63/2016 Siglingar á Mývatni

Árið 2018, þriðjudaginn 15. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 63/2016, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 18. maí 2016 um að synja umsókn kærenda um leyfi til skoðunarferða með farþega á Mývatni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júní 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur  á  Geiteyjarströnd 1, og  Geiteyjarströnd 1a, Skútustaðahreppi, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 18. maí 2016 að synja umsókn kærenda um leyfi til náttúruskoðunarferða með farþega á Mývatni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 18. maí 2016.

Málavextir:
Með bréfi, dags. 21. febrúar 2016, sóttu kærendur um leyfi til Umhverfisstofnunar fyrir siglingum um Mývatn með ferðamenn gegn gjaldi. Hugðust kærendur sigla á 20 manna trébáti með rafmagnsvél og væri stefnt að því að fara eina til þrjár ferðir á dag. Átti tímabil siglinganna að vera frá 15. maí og út september, eða eins og veður leyfði. Samkvæmt umsókn kærenda var áætlað að hver ferð yrði um tvær klukkustundir með viðkomu í Háey. Annar kærandinn er þinglýstur eigandi jarðarinnar Geiteyjarstrandar 1, sem á land að Mývatni.

Áður en ákvörðun var tekin um umsókn kærenda leitaði Umhverfisstofnun álits Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn og Náttúrufræðistofnunar Íslands. Umsögn Náttúrufræðistofnunar er frá 2. maí 2016 og er niðurstaða hennar að ekki sé mælt með því að gefin verði út leyfi til siglinga fyrir ferðamenn á Mývatni. Er á meðal forsendna nefnt að útgáfa slíks leyfis sé ekki í samræmi við meginsjónarmið um vernd líffræðilegrar fjölbreytni og virka náttúruvernd í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, þar sem leyfið yrði líklegt til að hafa neikvæð áhrif á lífríki vatnsins og að þar með væri grundvöllurinn fyrir félagslegum ávinningi einnig brostinn. Í áliti Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn, dags. 18. s.m., er einnig lagst gegn því að veitt verði leyfi til siglinga með ferðamenn. Kemur fram að samkvæmt rannsóknum fælist vatnafuglar bátaumferð. Kafendur og flórgoði fælist báta í um 1,5 km fjarlægð en álftir og rauðhöfðaönd í um 700 m fjarlægð. Kemur fram í niðurlagi álits rannsóknarstöðvarinnar að við töku ákvörðunar þurfi að hafa í huga að slíkar siglingar séu viðbótarálag á vistkerfi sem þegar sé undir álagi. Kúluskítur sé að hverfa, líklega vegna minnkandi birtu, silungsveiði sé nánast engin og viðkomubrestur hjá fuglum sé tíður, svo dæmi séu tekin.

Umhverfisstofnun synjaði umsókn kærenda á þeim forsendum að í ljósi þeirra gagna og umsagna sem fyrir lægju í málinu væri talið að starfsemi sú sem sótt væri um leyfi fyrir væri talin geta haft truflandi áhrif á fuglalíf. Svæðið væri einnig á rauðum lista Umhverfisstofnunar, m.a. vegna ágangs ferðamanna, sem reyndi á vistkerfi þess, og ljóst væri að það væri undir miklu álagi. Hefur framangreind ákvörðun verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur kveða náttúruskoðun á Mývatni eiga sér afar langa hefð, en heimildir séu fyrir því að Mývetningar hafi haft nytjar af því að sýna ferðamönnum vatnið undir leiðsögn í a.m.k. eina öld. Siglingar um vatnið hafi verið mjög vinsælar en nú á dögum sé ýmis konar náttúruskoðun stunduð á vatninu og við vatnið. Um 1930 hafi orðið tímamót þegar bílvegur hafi verið opnaður yfir Mývatnsheiði og í Álftagerði. Þá hafi verið keypt lítil trilla sem hafi verið notuð til fólks- og vöruflutninga um Mývatn. Um svipað leyti hafi verið keyptur lítill mótorbátur að Syðri-Neslöndum og hafi hann verið notaður á vatninu fram undir 1970. Eftir því sem gestum hafi fjölgað á svæðinu hafi þörf fyrir þjónustu á vatninu aukist. Um 1960 hafi hótel í Reykjahlíð fest kaup á kraftmiklum hraðbát fyrir sex til átta farþega, sem hafi verið nýttur til skemmtisiglinga vítt um vatnið. Árið 1969 hafi ferðaþjónustufyrirtæki keypt fjórar litlar skektur til útleigu á vatninu fyrir ferðamenn. Sú þjónusta sé enn til staðar og hafi verið látin óáreitt alla tíð. Árin 1991-1994 hafi verið hafnar siglingar með ferðamenn á slöngubát með 20 hestafla mótor, sem hafi tekið mest sex farþega. Hafi Náttúruverndarráð gefið út formlegt leyfi til starfseminnar að fengnum umsögnum frá sveitarstjórn og veiðifélagi Mývatns. Mikil eftirspurn hafi verið eftir þjónustunni.

Kærendur telji að brotið sé á eignarrétti þess kæranda sem sé þinglýstur eigandi Geiteyjarstrandar, en sá réttur sé verndaður af 72. gr. stjórnarskrárinnar. Hefðbundnar nytjar, líkt og kærendur óski eftir, rúmist innan eignarréttinda þeirra og því beri Umhverfisstofnun að heimila þeim að starfrækja náttúruskoðunarferðir.

Í 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu segi að notkun farartækja á Mývatni og Laxá og öðrum stöðuvötnum á verndarsvæðum sé einungis heimil vegna hefðbundinna nytja og fleiri atriða, en reglugerðin sé sett með stoð í 3. og 4. gr. laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Umsókn um náttúruskoðunarferðir um Mývatn falli undir skilgreininguna á hefðbundnum nytjum á Mývatni. Byggi kærendur á því að siglingar með farþega gegn gjaldi hafi verið stundaðar á vatninu í að verða heila öld.

Í 2. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 665/2012 komi fram að leita skuli leyfis Umhverfisstofnunar fyrir hvers konar framkvæmd og hvers konar starfsemi á verndarsvæðinu sem geti haft áhrif á lífríki, jarðmyndanir og landslag svæðisins. Kærendur bendi á að fyrirhugaðar skoðunarferðir kunni að hafa áhrif á fuglalíf. Það sé þó mat kærenda að áhrifin séu hverfandi og jafnvel jákvæð, enda hafi reynslan sýnt að fuglar venjist umferð, sem þeim stafi engin ógn af, mjög fljótt og leiti jafnvel skjóls fyrir vargi með því að fylgja slíkri umferð. Vert sé að nefna að víða sé farið í náttúruskoðunarferðir um friðlýst svæði og varplönd á forræði Umhverfisstofnunar, en boðið sé upp á þessar náttúruskoðunarferðir gegn greiðslu. Það sama eigi að gilda um kærendur og bendi þeir jafnframt á að enginn hávaði verði frá rafmagnsvél bátsins, hann verði lágreistur og muni fara hægt um. Einnig verði þess gætt sérstaklega á varptíma að forðast návígi við varpstöðvar, enda séu þær vel þekktar.

Í verndaráætlun Mývatns og Laxár sé fjallað um, í kafla 4.7.3, að notkun vélknúinna báta sé heimil í þágu atvinnurekstrar eða annarrar starfsemi sem nauðsynleg teljist. Ekki sé sérstaklega fjallað um notkun báta sem kærendur hyggist nota, enda hafi jafn vistvænt far aldrei siglt með reglubundnum hætti um Mývatn.

Í II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd komi fram meginreglur sem stjórnvöld skuli taka mið af við töku ákvarðana sem áhrif hafi á náttúruna. Í 9. gr. laganna sé svokölluð varúðarregla, en samkvæmt henni skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Þá segi jafnframt að ef hætta sé á alvarlegum eða óafturkræfum náttúruspjöllum skuli skorti á vísindalegum rökum ekki beitt sem rökum til að fresta eða láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða eða sem geti komið í veg fyrir spjöllin eða dregið úr þeim. Náttúrufræðistofnun Íslands vísi til þessarar greinar í umsögn sinni, dags. 2. maí 2016, en taki um leið fram að ekki verði fullyrt hversu alvarleg áhrif siglinga á vatninu geti orðið, en þau séu að öllum líkindum afturkræf ef þær yrðu leyfðar. Þetta sé hluti af ástæðu þess að kærendur óski eftir tilraunaleyfi til fimm ára, þar sem fylgst yrði með áhrifum verkefnisins á þá þætti sem Umhverfisstofnun telji að gætu orðið fyrir áhrifum, en að þeim tíma liðnum yrði hægt að leggja mat á framhaldið. Komi engar afleiðingar í ljós verði það jákvætt fyrir alla, en komi einhverjar óæskilegar afleiðingar í ljós af skoðunarferðunum séu þær líklega afturkræfar að fullu.

Vísist einnig til rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur telji málið ekki hafa verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun hafi verið tekin í því. Ekkert hafi verið kannað hver áhrif þess séu að báturinn verði mjög hljóðlítill og knúinn rafmagni. Jafnframt vísi kærendur til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en kærendur telji að í ljósi reglunnar sé hægt að veita þeim tímabundið leyfi til náttúruskoðunarferða um vatnið og kanna svo hver staðan verði að þeim tíma liðnum. Loks vísi kærendur til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga og reglunnar um réttmætar væntingar. Það sé ljóst að farþegaflutningar séu stundaðir á vatninu. Því telji kærendur með hliðsjón af jafnræðisreglu að þeirra mál eigi að meðhöndla á sambærilegan hátt og önnur samskonar mál. Þeir telji sig því mátt hafa réttmætar væntingar til þess að fá að stunda náttúruskoðunarferðir á vatninu með farþega gegn greiðslu.

Þá sé ljóst að náttúruskoðunarferðir séu stundaðar í friðlandinu gegn greiðslu þó svo að þær séu ekki farnar út á vatnið. Kærendur telji að þeim eigi einnig að vera heimilt að bjóða upp á náttúruskoðunarferðir í friðlandinu gegn greiðslu á grundvelli sjónarmiða um jafnræði.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun kveður Mývatn vera verndað skv. lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Markmið laganna sé að stuðla að náttúruvernd á Mývatns- og Laxársvæðinu í samræmi við meginregluna um sjálfbæra þróun og tryggja að vistfræðilegu þoli svæðisins verði ekki stefnt í hættu af mannavöldum, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Þá eigi lögin að tryggja verndun líffræðilegrar fjölbreytni á vatnasviði Mývatns, sbr. 2. mgr. 1. gr. Óheimilt sé að valda spjöllum eða raski á lífríki Mývatns og á því svæði sem njóti verndar skv. lögunum, sbr. 1. mgr. 3. gr.

Mývatn hafi upphaflega verið verndað með lögum nr. 36/1974 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Í lögunum hafi ekki verið fjallað sérstaklega um bótarétt vegna verndunar Mývatns en í 9. gr. hafi komið fram að um verndun Laxár- og Mývatnssvæðisins færi að öðru leyti eftir reglum í lögum um náttúruvernd. Í lögum nr. 97/2004 sé heldur ekki fjallað um bótarétt. Hins vegar sé kveðið á um tiltekinn bótarétt í 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, þar sem fram komi tímafrestir og skilyrði, sbr. áður 59. gr. eldri náttúruverndarlaga nr. 44/1999. Lög nr. 97/2004 og reglugerð nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, sem sett sé með stoð í lögunum, veiti Umhverfisstofnun heimildir til ákvarðana sem kunni að takmarka eignarráð landeigenda við Mývatn. Skoða verði hvort takmörkun sú sem hér um ræði, þ.e. að synja kærendum um leyfi til siglinga á Mývatni, sé almenn takmörkun á eignarréttindum, sem löggjafinn heimili og talið hafi verið að menn þurfi að þola bótalaust, eða sérstök takmörkun á eignarrétti, sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Almennt sé viðurkennt í íslenskum rétti að löggjafanum sé heimilt að mæla fyrir um almennar takmarkanir eignaréttar sem ekki hafi í för með sér bótaskyldu ríkisins.

Umhverfisstofnun telji að þær takmarkanir sem um ræði í þessu máli séu í samræmi við markmið friðunar svæðisins og ekki umfangsmeiri en búast hafi mátt við í aðdraganda friðunar. Byggi stofnunin mat sitt á því að takmörkun þessi nái til allra þeirra sem hafi í hyggju að sigla með ferðamenn á Mývatni. Öðrum sé ekki veittur réttur til siglinga. Stofnunin bendi í þessu sambandi á dóm Hæstaréttar í máli nr. 456/1996, en í honum hafi rétturinn komist að þeirri niðurstöðu að skýra yrði bótaákvæði þágildandi laga um náttúruvernd nr. 47/1971 þannig að þau tækju aðeins til eignatakmarkana sem væru svo umfangsmiklar að þær jafngiltu eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrár.

Notkun farartækja á Mývatni á tímabilinu 15. apríl til 20. ágúst sé aðeins heimil vegna hefðbundinna nytja og veiða, náttúrurannsókna og umsjónar með svæðinu, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 665/2012. Sé takmörkun þessi sett til verndar lífríki vatnsins. Kærendur byggi á því að siglingar með farþega gegn gjaldi hafi verið stundaðar á vatninu í að verða heila öld og því séu skoðunarferðir um vatnið hefðbundnar nytjar. Umhverfisstofnun telji ekki forsendur til að líta svo á að ferðaþjónusta af því umfangi sem kæran lúti að geti flokkast til hefðbundinna nytja. Kærendur hafi heldur ekki sýnt fram á að ferðamennska eins og þeir hafi lýst hafi verið stunduð af þeim eða öðrum á vatninu og geti þannig talist til hefðbundinna nytja.

Umhverfisstofnun telji ljóst að náttúra Mývatns og Laxár sé einstök á heimsvísu en lífríki Mývatns sé einstætt m.a. vegna þess að talið sé að þar haldi sig fleiri andategundir en nokkurs staðar á jörðinni. Á Mývatni sé að finna stærstu flórgoðabyggð landsins og geri hann sér flothreiður í gróðri við bakkana. Húsönd, sem sé einkennisfugl Mývatns, byggi tilvist sína á vatnakerfi Mývatns og Laxár, en að auki sé þar að finna fugla sem sé að finna óvíða annarsstaðar hér á landi, s.s. hrafnsönd og gargönd. Allar íslenskar andategundir, fyrir utan brandönd, verpi við Mývatn og Laxá.

Umhverfisstofnun hafi hafnað umsókn kærenda á þeim grundvelli að siglingar á Mývatni með ferðamenn trufli fuglalíf. Í umsögn Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn (RAMÝ), dags. 14. apríl 2016, sé bent á að hvers konar bátar hafi fælandi áhrif á vatnafugla, mun meiri en fólk almennt geri sér grein fyrir. Þá minni RAMÝ á að vatnalíf á og í Mývatni sé enn í mjög þröngri stöðu hvað fæðuskilyrði varði. Þegar á heildina sé litið sé viðvarandi fæðuskortur, sem lýsi sér sem langtíma viðkomubrestur hjá fiski og fugli. Bátaumferð auki álagið, a.m.k. hjá vatnafugli. Þá bendi RAMÝ jafnframt á það fordæmi sem leyfisveiting myndi skapa.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 2. maí 2016, hafi verið vísað í greinargerð Árna Einarssonar frá árinu 2012, þar sem fjallað sé um niðurstöður rannsóknar á áhrifum siglinga á fuglalíf á Mývatni. Náttúrufræðistofnun bendi á að engin ástæða sé til að taka áhættu og leyfa siglingar upp á von og óvon, þegar gögn bendi til þess að þær valdi truflun á fuglalífi á viðkvæmu tímaskeiði í lífsferli fuglanna. Jafnframt telji stofnunin að líta beri til þess að vistkerfi Mývatns hafi verið undir miklu álagi síðustu ár og sé enn. Enn fremur sé bent á að það að leyfa afþreyingarsiglingar fyrir ferðamenn um vatnið undir þessum kringumstæðum sé að öllum líkindum eingöngu viðbótarálag á vistkerfi Mývatns, sérstaklega á vatnafugla. Þá telji Náttúrufræðistofnun að útgáfa leyfis til siglinga á vatninu sé ekki í samræmi við meginsjónarmið um vernd líffræðilegrar fjölbreytni og virka náttúruvernd í lögum nr. 97/2004, þar sem leyfið sé líklegt til að hafa neikvæð áhrif á lífríki vatnsins og að þar með væri grundvöllur fyrir félagslegum ávinningi einnig brostinn.

Umhverfisstofnun bendi á að verndarsvæði Mývatns og Laxár hafi verið á rauðum lista stofnunarinnar frá árinu 2012 yfir svæði sem séu í verulegri hættu á að tapa verndargildi sínu eða hafi tapað því að hluta. Verndarsvæðið sé á rauðum lista þar sem svæðið sé undir miklu álagi, m.a. vegna fjölda ferðamanna sem komi að Mývatni, en mikill ferðamannastraumur valdi aukaálagi á vistkerfi svæðisins, bæði hvað varði fráveitu og ágang á náttúruverndarsvæði.

Umhverfisstofnun hafni staðhæfingum kærenda um að hafa ekki virt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Fyrir liggi að skv. 2. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 665/2012 skuli Umhverfisstofnun afla umsagna RAMÝ og Náttúrufræðistofnunar Íslands um leyfisumsókn. Umhverfisstofnun hafi óskað eftir umsögnum áðurnefndra stofnana í samræmi við ákvæðið og hafi það verið mat þeirra að siglingar á Mývatni hefðu truflandi áhrif á fuglalíf. Enn fremur hafi Umhverfisstofnun óskað eftir viðbótargögnum frá kærendum varðandi bátinn sem til hafi staðið að smíða og þann hávaða sem bærist frá honum. Kærendur hafi ekki getað lagt fram gögn sem sýndu fram á hversu mikið hljóð bærist frá bátnum.

Umhverfisstofnun bendi á að við töku ákvarðana sem áhrif hafi á náttúruna skuli taka mið af þeim sjónarmiðum sem fram komi í 8.-11. gr. laga nr. 60/2013, m.a. um vísindalegan grundvöll ákvarðanatöku, varúð og mat á heildarálagi. Eins og fram komi í gögnum málsins bendi vísindaleg gögn og rannsóknir til þess að starfsemin hafi í för með sér neikvæð áhrif. Álag á svæðið vegna ferðamennsku sé það sama á fyrsta ári hvort sem leyfi sé veitt til eins eða fimm ára í senn. Stofnunin telji starfsemina geta farið í bága við verndarmarkmið laga nr. 97/2004 og náttúruverndarlaga.

Umhverfisstofnun hafni því að hafa ekki virt jafnræðisreglu. Stofnunin hafi ekki veitt öðrum ferðaþjónustuaðila leyfi til þess að stunda siglingar með ferðamenn á Mývatni og hafi raunar tvisvar sinnum synjað öðru fyrirtæki um leyfi til siglinga með ferðamenn. Annars vegar í júlí 2012 og hins vegar í janúar 2013 þar sem starfsemin hafi verið talin geta haft truflandi áhrif á fuglalíf Mývatns.

Niðurstaða: Lög um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu eru nr. 97/2004. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að náttúruvernd á Mývatns- og Laxársvæðinu í samræmi við meginregluna um sjálfbæra þróun og tryggja að vistfræðilegu þoli svæðisins verði ekki stefnt í hættu af mannavöldum. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. taka ákvæði laganna til Mývatns og Laxár með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa, ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Mývatni öllu og Laxá báðum megin. Óheimilt er skv. 1. mgr. 3. gr. að valda spjöllum eða raski á lífríki, jarðmyndunum og landslagi á landsvæði því sem um getur í 1. mgr. 2. gr. Umhverfisstofnun hefur umsjón með náttúruvernd á landsvæði því sem um getur í lögunum, sbr. 5. gr. þeirra, og skal leita leyfis stofnunarinnar fyrir hvers konar framkvæmdum sem haft geta áhrif á lífríki, jarðmyndanir og landslag á umræddu svæði, sbr. 2. mgr. 3. gr. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laganna setur ráðherra, að fenginni umsögn sveitarfélaga á svæðinu og Umhverfisstofnunar, reglugerð þar sem kveðið skal nánar á um verndun Mývatns og Laxár, þar á meðal takmarkanir á framkvæmdum á svæðinu og umferð og umferðarrétt almennings. Reglugerð nr. 665/2012 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu var birt í B-deild Stjórnartíðinda 25. júlí 2012. Eru markmið hennar og gildissvið, sem tilgreind eru í 1. og 2. gr. reglugerðarinnar, þau sömu og laga nr. 97/2004.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. nefndrar reglugerðar nr. 665/2012 er notkun farartækja á Mývatni og Laxá og öðrum vötnum á verndarsvæðinu á tímabilinu 15. apríl til 20. ágúst einungis heimil vegna hefðbundinna nytja og veiða, náttúrurannsókna og umsjónar með svæðinu. Umhverfisstofnun getur einnig takmarkað frekar notkun tiltekinna farartækja á þessu tímabili að höfðu samráði við Náttúrurannsóknarstöðina við Mývatn og umráðamenn viðkomandi landareigna sem ekki eru í ríkiseigu. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. er notkun hraðbáta með 25 hestafla eða öflugri vél alfarið bönnuð á verndarsvæðinu og getur Umhverfisstofnun ef nauðsyn krefur takmarkað notkun annarra vélknúinna báta, m.a. með því að ákvarða tiltekin hraða- og hávaðamörk eða tiltekið hámark vélarafls báta.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu leitaði Umhverfisstofnun álits sérfræðistofnana áður en ákvörðun var tekin í málinu, þ.e. Náttúrufræðistofnunar Íslands og Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn, sem starfar í samræmi við ákvæði IV. kafla laga nr. 97/2004. Voru niðurstöður álitsgerða nefndra stofnana samhljóða, en þær lögðust gegn því að veitt yrði leyfi til siglinga með ferðamenn á vatninu með vísan til hinna miklu verndarhagsmuna sem í húfi væru, sérstaklega fyrir fuglalíf. Fylgja gögn um rannsóknir áliti Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn, en greinilegt er að mikil þekking liggur fyrir á fuglalífi á verndarsvæðinu, enda nefndri rannsóknarstöð eingöngu ætlað að starfa að rannsóknum á svæðinu. Ásamt framangreindu kemur fram í ákvörðun Umhverfisstofnunar að verndarsvæðið sé á rauðum lista stofnunarinnar yfir þau svæði sem eigi á hættu að tapa verndargildi sínu, m.a. vegna ágangs ferðamanna. Þetta reyni á vistkerfi svæðisins, en ljóst sé að svæðið sé undir miklu álagi.

Mývatn er afar viðkvæmt verndarsvæði. Þar, líkt og annarsstaðar á landinu, hefur orðið gríðarleg fjölgun ferðamanna á síðari árum. Eigendum jarða á verndarsvæðinu eru settar skorður hvað varðar nýtingu á eignum sínum með ákvæðum laga nr. 97/2004. Þær takmarkanir eru hins vegar ákvarðaðar af löggjafanum að loknu hagsmunamati og verða ekki endurskoðaðar af úrskurðarnefndinni.

Kærendur vísa til þess að vélknúnir bátar hafi verið notaðir til lengri tíma á vatninu, m.a. til að flytja ferðamenn. Almennir fólks- og vöruflutningar munu nú vera aflagðir og þau dæmi sem kærendur vísa til um flutning ferðamanna eru komin til ára sinna, auk þess sem um var að ræða báta sem flutt gátu færri farþega en kærendur fyrirhuga. Er því ekki saman að jafna.

Eins og fram kemur í tilvitnuðum ákvæðum reglugerðar nr. 665/2012 er meginreglan sú að notkun farartækja á Mývatni er óheimil á tímabilinu 15. apríl til 20. ágúst, en kærendur hugðust starfrækja rekstur sinn á tímabilinu 15. maí og út september. Undantekning frá banni við framangreindu er gerð vegna hefðbundinna nytja og veiða, náttúrurannsókna og umsjónar með svæðinu. Þrátt fyrir að að eitthvað hafi verið um siglingar á vatninu á síðustu öld, einkum áður en ákveðið var að vernda Mývatn með lögum árið 1974, verður ekki talið, með hliðsjón af hinum miklu náttúruverndarhagsmunum sem ákvæðum laga nr. 97/2004 og reglugerðar nr. 665/2012 er ætlað að vernda, að siglingar á 20 manna báti með ferðamenn einu sinni til þrisvar á dag verði taldar hefðbundnar nytjar í skilningi 15. gr. reglugerðar nr. 665/2012. Þá niðurstöðu styður jafnframt varúðarregla umhverfisréttar, sem lögfest hefur verið í náttúruverndarlögum nr. 60/2013. Var niðurstaða Umhverfisstofnunar málefnaleg og fullnægjandi rannsókn lá henni til grundvallar. Var kærendum og boðið að koma að frekari upplýsingum, m.a. um hljóðstyrk vélar báts þess sem nota ætti og hversu djúpt hann myndi rista. Þá verður ekki annað séð en jafnræðis hafi verið gætt við hina kærðu ákvörðun, sbr. það sem áður er rakið.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Telji kærendur sig hins vegar hafa orðið fyrir bótaskyldri skerðingu eignarréttinda með hinni kærðu ákvörðun liggur það utan valdsviðs úrskurðanefndarinnar að taka afstöðu til slíkrar kröfu. Á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils umfangs og fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 18. maí 2016 um að synja umsókn þeirra um leyfi til skoðunarferða með farþega á Mývatni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                     Ásgeir Magnússon