Árið 2016, mánudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 46/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 20. apríl 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. maí 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, Skútustaðahreppi, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Reykjavík, þá ákvörðun Skútustaðahrepps frá 20. apríl 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4 til handa Landsneti hf. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 30. júní 2016, voru stöðvaðar framkvæmdir á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar sem raskað gætu Leirhnjúkshrauni á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 25. maí 2016 og frekari gögn síðar.

Málavextir: Landsnet fyrirhugar að leggja 220 kV loftlínu, Kröflulínu 4, frá Kröfluvirkjun í Skútustaðahreppi að gufuaflsvirkjun á Þeistareykjum í Þingeyjarsveit. Frá Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Norðurþingi, er áætlað að leggja Þeistareykjalínu 1, einnig fyrir 220 kV rekstrarspennu. Skútustaðahreppur, Norðurþing og Þingeyjarsveit hafa veitt framkvæmdaleyfi fyrir lagningu nefndra lína sem öll hafa verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Svo sem fram hefur komið stöðvaði úrskurðarnefndin með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 30. júní 2016 í máli nr. 46/2016, framkvæmdir við Kröflulínu 4 sem raskað gætu Leirhnjúkshrauni, meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir nefndinni. Sama dag hafnaði úrskurðarnefndin kröfu um stöðvun framkvæmda við Þeistareykjalínu 1 í Norðurþingi, en það mál er nr. 54/2016. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 19. ágúst 2016, í máli nr. 95/2016, voru framkvæmdir við þá línu innan Þingeyjarsveitar stöðvaðar og með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum sama dag í máli nr. 96/2016 voru framkvæmdir við Kröflulínu 4 stöðvaðar að hluta innan Þingeyjarsveitar. Vegna eðlis og umfangs nefndra mála hefur úrskurðarnefndin ekki nýtt sér heimild 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til sameiningar þeirra.

Hinar kærðu leyfisveitingar eiga sér nokkurn aðdraganda. Í Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025, sem staðfest var af umhverfisráðherra 16. janúar 2008, er tekið fram að vegna áforma um orkufrekan iðnað við Húsavík sé unnið að undirbúningi virkjunar háhitasvæðanna á Þeistareykjum og í Gjástykki ásamt frekari virkjunum við Kröflu og í Bjarnarflagi. Í svæðisskipulaginu voru m.a. kynntar mögulegar leiðir háspennulína á svæðinu. Vegna nefndra áforma fór fram frekari gerð skipulagsáætlana sem og mat á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmda sem fyrirhugaðar voru.

Gerð var breyting á Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 1995-2015 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 24. mars 2011, en nýtt Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023 var svo samþykkt í sveitarstjórn 21. febrúar 2013 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí s.á. Deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar í Skútustaðahreppi var samþykkt af sveitarstjórn 14. nóvember 2013 og á fundi hennar 8. maí 2014 voru staðfest svör skipulagsnefndar við athugasemdum Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagið var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní s.á. Aðalskipulag Norðurþings 2010-2030 var samþykkt í sveitarstjórn 16. nóvember 2010 og öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 10. janúar 2011. Þá var Aðalskipulag Þingeyjarsveitar 2010-2022 samþykkt í sveitarstjórn 24. febrúar 2011 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 4. júlí s.á. Loks var deiliskipulag Þeistareykjavirkjunar samþykkt af sveitarstjórn Þingeyjarsveitar 8. mars 2012 og öðlaðist það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl s.á.

Í mars 2008 barst Skipulagsstofnun tillaga Landsnets að matsáætlun vegna háspennulína (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Samþykkti stofnunin áætlunina með athugasemdum 29. maí s.á. Samkvæmt úrskurði umhverfisráðherra frá 31. júlí 2008 fór fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við álver á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjun, stækkun Kröfluvirkjunar og háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum til Húsavíkur. Matsáætlun framkvæmdaraðila vegna þess mats var samþykkt af Skipulagsstofnun með athugasemdum 6. nóvember 2009. Frummatsskýrslur vegna fyrirhugaðra framkvæmda, þ.e. nefndra háspennulína, Þeistareykjavirkjunar, Kröfluvirkjunar II og álvers við Bakka, sem og frummatsskýrsla vegna sameiginlegs mats framangreindra framkvæmda, voru allar auglýstar samhliða með athugasemdafresti til 14. júní 2010. Í kjölfarið voru matsskýrslur sendar Skipulagsstofnun og 24. nóvember s.á. lágu fyrir lögbundin álit hennar á mati á umhverfisáhrifum hverrar framkvæmdar fyrir sig, sem og á sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum þeirra. Er í álitunum gerð grein fyrir framkvæmdum þeim sem metnar eru, matsferlinu og helstu þáttum þess, umsögnum, athugasemdum og öðru því er málið varðar. Fallið hefur verið frá byggingu álvers á Bakka, en mat á umhverfisáhrifum vegna kísilmálmverksmiðju við Bakka hefur einnig farið fram.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum framkvæmdanna „Háspennulínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Jarðstrengur (132 kV) frá Bjarnarflagi að Kröflu; Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit“ á umhverfið er gerð grein fyrir helstu niðurstöðum álitsins og eru þær dregnar saman svo: „Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði á þeim kafla þar sem háspennulínur munu liggja frá tengivirki á Hólasandi, um Þeistareyki og um Jónsnípuskarð. Sérstætt náttúrufar er við Þeistareyki og er svæðið á Náttúruminjaskrá og hluti þess nýtur einnig hverfisverndar samkvæmt Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Einnig eru Þeistareykir vel grónir í samanburði við hraun í nágrenninu og þar vaxa jurtir, sem eru á válista Náttúrufræðistofnunar Íslands. Skipulagsstofnun telur að þó Landsnet muni stýra framkvæmdum þannig að þær dragi úr neikvæðum áhrifum á sérstætt landsvæði við Þeistareyki muni framkvæmdir engu að síður hafa verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á svæðið við Þeistareyki. Skipulagsstofnun telur ljóst að háspennulínur og slóðir um Þeistareykjahraun muni liggja um sérstæð eldvörp, gervigíga og hrauntraðir í hrauninu. Þá munu mannvirkin skipta hrauninu í tvo nokkuð jafna hluta og við það breytist heildarsýn hraunsins varanlega og einnig samfelld heildarsýn hrauna til suðurs frá Höfuðreiðarmúla, meðfram Lambafjöllum og langleiðina niður á Hólasand. Því telur Skipulagsstofnun að framkvæmdirnar muni hafa verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á landslagsheild Þeistareykjahrauns. Þá telur Skipulagsstofnun að framkvæmdirnar muni hafa talsvert neikvæð og varanleg áhrif á Leirhnjúkshraun. Skipulagsstofnun telur ljóst að skipulagðar ferðir fólks um láglendið milli Lambafjalla í vestri og Gæsafjalla til Bæjarfjalls í austri byggja m.a. á því að landið er lítt snortið og fólk upplifir fjallasalinn sem víðerni. Háspennulínur verða samsíða göngu- og reiðleiðum um Hólasand að Þeistareykjum og telur Skipulagsstofnun að koma línanna muni breyta verulega upplifun fólks frá því sem verið hefur. Því telur Skipulagsstofnun að ferðamenn sem vilja m.a. njóta víðernisins þar verði fyrir verulega neikvæðum áhrifum af fyrirhuguðum háspennulínum. Skipulagsstofnun telur ljóst að á tveimur línuleiðum sem hvor um sig eru um 60 km langar þarf að leggja 95 km langt slóðakerfi og leggja plön og háspennumöstur sem verða að miklu leyti á grónu landi. Skipulagsstofnun telur því að framkvæmdirnar verði umfangsmiklar og muni hafa talsvert neikvæð áhrif á gróður. Skipulagsstofnun telur að áhrif fyrirhugaðra háspennulína á fuglalíf verði helst vegna áflugs rjúpna á línur á þeim svæðum sem rjúpan er þéttust. Skipulagsstofnun telur að við leyfisveitingar þurfi að setja eftirfarandi skilyrði: 1. Landsnet þarf að tryggja að framkvæmdir auki ekki eyðingu gróðurs á svæði sem nú er eitt virkasta rofsvæði landsins. 2. Ef votlendi verður raskað þarf Landsnet að endurheimta a.m.k. jafnstórt votlendissvæði og það sem raskast. 3. Landsnet þarf að tryggja að sjaldgæfum plöntum við Þeistareyki verði hlíft eins og kostur er og að staðsetning háspennumastra og lega slóða taki mið af staðsetningu þeirra og einnig umferð meðan á framkvæmdum stendur. Þá þarf Landsnet að tryggja að framkvæmdir trufli ekki varp fálka á svæðinu með því að halda framkvæmdum utan varptíma. 4. Landsnet þarf í samráði við Fornleifavernd ríkisins að tryggja að ekki verði raskað fimm fornleifum í landi Þeistareykja og átta fornleifum nálægt Bakka, sem lýst er í matsskýrslu. 5. Landsnet þarf að leggja fram áætlun um rannsóknir á umfangi áflugs fugla á raflínur og að niðurstöður rannsóknanna verði bornar undir Umhverfisstofnun.“ 

Á fundi skipulagsnefndar Skútustaðahrepps 18. apríl 2016 var tekin fyrir umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4, 220 kV háspennulínu. Bókað var að sótt væri um leyfið á grundvelli 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Einnig að framkvæmdin sé matsskyld skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og sé matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar fyrirliggjandi. Sótt sé um framkvæmdina á grundvelli Aðalskipulags Skútustaðahrepps 2011-2023, þar sem gert sé ráð fyrir háspennulínum. Í aðalskipulagi nágrannasveitarfélaganna Norðurþings og Þingeyjarsveitar sé einnig gert ráð fyrir framkvæmdinni. Meðfylgjandi séu gögn vegna umsóknarinnar, sbr. sérstaklega 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Lýsing mannvirkja vegna útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. í mars 2016, sem sé aðalþáttur gagnanna sé tekin saman f.h. Landsnets og vísað sé til hennar um frekari skýringar og lýsingar á framkvæmdinni. Lýsingin sé þannig hluti umsóknarinnar. Er síðan eftirfarandi bókað um afgreiðslu málsins: „Skipulagsnefnd hefði talið æskilegra að leggja línuna að einhverju leyti í jörðu þar sem hún er mest áberandi. Nefndin leggst þó ekki gegn framkvæmdinni þar sem hún er í samræmi við Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023 og fyrirhuguð framkvæmd uppfyllir skv. áliti Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember 2010 skilyrði 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda vegna sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum álvers á Bakka, Þeistareykjavirkjunar og háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Húsavík. Skipulagsnefnd leggur til við sveitarstjórn að umsókn Landsnets vegna Kröflulínu 4 verði samþykkt og jafnframt verði skipulags- og byggingarfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið í samræmi við reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012.“

Á fundi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps 20. apríl 2016 var fundargerð skipulagsnefndar lögð fram og staðfest. Jafnframt var bókað sérstaklega að sveitarstjórn samþykkti umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi vegna Kröflulínu 4 og var skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins falið að gefa út leyfið í samræmi við reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Loks var bókað: „Sveitarstjórn áréttar bókun skipulagsnefndar að æskilegra hefði verið að hluti línunnar hefði verið lagður í jörð þar sem um er að ræða óraskað land.“ Skipulags- og byggingarfulltrúi Skútustaðahrepps gaf út umrætt framkvæmdaleyfi 2. maí 2016. Hefur framangreind ákvörðun sveitarstjórnar verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem áður hefur komið fram.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim ágöllum að hún sé ógildanleg. Hafi stjórnsýslulög verið brotin við undirbúning og töku ákvörðunarinnar, auk þess sem hún fari í bága við almenna náttúruverndarlöggjöf á Íslandi, sérlög um verndun Mývatns og Laxár, skipulagslöggjöf og lög um mat á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdinni sé fyrirhuguð á svæðum er njóti sérstakrar verndar skv. a-lið 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, svo sem Leirhnjúkshrauni, sem sé eldhraun sem myndast hafi í Mývatnseldum 1726-1728. Við umfjöllun og afgreiðslu umsóknar um framkvæmdaleyfið hafi sveitarstjórninni borið skv. 3. mgr. 61. gr. laganna að forðast að raska jarðminjum í eldhrauninu. Samkvæmt ákvæðinu hafi sveitarstjórninni einnig borið að gæta ákvæða 4. og 5. mgr. 61. gr við ákvarðanatökuna og hafi henni þannig borið að líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. náttúruverndarlaga og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu þeirra í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Mikið og varanlegt tjón yrði af línuvegum þeim er leggja eigi í gegnum Leirhnjúkshraun, sem sé ósnortið vestan til, en vegirnir eigi samkvæmt leyfisbeiðni að vera 6,5 m á breidd. Þá yrði umfang hins óafturkræfa rasks gífurlegt af gerð hinna steyptu undirstaða undir hvert einasta mastur, auk plægingar vegna jarðskauta. Í 9. gr. náttúruverndarlaga hafi verið lögfest svokölluð varúðarregla og hafi sveitarstjórn borið að líta til hennar og láta náttúruna njóta vafans þegar ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis hafi verið tekin.

Ekki hafi verið metið hvaða áhrif t.d. jarðstrengur hefði miðað við að hann yrði lagður eftir þeirri lagnaleið sem minnst umhverfisáhrif hefði. Skoða hefði átt mismunandi lausnir en ekki skýra vafa um hvort jarðstrengur væri raunhæfur kostur leyfishafa í hag.

Í leyfisbeiðni komi fram að gert sé ráð fyrir að halda umfangi slóða og plana í lágmarki og útboðsgögn séu miðuð við það. Þrátt fyrir að útboð á jarðvinnu hafi þá þegar farið fram hafi engar upplýsingar fylgt beiðninni um þessa skilmála í útboðsgögnum. Umhverfisstofnun hafi í mati því á umhverfisáhrifum er fram hafi farið 2010 lýst verulegum áhyggjum af bæði réttmæti ályktana leyfishafa um umfang línuveganna, sem og hinum miklu, varanlegu og óafturkræfu áhrifum af þeim í Leirhnjúkshrauni. Hefði þetta átt að gefa sveitarstjórn Skútustaðahrepps enn ríkara tilefni til að kanna sjálfstætt þessi atriði. Við afgreiðslu sveitarstjórnar hafi ekki í neinu verið gætt framangreindra ákvæða náttúruverndarlaga og leyfið því haldið verulegum annmörkum.

Við gildistöku laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu hafi annars vegar vatnasvið Mývatns og Laxár verið verndað með ákvæði í 2. gr. laganna en hins vegar hafi öðrum svæðum í Skútustaðahreppi verið vísað til tiltekinnar meðferðar, skv. bráðabirgðaákvæði II í lögunum, er lokið skyldi fyrir 1. janúar 2008. Þeirri meðferð sé enn ólokið. Tiltekin svæði er falli undir umrætt bráðabirgðaákvæði hafi verið friðlýst á undanförnum árum en önnur ekki en ekki sé gert ráð fyrir að farið sé í framkvæmdir á þeim svæðum sem friðlýsa eigi. Eitt þeirra svæða er til standi að friðlýsa sé Leirhnjúkshraun. Sérstakar skyldur hvíli á Skútustaðahreppi að huga að framangreindri verndarlöggjöf og áætlunum þegar teknar séu ákvarðanir um framkvæmdir en það hafi ekki verið gert.

Í 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé áskilið að við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynni sveitarstjórn sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanni hvort hún sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Ekki sé heimilt að víkja frá lagaskyldu um þá könnun. Fyrir liggi fordæmi Hæstaréttar Íslands um það að ekki skipti máli þótt framkvæmd sú sem sótt er um sé minni að umfangi en sú sem metin hafi verið, sbr. dóm réttarins frá 9. júní 2005, mál nr. 20/2005. Túlka megi niðurstöðu dómsins þannig að sé búið að meta umhverfisáhrif framkvæmdar sem síðan breytist áður en nokkurt leyfi hafi verið gefið út beri að framkvæma nýtt mat á umhverfisáhrifum þótt margt megi nota úr eldra mati. Það mat sem fylgt hafi leyfisumsókn, sem og álit Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember s.á., varði sameiginlegt mat á framkvæmdum fleiri aðila, Alcoa og Landsvirkjunar. Hætt hafi verið við álver á Bakka árið 2012 en ekki verði á neinn hátt séð að sveitarstjórnin hafi litið til þessa við þá könnun er henni hafi borið að gera í aðdraganda ákvörðunar sinnar. Hljóti framangreindar breytingar á fyrirætluðum framkvæmdum þó að hafa gefið sérstakt tilefni til sjálfstæðrar og vandaðrar könnunar á því hvort um sömu framkvæmd væri að ræða og mat á umhverfisáhrifum frá 2010 hafi lotið að. Af umræddri matsskýrslu, er sveitarstjórn hafi vísað til í ákvörðun sinni, megi glöggt ráða að um aðra framkvæmd sé að ræða en þá sem Landsnet hafi sótt um til sveitarstjórnar Skútustaðahrepps. Nægi í raun að lesa samantekt á fyrstu fimm síðum matsskýrslunnar til að sjá að svo sé. Þannig bendi ýmislegt til þess að þeim mannvirkjum sem framkvæmdaraðili hafi óskað leyfis fyrir sé ætlað annað hlutverk og séu annars eðlis en þær framkvæmdir er lagðar hafi verið til grundvallar við gerð áðurnefnds mats á umhverfisáhrifum frá 2010.

Kærendur benda á að ekki sé hægt að líta svo á að hin kærða leyfisveiting sé framhald og lokaáfangi málsmeðferðarinnar sem fram hafi farið á árunum 2008 til og með 2010, í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Vísa megi til dóms Evrópudómstólsins í máli C-50/09 í samningsbrotamáli gegn Írlandi um þá túlkun tilskipunar 85/337/EBE (nú 2011/92/ESB), sem íslensku lögin séu innleiðing á, að málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum ljúki með ákvörðun um leyfi. Þannig sé um málsmeðferð að ræða sem hefjist með tilkynningu um framkvæmd til Skipulagsstofnunar og ljúki þegar leyfisveitandi taki ákvörðun um að veita eða hafna leyfi. Ef þetta sé borið saman við málsmeðferð þessa máls ætti sú framkvæmd sem framkvæmdaraðili hafi tilkynnt Skipulagsstofnun um árið 2008 að hafa lokið með umsókn um framkvæmdaleyfi það sem kært hafi verið.

Hvað varði efnislegan mun á framkvæmdum þeim sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum 2008 og framkvæmdum samkvæmt hinu kærða leyfi liggi ekkert fyrir um hvað síðartalda framkvæmdin feli í sér um efnistökustaði eða nánara fyrirkomulag og staðsetningu vegalagningar. Í þeim gögnum sem liggi fyrir opinberlega um þann þátt er boðinn hafi verið út í janúar 2016 sé tekið fram að línuleiðin sé 61 km og fjöldi mastra 193 og virðist þar átt við bæði Kröflulínu 4 og Þeistareykjalínu 1. Af þessu megi ráða að ekki sé alfarið um sömu framkvæmd að ræða og í matsskýrslunni frá 2010, sem vísað sé til, en í henni komi fram að raflínur séu 120 km, vegslóðar 95 km og möstur 375.

Af framangreindu að dæma hafi sveitarstjórn Skútustaðahrepps haft ærna ástæðu til að kanna það alveg sérstaklega hvort hér væri í raun um sömu framkvæmdina að ræða. Auk þess hefði sveitarstjórn mátt vera kunnugt um að kærendur hefðu báðir lagt fram kröfu til Skipulagsstofnunar um að ákvörðun yrði tekin um nýtt mat á umhverfisáhrifum fyrir háspennulínur frá Kröflu að Bakka, með vísan til þess að um nýja framkvæmd væri að ræða. Báðum kröfunum hefði hinsvegar verið vísað frá þar sem stofnunin hefði ekki talið kærendur eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Hluti eigenda jarðarinnar Reykjahlíðar hafi hafnað loftlínu um jörð sína og krafist nýs mats auk þess sem eignarnámskrafa framkvæmdaraðila til jarðarinnar, frá því í september 2015, sé enn til umfjöllunar í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, eins og komi fram í leyfisbeiðni. Sveitarstjórn hafi mátt vera kunnugt um allt framangreint og hafi henni borið enn ríkari skylda en ella til að kanna nákvæmlega hvort um væri að ræða sömu framkvæmd og metin hefði verið. Þá rannsókn hafi borið að framkvæma sjálfstætt en ekki á grundvelli einhliða gagna frá framkvæmdaraðila.

Í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga sé áskilið að sveitarstjórn, þegar hún hafi gengið úr skugga um að framkvæmdin sé sú sama og lýst sé í matsskýrslu, taki rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Hvorki bókun sveitarstjórnar né bókun skipulagsnefndar, framkvæmdaleyfið sjálft eða önnur gögn er hafi legið fyrir sveitarstjórn við töku hinnar kærðu ákvörðunar beri með sér að sveitarstjórn hafi tekið rökstudda afstöðu til þess mats er fyrir hafi legið. Sé þó afar margt í því mati á umhverfisáhrifum sem taka hefði þurft afstöðu til, ekki síst umhverfisáhrif á óröskuðu svæði. Það hafi sveitarstjórnin ekki gert og sé málsmeðferðin því ólögmæt.

Í umhverfisrétti gildi sú meginregla, mótuð af dómstólum, að lög um mat á umhverfisáhrifum skuli túlka rúmt og með hliðsjón af markmiðum þeirra. Eitt elsta fordæmi um þetta hafi Evrópudómstólinn sett með dómi sínum 24. október 1996 í máli C-72/95. Síðari dómaframkvæmd Evrópudómstólsins á sviðinu sé einnig afdráttarlaus um að hafna beri öllum tilraunum til að þrengja gildissvið laga um mat á umhverfisáhrifum. Hafi sveitarstjórn Skútustaðahrepps borið við undirbúning ákvörðunar sinnar að taka mið af markmiði umhverfislöggjafar og skýringarkostum hennar.

Almennar reglur stjórnsýsluréttarins og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi eftir því sem við eigi um veitingu framkvæmdaleyfis. Sveitarstjórn hafi haft ærið tilefni til að rannsaka málið gaumgæfilega áður en ákvörðun hafi verið tekin en það hafi ekki verið gert. Auk þess sem beinlínis hafi verið skylt samkvæmt náttúruverndarlögum að leita m.a. umsagnar Umhverfisstofnunar áður en ákvörðun hafi verið tekin um leyfisveitingu. Hafi umsagnir þeirrar stofnunar í mati á umhverfisáhrifum frá 2010 gefið sveitarstjórninni fullt tilefni til að leita álits hennar en stofnunin hafi veitt afar neikvæða umsögn varðandi óafturkræft rask í Leirhnjúkshrauni. Þá hafi ekki aðeins verið eðlilegt heldur skylt, samkvæmt lögum nr. 97/2004, að hafa samráð við umhverfis- og auðlindaráðherra sem æðsta stjórnvald skipulags- og umhverfismála áður en beiðni um hið umdeilda framkvæmdaleyfi væri samþykkt.

Fram komi í bókun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 20. apríl 2016, að hún telji jarðstreng heppilegri kost en loftlínu á hluta leiðar. Þrátt fyrir þá afstöðu, og það að sveitarstjórninni hafi verið fullkunnugt um að ekki hefði verið kannað leiðarval slíks kosts, áhrif hans á umhverfið hefðu ekki verið metin og ekki hefði verið rannsakaður kostnaður, þ. á m. þjóðhagslegur kostnaður skv. 1. gr. raforkulaga nr. 65/2003, hafi hún veitt leyfið. Þá hafi sveitarstjórn hlotið að vera kunnugt um þá kröfu Skipulagsstofnunar að umhverfisáhrif jarðstrengs yrðu metin, í matsáætlun fyrir Kröflulínu 3, sem leggja eigi innan sveitarfélagsins frá Kröflu austur í Fljótsdal, sbr. og úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í því máli, uppkveðnum 7. maí 2015.

Málið hafi almenna þýðingu fyrir náttúru Íslands og orðspor landsins, fyrir alla Íslendinga og einnig erlenda ferðamenn og vísindamenn er heimsæki Ísland. Óumdeilt sé að náttúrufegurð við Mývatn sé einstök og sé Mývatnssveit einn vinsælasti ferðamannastaður landsins. Þá séu hagsmunirnir stórfelldir en um sé að ræða svæði þar sem fyrirhugað sé að vinna veruleg og óafturkræf spjöll. Löggjafinn hafi viðurkennt að verndun jarðmyndana og landslags á svæðum við Mývatn, sem mál þetta fjalli um, varði mikilvæga almannahagsmuni.

Málsrök Skútustaðahrepps: Skútustaðahreppur krefst þess að hafnað verði kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar hreppsins frá 20. apríl 2016 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4.

Kærendur vísi til þess að ákvæði náttúruverndarlaga nr. 60/2013 hafi verið brotin. Óljóst sé að lögin hafi þá þýðingu í máli vegna framkvæmdaleyfis sem kærendur byggi á. Í 91. gr. laganna sé fjallað um ágreining um framkvæmd þeirra. Þar sé gert ráð fyrir að tilteknar ákvarðanir Umhverfisstofnunar séu kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og að aðrar ákvarðanir skuli kærðar til ráðherra, sem fari með yfirstjórn náttúruverndarmála skv. 13. gr. laganna. Í máli því sem nú sé til meðferðar falli það utan heimilda úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að fjalla um málsástæður kærenda sem varði framkvæmd náttúruverndarlaga.

Kærendur vísi einnig til 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. lög nr. 109/2015. Breytingarnar séu hluti af lagabreytingum sem gerðar hafi verið samhliða breytingum á náttúruverndarlögum. Þar segi að ef óvissa sé um hvort fyrirhugaðar framkvæmdir hafi alvarleg eða óafturkræf áhrif á tiltekin vistkerfi og jarðminjar, sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga um náttúruvernd eða minjar sem skráðar séu á C-hluta náttúruminjaskrár skv. 37. gr. sömu laga, skuli umsækjandi um framkvæmdaleyfi afla sérfræðiálits um möguleg og veruleg áhrif á þau vistkerfi eða jarðminjar. Sveitarstjórn sé heimilt að binda framkvæmdaleyfi skilyrðum sem þyki nauðsynleg til að draga úr slíkum áhrifum. Við mat á því hvað teljist alvarleg eða óafturkræf áhrif skuli taka mið af verndarmarkmiðum 2. og 3. gr., sbr. 9. gr. laga um náttúruvernd.

Ákvæði 13. gr. skipulagslaga sé sérregla um framkvæmdaleyfi sem gangi framar eldri lagaákvæðum náttúruverndarlaga, sem feli í sér óljósar kröfur um frekara umsagnarferli. Við umfjöllun Skútustaðahrepps um umsókn um framkvæmdaleyfi hafi ekki verið til staðar óvissa um framkvæmdina. Áhrif framkvæmdarinnar hafi verið vel þekkt eftir mat á umhverfisáhrifum. Þess skuli einnig getið að umsagnir fagstofnana um mögulega lagnaleið hafi farið fram a.m.k. þrívegis. Fyrst hafi verið framkvæmt mat við gerð svæðisskipulags fyrir háhitasvæði í Þingeyjarsýslum á árinu 2007, í annað sinn við gerð Aðalskipulags Skútustaðahrepps 2011-2023 og loks við mat á umhverfisáhrifum. Auk framangreinds sé gerð grein fyrir framkvæmdinni á deiliskipulagi fyrir stækkun Kröfluvirkjunar. Þá sé framkvæmdin hluti af öðrum áætlunum sem viðkomandi stofnanir hafi veitt umsagnir um, t.d. kerfisáætlun Landsnets. Það sé mistúlkun á lögum að telja að sömu aðilarnir ættu að veita umsagnir í fjórða eða fimmta skiptið.

Deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2014. Deiliskipulagið taki til svæðis umhverfis Kröflustöð og geri grein fyrir Kröflulínu 4 og legu hennar. Aflað hafi verið umsagna vegna þessa skipulags, sbr. 68. gr. náttúruverndarlaga.

Leirhnjúkshraun sé ekki á náttúruminjaskrá og sé því ljóst að 37. gr. náttúruverndarlaga eigi aldrei við um leyfisveitingar á svæðinu. Leirhnjúkshraun geti fallið undir 61. gr. laganna um vernd sérstakra jarðminja. Ákvæði 61. gr. gildi um framkvæmdaleyfi hvort sem mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram eða ekki. Um sé að ræða almennt ákvæði sem víki ekki sérreglum skipulagslaga til hliðar. Í tilvikum þar sem ekki þurfi samþykkt deiliskipulag fyrir framkvæmd hafi vísun náttúruverndarlaga til deiliskipulags ekki þýðingu, enda hafi þá verið aflað umsagna sem lúti beinlínis að framkvæmd og séu því í raun sértækari en umsagnir um deiliskipulag. Greinin vísi til umsagna skv. 2. mgr. 68. gr. laganna en þar segi að við gerð deiliskipulags á náttúruverndarsvæðum, á svæðum sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. og frummatsskýrslu framkvæmdaraðila vegna mats á umhverfisáhrifum skuli leita umsagnar Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og viðkomandi náttúruverndarnefnda.

Þegar framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum hafi átt sér stað sambærilegt umsagnarferli og við gerð deiliskipulags. Taki 61. gr. náttúruverndarlaga tillit til þessa með vísun í 2. mgr. 68. gr. en augljóst sé að ekki þurfi að endurtaka umsagnarferli sem fram hafi farið við mat á umhverfisáhrifum í tilvikum þar sem skipulagslög geri ráð fyrir að heimilt sé að matsskyld framkvæmd fari fram án deiliskipulags.

Gildissvið laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu komi fram í 2. gr. en þar segi að lögin taki til Mývatns og Laxár ásamt 200 m breiðum bakka auk vatnsverndarsvæðis. Framkvæmdasvæði umdeilds framkvæmdaleyfis falli utan gildissviðs laganna. Verndaráætlun sem gerð sé samkvæmt lögunum taki til Skútustaðahrepps alls en ekki verði séð að umdeild framkvæmd sé í ósamræmi við gildandi verndaráætlun 2011-2016.

Kærendur byggi á því að 14. gr. skipulagslaga hafi ekki verið fylgt við ákvörðun Skútustaðahrepps en einkum hafi þar vantað upp á rannsókn sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Með umsókn Landsnets hafi fylgt ítarleg lýsing framkvæmdar en þar komi m.a. fram að um sé að ræða eina háspennulínu í stað tveggja, sbr. mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2010. Ekki sé með nokkrum hætti um að ræða eðlismun á framkvæmdum, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 20/2005, þar sem meginrök fyrir niðurstöðu hafi hvílt á því að nýr framkvæmdaraðili hafi að einhverju leyti ætlað að nota aðra tækni við framleiðslu en sá er áður hafði unnið að mati á umhverfisáhrifum vegna umfangsmeiri framleiðslu.

Skipulagsnefnd og sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar með bókunum um að æskilegra hefði verið að leggja línuna að einhverju leyti í jörð. Bókunin vísi til þess að framkvæmdin, eins og henni hafi verið lýst í umsókn framkvæmdaraðila, teljist falla undir þá framkvæmd sem mat á umhverfisáhrifum hafi snúist um. Sveitarfélagið geti ekki fallist á þau rök kærenda að það hafi kallað á frekari umfjöllun, hvað þá að að ástæða hafi verið til að hafna umsókn um framkvæmdaleyfi, að leyfisumsóknin lýsi umfangsminni framkvæmd en matið hafi tekið til. Slík niðurstaða væri í hæsta máta órökrétt.

Vísað sé til þess í kæru að deiliskipulag fyrir framkvæmdinni hafi ekki legið fyrir, andstætt ákvæðum skipulagslaga og náttúruverndarlaga. Skútustaðahreppur árétti að náttúruverndarlög fjalli ekki um kröfur til gerðar deiliskipulags. Í samræmi við 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga sé ekki fortakslaus skylda til að deiliskipulag liggi fyrir við útgáfu framkvæmdaleyfis. Þá sé ekki fortakslaus skylda til þess að grenndarkynning fari fram, enda sé gerð grein fyrir framkvæmd í aðalskipulagi og ítarlega fjallað um hana þar. Því sé ekki þörf á frekari skipulagsáætlun við útgáfu framkvæmdaleyfis samkvæmt skipulagslögum. Ekki tíðkist að unnið sé sérstakt deiliskipulag vegna raflína í slíkum tilfellum, enda falli þær almennt illa að þeirri meginforsendu deiliskipulags að varða afmarkaða reiti innan sveitarfélags. Afmörkun landnota raflínu í aðalskipulagi sé lýsandi og beri að hafa í huga að jafnan geti einnig farið þar fram önnur landnotkun, t.d. landbúnaður.

Þess skuli getið að leyfishafi hafi kynnt framkvæmdina fyrir hlutaðeigandi landeigendum en ekki sé um það að ræða að aðrar jarðeignir liggi í grennd við svæðið. Markmið grenndarkynningar sé að kynna eigendum aðliggjandi- og/eða nágrannaeigna mögulega framkvæmd, sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga, en slíkt geti ekki átt við í tilviki sem þessu. Þá hafi leyfishafi haldið almenna kynningarfundi um málið fyrir íbúa hreppsins og loks hafi framkvæmdin verið kynnt á fundi með sveitarfélaginu í febrúar 2016, m.a. fulltrúum skipulagsnefndar.

Því sé hafnað að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt kröfur rannsóknarreglu við útgáfu framkvæmdaleyfis. Umfjöllun um framkvæmdina hafi verið inni á borði skipulagsnefndar með ýmsum hætti á undanförnum árum, m.a. við samþykkt aðalskipulags Skútustaðahrepps á árinu 2012 og kynningarfundum áður en framkvæmdaleyfisumsókn hafi komið til meðferðar. Með umsókn leyfishafa fylgi lýsing framkvæmdarinnar. Skútustaðahreppur hafi tekið rökstudda afstöðu til málsins með þeim hætti sem nægjanlegt hafi verið, enda bersýnilegt að framkvæmdin væri nánast helmingun á þeirri framkvæmd sem hefði verið metin. Þetta hefði ekki kallað á ítarlegri rökstudda afstöðu en hreppurinn hefði bókað um. Það sé í grundvallaratriðum jákvætt ef framkvæmdaraðili geti minnkað umfang framkvæmdar sem mat á  umhverfisáhrifum hafi verið gert fyrir, sérstaklega ef álit Skipulagsstofnunar feli í sér að framkvæmd hafi í för með sér mikil umhverfisáhrif og þar lagðar til mótvægisaðgerðir. Ekki verði séð að lagarök standi til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram við slíkar aðstæður, enda sé eðli framkvæmdarinnar hið sama. Ekki sé þáttur í rannsóknarskyldu sveitarfélags að endurskoða framkvæmd mats á umhverfisáhrifum en málsástæður kærenda lúti í raun að því.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir þær athugasemdir við framkomna kæru að dregin sé upp röng mynd af málinu. Umrædd framkvæmd hafi sætt vönduðum undirbúningi sem staðið hafi í um áratug og farið eftir öllum lögboðnum ferlum. Þannig sé byggt á staðfestu Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025, sem unnið hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Auk þessa sé framkvæmdin í samræmi við staðfest aðalskipulag þeirra sveitarfélaga sem hlut eigi að máli og sé þessa vandlega getið í Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023. Þá hafi framkvæmdin sætt sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, auk sameiginlegs mats með öðrum tengdum framkvæmdum, sbr. tvö álit Skipulagsstofnunar, dags. 24. nóvember 2010. Loks hafi Orkustofnun samþykkt kerfisáætlun Landsnets þar sem m.a. sé fjallað um áformaðar framkvæmdir leyfishafa. Þessir ferlar skapi öllum rétt til að koma ítrekað á framfæri athugasemdum við fyrirhugaðar framkvæmdir. Kærendur hafi ekki nýtt sér þennan lögbundna rétt sinn heldur komið með athugasemdir sínar eftir að samráðsferlum hafi verið lokið. Með þessu hafi þeir sýnt af sér tómlæti sem ekki verði litið framhjá í málinu.

Framkvæmdin sé m.a. tilkomin vegna opinberrar stefnumörkunar stjórnvalda um uppbyggingu iðnaðar með nýtingu virkjunarkosta á svæðinu, en fyrir liggi m.a. viljayfirlýsingar stjórnvalda og opinberar áætlanir um aðkomu að framkvæmdum tengdum iðnaðarsvæðinu á Bakka. Þannig sé í stefnumótandi byggðaáætlun og lögum nr. 41/2013 um heimild til handa ráðherra, f.h. ríkissjóðs, til að fjármagna uppbyggingu innviða vegna atvinnustarfsemi í landi Bakka í Norðurþingi, kveðið á um stuðning og heimildir til að fjármagna uppbyggingu innviða vegna atvinnustarfsemi á svæðinu. Með hliðsjón af lagaskyldum sínum samkvæmt raforkulögum nr. 65/2003, til að tengja alla þá sem eftir því leita, hafi leyfishafi m.a. gengið frá samningum við annars vegar Landsvirkjun um tengingu Þeistareykjavirkjunar og hins vegar PCC vegna flutnings raforku til verksmiðju félagsins að iðnaðarsvæðinu á Bakka. Þessir aðilar eigi verulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta af framkvæmdunum. Þjónusta við starfsemi þessara aðila sé einnig grundvöllur að uppbyggingu innviða á svæðinu og því gildi það sama um stjórnvöld sem tengist innviðauppbyggingunni fjárhagslega. Ekki verði séð að þeim hafi verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri eða gæta hagsmuna sinna.

Í kæru sé því haldið fram að allt stefni í það að óbreyttu að Leirhnjúkshrauni verði raskað á óafturkræfan hátt með vegagerð og gerð undirstaða undir háspennumöstur. Taldir séu upp staðir sem dragi að sér ferðamenn og því haldið fram að allir þessir staðir séu meðal þeirra er beri að friðlýsa skv. bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Þeir hagsmunir sem tilgreindir séu í kæru séu óljósir og erfitt að henda reiður á þeim, sérstaklega ef þeir séu bornir saman við þá hagsmuni sem leyfishafi hafi af því að af framkvæmdum verði. Fyrir liggi að hugmyndir Umhverfisstofnunar um friðlýsingu á svæðinu hafi ekki gengið eftir, þrátt fyrir að friðlýsingu hafi átt að vera lokið fyrir 1. janúar 2006. Þá liggi fyrir staðfestar skipulagsáætlanir viðkomandi sveitarfélaga, sem feli í raun í sér að ekki geti að óbreyttu orðið af friðlýsingu þess svæðis sem um ræði. Þá þurfi friðlýsing ekki að fela í sér útilokun á framkvæmdum fyrirtækisins, eins og raunar komi fram í tillögum Umhverfisstofnunar frá árinu 2004, um friðlýsingu svæða sem falli undir umrætt bráðabirgðaákvæði laga nr. 97/2004, sbr. og t.d. 1. mgr. 44. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Enn fremur hafi leyfishafi náð samningum við stærstan hluta landeigenda og fengið opinber leyfi fyrir framkvæmdum. Þannig séu í raun engar forsendur til að friðlýsa umrætt svæði og hætta við eða breyta framkvæmdum. Slíkt myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir þá aðila sem að framkvæmdunum komi. Þessir réttmætu hagsmunir leyfishafa gangi framar almennum hagsmunum kærenda. Leirhnjúkshraun hafi ekki verið friðað en njóti eingöngu verndar á grundvelli 61. gr. náttúruverndarlaga.

Í lögum nr. 75/2004 um stofnun Landsnets sé kveðið á um að hlutverk félagsins sé að annast flutning raforku og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga. Í raforkulögum sé m.a. kveðið á um að flutningsfyrirtækið skuli byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Fyrirtækið hafi eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki en því beri að tengja alla þá sem eftir því sækist við flutningskerfið enda uppfylli þeir tæknileg skilyrði fyrir því.

Í ársbyrjun 2007 hafi samvinnunefnd um svæðisskipulag háhitasvæða í Þingeyjarsýslum hafið störf og hafi fulltrúar frá orkufyrirtækjum verið henni til ráðgjafar. Hafi svæðisskipulagið verið unnið með hliðsjón af þá nýjum lögum um umhverfismat áætlana nr. 105/2006. Eftir að skipulagskostir hafi verið skilgreindir hafi verið lagt mat á umhverfisáhrif þeirra. Samvinnunefndin hafi síðan mótað skipulagsdrög á grundvelli þess mats. Svæðisskipulag háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025 hafi verið staðfest af umhverfisráðherra 16. janúar 2008 en í skipulaginu séu afmörkuð landsvæði fyrir flutningslínur. Hafi verið unnið samkvæmt nefndu svæðisskipulagi síðan.

Framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi hafi hlotið umfjöllun í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Sameiginlegt mat hafi farið fram á umhverfisáhrifum vegna álvers á Bakka, Þeistareykjavirkjunar, stækkunar Kröfluvirkjunar og háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Skipulagsstofnun hafi birt álit sitt á matsskýrslum í nóvember 2010, annars vegar á mati á umhverfisáhrifum álsvers á Bakka, háspennulína og virkjana við Kröflu og á Þeistareykjum og hins vegar mati á háspennulínum (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Skútustaðahreppi, Aðaldælahreppi, Þingeyjarsveit og Norðurþingi. Þannig hafi framkvæmdir leyfishafa sætt bæði sameiginlegu mati með öðrum framkvæmdum og sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum framkvæmda leyfishafa einna og sér. Framkvæmdaáform leyfishafa hafi ekki breyst að neinu ráði frá mati á umhverfisáhrifum. Þær óverulegu breytingar sem fyrirhugaðar séu hafi verið tilkynntar Skipulagsstofnun sem hafi fjallað um þær í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000.

Sveitarfélögin á framkvæmdasvæðinu hafi öll sett flutningsvirkin inn á aðalskipulag á grundvelli Svæðisskipulags háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2015. Sé því m.a. um ítarlega umfjöllun að ræða í aðalskipulagi Skútustaðahrepps sem heimili útgáfu framkvæmdaleyfis, sbr. lokamálsl. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Í apríl 2016 hafi Orkustofnun samþykkt kerfisáætlun Landsnets 2015-2024 í samræmi við ákvæði raforkulaga. Sé það niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar uppfylli skilyrði 9. gr. a og b laganna. Nánar tiltekið komi fram í ákvörðuninni að stofnunin hafi metið allar framkvæmdir framkvæmdaáætlunarinnar með hliðsjón af markmiðum um öryggi, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar og gæði raforku og sé það mat stofnunarinnar að framkvæmdir áætlunarinnar uppfylli nefnd markmið raforkulaga. Í köflum 5.2.2 og 5.2.3 í framkvæmdaáætluninni sé fjallað um línur vegna afhendingastaðar á Bakka og tengingar Þeistareykjavirkjunar við flutningskerfi. Kerfisáætlun Landsnets hafi hlotið umfjöllun í samræmi við lög um umhverfismat áætlana.

Það svæði sem kæra lúti að falli almennt utan gildissviðs laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laganna. Hins vegar sé í 3. mgr. 2. gr. kveðið á um að ákvæði laganna um gerð verndaráætlunar taki til Skútustaðahrepps alls, auk Laxár með eyjum, hólmum og kvíslum, allt að ósi árinnar við Skjálfandaflóa ásamt 200 m breiðum bakka meðfram Laxá báðum megin. Slíka verndaráætlun beri Umhverfisstofnun ábyrgð á að gerð sé fyrir framangreint svæði og skuli þar m.a. fjallað um nauðsynlegar verndaraðgerðir, friðlýsingu náttúruminja, landnýtingu, umferðarrétt almennings og aðgengi ferðamanna að svæðinu. Verndaráætlun 2011-2016 fyrir Mývatn og Laxá hafi verið staðfest af umhverfisráðherra 14. maí 2011. Í tillögum Umhverfisstofnunar vegna verndarsvæðisins komi m.a. fram að verndartillagan geri ráð fyrir að virkjana- og iðnaðarsvæði samkvæmt staðfestu skipulagi verði undanskilið í friðlýsingu verndarsvæðisins.

Í Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023 sé gert ráð fyrir Kröflulínu 4 auk annarra háspennulína. Megindrættir þessara flutningslína hafi verið ákvarðaðir í Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025.

Vegna vísunar kærenda í dóm Hæstaréttar í máli nr. 20/2005 bendi leyfishafi á að engar umtalsverðar breytingar hafi orðið á framkvæmdaáformum hans frá því að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Þá séu að öðru leyti engin líkindi á milli framkvæmdaráforma leyfishafa og þeirrar framkvæmdar sem dómur Hæstaréttar hafi fjallað um og dómurinn hafi því ekkert fordæmisgildi hér.

Leyfishafi bendi á að hlutverk sveitarstjórna við útgáfu framkvæmdaleyfa sé ekki að endurskoða mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi fallist á frummatsskýrslu og skilað áliti á matinu, sem feli það í sér að matið hafi verið fullnægjandi og í samræmi við lög. Hlutverk sveitarstjórnar sé að kynna sér matsskýrslu leyfishafa um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skuli sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um matið.

Fjallað hafi verið um slóðagerð í mati á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar sem framkvæmdaleyfið sé fyrir. Því sé rangt að borið hafi að tilkynna Skipulagsstofnun sérstaklega um vegagerð vegna framkvæmdarinnar. Jafnframt hafi verið fjallað um efnistöku í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Með þingsályktun nr. 11/144 hafi Alþingi samþykkt stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Stefnan feli í sér viðmið sem samkvæmt raforkulögum beri m.a. að leggja til grundvallar við töku ákvarðana um lagningu raflína. Samkvæmt þingsályktuninni skuli meginreglan í aðalflutningskerfi raforku vera sú að notast sé við loftlínur nema annað sé talið hagkvæmara eða æskilegra, m.a. út frá tæknilegum atriðum eða umhverfis- eða öryggissjónarmiðum. Með tilliti til þessara sjónarmiða skuli meta í hverju tilviki fyrir sig hvort rétt sé að nota jarðstrengi á viðkomandi línuleið eða afmörkuðum köflum hennar, á grundvelli tiltekinna viðmiða sem réttlæti að dýrari kostur sé valinn. Þau viðmið séu ekki uppfyllt hvað varði umræddar framkvæmdir leyfishafa.

Athugasemdir kærenda um greinargerðir Skútustaðahrepps og leyfishafa: Kærendur ítreka að Leirhnjúkshraun njóti verndar skv. 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 og skv. bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Áréttað sé að kæran í málinu varði það hvort við ákvörðun um framkvæmdir við flutningskerfi rafmagns sé gætt markmiða og ákvæða skipulagslaga, laga um mat á umhverfisáhrifum, almennra náttúruverndarlaga og sérlaga um verndun Mývatns og Laxár, sem og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, sem Alþingi hafi samþykkt fyrir rúmu ári, svo og stjórnsýslulaga. Tilgangur kærunnar sé að tryggja að gætt sé allra lögmætra leiða til að vernda svæði sem almenni löggjafinn hafi ákveðið að njóta skuli sérstakrar verndar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi ítrekar fyrri málatilbúnað og kröfur og leggur jafnframt sérstaka áherslu á það tjón sem seinkun á fyrirætluðum framkvæmdum muni hafa í för með sér.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Með hliðsjón af því að fyrir úrskurðarnefndinni liggja mjög ítarleg gögn, m.a. uppdrættir og myndir, tölvugerðar sem og ljósmyndir, var ekki talið tilefni til að nefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi við úrlausn máls þessa.

Niðurstaða: Kröflulína 4 mun liggja í tveimur sveitarfélögum, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit, og um land þriggja jarða, Reykjahlíðar, Grímsstaða og Þeistareykja. Kærð er ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu þess hluta Kröflulínu 4 sem fyrirhugað er að leggja innan sveitarfélagsins. Hin kærða ákvörðun lá fyrir 20. apríl 2016, en undirbúningur framkvæmda vegna uppbyggingar iðnaðar á Bakka hefur staðið yfir í ríflegan áratug. Sem hluti af þeim undirbúningi fór fram mat á umhverfisáhrifum háspennulína, þ. á m. Kröflulínu 4 og Hólasandslínu 2 sem nú ganga undir samheitinu Kröflulína 4, sem og Þeistareykjalínu 1. Þá voru áhrif háspennulínanna einnig metin sameiginlega með öðrum fyrirhuguðum framkvæmdum. Álit Skipulagsstofnunar vegna þessa lágu fyrir 24. nóvember 2010 og svo sem greinir í málavaxtalýsingu var niðurstaða hennar að framkvæmdunum fylgdu um margt verulega neikvæð óafturkræf áhrif á umhverfið.

Um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010. Þannig gildir 13. gr. almennt um framkvæmdaleyfi en að auki kemur til kasta 14. gr. þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda er að ræða, en svo háttar hér. Er ljóst af ákvæðum laganna að vald til veitinga framkvæmdaleyfa liggur hjá viðkomandi sveitarstjórn að því gefnu að ákveðin málsmeðferð hafi átt sér stað og að uppfylltum skilyrðum sem nánar eru tilgreind í þeim lögum sem í gildi eru við ákvörðunartöku. Miðar framangreint að því að sveitarstjórn taki ákvörðun um veitingu leyfis á traustum grunni og líkt og endranær verða að búa að þar að baki lögmæt og málefnaleg sjónarmið. Þau lög sem líta verður til auk skipulagslaga eru einkum lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, lög  nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og náttúruverndarlög nr. 60/2013. Þá hvílir á leyfisveitanda ávallt sú skylda að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið fullnægt í máli því sem hér er til úrlausnar.

Umhverfismat áætlana.

Með úrskurði umhverfis- og auðlindaráðherra uppkveðnum 21. maí 2013 var skorið úr um það að kerfisáætlun Landsnets sem unnin væri skv. 5. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 félli undir gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en samkvæmt því ákvæði gilda lögin um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við framangreint voru kerfisáætlanir Landnets 2014-2023 og 2015-2024 samþykktar af fyrirtækinu að undangengnu umhverfismati áætlana. Sú síðarnefnda var svo samþykkt af Orkustofnun 26. apríl 2016 í samræmi við nýja 9. gr. a. raforkulaga sem þá hafði tekið gildi. Báðar áætlanirnar hafa að geyma framkvæmdaáætlun til þriggja ára, þ.e. 2014-2016 og 2016-2018, þar sem m.a. er tekið fram að til standi að reisa 220 kV línu milli Þeistareykja og Bakka þar sem áform séu m.a. uppi um að byggja kísilver. Þá er tekið fram að Landsvirkjun undirbúi virkjun á Þeistareykjum og sé gert ráð fyrir að nýtt tengivirki rísi við virkjunina og lögð verði ný loftlína þaðan að Kröflu þar sem tenging virkjunarinnar við flutningskerfið verður. Í umhverfisskýrslum með áætlununum er fjallað um þessar framkvæmdir og tekið fram að sú umfjöllun sé byggð á matsskýrslu fyrirtækisins vegna háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík og áliti Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember 2010. Umhverfismat áætlana hefur þannig farið fram á kerfisáætlunum Landsnets bæði 2014-2023 og 2015-2024. Í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga um umhverfismat áætlana er m.a. tekið fram að markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Er rétt að taka fram að þrátt fyrir að rökrétt sé að umhverfismat áætlana fari fram á undan mati á áhrifum einstakra framkvæmda á umhverfið er það hvorki rökbundin nauðsyn né lögmælt að um sé að ræða nauðsynlegan undanfara slíks mats. Þá mæla lög ekki fyrir um það að afstaða sé tekin til umhverfismats áætlana við veitingu framkvæmdaleyfis og verður ekki séð að slíkt tilefni hafi verið fyrir sveitarstjórn, enda kom t.a.m. fram í umsókn um leyfið að Kröflulína 4 væri á framkvæmdaáætlun sem kynnt væri í Kerfisáætlun 2015-2024 og fylgdi viðeigandi hluti áætlunarinnar með umsókninni.

Framkvæmdaleyfisumsókn og samræmi við skipulagsáætlanir.

Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja nauðsynleg gögn sem nánar séu tiltekin í reglugerð. Sú reglugerð er nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Í 7. gr. hennar er mælt fyrir um gögn vegna framkvæmdaleyfisumsóknar. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að framkvæmdaleyfisumsókn Landsnets og fylgigögn hennar hafi fullnægt framangreindum ákvæðum.

Þá skal sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Bókað var við afgreiðslu framkvæmdaleyfisumsóknar að fyrirhuguð framkvæmd samræmdist Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023 og hefur úrskurðarnefndin gengið úr skugga um að svo sé, enda er þar t.a.m. skilgreint nýtt iðnaðarsvæði, þ.e. tengivirki á Hólasandi, einnig eru skilgreind efnistökusvæði og hverfisverndarsvæði auk þess sem flutningslínur raforku eru merktar á skipulagsuppdrætti. Þá liggur fyrir að við gerð aðalskipulagsins fór fram umhverfismat áætlana og að lögbundinna umsagna var leitað, t.a.m. Umhverfisstofnunar. Í aðalskipulaginu kemur og fram að það sé í samræmi við Svæðisskipulag háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025, sem það og er. Verður að telja að nefndri 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið fullnægt að þessu leyti.

Deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar í Skútustaðahreppi öðlaðist gildi 3. júní 2014 og gerir það m.a. ráð fyrir háspennulínum, þ. á m. hluta Kröflulínu 4, innan skipulagssvæðisins. Við samþykkt þess í sveitarstjórn 14. nóvember 2013 var staðfest fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar frá 7. október s.á. þar sem bókað var að lagt væri til við sveitarstjórn að samþykkja deiliskipulagstillöguna „en þó með þeim fyrirvörum að Landsvirkjun verði ekki veitt framkvæmda- eða byggingarleyfi nema hún sýni fram á að hún hafi yfir landréttindum að ráða með vísan í dóm Hæstaréttar í máli nr. 560/2009“. Bókun sveitarstjórnar um þessa afgreiðslu er að finna sem viðauka í greinargerð deiliskipulagsins. Í umsókn um framkvæmdaleyfi kemur fram að náðst hafi samningar við landeigendur um umráð þess landssvæðis sem háspennulínan muni liggja um í landi Þeistareykja og Grímsstaða. Samningar hafi einnig náðst við mikinn meiri hluta landeigenda Reykjahlíðar, eða um 87% þeirra. Þar sem land Reykjahlíðar sé í óskiptri sameign, og ekki hafi náðst samningar við um 13% eigenda, hafi verið óskað heimildar iðnaðar- og viðskiptaráðherra til að framkvæma eignarnám á tilteknum landsréttindum í óskiptu landi Reykjahlíðar vegna framkvæmdarinnar. Ekki er tekin afstaða til þess við veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis hvort það samræmist deiliskipulaginu, sbr. nefnda 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Verður að telja að tilefni hafi verið til þess í ljósi afdráttarlausrar bókunar við samþykkt deiliskipulagsins, sem einnig er hluti þess, þrátt fyrir að annar framkvæmdaraðili sé nefndur þar en hér um ræðir. Verður að telja að framkvæmdaleyfið samræmist ekki skipulagsáætlunum hvað þetta varðar. Er þá einnig litið til þess að eignarrétturinn er friðhelgur skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár og að eignarnám hafði ekki farið fram áður en leyfi til framkvæmda var veitt fyrir línu sem m.a. er fyrirhuguð á því landi sem eignarnámsbeiðni laut að. 

Umsótt framkvæmd.

Í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga er m.a. mælt fyrir um að við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skuli sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Svo sem áður segir fór fram mat á umhverfisáhrifum háspennulína, þ. á m. Kröflulínu 4, og voru áhrif þeirra einnig metin sameiginlega með öðrum fyrirhuguðum framkvæmdum. Álit Skipulagsstofnunar vegna þessa lágu fyrir 24. nóvember 2010. Í umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi er vísað til þessa og fylgdi matsskýrsla og álit umsókninni. Við afgreiðslu málsins hjá skipulagsnefnd, sem staðfest var af sveitarstjórn, er fyrst almennt vísað til álits Skipulagsstofnunar án nánari tilgreiningar en síðar vísað til þess sameiginlega mats sem fór fram og álits stofnunarinnar vegna þess. Af hinu síðargreinda áliti ásamt þeim gögnum sem lágu því til grundvallar er ljóst að hver framkvæmd um sig sætti mati í samræmi við lög nr. 106/2000 auk þess sem fyrir lá heildarmat framkvæmdanna. Er þannig ekki ástæða til að ætla annað en að sveitarstjórn hafi kynnt sér bæði álitin og matsskýrslur sem þeim lágu að baki í samræmi við nefnda 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Þá verður að telja þau álit sem fyrir liggja í málinu jafngild, enda gera lög nr. 106/2000 ekki ráð fyrir því að sameiginlegt mat skuli fara fram með ákveðnum hætti og þá einvörðungu, eða að það hafi aðra réttarstöðu en mat á einstökum framkvæmdum hverri fyrir sig. Loks telur úrskurðarnefndin að þrátt fyrir að fallið hafi verið frá áformum um álver sé engum vafa undirorpið að mat það sem fram fór á háspennulínum sérstaklega greini frá áhrifum þeirra framkvæmda sem metnar voru, m.a. þeirri sem hér um ræðir. Skiptir ekki máli í því sambandi að ekki standi til nú að leggja allar þær línur sem matið tekur til. Liggur þannig ekkert annað fyrir en að fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við það mat á háspennulínum sem farið hefur fram. Rétt er þó að geta þess að mat það sem fram fór á áhrifum háspennulína á umhverfið er ítarlegra en hið sameiginlega mat.

Ákvörðun sveitarstjórnar, forsendur og rökstuðningur.

Sveitarstjórn skal auk þess að kynna sér matsskýrslu í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga einnig taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Álit Skipulagsstofnunar eru lögbundin en ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Þau þurfa skv. lögum nr. 106/2000 að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að sveitarstjórn geti tekið ákvörðun um umsókn um framkvæmdaleyfi samkvæmt 14. gr. skipulagslaga að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum. Verður úrskurðarnefndin þannig að taka afstöðu til þess hvort álit Skipulagsstofnunar sé fullnægjandi að þessu leyti, enda er það liður í því að meta hvort hin kærða ákvörðun hafi verið reist á lögmætum grundvelli.

Nánar tiltekið skal Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því að hún tekur á móti matsskýrslu gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Þá skal í álitinu gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggja til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess. Jafnframt skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Í 6. mgr. 10. gr. laganna kemur fram að framkvæmdaraðili skuli vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu og skuli þar gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra. Í frummatsskýrslu skal svo ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman, sbr. fyrirmæli þar um í 2. mgr. 9. gr. laganna. Sama orðalag var áður viðhaft um efni matsskýrslu og í frumvarpi til laga nr. 106/2000 segir um þetta atriði að lagt sé til að framkvæmdaraðili geri grein fyrir helstu möguleikum sem hann hafi kannað og til greina komi, svo sem varðandi tilhögun og staðsetningu. Einnig að þetta hafi mikla þýðingu því að samanburður á helstu möguleikum sé ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin. Af framangreindu verður að telja að álit Skipulagsstofnunar þurfi að taka til þessara atriða en jafnframt að framkvæmdaraðili hafi ákveðið forræði á því hvaða kosti, sem nái markmiðum framkvæmdar, hann leggi fram til mats, að teknu tilliti til þess að meta verði helstu möguleika svo markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum verði náð.

Í matsskýrslu er ítarlega fjallað um aðalvalkost framkvæmdaraðila, þ.e. þá línuleið og tilhögun sem hin kærðu leyfi öll taka til. Auk þess er fjallað um aðra þá kosti sem til greina komu samkvæmt endanlegri matsáætlun, þ.e. þá tilhögun að nota trémöstur vestan Lambafjalla, þá tilhögun að nota jarðstrengi sem og að tvöfalda línuleið um Hólasand. Þá var fjallað um núllkost. Mál þetta tekur ekki til línuleiðar vestan Lambafjalla og verður því ekki fjallað um þann kost að nota trémöstur á þeirri leið. Þá er ítarleg umfjöllun í matsskýrslu um tvöfalda línuleið um Hólasand. Er þar gerð grein fyrir umhverfisáhrifum hennar og þau borin saman við aðalvalkost í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 6. mgr. 10. gr., og gefur álit Skipulagsstofnunar hvað þennan valkost varðar ekki tilefni til athugasemda. Hins vegar er álitið að mati úrskurðarnefndarinnar haldið nokkrum ágöllum að öðru leyti hvað varðar umfjöllun um valkosti framkvæmdarinnar, eins og nú verður nánar gerð grein fyrir.

Einn af þeim kostum sem Landsnet lagði fram til mats var að leggja fyrirhugaðar línur sem jarðstrengi. Um jarðstrengi er fjallað með almennum hætti í tillögu fyrirtækisins að matsáætlun og þar tekið fram að í frummatsskýrslu verði gerð grein fyrir jarðstrengjalögnum, kostnaði, rekstri og umhverfisáhrifum í samanburði við loftlínur. Í endanlegri matsskýrslu fyrirtækisins er enn fjallað um jarðstrengi almennt en sú umfjöllun bætir litlu við það sem fram kemur í matsáætlun. Þannig er það eitt tiltekið um umhverfisáhrif jarðstrengja að sýnileiki loftlína sé augljóslega mun meiri en jarðstrengja, hins vegar sé umhverfisrask við lagningu þeirra mun meira en við lagningu loftlína og því sé lagning loftlínu afturkræfari framkvæmd en lagning jarðstrengja. Ljóst má vera að umfjöllun þessi fullnægir ekki þeim áskilnaði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 að gerð sér grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og þeir séu bornir saman. Fór enda enginn frekari samanburður fram. Þrátt fyrir þetta er í áliti Skipulagsstofnunar fjallað um aðra kosti til framkvæmdar í kafla 2.2 án þess að vikið sé í neinu að þessum framlagða kosti framkvæmdaraðila. Úrskurðarnefndin bendir jafnframt á að ekki verður séð að sérstakar rannsóknir hafi farið fram í tilefni matsins og er hvorki í tillögu að matsáætlun né matsskýrslu vitnað til heimilda þar um eða þeirra getið í heimildaskrá. Telja verður að sú aðferð að leggja fram jarðstrengi sem valkost án rannsókna eða tilvísan til heimilda um það hvernig þeir kæmu til greina við þá framkvæmd sem lögð var fram til mats, og án marktæks samanburðar við aðra valkosti, sé ekki viðunandi. Er ekki hægt að líta svo á að um raunverulegan valkost hafi verið að ræða, enda fór ekki fram sérstakt mat á áhrifum jarðstrengja sem valkost. Verður að telja að skort hafi á að Skipulagsstofnun hafi í áliti sínu gert viðhlítandi grein fyrir framangreindu og þar með forsendum mats á umhverfisáhrifum, svo sem henni bar að gera skv. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

Einnig er það að athuga við álit Skipulagsstofnunar að stofnunin lætur í ljós það álit sitt að framkvæmdaraðili eigi að kanna möguleika á annarri útfærslu á legu Þeistareykjalínu 1 sem geri ráð fyrir að línan fari fyrir Höfuðreiðarmúla í stað þess að fara um Jónsnípuskarð, en báðir kostirnir voru lagðir fram af Landsneti við gerð svæðisskipulags háhitasvæða. Ekki er hægt að líta svo á að hér sé um að ræða skilyrði fyrir framkvæmdinni eða frekari mótvægisaðgerðir, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, og er ljóst að ábending sem þessi hefði átt að koma fram fyrr í matsferlinu svo að framkvæmdaraðili ætti þess kost að bregðast við henni. Það er hins vegar álit úrskurðarnefndarinnar að af umhverfisskýrslu svæðisskipulags háhitasvæða verði ráðið að svo sem Skipulagsstofnun bendir á hafi báðir kostirnir neikvæð umhverfisáhrif. Telur úrskurðarnefndin að sú aðferð að leggja ekki valkost um leiðir fram til mats þar sem annað leiðarval sé bundið í skipulagsáætlunum sé ekki tæk þegar ljóst er af umhverfismati áætlana að báðar leiðirnar valdi neikvæðum umhverfisáhrifum án þess að frekari röksemdir eða rannsóknir búi þar að baki. Tilgangurinn með mati á umhverfisáhrifum framkvæmda er einmitt að leiða í ljós umhverfisáhrif mismunandi kosta og gera á þeim samanburð svo hægt sé að taka endanlega ákvörðun um leiðarval á traustum grunni. Er enda mikill munur á umhverfismati áætlana og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda hvað varðar nákvæmni mats, málsmeðferð og afgreiðslu þess. Um þetta segir nánar í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga um umhverfismat áætlana að annars vegar sé um að ræða almennar ákvarðanir um meginstefnu og hins vegar sértækar ákvarðanir um einstakar framkvæmdir. Markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis, samanborið við það sem eigi við um einstakar framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum, verði að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega gróft mat, oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram.

Þrátt fyrir þá annmarka sem úrskurðarnefndin telur vera á áliti Skipulagsstofnunar og að framan er lýst, verður eins og atvikum háttar í þessu tiltekna máli ekki litið svo á að annmarkarnir séu svo verulegir að á álitinu verði ekki byggt. Hefur þá verið höfð hliðsjón af  af því að mat það sem hér um ræðir var um margt ítarlegt og að kostir um mismunandi leiðarval voru metnir með fullnægjandi hætti. Verður því að telja að skilyrði hafi verið til meðferðar fyrirliggjandi umsóknar um framkvæmdaleyfi. Áður en til afgreiðslu hennar kom bar sveitarstjórn eftir atvikum að taka rökstudda afstöðu til þess hvort að nefndir annmarkar hefðu þýðingu við leyfisveitingu í þeirra sveitarfélagi. Ef svo væri þá að hafa forgöngu um að bætt yrði úr þeim svo að ákvörðun um framkvæmdaleyfi byggði á fullnægjandi grundvelli í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrir sveitarstjórn Skútustaðahrepps lá umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4 og var því ekki tilefni fyrir hana að taka afstöðu til þess hvort kanna bæri aðra útfærslu á Þeistareykjalínu 1. Hins vegar bar sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar sem var þess efnis að af framkvæmdinni yrðu neikvæð óafturkræf áhrif á umhverfið, sem í Skútustaðahreppi kæmu m.a. fram vegna rasks á Leirhnjúkshrauni. Almennt verður að líta svo á að í rökstuddri afstöðu sveitarstjórnar í skilningi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga verði að felast efni rökstuðnings sem uppfyllir áskilnaði 22. gr. stjórnsýslulaga þar um. Skal m.a. í rökstuðningnum, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. nefndrar 22. gr. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er í athugasemdum við títtnefnda 22. gr. tekið fram að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Það liggur í hlutarins eðli að því neikvæðari sem afstaða Skipulagsstofnunar er til fyrirhugaðrar framkvæmdar sem sveitarstjórn hyggst leyfa, þeim mun strangari kröfur verður að gera til þess að hún taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar. Af þeim bókunum og fundargerðum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni, og nánar er grein frá í málavaxtalýsingu, er ekki hægt að draga aðra ályktun en þá að rökstuðningi sveitarstjórnar fyrir veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis sé verulega áfátt, enda uppfyllir hann ekki þær kröfur sem samkvæmt framangreindu eru gerðar til efnis rökstuðnings. Afgreiðsla sveitarstjórnar fullnægði því ekki skilyrði 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga hvað þetta áhrærir.

Þá gaf bókun sveitarstjórnar um að æskilegra hefði verið að hluti línunnar hefði verið lagður í jörð þar sem um sé að ræða óraskað land augljóslega tilefni til að rannsaka nánar hvort það væri mögulegt, sbr. það sem áður er rakið um jarðstrengi. Svo sem áður segir hefur framkvæmdaraðili ákveðið forræði á því hvaða kosti hann leggur fram til mats og af matsskýrslu er ljóst að framkvæmdaraðili telur afhendingaröryggi m.a. standa jarðstrengjum í vegi sem kosti. Þetta getur út af fyrir sig verið málefnaleg ástæða sem varða framkvæmdina en í tillögu að matsáætlun er því lýst að „tilgangurinn með byggingu tveggja 220 kV háspennulína er að flytja nægjanlega raforku að hugsanlegum orkufrekum iðnaði við Húsavík frá háhitasvæðum í Þingeyjarsýslum og að tryggja nægjanlegt afhendingaröryggi. Jafnframt verður tekið tillit til aukningar á almennri orkunotkun á svæðinu.“ Miðað við afgreiðslu sveitarstjórnar voru aðstæður á ótilgreindum hluta línuleiðar með þeim hætti að hún taldi jarðstreng æskilegan í stað loftlínu. Bar henni því við leyfisveitingu að uppfylla rannsóknarskyldu sína og sannreyna að sjónarmið um afhendingaröryggi stæðu því í vegi að leggja jarðstreng á þeim hluta línuleiðarinnar sem um ræddi, enda lágu ekki fyrir fullnægjandi upplýsingar eða rannsóknir þar um í áliti Skipulagsstofnunar eða matsskýrslu, eins og áður hefur komið fram. Í maí 2016 var gerð skýrsla um athugun á jarðstreng sem kost í 220 kV Kröflulínu 4, en hún lá ekki fyrir við ákvörðunartöku sveitarstjórnar í apríl það ár og verður því ekki litið til hennar í máli þessu.

Svo sem að framan er rakið skorti verulega á að sveitarstjórn tæki rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar í samræmi við lagaskyldu þar um, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, og var rökstuðningur hennar á þann veg að ljóst er að frekari rannsókna þurfti við í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Þegar af þessum ástæðum verður að fella hina kærðu ákvörðun um framkvæmdaleyfisveitingu úr gildi.

Náttúruverndarlög.

Vísað er til þess í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga að sveitarstjórn skuli ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Náttúruverndarlög nr. 60/2013 tóku gildi í nóvember 2015, nokkrum mánuðum áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Er augljóst að þau áttu því við um þá ákvörðunartöku þrátt fyrir að matsferli það sem var undanfari ákvörðunarinnar hafi átt sér stað í tíð eldri náttúruverndarlaga.

Í 61. gr. náttúruverndarlaga er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Falla þar undir m.a. eldhraun sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sbr. a-lið 2. mgr. 61. gr., og njóta þau þá sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna. Í 3. mgr. 61. gr. er tiltekið að m.a. beri að forðast að raska jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Skylt sé að afla t.d. framkvæmdaleyfis vegna framkvæmda sem hafi í för með sér slíka röskun og beri leyfisveitanda að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. liggi fyrir. Samkvæmt 4. mgr. 61. gr. skal við mat á leyfisumsókn líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Loks skal leyfisveitandi skv. 5. mgr. 61. gr. rökstyðja sérstaklega þá ákvörðun að heimila framkvæmd fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila.

Fyrir liggur að Leirhnjúkshraun nýtur verndar samkvæmt framangreindum lagaákvæðum og bar sveitarstjórn því að viðhafa ákveðna málsmeðferð við töku ákvörðunar um framkvæmdaleyfi. Í ákvörðun sveitarstjórnar er hvorki vikið að náttúruverndarlögum né Leirhnjúkshrauni og af gögnum málsins verður ekki ráðið að aflað hafi verið umsagna af því  tilefni, en sveitarstjórn er skylt að láta úrskurðarnefndinni í té öll gögn málsins, sbr. fyrirmæli þar um í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Það verður þó að telja að ekki hafi borið nauðsyn til að sveitarstjórn aflaði sérstakrar umsagnar Umhverfisstofnunar við afgreiðslu umsóknar um margnefnt framkvæmdaleyfi þegar til þess er litið að fyrir lá umsögn stofnunarinnar sem unnin var í tilefni af mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem og við gerð Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023 og við gerð deiliskipulags um stækkun Kröfluvirkjunar. Þar sem síðargreindu umsagnirnar eru ekki neikvæðar um áhrif framkvæmda á grundvelli skipulagsáætlananna á Leirhnjúkshraun verður þess ekki krafist að sveitarstjórn færi fram sérstakan rökstuðning vegna þessa skv. 5. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga, enda fer framkvæmdin ekki í bága við þær umsagnir þar sem þær taka ekki á því atriði. Þá verður ekki talið að sá annmarki að ekki hafi verið leitað umsagnar viðkomandi náttúruverndarnefndar í málinu eigi að leiða til ógildingar enda hafa engar athugasemdir komið fram þar að lútandi við ítarlega umfjöllun um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar. Hins vegar bera fundargerðir skipulagsnefndar og sveitarstjórnar ekki með sér að litið hafi verið til náttúruverndarlaga yfirhöfuð við mat á leyfisumsókn svo sem skylt var skv. 4. mgr. 61. gr. laganna, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Til þess var þó tilefni í ljósi þess að Skipulagsstofnun hafði í áliti sínu gert grein fyrir því að framkvæmdirnar myndu hafa talsverð neikvæð og varanleg áhrif á Leirhnjúkshraun og byggði það álit m.a. á þeirri umsögn Umhverfisstofnunar að þar sem leggja ætti línur hefði hraunið hátt verndargildi og að lagning línanna myndi hafa talsverð neikvæð og óafturkræf áhrif. Einnig að með því að leggja háspennulínur yfir hraunið hefði ekki verið tekið nægjanlegt tillit til jarðmyndana sem verndaðar voru samkvæmt 37. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 44/1999. Verður því að telja að ekki hafi verið gætt ákvæða 4. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 við meðferð málsins.

Lög nr. 97/2004 um um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu.

Ekki verður séð að að hin kærða leyfisveiting varði framkvæmdir sem falli innan verndarsvæðis greindra laga. Þrátt fyrir að verndaráætlun samkvæmt lögunum liggi fyrir þá felst í henni eingöngu áætlun um vernd. Verður ekki ráðið af gögnum málsins að neinar ákvarðanir hafi verið teknar um friðlýsingu eða aðra þá verndun umrædds svæðis er hefðu getað bundið hendur sveitarstjórnar við ákvörðun sína í málinu. Þá verður ekki séð að lagarök standi til þess að sveitarstjórn hafi borið að viðhafa sérstakt samráð við umhverfis- og auðlindaráðherra svo sem kærendur hafa haldið fram.

Birting.

Auglýsing um hið kærða framkvæmdaleyfi var ekki birt þrátt fyrir skýr fyrirmæli 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga þar um. Slík auglýsing er ekki forsenda gildistöku heldur er tilgangur hennar einkum að upplýsa almenning um að ákveðinni málsmeðferð sé lokið og gefa honum kost á að kynna sér forsendur þar að baki. Veitir auglýsing þannig upplýsingar um kæruheimild og kærufresti. Ekki verður þó fjallað um þetta frekar hér þar sem vangá sveitarfélagins hafði ekki í för með sér réttarspjöll gagnvart kærendum, enda komu þeir að kæru í málinu með réttum hætti og innan tilskilinna fresta.

Af öllu því sem að framan er rakið er ljóst að við undirbúning og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar var ekki í öllu gætt ákvæða skipulagslaga og náttúruverndarlaga auk þess sem sveitarstjórn fullnægði ekki rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þykja þessir ágallar óhjákvæmilega leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, svo sem nánar hefur verið gerð grein fyrir.

Felld er úr gildi sú ákvörðun Skútustaðahrepps frá 20. apríl 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi til handa Landsneti hf. fyrir Kröflulínu 4.