón af ákvæðum skipulagsins.  Þá segir í fundargerð byggingarnefndar 19. október 2010 að haldinn hafi verið fundur með lögmönnum lóðarhafa Kópavogsbakka 4 og 6 og hugmynd að mögulegri sátt hafi komið fram.  Á fundi nefndarinnar 16. nóvember s. á. var málið enn tekið fyrir.  Bókað er um tvær fyrirtökur á málinu á þeim fundi.  Í fyrri bókuninni segir að umsókn um byggingarleyfi sé synjað þar sem leyfið samræmdist ekki deiliskipulagi.  Í minnisblaði sem vísað er til í þessari bókun segir að komið hafi til skoðunar að afturkalla byggingarleyfi fyrir kjallara þar sem óheimilt væri að hafa kjallara í húsinu.  Ef fallist yrði á umsókn um breytingu á lóð væri verið að samþykkja að húsið yrði tveggja hæða og því væri lagt til að umsókninni yrði synjað. Aftar í fundargerð byggingarnefndar 16. nóvember 2010 segir að málið sé tekið fyrir.  Rakið er það sem bókað hafði verið um efnið á fyrri fundum nefndarinnar.  Svo segir að byggingarnefnd fresti málinu og muni kynna sér framkvæmdir á vettvangi.  

Málið var næst tekið fyrir í byggingarnefnd 14. desember 2010. Í fundargerð þess fundar kemur fram að nefndin samþykki að frágangur lóða við Kópavogsbakka 4 og 6 skuli vera með tilteknum hætti sem lýst er í bókun nefndarinnar.  Í lokalið bókunarinnar segir að samþykktin gildi, nema lóðarhafar Kópavogsbakka 4 og 6 komist að samkomulagi um annan frágang lóða sinna. Verði samkomulag með lóðarhöfum um frágang á lóðamörkum fyrir 31. mars 2011 skuli það lagt fyrir bæjaryfirvöld til afgreiðslu.  Bæjarráð staðfesti afgreiðslu byggingarnefndar 16. desember 2010 og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu bæjarráðs 21. desember s.á.

Eigendur Kópavogsbakka 4 og Kópavogsbakka 6 gerðu með sér samkomulag um frágang á mörkum lóða sinna hinn 15. febrúar 2011.  Þar segir að hæðarmunur milli lóðanna skuli jafnaður með jöfnum fláa, og ganga skuli frá lóðamörkum í samræmi við uppdrætti sem festir séu við samkomulagið. Á uppdráttunum sést að lóðin Kópavogsbakki 6 er hærri en lóð nr. 4 og er brattur flái á milli lóðanna.  Getið er um þetta samkomulag lóðarhafanna í fundargerð skipulagsnefndar þennan sama dag þar sem fjallað var um breytt deiliskipulag varðandi lóðirnar nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka, þannig að húsin á lóðunum yrðu skilgreind sem ein hæð með kjallara.  Einnig er þessa samkomulags getið í bókun bæjarstjórnar Kópavogs 24. maí 2011 þar sem til afgreiðslu var umrædd tillaga að  breyttu deiliskipulagi.

Í málinu er krafist ógildingar á synjun Kópavogs frá 16. nóvember 2010, en kærendum virðist hafa verið tilkynnt um synjunina en ekki um frestun málsins síðar á fundinum. Jafnframt lítur kæran að samþykkt byggingarnefndar 14. desember 2010.  Kemur þar fram að kærendum sé ekki ljóst hvaða umsókn hafi verið til meðferðar þegar samþykktin hafi verið gerð.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið frestaði byggingarnefnd umfjöllun sinni um umsókn kærenda á fundi sínum hinn 16. nóvember 2010, þrátt fyrir að hafa fyrr á fundinum synjað umsókninni.  Liggur fyrir að efnisleg ákvörðun í málinu var tekin síðar.  Samkvæmt því verður ekki séð að hin kærða synjun hafi bundið endi á meðferð málsins.  Var synjunin því ekki kæranleg, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og verður þessum kærulið því vísað frá nefndinni.  

Byggingarnefnd samþykkti á fundi sínum hinn 14. desember 2010 fyrirmæli um frágang á lóðamörkum Kópavogsbakka 4 og 6.  Í lokalið samþykktarinnar segir að hún gildi nema lóðarhafar komist að samkomulagi um annan frágang lóða sinna en samþykkt nefndarinnar mæli fyrir um. Takist samkomulag lóðarhafanna um frágang á lóðamörkum fyrir 31. mars 2011 skuli það lagt fyrir bæjaryfirvöld til afgreiðslu.

Fyrir liggur að samkomulag varð með lóðarhöfum hinn 15. febrúar 2011 og var það lagt fyrir bæjaryfirvöld.  Var með því fullnægt skilyrðum þeim sem fram komu í umræddri samþykkt byggingarnefndar og hefur samþykkt nefndarinnar ekki lengur neina þýðingu að lögum.  Breytir engu um þá niðurstöðu þótt svo virðist sem bæjaryfirvöld hafi ekki tekið umrætt samkomulag til formlegrar afgreiðslu, enda verður ráðið af bókun skipulagsnefndar 15. febrúar 2011 að samkomulagið hafi beinlínis verið lagt til grundvallar við ákvörðun nefndarinnar um að grenndarkynna tillögu að breyttu deiliskipulagi.  Þá liggur og fyrir að samkomulag þetta var lagt fram á fundi bæjarstjórnar 24. maí 2011 án þess að nokkrar athugasemdir kæmu þá fram um efni þess.  Miðað við þessa niðurstöðu eiga kærendur ekki lengur þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem eru skilyrði kæruaðildar, sbr. þágildandi 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og verður þessum kærulið því einnig vísað frá.

Samkvæmt framansögðu verður máli þessu vísað í heild sinni frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

______________________________
Hjalti Steinþórsson

_____________________________     _____________________________
Ásgeir Magnússon                                 Þorsteinn Þorsteinsson

Árið 2012, föstudaginn 16. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 115/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 23. október 2012 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Bugavirkjun í landi Eystri-Leirárgarða í Hvalfjarðarsveit og á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 8. nóvember 2012 um að veita byggingarleyfi fyrir stíflu Bugavirkjunar. 

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. október 2012, er barst nefndinni 31. sama mánaðar, kærir Björn Jónsson hrl., f.h. Leirárskóga ehf., þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 23. október 2012 að veita framkvæmdaleyfi fyrir Bugavirkjun í landi Eystri-Leirárgarða í Hvalfjarðarsveit.  Með bréfi, dags. 15. nóvember 2012, kærir sami aðili ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 8. nóvember 2012 um að veita byggingarleyfi fyrir stíflu Bugavirkjunar.  Mál það, sem er nr. 121 hjá úrskurðarnefndinni, sameinað máli þessu. 

Af hálfu kæranda er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að úrskurðarnefndin kveði á um að framkvæmdir sem hafnar séu við gerð Bugavirkjunar verði stöðvaðar til bráðabirgða.  Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. 

Málsatvik:  Málsatvikum verður aðeins lýst stuttlega í bráðbirgðaúrskurði þessum.  Málið á sér nokkurn aðdraganda en 15. júní 2011 sendu forsvarsmenn fyrirhugaðrar virkjunar í Bugalæk við Leirárgarða tilkynningu til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina.  Með ákvörðun, dags. 27. júlí 2011, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að ekki væri líklegt að virkjunin hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Var sú ákvörðun ekki kærð.  Í kjölfarið var gerð breyting á deiliskipulagi fyrir jörðina Eystri-Leirárgarða þar sem gert er ráð fyrir virkjuninni.  Öðlaðist deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 24. september 2012.  Skaut kærandi samþykkt sveitarstjórnar um deiliskipulagsbreytinguna til úrskurðarnefndarinnar hinn 22. október s.á. og er það mál til meðferðar  fyrir nefndinni. 

Á fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar 23. október 2012 veitti sveitarstjórn framkvæmdaleyfi fyrir stíflugerð og er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.  Þá er einnig kært byggingarleyfi sem veitt var hinn 8. nóvember s.á. fyrir stíflu Bugavirkjunar. 

Málsrök kæranda:  Kærandi byggir kröfu sína um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinum kærðu ákvörðunum á því að þær styðjist við deiliskipulag sem sé haldið ýmsum ógildingarannmörkum.  Vísar hann til kæru sinnar, dags. 22. október 2012, þar sem hann gerir kröfu um að deiliskipulagið verði fellt úr gildi vegna annmarka sem aðallega varði málsmeðferð við undirbúning þess.  Þannig hafi auglýsingum m.a. verið áfátt og brotið hafi verið gegn andmælarétti kæranda.  Þá hafi rannsóknarregla stjórnsýslulaga verið virt að vettugi og brotið hafi verið gegn lögmætisreglu og grunnreglu stjórnsýsluréttar um málefnaleg sjónarmið.  Loks hafi verið brotið gegn ákvæðum vatnalaga og laga um mat á umhverfisáhrifum.  Framkvæmdir samkvæmt hinum kærðu ákvörðunum fari í bága við rétt kæranda og eigi sér stoð í skipulagi sem beri að ógilda.  Þar af leiði að stöðva beri framkvæmdir meðan kærumál vegna umrædds deiliskipulags og framkvæmda- og byggingarleyfis séu til meðferðar fyrir nefndinni. 

Málsrök Hvalfjarðarsveitar:  Af hálfu Hvalfjarðarsveitar er því hafnað að stöðva beri framkvæmdir við Bugavirkjun að kröfu kæranda.  Ákvæði 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála mæli fyrir um viðsjárvert inngrip í skipulagsvald sveitarfélaga, en það vald sé tíundað í skipulagslögum nr. 123/2010.  Um sé að ræða undantekningu frá þeirri meginreglu sama ákvæðis að kæra til úrskurðarnefndar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar sem kærð sé.  Túlka verði þessa heimild þröngt og megi ljóst vera að henni verði einvörðungu beitt af varfærni og við sérstakar aðstæður.  Áréttað skuli að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og þaðan af síður að málsmeðferð sveitarstjórnar hafi verið slíkum annmörkum háð að samþykkt kærða sé ógildanleg.  Við beitingu þessa ákvæðis sé nærtækt að hafa til hliðsjónar skilyrði og sjónarmið er varði lögbann, sem sé eðlislíkt réttarúrræði og háð ströngum skilyrðum.

Svo sem fyrr greini séu hagsmunir kæranda af stöðvun framkvæmda ekki fyrir hendi öfugt við mikilsverða hagsmuni virkjunaraðila af framgangi verks.  Hafa skuli hugfast að röskun umhverfis vegna umræddra framkvæmda sé ekki metin óafturkræf.  Verði fallist á kröfu um stöðvun framkvæmda muni virkjunaraðili að öllum líkindum verða fyrir tjóni, m.a. vegna verktafa.  Áréttað skuli að hagsmunir kæranda séu tryggðir með skaðabótum, sé bótagrundvöllur fyrir hendi. 

Að öllu virtu sé ekkert fram komið sem leiði líkur að því að slíkir alvarlegir meinbugir hafi verið á málsmeðferð, hvorki almennri né gagnvart kæranda, sem geri það að verkum að samþykkt breyting á deiliskipulagi sé ógildanleg.

Málsrök Bugavirkjunar ehf:  Af hálfu Bugavirkjunar ehf. er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda mótmælt.  Telur félagið enga nauðsyn bera til að stöðva framkvæmdir á grundvelli útgefinna leyfa.  Ekkert óafturkræft rask hljótist af framkvæmdum við gerð stíflunnar.  Verði deiliskipulagið ógilt sé hægt að fjarlægja stífluna, veita vatni fram hjá henni eða einfaldlega í gegnum hana um botnloka þannig að Bugalækur haldi áfram að renna um farveg sinn eins og hann hafi hingað til gert.  Kjósi félagið að halda framkvæmdum áfram, þrátt fyrir kæru, sé það á þess ábyrgð og áhættu.  Í því sambandi sé minnt á að sjónræn áhrif vegna stíflunnar séu óveruleg samkvæmt niðurstöðu umhverfismatsskýrslu með deiliskipulagi, tilkynningu um framkvæmdina og niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Að auki sé bent á að afrennsli virkjunarinnar komi út í Leirá á ný stutt frá þeim stað sem lækurinn hafi áður runnið í hana. Í raun séu aðeins tveir veiðistaðir þar sem rennsli minnki vegna virkjunarinnar. 

Ákvörðun um stöðvun framkvæmda nú myndi hins vegar hafa mikil áhrif á framkvæmdina.  Ljóst sé að líkur á að það takist að ljúka gerð stíflunnar í vetur minnki sífellt eftir því sem lengra líði á.  Tíminn nú til framkvæmda við stífluna sé mjög mikilvægur fyrir félagið enda geti það ekki hafist handa á ný við gerð stíflunnar þegar komið sé fram á vor þar sem ekki verði hægt að vinna við stífluna eftir að fiskur taki að ganga í ána.  Hagsmunir kæranda af stöðvun framkvæmda séu hins vegar engir, a.m.k. hafi kærendur ekki gert grein fyrir í hverju þeir felist. 

—————–

Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin frekar í bráðabirgðaúrskurði þessum en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins. 

Niðurstaða:  Óumdeilt er að kærandi á land að Leirá og að umdeildar framkvæmdir munu hafa nokkur áhrif á rennsli árinnar fyrir landi hans.  Verður því fallist á að hann eigi lögvarða hagsmuni í málinu og geti því borið undir úrskurðarnefndina þær ákvarðanir sem liggja til grundvallar hinum umdeildu framkvæmdum.  Liggur m.a. fyrir að skera úr um álitaefni er varða breytt deiliskipulag Eystri-Leirárgarða og um lögmæti framkvæmdaleyfis og byggingarleyfis sem kærð hafa verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Meðal þeirra framkvæmda sem tengjast Bugavirkjun er gerð miðlunarlóns, sem verða mun um 1,5 ha að flatarmál.  Er gerð slíks lóns háð sérstöku leyfi Orkustofnunar skv. 68. gr. vatnalaga nr. 15/1923, með síðari breytingum, en Bugavirkjun er ekki háð virkjunarleyfi skv. 4. gr. raforkulaga nr. 65/2003.  Ekki liggur fyrir leyfi Orkustofnunar til vatnsmiðlunar Bugavirkjunar samkvæmt tilvitnaðri 68. gr. vatnalaga og leikur því vafi á hvort fullnægt hafi verið lagaskilyrðum til að veita mætti leyfi til framkvæmda við mannvirkjagerð, sem m.a. felur í sér gerð umrædds miðlunarlóns.  Þykir af þessum sökum svo mikill vafi leika á um lögmæti þeirra ákvarðana sem kærðar eru í máli þessu að rétt sé að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. 

Úrskurðarorð: 

Framkvæmdir við Bugavirkjun í Hvalfjarðarsveit skulu stöðvaðar meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. 

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

______________________________                _____________________________
Ásgeir Magnússon                                               Þorsteinn Þorsteinsson