Árið 2017, þriðjudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 148/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. október 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. nóvember 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, Skútustaðahreppi, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. október 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Jafnframt var gerð krafa um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 24. nóvember 2016.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skútustaðahreppi 15. nóvember 2016.

Málavextir: Landsnet hf. fyrirhugar að leggja 220 kV loftlínu, Kröflulínu 4, frá Kröfluvirkjun í Skútustaðahreppi að gufuaflsvirkjun á Þeistareykjum í Þingeyjasveit. Frá Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Norðurþingi, er áætlað að leggja Þeistareykjalínu 1, einnig fyrir 220 kV rekstrarspennu.

Hin kærða leyfisveiting á sér nokkurn aðdraganda. Í Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025, sem staðfest var af umhverfisráðherra 16. janúar 2008, er tekið fram að vegna áforma um orkufrekan iðnað við Húsavík sé unnið að undirbúningi virkjunar háhitasvæðanna á Þeistareykjum og í Gjástykki ásamt frekari virkjunum við Kröflu og í Bjarnarflagi. Í svæðisskipulaginu voru m.a. kynntar mögulegar leiðir háspennulína á svæðinu. Vegna nefndra áforma fór fram frekari gerð skipulagsáætlana, sem og mat á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmda sem fyrirhugaðar voru.

Gerð var breyting á Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 1995-2015, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 24. mars 2011, en nýtt Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023 var svo samþykkt í sveitarstjórn 21. febrúar 2013 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí s.á. Deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar í Skútustaðahreppi var samþykkt af sveitarstjórn 14. nóvember 2013 og á fundi hennar 8. maí 2014 voru staðfest svör skipulagsnefndar við athugasemdum Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagið var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní s.á.

Í mars 2008 barst Skipulagsstofnun tillaga Landsnets að matsáætlun vegna háspennulína (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Samþykkti stofnunin áætlunina með athugasemdum 29. maí s.á. Samkvæmt úrskurði umhverfisráðherra frá 31. júlí 2008 fór fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við álver á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjun, stækkun Kröfluvirkjunar og háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum til Húsavíkur. Matsáætlun framkvæmdaraðila vegna þess mats var samþykkt af Skipulagsstofnun með athugasemdum 6. nóvember 2009. Frummatsskýrslur vegna fyrirhugaðra framkvæmda, þ.e. nefndra háspennulína, Þeistareykjavirkjunar, Kröfluvirkjunar II og álvers við Bakka, sem og frummatsskýrsla vegna sameiginlegs mats framangreindra framkvæmda, voru allar auglýstar samhliða með athugasemdafresti til 14. júní 2010. Í kjölfarið voru matsskýrslur sendar Skipulagsstofnun og 24. nóvember s.á. lágu fyrir lögbundin álit hennar á mati á umhverfisáhrifum hverrar framkvæmdar fyrir sig, sem og á sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum þeirra. Er í álitunum gerð grein fyrir framkvæmdum þeim sem metnar eru, matsferlinu og helstu þáttum þess, umsögnum, athugasemdum og öðru því er málið varðar. Fallið hefur verið frá byggingu álvers á Bakka, en mat á umhverfisáhrifum vegna kísilmálmverksmiðju við Bakka hefur einnig farið fram.

Með úrskurði í kærumáli nr. 46/2016, uppkveðnum 10. október 2016, felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 20. apríl s.á. um að veita framkvæmdaleyfi til handa Landsneti fyrir Kröflulínu 4. Taldi úrskurðarnefndin að leyfið samræmdist ekki skipulagsáætlunum að öllu leyti. Þá var tiltekið í úrskurðinum að í áliti Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember 2010 kæmi fram að framkvæmdunum fylgdu um margt verulega neikvæð óafturkræf áhrif á umhverfið og var jafnframt tekið fram að álitið væri haldið nokkrum ágöllum hvað varðaði umfjöllun um valkosti framkvæmdarinnar. Úrskurðarnefndin leit ekki svo á að annmarkar á álitinu væru svo verulegir að á því yrði ekki byggt, en lagt var til grundvallar að sveitarstjórn hefði eftir atvikum borið að taka rökstudda afstöðu til þess hvort að annmarkarnir hefðu þýðingu við leyfisveitingu í sveitarfélaginu og ef svo væri þá bæri henni að hafa forgöngu um að bætt yrði úr þeim svo að ákvörðun um framkvæmdaleyfi byggði á fullnægjandi grundvelli í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að rökstuðningur sveitarstjórnar Skútustaðahrepps fyrir veitingu framkvæmdaleyfisins uppfyllti ekki kröfur um efni rökstuðnings og að verulega hefði skort á að hún hefði tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Enn fremur að rökstuðningur sveitarstjórnar hefði verið á þann veg að frekari rannsókna hefði verið þörf varðandi möguleika á þeim valkosti að leggja jarðstreng á hluta línuleiðar Kröflulínu 4.

Á fundi skipulagsnefndar Skútustaðahrepps 24. október 2016 var tekin fyrir að nýju umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Bókað var um forsögu og meðferð málsins, þ. á m. hvaða frekari gögn hefðu komið fram. Einnig var bókað að nefndin teldi framkvæmdina í samræmi við Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023, sbr. einnig svæðisskipulag fyrir háhitasvæði í Þingeyjarsýslu 2007-2025. Þá væri framkvæmdin í samræmi við deiliskipulagið Stækkun Kröfluvirkjunar sem staðfest hefði verið 14. nóvember 2013, en hluti framkvæmdarinnar væri innan þess svæðis. Hluti greinargerðar deiliskipulagsins væri sérstök bókun varðandi tengsl eignarréttarlegra heimilda og framkvæmdaleyfisveitinga til Landsvirkjunar vegna samnings eigenda lands Reykjahlíðar og íslenska ríkisins frá 1971, sem Landsvirkjun hafi nú rétt til og fjallað hafi verið um í dómi Hæstaréttar í máli nr. 560/2009. Umrædd bókun varði ekki umsótta framkvæmd Landsnets. Óháð þessu liggi fyrir eignarnámsákvörðun iðnaðarráðuneytisins, dags. 14. október 2016, vegna eignarhluta í óskiptu landi Reykjahlíðar, sem veiti framkvæmdaraðila eignarréttarlega heimild til framkvæmdasvæðis, til viðbótar við samninga um slíkar heimildir. Vegna umsagnar náttúruverndarnefndar Þingeyinga, þess efnis að lega framkvæmdarinnar væri á hverfisverndarsvæði, var bókað að í aðalskipulagi Skútustaðahrepps væri vísað til svæðisskipulags háhitasvæða í Þingeyjarsýslum um nánari skilmála hverfisverndar. Í svæðisskipulaginu sé m.a. sérstakt ákvæði um hverfisverndarsvæðið HK5, Þríhyrninga, sem geri ráð fyrir flutningslínum raforku yfir hluta svæðisins. 

Skipulagsnefnd bókaði að hún hefði kynnt sér matsskýrslu framkvæmdar og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar: Háspennulínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Skútustaðahreppi, Aðaldælahreppi, Þingeyjarsveit og Norðurþingi. Einnig hefði komið til skoðunar álit Skipulagsstofnunar vegna sameiginlegs mats álvers á Bakka, háspennulína, virkjana í Kröflu og á Þeistareykjum, en að framkvæmd samkvæmt fyrirliggjandi umsókn væri ekki gerð í tengslum við álver á Bakka. Þá bókaði nefndin að við samanburð á framkvæmd sem fyrirliggjandi umsókn lýsti og matsskýrslu vegna háspennulína, væri sýnt að framkvæmdin varðaði einungis hluta þeirrar framkvæmdar, þ.e. Kröflulínu 4 sem lægi frá Kröflu að Þeistareykjum. Framkvæmdin væri hluti umhverfismetinnar framkvæmdar, ekki eðlislega frábrugðin heildarframkvæmdinni og ekki önnur framkvæmd en umhverfismatið varðaði.

Þá var bókað að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar væri annmarki á áliti Skipulagsstofnunar þar sem í álitinu var ekki vikið að framlögðum kosti Landsnets um lagningu línu í jarðstreng og væri jafnframt gerð athugasemd við að kynning framkvæmdaraðila á kostinum hafi verið takmörkuð. Kæmi og fram í úrskurðinum að annmarkar á áliti Skipulagsstofnunar væru ekki svo verulegir að á álitinu yrði ekki byggt. Tekur skipulagsnefnd svo fram að hún telji að annmarki á álitinu hafi takmarkaða þýðingu við afgreiðslu fyrirliggjandi framkvæmdaleyfisumsóknar og jarðstrengur hafi ekki verið raunverulegur valkostur framkvæmdarinnar. Umsótt framkvæmd varðaði háspennulínur í lofti og samræmdist það skipulagsáætlunum, sem m.a. hefðu verið umhverfismetnar. Þá skipti máli að um þá tegund framkvæmda sem umsókn varðaði giltu sérlög sem fjalli um stöðu jarðstrengja sem valkosts og stöðu skipulagsáætlana. Vísaði skipulagsnefnd nánar til 9. gr. c. í raforkulögum nr. 65/2003 um að sveitarstjórnum beri að tryggja að skipulagsákvarðanir hindri ekki framgang þeirra verkefna sem eru í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar, sem og til 9. gr. a. sem væri lagagrundvöllur fyrir kerfisáætlun þar sem gert væri ráð fyrir umsóttri framkvæmd. Var bent á í bókuninni að kerfisáætlun hvíli jafnframt á þingsályktun um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, þar sem m.a. komi fram viðmið um hvenær jarðstrengir koma til álita. Taldi skipulagsnefnd að þýðingu annmarka á áliti Skipulagsstofnunar yrði að skoða út frá því hvort hann gæti haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins. Slíkt væri vandséð þegar bein afleiðing þess sé þörf á nýjum skipulagsákvörðunum og þar af leiðandi að sveitarfélag tryggi ekki að skipulagsákvarðanir hindri framgang framkvæmdar á framkvæmdaáætlun Kerfisáætlunar. Tiltók nefndin að við málsmeðferð framkvæmdaleyfisumsóknar væru markmið skipulagslaga grundvöllur að ákvarðanatöku.

Jafnframt var eftirfarandi bókað á fundi skipulagsnefndar:

„Við málsmeðferð umsóknarinnar hefur á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga verið aflað gagna til að tryggja enn frekar að ákvörðun verði byggð á fullnægjandi grundvelli. Fyrir liggur skýrslan; Athugun á jarðstreng sem kosti í 220 kV Kröflulínu 4. Þá var óskað eftir viðbótargöngum frá Landsneti, sbr. skýrslu um umhverfisáhrif jarðstrengs sem valkosts framkvæmdarinnar. Skýrslurnar hafa verið rýndar.

Fyrirliggjandi gögn lýsa m.a. umhverfisáhrifum jarðstrengs sem lagður væri um Leirhnjúkshraun. Í skýrslunni eru áhrif jarðstrengs m.a. á landslag og ásýnd og jarðmyndanir talin talsvert neikvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar er vísað til þess að háspennulínur hafi talsvert neikvæð og varanleg áhrif á hraunið. Hluti Leirhnjúkshrauns er skilgreint sem iðnaðarsvæði í aðalskipulagi og hefur hluta þess verið raskað áður. Lagning jarðstrengs virðist fela í sér meiri óafturkræf umhverfisáhrif á jarðmyndanir en lagning háspennulína, m.a. vegna fleygunar og meiri þarfar á efnisflutningum, en sá þáttur umhverfisáhrifa varðar mest um verndargildi eldhrauna. Sjónræn áhrif jarðstrengs og háspennulína eru mismunandi, þar sem lagning jarðstrengs raskar samfelldara og breiðara svæði, en loftlínur eru sýnilegri úr meiri fjarlægð.
 
Skipulagsnefnd telur að þrátt fyrir almennan áhuga sveitarstjórnar á að jarðstrengir verði notaðar við raforkuflutning, að ný gögn málsins lýsi enn frekar að lagning jarðstrengs á hluta línuleiðar sé ekki vænlegur kostur. Lagning jarðstrengs tryggir ekki afhendingaröryggi raforku með sama hætti og háspennulínur á þessu svæði. Lagning jarðstrengs á hluta leiðar, s.s. um Leirhnjúkshraun, fellur ekki að stefnu stjórnvalda um hvenær lagður skuli jarðstrengur frekar en loftlína, en kostnaður við jarðstreng er meira en tvisvar sinnum kostnaður við loftlínu. Þá verður einnig litið til annarra upplýsinga um rafmagnsverkfræðilega þætti, svo sem að meiri möguleikar eru á því að auka flutningsgetu loftlína en jarðstrengs. Loftlína dregur því úr þörf á uppbyggingu raforkuflutningsmannvirkja í framtíðinni innan Skútustaðahrepps.

Skipulagsnefnd tekur undir þá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar að umsótt framkvæmd muni hafa talsvert neikvæð og varanleg áhrif á Leirhnjúkshraun. Leiðarval flutningsmannvirkja á raforku var til umfjöllunar við gerð Svæðisskipulags háhitasvæða í Þingeyjarsýslu 2007-2025. Skipulagsáætlunin var umhverfismetin. Við slíkt mat vegna áhrifa flutningsmannvirkja raforku getur falist meiri nákvæmni en þegar umhverfismat áætlana varðar landnotkun eða tegund framkvæmda sem ekki eru eins þekktar á áætlanastigi. Umhverfismat framkvæmdar felur þó í sér meiri nákvæmni en mat á áætlunum. Val á lagnaleið Kröflulínu 4 samkvæmt aðalskipulagi og umsóttri framkvæmd er að rekja til umfjöllunar um kostinn C1 í Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslu, sem m.a. var valinn vegna minni sjónrænna áhrifa frá byggð og möguleika á að svæðið sunnan Hlíðarfjalls verði laust við flutningslínur í framtíðinni. Jafnframt verður litið til verndaráætlunar Mývatns og Laxár 2011-2016 um verndargildi svæða á mögulegum línuleiðum. Bent er á þá augljósu staðreynd að vegna jarðfræðilegra staðhátta verður flutningskerfi raforku ekki lagt norður frá Kröflu án þess að hróflað verði við svæðum sem njóta verndar samkvæmt náttúrverndarlögum. Þannig var m.a. hafnað lagnaleið í meiri nálægð við Gjástykki. Þá fela aðrir kostir um lagnaleið en hin umsótta framkvæmd í sér lengri leið flutningsmannvirkja raforku, með tilheyrandi umhverfisáhrifum. Afstaða skipulagsnefndar til gagna um umhverfisáhrif framkvæmdar hvílir jafnframt á því að umhverfismat svæðisskipulags háhitasvæða í Þingeyjarsýslum gerði ráð fyrir neikvæðum umhverfisáhrifum vegna lagningar háspennulína. Umhverfismat framkvæmdar lýsir þeim áhrifum nákvæmar, en ekki er um ræða óvænt eða verulega frávik frá þeim áhrifum sem skipulagsáætlanir sveitarfélagsins hvíla á.“

Enn fremur var bókað af skipulagsnefnd að fjallað hefði verið um valkosti og útfærslu framkvæmda við umhverfismat áætlana og síðar umhverfismat framkvæmdar með nákvæmari hætti, auk umfjöllunar í gögnum sem aflað hefði verið á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, og teldi skipulagsnefnd skilyrði til þess að veitt yrði framkvæmdaleyfi fyrir umsótta framkvæmd.

Loks segir í bókun skipulagsnefndar:
„Með vísan til 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga er gætt að því að fylgt sé ákvæðum náttúruverndarlaga. Umsótt framkvæmd hefur verið umhverfismetin og ekki er óvissa um áhrif framkvæmdar. Framkvæmd fer um svæði sem njóta verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, þ.e. Leirhnjúkshraun og Neðra-Bóndhólshraun. Við málsmeðferð skipulagsákvarðana hefur verið leitað umsagna Umhverfisstofnunar, sbr. 2. mgr. 68. gr. náttúruverndarlaga, þ.e. við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, aðalskipulagi og deiliskipulagi vegna stækkunar Kröfluvirkjunar. Vegna málsmeðferðar sveitarfélagsins var óskað eftir umsögn náttúruverndarnefndar Þingeyinga.

Skipulagsnefnd vísar til þess að málsmeðferð samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga varðar framkvæmdaleyfisumsóknir, óháð því hvort mat á umhverfisáhrifum hefur farið fram. Umrædd framkvæmd hefur fengið ítarlega málsmeðferð við umhverfismat áætlana og umhverfismat framkvæmdar. Sú vinna hefur að áliti skipulagsnefndar hvílt á því markmiði að forðast rask á eldhraunum, þó í því ljósi að slíkt rask sé nauðsynlegt vegna markmiða að baki framkvæmd og jarðfræðilegum staðháttum í Skútustaðahreppi. Það er álit Skipulagsnefndar að sú málsmeðferð sem farið hefur fram við undirbúning framkvæmdarinnar hafi leitt fram það rask á eldhraunum sem brýn nauðsyn ber til í ljósi markmiða framkvæmdar. Vegna gagna um umhverfisáhrif jarðstrengja er m.a. vísað til lýsingar á óafturkræfum umhverfisáhrifum jarðstrengs í hraunum sem hafa áhrif á skipulega heildarmynd af jarðfræðilegum ferlum og fyrirbærum eldhrauna.

Fyrir liggur samningur Landsnets og Umhverfisstofnunar um sérstakt eftirlit Umhverfisstofnunar vegna framkvæmda við Þeistareykjalínu 1 og Kröflulínu 4, sem hefur það markmið að tryggja frágang einstakra verka og verkþátta m.t.t. náttúruverndarlaga. Í umsóttri framkvæmd er m.a. fjallað um vöktunaráætlun vegna áflugs fugla. Í ofangreindum samningi er vikið að hlutverki Umhverfisstofnunar vegna samskipta við vöktunaraðila. Í ljósi þessa og nánari umfjöllunar í erindi Landsnets, dags. 21.10.2016, er lýsing á fyrirkomulagi vöktunar áflugs nægjanleg við afgreiðslu framkvæmdaleyfisumsóknar.

Vegna umsagnar náttúruverndarnefndar er lagt til að áréttað verði í framkvæmdaleyfi sem sérstakt skilyrði framkvæmdar, ákvæði deiliskipulags vegna stækkunar Kröfluvirkjunar og svæðisskipulags vegna hverfisverndarsvæðisins HK 5, Þríhyrningar. Við mannvirkjagerð skal leitast við að viðhalda einkennum svæðisins og skal gætt fyllstu varúðar við allar framkvæmdir. Kynna skal skipulagsfulltrúa framkvæmdir á hverfisverndarsvæðinu áður en þær hefjast. Auk þessa verði skilyrði sem koma fram í áliti Skipulagsstofnunar og varða framkvæmdina innan Skútustaðahrepps sérstaklega talin upp.

Skipulagsnefnd vísar til stefnu Skútustaðahrepps sem mörkuð var með svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum. Með orkunýtingu á Þeistareykjasvæði skapast nauðsyn á raforkuflutningsmannvirkjum þangað, norður frá Kröflu. Sú stefna tengist jafnframt uppbyggingu í Þingeyjarsýslum með framkvæmdum á Bakka. Undirbúningur þessara uppbyggingar hefur staðið yfir í áratug á grunni lögbundinnar málsferðar samkvæmt skipulags- og umhverfislöggjöf. Umsótt framkvæmd er í beinum tengslum við uppbygginu á Bakka. Þá er einnig litið til þess að framkvæmdin er hluti af uppbyggingu flutningskerfis raforku og hefur þýðingu við að bæta afhendingaröryggi raforku á landsvísu. Verulegir fjárhagslegir og samfélagslegir hagsmunir mæla með framkvæmdinni og að ekki verði ófyrirséðar tafir á henni.“

Taldi skipulagsnefnd að lagaskilyrði væru til útgáfu umsótts framkvæmdaleyfis, sbr. 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og var ákveðið að leggja til við sveitarstjórn að umsóknin yrði samþykkt og að skipulags- og byggingarfulltrúa yrði falið að gefa út og auglýsa leyfið.

Sveitarstjórn Skútustaðahrepps samþykkti tillögu og bókun skipulagsnefndar á fundi sínum 26. október 2016 með fjórum atkvæðum gegn einu. Var bókað við það tilefni að einn sveitarstjórnarmanna vekti athygli á mögulegu vanhæfi vegna persónulegra tengsla við landeigendur á Grímsstöðum. Vanhæfiskrafa var borin upp til atkvæða, en samþykkt samhljóða að viðkomandi sveitarstjórnarmaður væri ekki vanhæfur í málinu. Lögð var fram bókun sveitarstjórnarmannsins þess efnis að það þrengdi stöðu sveitarfélaga að ákvarðanir væru ekki kæranlegar fyrr en við útgáfu framkvæmdaleyfis. Að sínu mati væri fyrirliggjandi minnisblað frá 20. október 2016 „Umhverfisáhrif jarðstrengs“ um Leirhnjúkshraun vegna Kröflulínu 4 ónóg úttekt á áhrifum jarðstrengs á umræddu svæði og gildi landslagsheildarinnar við Leirhnjúk fyrir ferðaþjónustu vanmetin. Lagning loftlínu um Leirhnjúkshraun kæmi til með að hafa mjög neikvæð umhverfisáhrif og að miklu leyti óafturkræf með tilheyrandi skerðingu landslagsheilda, víðerna og röskun nútímahrauna, þar með talið á fjölsótta ferðamannastaði við Leirhnjúk. Vegna þess væri að sínu mati þörf á rýni með tilliti til legu raflína í jörðu eftir nánar tilgreindum leiðum áður en ákvörðun um ásættanleg umhverfisáhrif framkvæmdaleyfisumsóknar þeirrar sem væri til umfjöllunar væri verjandi. Þá bókaði annar sveitarstjórnarmaður að honum þætti mikilvægt að fram kæmi við afgreiðslu málsins að fyrri stjórnvöld hefðu komið þessum málum í þann farveg, með Kerfisáætlun byggða á raforkulögum, að sveitarstjórnarstigið hefði lítið ef nokkurt val um ákvarðanatöku í þessum málum. Loks var bókað að allir hefðu tekið til máls og að í aðdraganda afgreiðslunnar hefðu farið fram miklar umræður innan sveitarstjórnar á öllum stigum málsins.

Hefur ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. október 2016 verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem áður greinir.

Tilgreindir eigendur að hluta af óskiptu landi jarðarinnar Reykjahlíðar höfðuðu dómsmál til ógildingar á ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 14. október 2016 um að heimila eignarnám í landsréttindum þeirra vegna lagningar Kröflulínu 4 og 5, sem og um að þinglýsa kvöð þar um á jarðir þeirra. Kveðinn var upp sýknudómur 16. mars 2017 hjá Héraðsdómi Reykjavíkur í máli nr. E-1/2017, en dóminum hefur verið áfrýjað til Hæstaréttar. Matsnefnd eignarnámsbóta mun hafa lokið slíku mati til handa greindum eigendum og hefur Landsnet óskað eftir dómsúrskurði hjá Héraðsdómi Norðurlands eystra um að landsréttindin verði færð félaginu með beinni aðfarargerð. Er því máli ólokið.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu ákvörðun haldna þeim ágöllum að hana beri að ógilda.

Af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 46/2016 verði ekki ráðið að leyfisveitanda hafi verið nokkur kostur að bæta úr fyrri ákvörðun sinni án þess að skoða valkosti, þar með talið jarðstreng og lagnaleiðir hans. Veigamikil lagarök séu fyrir því að þegar um sé að ræða svæði sem njóti verndar lögum samkvæmt sé skylda til að skoða valkosti efnislega strangari eða víðtækari en leiði af lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi leyfisveitanda átt að vera ljóst, sérstaklega í ljósi bókunar þess sveitarstjórnarmanns er greitt hafi atkvæði gegn leyfisveitingunni, að ekki yrði undan því vikist að rannsaka málið og láta fara fram mat á umhverfisáhrifum á öðrum valkostum, þ. á m. jarðstrengjum og öðrum lagnaleiðum. Hafi að minnsta kosti átt að láta fara fram rannsókn sem kæmi í staðinn fyrir raunverulegt umhverfismat þó varla sé hægt að fallast á að önnur aðferð en mat á umhverfisáhrifum geti komið þess í stað. Engin rannsókn hafi farið fram í þessum skilningi. Þá hafi sveitarstjórn ekki haft forgöngu um að bætt yrði úr annmörkum á áliti Skipulagsstofnunar að því leyti sem annmarkar hefðu áhrif innan sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsóknarskyldu stjórnvalds. Sé þetta í ósamræmi við forsendur umrædds úrskurðar þar sem úrskurðarnefndin hafi talið að ekki hafi verið hægt að líta svo á að um raunverulegan valkost hefði verið að ræða, enda hefði ekki farið fram sérstakt mat á áhrifum jarðstrengja sem valkost og umfjöllun ekki fullnægt áskilnaði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um að gerð sé grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og þeir bornir saman. Ekki hafi verið bætt úr þessum annmörkum við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar.

Hafið sé yfir allan vafa að ákvæði 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd gildi um hina kærðu ákvörðun. Í a-lið 2. mgr. 61. gr. laganna sé kveðið á um sérstaka vernd eldhrauna. Framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi muni raska eldhrauni á tveimur stöðum, þ.e. í Leirhnjúkshrauni og í Neðra-Bóndhólshrauni. Óumdeilt sé að rask yrði verulegt og óafturkræft. Í núgildandi náttúruverndarlögum sé kveðið á um afdráttarlausari vernd eldhrauna frá því sem hafi verið í eldri lögum. Verndarmarkmið 3. gr. laganna hvað varði jarðmyndanir sé að vernda þær að því leyti sem þær séu sérstakar eða einstakar á lands- eða heimsvísu. Ekki sé að sjá að leyfisveitandi hafi á neinn hátt tekið afstöðu til þeirrar verndar þegar fjallað hafi verið um leyfisbeiðni framkvæmdaraðila. Sé því ekki hægt að finna afstöðu leyfisveitanda um að eldhraunin njóti nú ríkari verndar en hafi verið þegar matsskýrsla framkvæmdaraðila hafi verið gerð og álit Skipulagsstofnunar gefið út. Það hefði þó verið nauðsynlegt enda um veruleg og óafturkræf spjöll að ræða. Hin aukna vernd hafi gefið brýnt tilefni til þess að leyfisveitandi hlutaðist til um sérstaka rannsókn á heimildum sínum til að leyfa framkvæmd er hefði í för með sér óafturkræft rask á verndarandlaginu.

Samkvæmt 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga skuli forðast að raska eldhrauni nema brýna nauðsyn beri til. Beri lögskýringargögn með sér að um þrönga undantekningu sé að ræða frá verndun eldhrauna. Hvíli skylda á framkvæmdaraðila að sýna fram á með vísindalegum aðgerðum, sem leyfisveitanda beri að staðreyna með málefnalegum hætti og rökstuðningi, að mjög ríkir hagsmunir, og þá helst brýnir almannahagsmunir, réttlæti röskun verndarandlags ákvæðisins. Það verði ekki gert nema með málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hafi þann tilgang að lágmarka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmda. Ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn til að raska Leirhnjúkshrauni eða Neðra-Bóndhólshrauni. Þá hafi verið bent á aðra sanngjarna og eðlilega kosti í stöðunni en þeir hafi ekki verið skoðaðir.

Í áliti Skipulagsstofnunar frá 2010 sé tekið fram að ósnortin víðerni myndu skerðast við framkvæmdina. Víðerni hafi ekki notið lagaverndar við útgáfu álitsins. Víðerni njóti ekki sérstakrar verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga. Hins vegar njóti þau nú verndar samkvæmt markmiðsákvæði 3. gr. laganna. Hafi það ákvæði ekki verið í lögum þegar Skipulagsstofnun hafi gefið út álit sitt. Hafi með hinni kærðu ákvörðun því ekki verið tekið tillit til verndarmarkmiða um víðerni. 

Skilyrðið um brýna nauðsyn í skilningi 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga, sem og rannsóknarskylda leyfisveitanda, verði ekki uppfyllt nema ákvörðun leyfisveitanda hafi verið studd við vísindalega þekkingu í skilningi 8. gr. laganna. Skilyrði ákvæðisins hafi einnig sjálfstæða þýðingu í málinu. Hin kærða ákvörðun hafi ekki verið byggð á vísindalegri þekkingu í skilningi greindrar 8. gr. Um sé að ræða mikil óafturkræf umhverfisáhrif með lagningu loftlínunnar. Krafan um þekkingu sé því mun ríkari vegna hinna miklu áhrifa á náttúruna. Verði ekki séð að uppfærð þekking á jarðfræði hafi legið til grundvallar ákvörðuninni að því er varði leiðarval. Þá hafi vísindaleg þekking ekki verið nýtt til þess að leggja fram og umhverfismeta raunverulega kosti um jarðstrengi, sem sé sá annmarki sem úrskurðarnefndin hafi talið einkum vera á greindu áliti Skipulagsstofnunar frá 2010.

Hin kærða ákvörðun byggi á einhliða fullyrðingum framkvæmdaraðila. Leyfisveitandi hafi ekki kannað réttmæti þeirra fullyrðinga eða leitað umsagnar eða andmæla um hana, líkt og honum hefði borið við þessar aðstæður. Framkvæmdaraðili hafi þekkingu á því að koma jarðstrengjum fyrir með borunum og hefði átt að nota þá þekkingu við mat á því hvaða leið og aðferð myndi valda sem minnstu raski, ekki síst óafturkræfu raski náttúruverndarsvæða. Í svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum hafi ekki verið fjallað um jarðstrengi og ætla megi að umfjöllun um leiðarval í svæðisskipulaginu yrði í dag önnur um bæði leiðarval og tæknilegar útfærslur raflína. Hæpið sé að byggja leyfisveitingu vegna lagningar línu yfir Leirhnjúkshraun á þeim möguleika að Kröflulína 1 verði tekin úr rekstri og svæðið sunnan Hlíðarfjalls verði þá laust við flutningslínur. Engin slík framtíðaráform sé hluti hinnar kærðu ákvörðunar og telji kærendur að rask eldhrauns yrði óverulegt, eða a.m.k. mun minna, ef farið yrði með jarðstreng austan og sunnan Hlíðarfjalls. Með því að hlífa hrauninu norðan fjallsins væri haldið í þá heild sem þar sé. Þá sé gerð athugasemd við svör framkvæmdaraðila þar sem haldið sé fram að unnt sé að mæla umhverfisáhrif með því að mæla lengd raflína.

Þó sé sá annmarki alvarlegastur og augljósastur að hin kærða ákvörðun hafi byggt á upplýsingum úr löngu úreltu korti um verndarsvæði í Mývatnssveit. Fyrirvari sé gerður um kortið í verndaráætlun Mývatns og Laxár 2011-2016. Kærendur hafi jafnframt óskað álits forstöðumanns Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn á gildi kortsins og hafi svar hans verið afdráttarlaust um að kortið sé löngu úrelt hvað Kröflusvæðið varði. Að því er varði kröfuna um vísindalega þekkingu sem grundvöll ákvörðunartöku séu annmarkar á hinni kærðu ákvörðun svo miklir að ógildi varði.

Hafi framkvæmdaraðili ekki sýnt með málefnalegum hætti fram á að ekki sé kostur á annarri útfærslu tengingar virkjana í Kröflu og Þeistareykjum.

Í bókun skipulagsnefndar frá 24. október 2016 komi fram sú lögskýring að ekki hafi þurft að meta jarðstreng sem valkost þar sem raforkulög hafi að geyma sérstaka reglu um valkosti og beri að skýra þau sem sérlög. Hafi leyfisveitandi byggt á því að reglur raforkulaga um mat á jarðstrengjum gangi framar lögum um mat á umhverfisáhrifum að því er varði umfjöllun um jarðstrengi. Ekkert í lögskýringargögnum með þeim ákvæðum raforkulaga sem fjalli um mat á jarðstrengjum bendi til þess að afnema hafi átt reglur um mat samkvæmt matslögunum þegar um sé að ræða mat á raflínum. Gengi slíkt þvert gegn ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB sem tekin hafi verið upp í EES-samninginn og sé skuldbindandi af Íslands hálfu. Reglur matslaganna gildi fullum fetum þegar meta skuli áhrif raflína eins og annarra mannvirkja. Eigi það jafnt við um jarðstrengi og aðrar raflínur. Engin ákvæði laga stæðu því í vegi að leyfisveitandi gerði þá rannsókn sem úrskurðarnefndin hafi komist að niðurstöðu um að á skorti í fyrra máli og breyti hvorki raforkulög né skipulagslög neinu í því sambandi.

Jafnframt hafi verið fallist á leyfisbeiðni framkvæmdaraðila með þeim rökum að í þingsályktun nr. 11/144 um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína hafi verið sett fjárhagsleg viðmið og að stofnkostnaður jarðstrengsbúts yfir Leirhnjúkshraun sé of mikill til að það samrýmist þeirri stefnu. Sé á það bent að þingsályktunin miði ekki að því að afnema skyldu til að meta jarðstreng sem valkost í mati á umhverfisáhrifum. Þá breyti þingsályktanir ekki stjórnskipulega settum lögum. Um sé að ræða bráðabirgðastefnu sem verði að telja fallna úr gildi skv. raforkulögum, enda hafi borið að endurskoða hana og leggja fyrir Alþingi í síðasta lagi 15. október 2016. Loks séu takmarkanir á matslöggjöf óheimilar og sé ekki heimilt að takmarka gildi mats á umhverfisáhrifum við að meta kosti innan einhvers tiltekins kostnaðarramma, ekki síst þegar slíkt sé byggt á eigin útreikningum framkvæmdaraðila. Mælikvarði umræddrar þingsályktunar, varðandi hvenær kostnaður skuli ekki hamla því að jarðstrengur sé lagður, eigi við í þessu máli, enda hafi Leirhnjúkshraun sérstaka verndarstöðu samkvæmt bráðabirgðaákvæði laga nr. 97/2004, sem megi jafna til friðlýsts svæðis í skilningi nefndrar þingsályktunar.

Í frumvarpi er orðið hafi að lögum nr. 97/2004 um verndum Mývatns- og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu komi fram að fá svæði á Íslandi séu jafn verðmæt frá sjónarhóli náttúruverndar og Mývatns- og Laxársvæðið og náttúruminjar í grennd við Mývatn teljist órjúfanlegur hluti svæðisins. Í lögunum hafi m.a. verið lagt til að friðlýsa Leirhnjúkshraun. Ljóst sé að löggjafinn hafi gengið út frá því að komið yrði í veg fyrir að náttúruminjum yrði spillt áður en þær yrðu friðlýstar. Leyfisveitandi hafi ekki litið til þessa atriðis er hann tók hina kærðu ákvörðun. Hafi ákvörðunin gengið gegn yfirlýstum verndarmarkmiðum laganna og ekki verið leitað samráðs við umhverfisráðherra líkt og löggjafinn hafi gengið út frá áður en slíkt leyfi sé veitt. Leyfisveitanda hafi borið að taka afstöðu til þessa en slíkt hafi ekki verið gert. Þá verði ekki séð að leyfi hafi verið veitt fyrir nauðsynlegri vegagerð og efnistöku með hinu kærða leyfi. Hvoru tveggja sé leyfisskylt og verði að telja slíkt annmarka á hinni kærðu ákvörðun.

Loks sé bent á að tiltekinn varamaður í sveitarstjórn, sem setið hafi á þeim fundi sem samþykkt hafi hina kærða ákvörðun, sé starfsmaður Landsvirkjunar. Landsvirkjun sé móðurfélag framkvæmdaraðilans, Landsnets, og eigi um 2/3 hluta hlutafjár í félaginu. Þá sé Landsvirkjun eigandi Kröfluvirkjunar og Þeistareykjavirkjunar, en Kröflulína 4 tengi þessar tvær virkjanir. Auk þess sé Landsvirkjun seljandi raforku til kísilvers sem verið sé að reisa á Bakka, en Kröflulína 4 eigi að flytja þá raforku. Hafi umræddum fulltrúa sveitarstjórnar af framangreindum ástæðum ekki verið heimilt að taka þátt í afgreiðslu málsins, sbr. vanhæfisreglur stjórnsýslulaga. Þá hafi hann verið 10. maður á lista í sveitarstjórnarkosningum. Komi ekki fram í bókun sveitarstjórnar hvers vegna ekki hafi verið kallað til varamanna sem honum hafi staðið framar á lista. Liggi því ekki fyrir að skilyrði 1. mgr. 21. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hafi verið uppfyllt, en ákvæðið kveði á um að varamenn skuli taka sæti í þeirri röð sem þeir hafi verið kosnir. Jafnframt liggi ekki fyrir að hann hafi vakið athygli á hugsanlegu vanhæfi sínu sem starfsmanns móðurfélags framkvæmdaraðila, sbr. 6. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, og sveitarstjórn í framhaldi tekið ákvörðun um vanhæfi, sbr. 7. mgr. sömu greinar. Sama vanhæfisástæða eigi við um varamann í skipulagsnefnd sem komið hafi að ákvörðunartöku þar 24. október 2016. Með hliðsjón af framangreindu, mótatkvæði varaoddvita og bókun eins sveitarstjórnarmanns sem telji hendur sveitarstjórnar bundnar vegna ákvæða í raforkulögum, sé ljóst að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum að leiði til ógildingar.

Þess sé óskað að úrskurðarnefndin leiti álits EFTA-dómstólsins þrátt fyrir fyrri úrskurði nefndarinnar þess efnis að innlend lög heimili það ekki. Telji kærendur nefndina til þess bæra og muni ágreiningur máls þessa væntanlega snúast að verulegu leyti um skýringu á EES-reglum.

Málsrök Skútustaðahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að ógilding stjórnvaldsákvörðunar vegna formannmarka verði aðeins gerð sé hann verulegur. Slíkir annmarkar séu ekki til staðar og hafi verið vandað til málsmeðferðar. Kærendur byggi ekki á málsástæðum um efnislega annmarka. Umhverfisáhrif umsóttrar framkvæmdar hafi verið metin og samræmist hún gildandi skipulagsáætlunum. Líta verði til lögvarinna hagsmuna sem raskað yrði með ógildingu, ekki eingöngu framkvæmdaraðila heldur þjóðhagslegra hagsmuna, sbr. 1. gr. raforkulaga, sbr. einnig 9. gr. c. sömu laga.

Réttarbót 61. gr. náttúruverndarlaga tryggi tillit til náttúruverndar í tilfellum þar sem framkvæmd hafi ekki verið metin. Ólíku sé saman að jafna stöðu framkvæmda þar sem umhverfisáhrif hafi verið metin og framkvæmda sem ekki hafi farið í gegnum matsferli. Auknar kröfur séu um sérstaka og ítarlega málsmeðferð framkvæmdaleyfisumsókna með tilliti til náttúruverndarlaga hafi framkvæmd ekki verið metin áður. Við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi vernd eldhrauna, þ.m.t. Leirhnjúkshrauns, fengið ítarlega umfjöllum eins og til hafi verið ætlast í eldri náttúruverndarlögum nr. 44/1999, sbr. 37. gr. þeirra. Ákvæði 61. gr. gildandi náttúruverndarlaga sé öryggisregla sem hafi sérstaklega mikla þýðingu þegar umfjöllun um valkosti og verndargildi náttúruminja hafi ekki fengið umfjöllun á fyrri stigum. Með gildistöku nýrra náttúruverndarlaga sé ekki byggt á að endurupptaka eigi eldra mat á umhverfisáhrifum og umfjöllun um valkosti á verndarsvæðum. Bókun eins sveitarstjórnarmanns hafi ekki þýðingu í þessu samhengi. Sveitarstjórnir séu fjölskipuð stjórnvöld þar sem einfaldur meirihluti ráði úrslitum mála. Enn fremur hafi ekki verið nauðsyn á að afla upplýsinga um umhverfisáhrif lagningar jarðstrengs samkvæmt ýmsum leiðarvalkostum, enda eigi þau sjónarmið kærenda ekki stoð í náttúruverndarlögum. Þá hafi sveitarfélagið tekið til sérstakrar rannsóknar hver væru áhrif jarðstrengs sem valkosts framkvæmdarinnar, sbr. bókun þar um, og hafi sú umfjöllun farið fram m.t.t. fyrri úrskurðar úrskurðarnefndarinnar.

Vernd eldhrauna hafi haft augljósa þýðingu í mati á umhverfisáhrifum framkvæmda og áætlana sem tengist Kröflulínu 4. Fram komi í bókun skipulagsnefndar að jarðfræðilegir staðhættir séu þannig í Skútustaðahreppi að ekki hefði verið unnt að komast hjá röskun eldhrauna við lagningu flutningsmannvirkja raforku norður frá Kröflu. Sú umfjöllun skýri að brýn nauðsyn hafi verið fyrir hendi og hafi byggt á því að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar hafi þjónað því markmiði að draga eins og kostur væri úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Umsögn náttúruverndarnefndar Þingeyinga hafi tekið undir niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og ekki gefið tilefni til ítarlegri umfjöllunar en fram komi í bókun skipulagsnefndar.

Verndarregla náttúruverndarlaga um óbyggð víðerni taki mið af stöðu svæða samkvæmt gildandi skipulagsáætlunum og raunverulegri nýtingu við gildistöku laganna. Óútskýrt sé í kæru á hvaða grundvelli og hvaða hluti framkvæmdasvæðis ætti að hafa stöðu sem óbyggð víðerni, en hluti þess svæðis í Leirhnjúkshrauni sé t.a.m. skilgreint sem iðnaðarsvæði í skipulagi og hafi þar farið fram mannvirkjagerð vegna orkuiðnaðar.

Undanfari ákvörðunartöku um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna Kröflulínu 4, s.s. mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og áætlana, feli í sér að ákvörðunin byggi á vísindalegri þekkingu. Markmið um vísindalega þekkingu séu sérstaklega tryggð í 6. mgr. 13. gr. skipulagslaga þar sem gert sé ráð fyrir að framkvæmdaraðili leggi fram sérfræðiálit um umhverfisáhrif.

Gögn Landsnets varðandi jarðstrengi sem valkost hafi verið rýnd og meginsjónarmið þeirra rýniskýrslna sé að gögnin hafi verið faglega unnin.

Viðbótarupplýsinga hafi verið aflað vegna framkvæmdaleyfisumsóknar, enda hafi það verið til þess fallið að styrkja frekar grundvöll ákvörðunartöku sveitarfélagsins. Stjórnvaldi beri að meta hvernig beita skuli rannsóknarreglum við málsmeðferð og hafnað sé öllum sjónarmiðum kærenda um að beiðni um viðbótarupplýsingar hefði átt að haga með öðrum hætti. Beiðnin hefði t.a.m. haft samhljóm við það meginsjónarmið við mat á umhverfisáhrifum að framkvæmdaraðili hafi ákveðið forræði á þeim valkostum sem hann leggi til mats.

Í ákvæðum raforkulaga felist efnisreglur sem augljóslega hafi þýðingu við afgreiðslu framkvæmdaleyfisumsókna og svigrúm sveitarfélaga til að hafna slíkum umsóknum. Augljóst sé að ákvæði 9. gr. raforkulaga hvíli á víðtækum almannahagsmunum sem lúti að því að uppbygging flutningskerfis raforku gangi eftir. Ákvæði laganna hafi þýðingu um sjónarmið leyfisveitanda þegar tekin sé afstaða til álits Skipulagsstofnanar og sama gildi um stefnu stjórnvalda sem afmarki hvort og hvenær jarðstrengir séu raunverulegir valkostir framkvæmdar. Hins vegar eigi sér enga stoð þær fullyrðingar kærenda um að afgreiðsla sveitarfélagsins feli í sér að ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum gildi ekki um framkvæmdir við flutningsmannvirki raforku.

Náttúruverndarkort af Mývatnssveit hafi fullt gildi þótt það hafi ekki verið endurskoðað, enda hafi það verið tekið upp í verndaráætlun Mývatns og Laxár 2011-2016. Í texta áætlunarinnar, bls. 17, segi m.a. að á Náttúruverndarkorti fyrir Mývatnssveit sé skilgreint hvaða landssvæði hafi mest verndargildi og sé vísað til kortsins.

Vísað sé til umfjöllunar í fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar um þýðingu laga um vernd og friðun Mývatns og Laxár. Verði ekki séð að bráðabirgðaákvæði laganna hafi þýðingu vegna máls þessa. Sá hluti Leirhnjúkshrauns sem fyrirhuguð framkvæmd liggi um sé ekki hluti af svæðum sem hugmyndir hafi verið uppi um að friðlýsa.

Við mat á umhverfisáhrifum og í umsókn um framkvæmdaleyfi sé lýst vegagerð og efnistöku og falli slíkt undir framkvæmdina og leyfi vegna hennar.

Sveitarfélagið hafi gætt að því að fullskipuð sveitarstjórn tæki ákvörðun í málinu á fundi sínum og hafi þá m.a. verið fjallað um sjónarmið um vanhæfi. Sá varamaður er sæti hafi tekið í sveitarstjórn hafi gert það þar sem aðrir varamenn hafi verið í fríi eða vanhæfir sem landeigendur eða vegna náinna tengsla við landeigendur sem hafi fjárhagslega hagsmuni af lagningu línunnar. Varamaðurinn sé starfsmaður Landsvirkjunar, en ekki Landsnets sem sé aðili málsins. Í 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga sé kveðið á um að nefndarmaður sé vanhæfur ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila. Almennir starfsmenn séu ekki fyrirsvarsmenn og því almennt gert ráð fyrir að þeir séu ekki vanhæfir sem slíkir. Eitthvað sérstakt þurfi að koma til svo að starfsmaður teljist vanhæfur og þá skv. 6. tl. nefndrar málsgreinar. Greindur varamaður eigi ekki persónulegra eða fjárhagslegra hagsmuna að gæta og ekki verði hann vanhæfur af þeim sökum að hann starfi í orkugeiranum. Sama umfjöllun eigi við um varamann í skipulagsnefnd sem einnig sé starfsmaður Landsvirkjunar.

Loks sé vísað til þess að ekki sé til staðar lagaheimild fyrir úrskurðarnefndina að óska ráðgefandi álits frá EFTA-dómstólnum.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að kæra til úrskurðarnefndarinnar hafi verið óundirrituð. Undirritun sé ófrávíkjanleg krafa skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og beri því að vísa kærunni frá. Aðrir þeir ágallar séu á kærunni að einnig leiði til frávísunar. Í kæru sé því haldið fram að ákvörðun sveitarstjórnar fari í bága við náttúruverndarlög, bráðabirgðaákvæði laga um verndun Mývatns- og Laxár, lög um mat á umhverfisáhrifum og eftir atvikum skipulagslög. Úrskurðarnefndin hafi í kærumáli nr. 46/2016 tekið skýra afstöðu til álitamála er varði umrædd lög. Röksemdir kærenda stangist á við fyrri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar og feli í raun í sér kröfu um endurskoðun á þeim úrskurði sem engar heimildir eða forsendur séu fyrir. Þá sæti furðu að fjallað sé um spurningar til EFTA-dómstólsins þrátt fyrir að fyrir liggi, og fram komi, í kæru að úrskurðarnefndin hafi í fyrri úrskurðum komist að þeirri niðurstöðu að innlend lög heimili henni ekki að leita til dómstólsins. Í kæru sé vísað til tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2014/52/ESB um breytingu á tilskipun 2011/92/ESB um mat á umhverfisáhrifum. Úrskurðarnefndin geti ekki byggt á þeirri tilskipun enda hafi hún ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Eigi nefnd tilvísun því ekki við. Þá sé í kæru að finna ýmsar málsástæður sem hafi legið fyrir þegar fyrri ákvörðun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfi vegna Kröflulínu 4 hafi verið kærð. Hafi ætlunin verið að láta reyna á þessar málsástæður hefði verið full ástæða til að láta þær koma fram í kæru vegna fyrri ákvörðunar og leiði tómlæti kærenda þar um til þess að þeim verði ekki komið að í öðru kærumáli vegna afgreiðslu sömu umsóknar um framkvæmdaleyfi. Verði kærunni ekki vísað frá í heild sinni beri að vísa frá öllum málsástæðum sem tekin hafi verið afstaða til í máli nr. 46/2016 og varði ákvæði náttúruverndarlaga, bráðabirgðaákvæða laga um vernd Mývatns og Laxár, laga um mat á umhverfisáhrifum og skipulagslaga.

Sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir til að fjalla um mál sem varði hagsmuni vinnuveitenda þeirra, hvað þá dótturfélaga vinnuveitandans. Lykilspurning í hæfismálum sé hvort mál það sem sé til umfjöllunar varði hann svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Ljóst sé að svo sé ekki í þessu máli.

Gera verði þá kröfu til kæru að hún fjalli með hnitmiðuðum hætti um hugsanlega annmarka á hinni kærðu ákvörðun. Umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4, 220 kV háspennulínu, hafi verið til umfjöllunar hjá sveitarstjórn. Umsóknin hafi byggst á ítarlegum gögnum sem hafi verið afrakstur lögbundinna ferla og vinnu sérfræðinga á mörgum stigum. Því sé hafnað að vísindalega þekkingu hafi skort eða að náttúruverndarkort af Mývatnssveit hafi ekki gildi. Umfjöllun í kæru þess efnis sé komin langt frá efni og afmörkun málsins og sama marki sé brennd umfjöllun um valkosti á verndarsvæðum, rannsóknarskyldu og jarðstrengi. Hún taki í engu mið af fyrirliggjandi leyfisumsókn. Hafa beri í huga að sama sveitarstjórn hafi áður veitt framkvæmdaleyfi og hafi sveitarstjórn haft úrskurð í kærumáli nr. 46/2016 til hliðsjónar við ákvörðun sína. Fyrir liggi að möguleikar á jarðstreng við lagningu Kröflulínu 4 séu takmarkaðir og einskorðist við 11 km. Tilvísun til annarra framkvæmda, s.s. Nesjavallalínu 2 eða skoðun á valkostum vegna fyrirhugaðrar Suðurnesjalínu 2 hafi ekkert gildi enda séu forsendur allt aðrar. Í kæru sé fjallað um almenn atriði sem kærendur telji að skoða hefði átt við útgáfu framkvæmdaleyfis án þess að rökstutt sé nægilega með hvaða hætti slíkar hugmyndir tengist leyfisumsókn sem legið hafi fyrir og þeim gögnum sem hún hafi byggt á.

Komist hafi verið að því í máli nr. 46/2016 að annmarki á áliti Skipulagsstofnunar hefði takmarkaða þýðingu. Eðlilegt verði að telja að við afgreiðslu leyfisbeiðni horfi skipulagsnefnd til þess lagaumhverfis sem gildi um framkvæmdir í flutningskerfi raforku. Loks hafi í mati á umhverfisáhrifum og í umsókn leyfishafa verið fjallað um slóðagerð og efnistöku sem hluta þeirrar framkvæmdar sem óskað hafi verið framkvæmdaleyfis fyrir. Hafi leyfishafi því leyfi fyrir umræddum framkvæmdum og sé þeim að stórum hluta lokið.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur árétta fyrri sjónarmið sín. Benda þeir auk þess á að einungis sé heimilt að veita leyfi fyrir framkvæmd ef hún sé á aðalskipulagi að því tilskyldu að fram fari grenndarkynning skv. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga og sé þröng heimild til að falla frá slíkri kynningu.

Umfjöllun leyfishafa um eldhraun í Skútustaðahreppi sé athugaverð, en ekkert jarðfræðikort hafi verið að finna í matsskýrslu hans frá október 2010 og ekkert kort sem gæfi yfirlit yfir eldhraun er nytu verndar skv. þágildandi náttúruverndarlögum. Í matsskýrslu háspennulína sé einungis á einum stað sýnt einfalt jarðfræðikort af fyrirhuguðu framkvæmdasvæði sem þó sýni að fyrirhugaðar háspennulínur myndu liggja að stærstum hluta um og yfir hraun runnin á nútíma. Virðist þekking árið 2009 hjá leyfishafa ekki hafa náð til þess að Neðra-Bóndhólshraun væri eldhraun er nyti verndar skv. 37. gr. þágildandi náttúruverndarlaga. Í mati á umhverfisáhrifum sé ekki greint á milli örnefnanna Bóndhólshrauns og Neðra- Bóndhólshrauns og hafi þar ekki verið fjallað um þann hluta Neðra-Bóndhólshrauns sem fyrirhugað sé að Kröflulína 4 liggi um. Vernd Neðra-Bóndhólshrauns sem eldhrauns hafi ekki verið tekin inn í mat á gildi landslagsheildarinnar Bóndhólshrauns í sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum, en sú heild hefði væntanlega átt að fá hæstu einkunn. Jarðfræðiþekking þar að baki hafi ekki staðist kröfur 8. gr. náttúruverndarlaga og hafi leyfisveiting því ekki byggt á vísindalegri þekkingu í skilningi nefndrar lagagreinar. Í umsögn náttúruverndarnefndar Þingeyinga hafi verið bent á að Neðra-Bóndhólshraun nyti lagaverndar og hefði leyfisveitandi átt að bregðast við þeirri ábendingu. Engin rannsókn virðist hafa farið fram af því tilefni heldur sé látið við það sitja að greina frá því að hraunið njóti verndar skv. greindri lagagrein. Við leyfisveitingu hafi ekki verið fjallað með fullnægjandi hætti um áhrifin í Neðra-Bóndhólshrauni með tillit til verndargildis þess og athugasemda Skipulagstofnunar og Umhverfisstofnunar. Lagaskyldu beri til að rökstyðja sérstaklega ákvarðanir sem fari í bága við umsagnir, sbr. 5. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga, líta til verndarmarkmiða 3. gr. laganna við ákvörðunartöku skv. 4. mgr. greinarinnar og staðreyna þurfi að brýna nauðsyn beri til röskunar eldhrauna, sbr. 3. mgr. ákvæðisins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti framkvæmdaleyfis sem sveitarstjórn Skútustaðahrepps samþykkti 26. október 2016 að veita fyrir lagningu þess hluta Kröflulínu 4 sem fyrirhugað er að leggja innan sveitarfélagsins. Leyfið var auglýst í Lögbirtingablaði 2. nóvember s.á., en fyrra leyfi vegna framkvæmdarinnar var fellt úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 46/2016. Svo sem þar var greint frá mun Kröflulína 4 liggja í tveimur sveitarfélögum, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit, og um land þriggja jarða, Reykjahlíðar, Grímsstaða og Þeistareykja. Undirbúningur framkvæmda vegna uppbyggingar iðnaðar á Bakka hefur staðið yfir í ríflegan áratug. Sem hluti af þeim undirbúningi fór fram mat á umhverfisáhrifum háspennulína, þ. á m. Kröflulínu 4 og Hólasandslínu 2 sem nú ganga undir samheitinu Kröflulína 4, sem og Þeistareykjalínu 1. Þá voru áhrif háspennulínanna einnig metin sameiginlega með öðrum fyrirhuguðum framkvæmdum. Álit Skipulagsstofnunar vegna þessa lágu fyrir 24. nóvember 2010 og var niðurstaða hennar að framkvæmdunum fylgdu um margt verulega neikvæð óafturkræf áhrif á umhverfið.

Kærendur fara fram á að álits EFTA-dómstólsins verði leitað við meðferð málsins. Taka þeir fram að þeir telji úrskurðarnefndina til þess bæra þrátt fyrir fyrri úrskurði nefndarinnar þess efnis að innlend lög heimili það ekki. Svo sem kærendur vitna til hefur úrskurðarnefndin komist að því í fyrri úrskurðum sínum í kærumálum nr. 60, 83 og 95/2015 að ekki verði séð að hún geti leitað slíks álits, enda sé ekki um það fjallað í lögum nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Var annar kærenda aðili að nefndum málum. Hafa aðstæður í engu breyst frá fyrri úrskurðum nefndarinnar og verður álits því ekki leitað. Rétt þykir þó að árétta að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla, sem eftir atvikum geta leitað slíks álits.

Af hálfu leyfishafa er krafist frávísunar, m.a. þar sem kæra hafi ekki verið undirrituð. Eftir að kærendum var leiðbeint í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að undirritun væri skilyrði þess að kæra yrði tekin til efnislegrar meðferðar var bætt úr þeim formgalla og undirritaðri kæru komið til úrskurðarnefndarinnar. Verður málinu því ekki vísað frá af þeim sökum. Leyfishafi telur einnig þá ágalla á kæru að varði frávísun í heild eða að hluta. Verði ekki byggt á málsástæðum sem þegar hafi verið fjallað um með tæmandi hætti í fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar, eða sem legið hafi fyrir við fyrri ákvörðunartöku Skútustaðahrepps og kærendur sýnt tómlæti um að koma að í fyrra kærumáli. Í framhaldi af fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar aflaði sveitarfélagið frekari upplýsinga sem bókað var um við afgreiðslu framkvæmdaleyfisins og var ný ákvörðun tekin um veitingu þess. Verður ekki séð að fyrri úrskurður geti, með vísan til sjónarmiða um litis pendens eða res judicata, haft þau réttaráhrif að hin nýja ákvörðun verði ekki borin undir úrskurðarnefndina studd þeim málsástæðum sem þurfa þyki. Verður málið því tekið til efnisúrlausnar, en jafnframt er ljóst að fyrri niðurstöður úrskurðarnefndarinnar verða lagðar til grundvallar í máli þessu gefi atvik ekki tilefni til annars.

Svo sem fram kom í kærumáli nr. 46/2016 er fjallað um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði í skipulagslögum nr. 123/2010. Þannig gildir 13. gr. laganna almennt um framkvæmdaleyfi en að auki kemur til kasta 14. gr. þeirra þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda er að ræða, eins og hér á við. Er ljóst af ákvæðum laganna að vald til veitinga framkvæmdaleyfa liggur hjá viðkomandi sveitarstjórn að undangenginni málsmeðferð og að uppfylltum gildandi lagaskilyrðum. Miðar framangreint að því að sveitarstjórn taki ákvörðun um veitingu leyfis á traustum grunni og líkt og endranær verða að búa þar að baki lögmæt og málefnaleg sjónarmið. Þau lög sem líta verður til auk skipulagslaga eru einkum lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og náttúruverndarlög nr. 60/2013. Þá hvílir á leyfisveitanda ávallt sú skylda að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kærumálinu komst úrskurðarnefndin að því að framkvæmdaleyfið sem þar var kært samræmdist ekki skipulagsáætlunum, að álit Skipulagsstofnunar væri haldið nánar tilgreindum annmörkum og að sveitarstjórn Skútustaðahrepps hefði hvorki tekið rökstudda afstöðu til álitsins né uppfyllt rannsóknarskyldu sína hvað varðaði þann möguleika að leggja jarðstreng í stað loftlínu. Loks var það álit úrskurðarnefndarinnar að ekki hefði verið gætt ákvæða 4. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga við veitingu leyfisins. Verður nú fjallað um hvort bætt hafi verið úr nefndum annmörkum og hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi að öðru leyti verið fullnægt í máli því sem hér er til úrlausnar.

Framkvæmdaleyfisumsókn og samræmi við skipulagsáætlanir.

Í kærumáli nr. 46/2016 var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að nauðsynleg gögn hefðu fylgt framkvæmdaleyfisumsókn og að umsótt framkvæmd væri í samræmi við það mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sem fram hefði farið. Er m.a. gert grein fyrir efnistöku og slóðagerð í umsókn um framkvæmdaleyfi til samræmis við það sem fram hafði komið við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Eru ekki efni til annarrar niðurstöðu hér en í nefndu kærumáli, en við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar var enn aflað gagna og málsatvik að öðru leyti óbreytt. Það athugist þó að skv. 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi skal leyfisveitandi sjá til þess að í slíku leyfi komi að lágmarki fram nánar tiltekin atriði. Þykir nokkuð á skorta að hið útgefna framkvæmdaleyfi geri nægilega grein fyrir umfangi framkvæmdar og að það feli í sér samantekt á lýsingu og frágangi hennar, sbr. 3. og 4. tl. ákvæðisins. Þessi atriði koma hins vegar fram í framkvæmdaleyfisumsókn sem samþykkt var af sveitarstjórn og er vísað til umsóknarinnar í leyfinu sjálfu. Verður þessi formannmarki því ekki látinn leiða til ógildingar þess.

Í skipulagslögum er gert ráð fyrir því að í skipulagsáætlunum séu sett ákvæði um hverfisvernd, m.a. náttúruminja. Skal gera grein fyrir ástæðu hverfisverndarinnar og hvaða skilmálar gildi um landnotkun, mannvirkjagerð, framkvæmdir og umgengni, sbr. o-lið gr. 4.3.1. og 3. mgr. i.f. í gr. 5.3.2.17. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í Svæðisskipulagi fyrir háhitasvæði í Þingeyjarsýslu 2007-2025, Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023 og deiliskipulagi vegna stækkunar Kröfluvirkjunar er gert ráð fyrir hverfisvernd á nánar tilteknum stöðum, m.a. vestan Kröflu þar sem Kröflulína 4 mun liggja. Í aðalskipulaginu segir að um svæðið gildi almenn hverfisverndarákvæði, m.a. sé óheimilt jarðrask og röskun jarðmyndana og að mannvirkjagerð takmarkist við viðhald og endurbyggingu núverandi mannvirkja. Hins vegar er einnig vísað til ákvæða svæðisskipulagsins, en þar segir um viðkomandi svæði að yfir hluta þess liggi svæði fyrir flutningslínur raforku og að við mannvirkjagerð skuli leitast við að viðhalda einkennum svæðisins og gæta fyllstu varúðar við allar framkvæmdir. Var skilyrði þess efnis sett í framkvæmdaleyfið og bókað um þetta efni sérstaklega á fundi skipulagsnefndar, svo sem nánar greinir í málavaxtalýsingu. Þá er svæðisskipulag rétthærra en aðalskipulag skv. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Með hliðsjón af framangreindu, sem og því að í uppdráttum nefndra skipulagsáætlana er í öllum tilvikum gert ráð fyrir belti fyrir flutningslínur raforku sem að hluta fer yfir nefnt hverfisverndarsvæði, verður að telja að hið kærða leyfi sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir hvað þetta atriði varðar. Verður og við það miðað að framkvæmdin samræmist að öðru leyti aðalskipulagi og svæðisskipulagi háhitasvæða, svo sem komist var að í kærumáli nr. 46/2016. 

Í fyrri úrskurði var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veiting framkvæmdaleyfis hefði ekki verið í samræmi við deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar að því er varðaði yfirráð yfir landsréttindum þar sem Kröflulína 4 væri fyrirhuguð innan deiliskipulags-svæðisins. Fyrir úrskurðarnefndinni liggja gögn vegna beiðni Landsnets um eignarnám á tilteknum landsréttindum í óskiptu landi Reykjahlíðar. Með ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 14. október 2016 var Landsneti heimilað að framkvæma eignarnám vegna lagningar Kröflulínu 4 og 5 og var jafnframt ákveðið að þinglýsa skyldi kvöð um nánar tilgreindar heimildir Landsnets til lagningar línanna með tilheyrandi mannvirkjum. Kvöðinni skyldi þinglýsa á tvær tilteknar jarðir, en ekki höfðu náðst samningar við alla eigendur þeirra. Skjöl þar um voru móttekin til þinglýsingar 19. s.m. og innfærð í þinglýsingabækur jarðanna degi síðar. Var sveitarstjórn rétt að byggja á þessum þinglýstu heimildum við veitingu framkvæmdaleyfisins 26. s.m., og var bókað og tekin afstaða til þessa við afgreiðslu skipulagsnefndar sem staðfest var af sveitarstjórn.

Samkvæmt framangreindu var fullnægt því skilyrði 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga að fjallað skuli um og tekin afstaða til þess hvort hin umsótta framkvæmd væri í samræmi við skipulagsáætlanir.

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í gildi er deiliskipulag fyrir stækkun Kröfluvirkjunar en þar sem því sleppir á Kröflulína 4 sér stoð í Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023. Þar kemur fram að gert sé ráð fyrir lagningu nýrra háspennulína, Kröflulínu og Hólasandslínu, frá Kröflu um tengivirki á Hólasandi og þaðan um Þeistareyki og vestan Lambafjalla til Húsavíkur vegna áforma þar um orkufrekan iðnað. Er tekið fram að megindrættir flutningslínanna hafi verið ákvarðaðir í Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Er á ýmsum stöðum vísað í þau tengsl, sem og að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram á framkvæmdum og áætlunum á mismunandi skipulagsstigum. Ljóst er að framkvæmdin er í samræmi við aðalskipulag og landnotkun þess, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, en álitamál er hvort að heimilt var að falla frá grenndarkynningu framkvæmdarinnar á grundvelli nefnds ákvæðis þar sem gerð væri grein fyrir henni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Fallast má á að ítarlegar hefði mátt fjalla um framkvæmdina í aðalskipulagi ef ekki átti að vinna deiliskipulag vegna hennar. Þegar litið er til þess að í aðalskipulaginu er vísað til gildandi svæðisskipulags og mats á umhverfisáhrifum, sem hvoru tveggja lá fyrir, sem og með hliðsjón af fyrirhugaðri staðsetningar línunnar og tilgangi grenndarkynningar verður þó að telja að skilyrði hafi verið til þess að falla frá grenndarkynningu.

Náttúruverndarlöggjöf.

Við meðferð framkvæmdaleyfisumsóknar skal sveitarstjórn m.a. ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

Eldhraun sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sbr. a-lið 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga, njóta sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna. Eins og fjallað var um í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 46/2016 nýtur Leirhnjúkshraun þeirrar verndar og komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki hefði verið gætt ákvæða 4. mgr. fyrrgreindrar 61. gr.

Í fyrra kærumáli var ekki fjallað um Neðra-Bóndhólshraun, en það er hluti af Bóndhólshrauni og rann á síðjökultíma. Samkvæmt nýjustu aldursákvörðunum er það tæplega 11 þúsund ára gamalt. Hins vegar er það ekki ísnúið og hefur jökull því ekki farið yfir það. Verður því við það að miða að það hraun njóti einnig verndar samkvæmt nefndum lagaákvæðum, enda felst verndargildi þess í því að jökull hafi ekki farið þar yfir, sbr. einnig ummæli þar um í athugasemdum með nefndu ákvæði í frumvarpi því sem varð að náttúruverndarlögum. Kemur og fram í umsögn náttúruverndarnefndar Þingeyinga sem aflað var við meðferð málsins að Neðra-Bóndhólshraun njóti þeirrar verndar og kemur það einnig fram í bókun skipulagsnefndar sem staðfest var af sveitarstjórn. Í bókuninni kemur jafnframt fram að leitað hefði verið umsagna Umhverfisstofnunar skv. 2. mgr. 68. gr. náttúruverndarlaga við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, við gerð aðalskipulags og deiliskipulags vegna stækkunar Kröfluvirkjunar. Það deiliskipulag tekur hins vegar ekki til Neðra-Bóndhólshrauns. Hefði því verið rétt að leita umsagnar Umhverfisstofnunar vegna framkvæmdarinnar um hraunið í samræmi við ákvæði 3. mgr. 61. gr. laganna þar sem leita skal umsagna stofnunarinnar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir liggja fyrir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr.

Því er lýst í matsskýrslu að lína sú sem um ræðir muni liggja yfir Neðra-Bóndhólshraun, en svo sem áður segir er það hluti af Bóndhólshrauni. Kemur fram í umfjöllun um landslag í matsskýrslu að heildin Bóndhólshraun sé kennd við eldhraun sem sé líklega um 5.000-5.500 ára gamalt. Er tekið fram í niðurstöðu umfjöllunarinnar að talsvert neikvæð áhrif verði á hraunasvæðum á línuleiðum, s.s. við Bóndhólshraun. Í umfjöllun um jarðfræði og jarðmyndanir er að finna töflu með upplýsingum um rask vegna fyrirhugaðra framkvæmda á eldhraun og er tiltekið að sjö plön eða möstur verði að öllu leyti eða hluta í Bóndhólshrauni, en heildarstærð þess sé um 1000 ha. Í niðurstöðu um jarðfræði og jarðmyndanir er tekið fram að á nokkrum stöðum sé óhjákvæmilegt að eldhraun raskist, þ. á m. Bóndhólshraun, og er slíkt hið sama áréttað í kafla um heildaráhrif og niðurstöðu. Í áliti Skipulagsstofnunar er vísað til greindra upplýsinga í matsskýrslu án þess að dregnar séu sérstakar ályktanir þar um. Þrátt fyrir að í matsskýrslu hafi aldur á hrauninu byggt á gögnum sem nú hafi verið uppfærð verður af þessum upplýsingum ráðið að um hraun sé að ræða sem njóti verndar samkvæmt náttúruverndarlögum og að því verði raskað. Verður því ekki litið svo á að hvað Neðra-Bóndhólshraun varði hafi skort á vísindalega þekkingu í skilningi 8. gr. náttúruverndarlaga, enda var verndarstaða hraunsins þekkt sem og hver áhrif framkvæmdarinnar yrði á það. Með hliðsjón af því að við töku hinnar kærðu ákvörðunar lágu fyrir aðrar umsagnir Umhverfisstofnunar, m.a. um frummatsskýrslu framkvæmdaraðila þar sem framangreind atriði komu fram, þykir sá annmarki að umsagnar stofnunarinnar hafi ekki verið aflað sérstaklega ekki raska gildi umræddrar ákvörðunar.

Í bókun skipulagsnefndar er vísað til náttúruverndarlaga og tekið fram að það sé álit nefndarinnar að málsmeðferð við undirbúning framkvæmdarinnar hafi leitt fram það rask á eldhraunum sem brýna nauðsyn beri til í ljósi markmiða hennar. Var lagt mat á leyfisumsókn að teknu tilliti til þeirrar verndar sem náttúruverndarlög veita Leirhnjúkshrauni og Neðra-Bóndhólshrauni, metið að brýn nauðsyn væri til staðar og var einnig bent á að rask væri nauðsynlegt vegna markmiða framkvæmdarinnar og jarðfræðilegra staðhátta í Skútustaðahreppi. Gættu yfirvöld sveitarfélagsins ákvæða 3.-5. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga með þessum hætti auk þess að benda á samning Landsnets og Umhverfisstofnunar um sérstakt eftirlit stofnunarinnar vegna framkvæmda við Þeistareykjalínu 1 og Kröflulínu 4, sem hefði það markmið að tryggja frágang einstakra verka og verkþátta m.t.t. náttúruverndarlaga.

Í náttúruverndarlögum eru óbyggð víðerni skilgreind með nánar tilteknum hætti og var sambærilega skilgreiningu að finna í eldri náttúruverndarlögum. Var á henni byggt í áliti Skipulagsstofnunar og umfjöllun matsskýrslu, einkum viðauka þeim sem fjallaði um greiningu landslags á framkvæmdasvæðum. Verður því ekki séð að nauðsyn hafi borið til að leyfisveitandi aflaði frekari upplýsinga, enda liggur ekkert fyrir um að friðlýsing víðerna innan hreppsins hafi farið fram skv. 46. gr. náttúruverndarlaga. Þá gaf ákvæði 3. gr. laganna, þess efnis að stefnt skuli að því að standa vörð um óbyggð víðerni landsins, ekki heldur tilefni til aðgerða af hálfu sveitarfélagsins, enda um almennt verndarmarkmið að ræða. Er og tekið fram í almennum athugasemdum við I. kafla frumvarps þess sem varð að náttúruverndarlögum nr. 60/2013 að við framkvæmd 2. og 3. gr. laganna verði að taka mið af öðrum samfélagslegum og svæðisbundnum hagsmunum og efnahagslegum þáttum auk þess sem ekki sé stefnt að því að vernda náttúrufarsþætti sem greinarnar taki til alls staðar þar sem þeir komi fyrir.

Hvað varðar tilvísun kærenda til laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu þá er um endurtekningu á málsástæðum að ræða frá fyrra kærumáli. Verður ekki fjallað um þær að nýju, enda verður hvorki séð að fyrir liggi nýjar ákvarðanir um friðlýsingu eða sambærilega vernd svæðisins né standa lagarök til þess að sveitarstjórn hafi borið að viðhafa sérstakt samráð við umhverfis- og auðlindaráðherra.

Ákvörðun sveitarstjórnar, vanhæfisástæður, forsendur og rökstuðningur.

Kærendur hafa bent á að varamaður í sveitarstjórn er tekið hafi hina kærðu ákvörðun sé starfsmaður Landsvirkjunar sem sé móðurfélag Landsnets, auk þess að vera eigandi þeirra virkjana sem tengja eigi með hinni leyfðu framkvæmd. Sama eigi við um varamann í skipulagsnefnd er komið hafi að afgreiðslu málsins þar. Ljóst er að þeir voru ekki fyrirsvarsmenn eða umboðsmenn aðila og verður ekki heldur séð að málið hafi varðað þá eða næstu yfirmenn þeirra persónulega, sbr. 1. og 5. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, eða að ákvæði 2.-4. tl. ættu við. Þá þykja þau tengsl ekki með þeim hætti að fyrir hendi hafi verið aðstæður sem fallnar væru til þess að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu, sbr. 6. tl. greinarinnar. Verður og ekki séð að vanhæfisástæður hafi að öðru leyti átt við þegar á meðferð málsins stóð. Loks þykir ekki varhugavert, að fram komnum þeim skýringum sveitarfélagsins að þeir varamenn sem framar stóðu á lista en sá sem til var kallaður til sveitarstjórnarstarfa hafi verið vanhæfir eða í leyfi, að leggja til grundvallar að farið hafi verið að 1. mgr. 21. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Í kærumáli nr. 46/2016 komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að jarðstrengur hefði ekki verið raunverulegur valkostur í mati á umhverfisáhrifum Kröflulínu 4 og að álit Skipulagsstofnunar hafi verið haldið annmörkum hvað þetta varðaði. Nefndin komst hins vegar einnig að þeirri niðurstöðu að annmarkar á álitinu væru ekki svo verulegir að ekki yrði á því byggt og var tiltekið að kostir um mismunandi leiðarval hefðu verið metnir með fullnægjandi hætti. Verður þetta einnig lagt til grundvallar hér, en til nánari skoðunar kemur hvort að sveitarstjórn hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína um hvort afhendingaröryggi stæði því í vegi að leggja línuna í jörð auk þess að fullnægja þeirri lagaskyldu að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga.

Svo sem nánar er lýst í fyrri úrskurði nefndarinnar er ljóst að framkvæmdaraðili hefur ákveðið forræði á því hvaða kosti hann leggur fram til mats og að hann telur m.a. afhendingaröryggi standa því í vegi að leggja Kröflulínu 4 sem jarðstreng. Er sú ástæða eftir atvikum málefnaleg. Í maí 2016 hlutaðist Landsnet til um gerð skýrslu um athugun á jarðstreng sem kost í 220 kV Kröflulínu 4. Var skýrslan unnin af verkfræðistofunni Eflu og rýnd fyrir tilstuðlan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sbr. minnisblað Lotu ehf. frá 29. júní 2016, minnisblað Alta ehf. frá 6. júlí s.á. og skýrslu Orkustofnunar sama dag. Þá óskaði Skútustaðahreppur eftir nánari upplýsingum frá Landsneti og af því tilefni vann Efla minnisblað um umhverfisáhrif jarðstrengs innan Skútustaðahrepps, dags. 20. október 2016, sem skoða skyldi sem viðauka við skýrslu verkfræðistofunnar. Var óskað eftir rýni sömu einkaaðila og áður á minnisblaðinu og lágu minnisblöð Alta og Lotu vegna þessa fyrir 24. s.m. Greind gögn lágu öll fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Við afgreiðslu sína, sem staðfest var af sveitarstjórn, bókaði skipulagsnefnd að hún teldi annmarka á álitinu hafa takmarkaða þýðingu við afgreiðslu fyrirliggjandi framkvæmdaleyfisumsóknar og að jarðstrengur hefði ekki verið raunverulegur valkostur við framkvæmdina. Vísaði nefndin til nefndra gagna og þess að í skýrslu Eflu um umhverfisáhrif jarðstrengs á hluta línuleiðarinnar væru áhrif hans talin talsvert neikvæð, m.a. á landslag og ásýnd og jarðmyndanir. Lagning jarðstrengs virtist fela í sér meiri óafturkræf umhverfisáhrif á jarðmyndanir en lagning háspennulína, m.a. vegna fleygunar og þarfa á efnisflutningum, en sá þáttur umhverfisáhrifa varðaði mestu um verndargildi eldhrauna. Þá tiltók nefndin, að þrátt fyrir almennan áhuga sveitarstjórnar á að jarðstrengir yrðu notaðar við raforkuflutning, að ný gögn málsins lýstu enn frekar að lagning jarðstrengs á hluta línuleiðar væri ekki vænlegur kostur og tryggði ekki afhendingaröryggi raforku með sama hætti og háspennulínur á þessu svæði. Að mati úrskurðarnefndarinnar er þessi niðurstaða sveitarfélagsins byggð á fullnægjandi gögnum þar sem fram kemur að tæknilegar takmarkanir séu á lengd jarðstrengja á háu spennustigi auk þess sem lengri viðgerðartími og spennusveiflur við innsetningu eða útleysingu þeirra hafi áhrif á áreiðanleika slíkra strengja í meginflutningskerfinu og þar með á afhendingaröryggi. 

Hið kærða leyfi var samþykkt á fundi sveitarstjórnar með fjórum atkvæðum gegn einu og ber fundargerð með sér að þar, sem og í aðdraganda afgreiðslunnar, hafi farið fram umræður innan sveitarstjórnar. Staðfesti sveitarstjórn tillögu skipulagsnefndar um samþykki framkvæmdaleyfisins, sem og bókun nefndarinnar. Hún er um margt ítarleg, svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu, og er þar tekin afstaða til þeirra þátta sem mælt er fyrir um í lögum, s.s. samræmi við skipulagsáætlanir og náttúruverndarlög, eins og áður er lýst. Almennt tekur nefndin svo fram að hún taki undir þá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar að umsótt framkvæmd muni hafa talsvert neikvæð og varanleg áhrif á Leirhnjúkshraun. Bent var á skipulagsáætlanir og umfjallanir um valkosti auk verndaráætlunar Mývatns og Laxár 2011-2016. Þá bendir skipulagsnefnd „á þá augljósu staðreynd að vegna jarðfræðilegra staðhátta verður flutningskerfi raforku ekki lagt norður frá Kröflu án þess að hróflað verði við svæðum sem njóta verndar samkvæmd náttúruverndarlögum“. Fjallað hafi verið um valkosti og útfærslu framkvæmda og telji nefndin skilyrði til þess að veitt verði framkvæmdaleyfi. Loks segir í rökstuðningi nefndarinnar að með orkunýtingu á Þeistareykjasvæði skapist nauðsyn á raforkuflutningsmannvirkjum þangað, norður frá Kröflu. Umsótt framkvæmd sé í beinum tengslum við uppbyggingu á Bakka og sé einnig litið til þess að framkvæmdin sé hluti af uppbyggingu flutningskerfis raforku og hafi þýðingu við að bæta afhendingaröryggi raforku á landsvísu. Mæli verulegir fjárhagslegir og samfélagslegir hagsmunir með framkvæmdinni.

Er ljóst af lestri nefndrar bókunar að vegin voru þau neikvæðu umhverfisáhrif sem af framkvæmdinni verða og að þau voru metin andspænis þeim hagsmunum sem vísað er til. Þykir ákvörðun um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis með þessu nægilega rökstudd í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, enda var rökstuðningurinn studdur málefnalegum rökum sem gagna nýtur við í málinu.

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki verði séð að fyrir liggi þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi og töku hinnar kærðu ákvörðunar sem leiða eigi til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. október 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4.