117/2017 Starfsleyfi fyrir brennsluofni

Árið 2018, miðvikudaginn 25. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2017, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 7. september 2017 um að synja um endurnýjun á starfsleyfi fyrir brennsluofn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. október 2017, er barst nefndinni 11. s.m., kærir B. Jensen ehf., Lóni, Akureyri, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 7. september 2017 að synja um endurnýjun á starfsleyfi fyrir brennsluofn kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 8. desember 2017, krafðist kærandi þess að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til þessarar kröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra 27. nóvember 2017.

Málavextir: Kærandi rekur sláturhús og kjötvinnslu og er með starfsleyfi sem gefið var út af heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra 5. desember 2013. Gildir starfsleyfið til 12 ára. Heilbrigðisnefndin gaf einnig út starfsleyfi til kæranda fyrir brennslu sláturúrgangs í áhættuflokkum 1 og 2 í sérstökum brennsluofni hinn 25. ágúst 2016. Starfsleyfið var gefið út til eins árs og gilti fyrir brennslu á allt að 20 tonnum af sláturúrgangi á ári. Á starfsleyfistímanum bárust kvartanir frá íbúum í nágrenni ofnsins um lyktarmengun og reyk. Jafnframt var haldinn íbúafundur í Hlíðarbæ í Hörgársveit 25. janúar 2017 þar sem fram komu kvartanir af hálfu fundarmanna vegna ofnsins.

Kærandi sótti um framlengingu á framangreindu starfsleyfi og á fundi heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra 7. september 2017 var eftirfarandi bókað: „Ljóst er að reynslan af rekstri ofnsins m.t.t. nágranna hefur ekki verið góð þar sem margar og ítrekaðar kvartanir hafa borist heilbrigðiseftirliti vegna reykjar- og lyktarmengunar. Heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra getur af þessum sökum ekki samþykkt veitingu á áframhaldandi starfsleyfi fyrir brennsluofn á núverandi stað.“

Kæranda var kynnt ákvörðun heilbrigðisnefndar með bréfi, dags. 18. september 2017, en með bréfi, dags. 22. s.m., fór kærandi fram á endurupptöku þeirrar ákvörðunar með vísan til þess að fyrir lægju niðurstöður mengunarmælinga sem framkvæmdar hefðu verið af Nýsköpunarmiðstöð Íslands. Með bókun á fundi heilbrigðisnefndar 2. október s.á. var því hafnað að endurupptaka nefnda ákvörðun þar sem niðurstöður útblástursmælinga hefðu ekki legið til grundvallar niðurstöðu nefndarinnar um synjun á starfsleyfi.

Á fundi heilbrigðisnefndarinnar 7. nóvember 2017 kom fram að kærandi hefði haldið áfram að nota brennsluofninn þrátt fyrir að leyfi fyrir starfsemi hans væri útrunnið. Fól nefndin heilbrigðisfulltrúa að fylgja málinu eftir og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum skv. VI. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og stöðva rekstur ofnsins á núverandi stað, með aðstoð lögreglu ef með þyrfti. Var kæranda kynnt framangreint með bréfi, dags. 20. nóvember s.á. Með bréfi, dags. 14. s.m., fór kærandi fram á að fá heimild til að starfrækja brennsluofninn á meðan mál hans væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Var þeirri beiðni hafnað með bréfi Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, dags. 29. nóvember s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra hvorki hafa sinnt lögboðinni rannsóknarskyldu sinni né gætt andmælaréttar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Þá hafi nefndin ekki gætt jafnræðis í máli kæranda, en mikill fjöldi svipaðra brennsluofna sé í notkun um land allt.

Þegar ákvörðunin hafi verið tekin hafi legið fyrir að beðið væri niðurstöðu mælinga Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands á útblæstri hins umdeilda brennsluofns. Engu að síður hafi verið ákveðið að synja kæranda um starfsleyfi fyrir ofninn. Nú liggi fyrir drög að mælingu sem styðji það sem kærandi hafi alla tíð haldið fram, að mengun frá brennsluofninum sé innan eðlilegra og löglegra marka. Ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar hafi því verið byggð á ófullnægjandi og/eða röngum upplýsingum. Með bréfi, dags. 22. september 2017, hafi þess verið krafist, með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að heilbrigðisnefndin endurupptæki stjórnvaldsákvörðun sína og breytti henni með þeim hætti að gefið yrði út starfsleyfi fyrir brennsluofninn. Þeirri kröfu hafi ekki verið svarað.

Málsrök heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra: Heilbrigðisnefndin bendir á að samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gefi heilbrigðisnefnd út starfsleyfi. Í ákvæðinu segi m.a. að gefa skuli út starfsleyfi til tiltekins tíma og að heimilt sé að endurskoða eða breyta starfsleyfi, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar sé meiri en búist hafi verið við þegar leyfið hafi verið gefið út eða ef breyting verði á aðalskipulagi viðkomandi sveitarfélags. Mengun eða breyting á skipulagi séu því málefnalegar ástæður fyrir því að starfsleyfi sé ekki veitt að nýju eftir að gildistíma ljúki. Fyrir liggi kvartanir um ólykt sem borist hafi heilbrigðiseftirliti og sem bornar hafi verið fram á íbúafundi í Hörgársveit. Þótt ekki sé byggt á breyttu skipulagi í synjuninni hafi verið horft til þess. Byggð sé að færast nær starfsstöðinni, sbr. auglýst deiliskipulag í Hörgársveit, og séu því enn meiri líkur á því að íbúar þar komi til með að verða fyrir óþægindum.

Þá sé vísað til reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en markmið reglugerðarinnar sé að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar. Í reglugerðinni sé ólykt skilgreind sem mengun þótt hún sé ekki skaðleg. Því geti útblástursmælingar einar og sér ekki leitt til þess að veita skuli starfsleyfi, ef ekki sé hægt að koma í veg fyrir lyktarmengun. Kæranda hafi verið veitt starfsleyfi til eins árs, frá 25. ágúst 2016. Horft hafi verið á starfsleyfistímann sem reynslutíma. Á gildistíma starfsleyfisins hafi borist kvartanir um reyk- og lyktarmengun frá íbúum og rekstraraðilum í nærliggjandi götum og einnig á íbúafundi. Kvartanir hafi allar verið á þá leið að mikil lyktarmengun stafaði af brennslu í ofninum, sem ónáðaði íbúa. Þegar umsókn um endurnýjun á starfsleyfi hafi verið könnuð hafi framangreindar kvartanir og staðfesting á lyktarmengun orðið til þess að ekki hafi verið hægt að verða við því að starfsleyfið yrði endurnýjað. Kæranda hafi í tíma verið bent á að honum væri heimilt að færa brennsluofninn á iðnaðarlóð, fjær íbúabyggð, án þess að litið yrði á hann sem móttökustöð fyrir úrgang. Meðalhófs hafi því verið gætt í máli kæranda.

Heilbrigðisnefnd mótmæli þeirri staðhæfingu kæranda að hún hafi  vanrækt að sinna rannsóknarskyldu sinni við töku hinnar kærðu ákvörðunar.  Sé í þessu sambandi á það bent að kvartanir hafi verið skráðar og staðfestar. Þá hafi niðurstaða útblástursmælingar ekki haft áhrif á niðurstöðuna þar sem kvartanir einar og sér, sem og lyktarmengun, hafi leitt til umræddrar synjunar. Kærandi hafi hins vegar átt að vera búinn að senda niðurstöður útblástursmælinga fyrir nokkrum mánuðum samkvæmt skilyrðum starfsleyfisins og því hafi hann ítrekað verið beðinn um þær niðurstöður. Heilbrigðisnefndin bendi á að kærandi hafi sent inn umsókn og því hafi verið óþarfi að veita honum sérstakan andmælarétt. Í umsókn sinni hafi kærandi getað komið að sjónarmiðum sínum og rökum ef hann hefði séð ástæðu til. Heilbrigðisnefndin mótmæli því að jafnræðisreglan hafi verið brotin við meðferð málsins. Hvert og eitt tilvik þurfi að skoða út frá aðstæðum hverju sinni, nálægð við íbúðabyggð, mengun frá hverjum og einum brennsluofni og kvörtunum sem berist. Því sé hvert og eitt mál einstakt, sem meta þurfi með vísan til eðlis og aðstæðna hverju sinni.

Að öllu framangreindu virtu verði að telja að ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar um synjun á endurnýjun starfsleyfis kæranda vegna brennsluofns við starfsstöð hans hafi verið lögmæt og studd málefnalegum rökum. Engir annmarkar hafi verið á málsmeðferð eða efni hinnar kærðu ákvörðunar sem raskað geti gildi hennar. Ítrekað sé að kæranda standi enn til boða að flytja brennsluofninn á iðnaðarlóð, þar sem ekki sé hætta á því að íbúar verði fyrir ónæði vegna lyktarmengunar.

Niðurstaða: Samkvæmt 6. gr. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun er nr. 785/1999. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum slíks atvinnurekstrar, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum. Í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir, ásamt liðum 6.4 til 6.6 í I. viðauka. Heilbrigðisnefnd er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber nefndinni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Kærandi rekur sláturhús og kjötvinnslu í samræmi við starfsleyfi sem gefið var út af heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra 5. desember 2013. Eins og segir í málavaxtalýsingu ákvað kærandi að setja upp brennsluofn fyrir sláturúrgang við starfsstöð sína og var það niðurstaða heilbrigðisnefndar að gefa út sérstakt starfsleyfi fyrir rekstri ofnsins. Var starfsleyfi gefið út til kæranda fyrir brennslu sláturúrgangs í áhættuflokkum 1 og 2 hinn 25. ágúst 2016. Starfsleyfið var gefið út til eins árs og gilti fyrir brennslu á allt að 20 tonnum af sláturúrgangi á ári.

Á meðal gagna málsins er bréf frá Umhverfisstofnun, dags. 24. apríl 2015, þar sem veittar eru leiðbeiningar varðandi starfsleyfisskyldu brennsluofns við sláturhús til að brenna áhættuvefi úr dýrum. Þar kemur fram að hafi brennsluofn 10 tonna afkastagetu á dag eða minna telji Umhverfisstofnun að líta beri á starfrækslu hans sem hluta af starfsemi viðkomandi sláturhúss og því beri að fella sértæk starfsleyfisskilyrði fyrir brennsluofninn inn í starfsleyfi fyrir sláturhúsið sjálft.

Eins og áður kom fram er sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir skv. reglugerð nr. 785/1999, sbr. lög nr. 7/1998, talinn upp í fylgiskjali 2 með reglugerðinni, ásamt liðum 6.4 til 6.6 í I. viðauka, sbr. lið 1. mgr. 9. gr. í reglugerðinni. Samkvæmt lið 6.5 í I. viðauka skal gefa út starfsleyfi til handa stöðvum þar sem förgun eða endurvinnsla skrokka og úrgangs af dýrum fer fram og afkastageta er meiri en 10 tonn á dag. Þar er augljóslega um miklu meiri afköst að ræða en umsókn kæranda gerir ráð fyrir. Rekstur ofnsins er hluti af rekstri sláturhúss hans en eingöngu er brenndur úrgangur frá því í ofninum. Í reglugerðinni er ekki gert ráð fyrir að stöð sem afkastar minna en liður 6.5 segir til um sé starfsleyfisskyld ein og sér. Synjun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra um endurnýjun á starfsleyfi fyrir brennsluofn var þannig ekki til þess fallin að hafa áhrif á lögvarða hagsmuni kæranda, sbr. skilyrði þar um í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Enda var útgáfa slíks starfsleyfis ekki lögboðin. Verður málinu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Loks skal bent á að ef til beitingar þvingunarúrræða hefur komið hafa þær ákvarðanir ekki verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kæru á ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 7. september 2017 um að synja um endurnýjun á starfsleyfi fyrir brennsluofn er vísað frá úrskurðarnefndinni.