95/2015 Kísilverksmiðja í Helguvík

Árið 2016, fimmtudaginn 27. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2015, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. september 2015 um að veita starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands, Austurgötu 29b, Hafnarfirði, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. september 2015 að veita Thorsil ehf. starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá er gerð krafa um að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða leyfis eða frestun réttaráhrifa þess. Með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 30. desember 2015 var hafnað kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 3. nóvember og 4. desember 2015 og í október 2016.

Málsatvik: Hinn 11. september 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Thorsil ehf. fyrir rekstri kísilverksmiðju á lóð við Berghólabraut 8 á iðnaðarsvæði í Helguvík. Með leyfinu er rekstraraðila gefin heimild til að framleiða í fjórum ljósbogaofnum allt að 110.000 tonn á ári af hrákísli (>98% Si), allt að 55.000 tonn af kísildufti og 9.000 tonn af kísilgjalli, auk þess að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina.

Skýrsla um mat á umhverfisáhrifum er frá febrúar 2015 og álit Skipulagsstofnunar um matið er dagsett 1. apríl s.á. Við undirbúning starfsleyfistillögu leitaði Umhverfisstofnun umsagnar heilbrigðisnefndar Suðurnesja í samræmi við fyrirmæli gr. 8.2 í reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun nr. 785/1999. Jafnframt var umsagnar leitað hjá Síldarvinnslunni hf., Norðuráli ehf., United Silicon hf., Skipulagsstofnun, Brunavörnum Suðurnesja, Reykjanesbæ og Thorsil ehf. Tillaga að starfsleyfinu var auglýst á tímabilinu 28. maí til 23. júlí 2015 og bárust athugasemdir frá kærendum, Reykjanesbæ, Thorsil ehf., Skipulagsstofnun og United Silicon hf. Jafnframt var haldinn kynningarfundur í Reykjanesbæ 24. júní s.á.

Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi 11. september 2015, eins og áður sagði, og birtist auglýsing um starfsleyfið í B-deild Stjórnartíðinda 29. s.m. Vöktunaráætlun leyfishafa var lögð fram til samþykktar hjá stofnuninni 2. desember s.á. í samræmi við ákvæði í starfsleyfinu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að meðferð umsóknar um hið kærða starfsleyfi skuli fara fram samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, eins og þau verði skýrð með hliðsjón af bæði tilskipun 2011/92/ESB, sem sé hluti af EES-samningnum, og Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, en þann samning hafi íslenska ríkið fullgilt.

Það megi ráða af auglýsingu Umhverfisstofnunar og kynningarfundi um starfsleyfistillöguna, sem haldinn hafi verið 24. júní 2015, að stofnunin hafi ekki gert sér grein fyrir því að meðferð hennar á umræddri umsókn sé hluti af umhverfismatsferli framkvæmdarinnar. Í auglýsingunni sé t.d. tekið svo til orða að framkvæmdin hafi farið í mat á umhverfisáhrifum og álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir 1. apríl 2015. Þessi ummæli verði ekki skilin öðru vísi en svo að Umhverfisstofnun telji mati á umhverfisáhrifum fyrir framkvæmdina lokið. Á framangreindum kynningarfundi hafi komið fram að stofnunin hafi fyrst og fremst metið umsóknina á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og reglugerðar samkvæmt þeim lögum. Hvergi hafi komið fram að stofnunin hafi farið með starfsleyfisumsóknina á grundvelli laga nr. 106/2000.

Sami misskilningur Umhverfisstofnunar, varðandi nauðsyn þess að hún gæti að ákvæðum laga nr. 106/2000 við meðferð umsóknar um starfsleyfi fyrir matsskyldar framkvæmdir, komi fram í svörum stofnunarinnar við athugasemdum er henni hafi borist við drög að starfsleyfinu. Þar sé m.a. gengið út frá því að ákvörðun hafi þegar verið tekin í málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum, sem ekki verði endurskoðuð nema með endurupptöku málsins skv. 12. gr. laga nr. 106/2000. Staðreyndin sé hins vegar sú að slík ákvörðun liggi ekki fyrir. Skipulagsstofnun láti, eftir breytinguna sem gerð hafi verið á lögum nr. 106/2000 með lögum nr. 74/2005, aðeins í ljós álit á matsskýrslu framkvæmdaraðila en taki ekki ákvörðun á grundvelli skýrslunnar. Í athugasemdum við frumvarpið að lögum nr. 74/2005, en með þeim hafi verið gerðar breytingar á málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum, sé helstu breytingum á lögunum m.a. lýst þannig að í matsferlinu verði ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á, með eða án skilyrða, eða leggjast gegn framkvæmd, sem lýst hafi verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila. Enginn vafi leiki á því að leyfisveitandi taki, í samræmi við viðeigandi lög, ákvörðun um hvort leyfa skuli viðkomandi framkvæmd, þegar fyrir liggi matsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, og að leyfisveitanda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum hennar.

Það sé leyfisveitandinn en ekki Skipulagsstofnun sem taki ákvörðunina og það sé hann sem meti umhverfisáhrifin og segi til um það hvort framkvæmdin sé réttlætanleg, m.a. út frá umhverfisverndarsjónarmiðum. Leyfisveitandinn geti ekki skotið sér á bakvið álit Skipulagsstofnunar, sem sé eingöngu umfjöllun. Að þeirri umfjöllun lokinni taki leyfisveitandinn ákvörðun, sem eigi að styðjast við rannsókn leyfisveitandans. Ekki þurfi að rannsaka allt er viðkomi matsskýrslunni að nýju en þyki leyfisveitanda eitthvað vanta í rannsókn geti hann krafist þess að úr sé bætt og það beri honum að gera. Ábyrgðin liggi hjá leyfisveitanda, í þessu tilviki hjá Umhverfisstofnun, og honum beri að rökstyðja ákvörðun sína, sbr. einnig b) lið 1. mgr. 9. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Umhverfisstofnun hafi hvorki rannsakað málið sjálfstætt áður en hún hafi tekið ákvörðun sína né hafi hún rökstutt ákvörðunina með fullnægjandi hætti.

Meðferð mála varðandi umhverfismat framkvæmda fari fram í mismunandi stigum eða áföngum (e. phases), sbr. nánar 6. mgr. 6. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB og 3. mgr. 6. gr. Árósasamningsins. Meðferð leyfisumsókna sé einn áfangi mats á umhverfisáhrifum, sbr. a) lið 2. mgr. 6. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB og a) lið 1. mgr. 6. gr. Árósasamningsins. Það séu því málsmeðferðarreglur um mat á umhverfisáhrifum sem gildi um starfsleyfisumsóknir þegar starfsleyfið varði matsskylda framkvæmd.

Í auglýsingu Umhverfisstofnunar um starfsleyfistillögur hafi ekki komið fram að verkefni hennar félli undir málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum, sbr. b) lið 2. mgr. 6. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB, og sé það annmarki á málsmeðferðinni. Ekki hafi heldur verið tekið fram hvert yfirvaldið sé sem veiti upplýsingar sem máli skipti og ekki tekið fram berum orðum hvert senda ætti athugasemdir og spurningar, sbr. c) lið 2. mgr. 6. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB. Loks sé ekki í auglýsingunni vísað á allar fáanlegar upplýsingar varðandi málið, sbr. e) og f) liði 2. mgr. 6. gr. tilskipunarinnar. Ekki sé vitað hversu vel starfsleyfistillagan hafi verið auglýst og hvort þær auglýsingar teljist fullnægja ákvæði 5. mgr. 6. gr. títtnefndrar tilskipunar.

Loks verði ekki hjá því komist að draga í efa að starfsleyfisumsóknin hafi verið kynnt almenningi nægilega snemma, þar sem hún hafi verið kynnt þegar nær fullbúið starfsleyfi hafi legið fyrir, eins og skýrt hafi komið fram á kynningarfundi 24. júní 2015. Umsókn leyfishafa sé sögð gerð í október 2014 en Umhverfisstofnun auglýsi hana ekki fyrr en í lok maí 2015, þ.e. fimm mánuðum síðar, og þá sem nánast frágengið mál með einum fyrirvara, þ.e. að Reykjanesbær samþykki deiliskipulag fyrir lóð leyfishafa, sem sveitarfélagið sjálft hafi gert og þegar auglýst. Þessi málsmeðferð verði að teljast vera í ósamræmi við fyrirmæli 4. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, sem kveði á um að almenningur, sem mál varði, skuli snemma fá tækifæri til skilvirkrar þátttöku í ferlinu er varði töku þeirra ákvarðana í umhverfismálum sem um geti í 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar. Samkvæmt ákvæðinu hafi Umhverfisstofnun borið að leita álits almennings á málinu miklu fyrr en gert hefði verið, áður en stofnunin hafi í reynd verið búin að taka ákvörðun í málinu.

Tilvitnanir til 2.-6. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB beri einnig að líta svo á að vísað sé til ákvæða 6. gr. Árósasamningsins.

Í matsskýrslu leyfishafa og áliti Skipulagsstofnunar sé einungis fjallað um samlegðaráhrif kísilverksmiðju leyfishafa á loftgæði með álveri Norðuráls og kísilverksmiðju United Silicon í Helguvík. Á kynningarfundi Umhverfisstofnunar 24. júní 2015 hafi komið fram að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja kanni nú m.a. loftmengun frá starfsemi Keflavíkurflugvallar, sem vitað sé að sé veruleg og mjög vaxandi. Til þessa hafi hvergi verið tekið tillit við mat á samlegðaráhrifum og sé það óforsvaranlegt, þar sem það séu heildarloftgæði sem máli skipti fyrir íbúa Reykjanesbæjar og aðra sem fyrir áhrifum kunni að verða. Sé það í samræmi við skyldur Umhverfisstofnunar samkvæmt rannsóknarreglunni og varúðarreglu umhverfisréttar að stofnunin hlutist til um að nefnd samlegðaráhrif verði metin. Einnig hvíli á stofnuninni skylda til rannsóknar með tilliti til skyldu stjórnvalda til að tryggja íbúum heilsusamleg loftgæði og í stjórnarskrárvörðum rétti borgaranna til heilsusamlegs umhverfis, þ. á m. andrúmslofts. Í svörum Umhverfisstofnunar við athugasemdum komi fram að stofnunin sé, í samráði við fleiri aðila, að beita sér fyrir mælingum á loftgæðum. Í því felist viðurkenning á því að við útgáfu starfsleyfisins hafi loftgæði ekki verið rannsökuð með fullnægjandi hætti og því með öllu ótímabært að gefa út starfsleyfið. Vansræksla Umhverfisstofnunar á rannsóknarskyldu sinni sé annmarki sem leiða beri til ógildingar starfsleyfisins.

Mál fyrir úrskurðarnefndinni vegna kæru þessarar muni að öllum líkindum snúast að verulegu leyti um túlkun laga sem byggð séu á samingnum um Evrópska efnahagssvæðið. Megi telja líklegt að þörf verði fyrir álit EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins, sérstaklega er varði skyldur Umhverfisstofnunar sem leyfisveitanda. Úrskurðarnefndin uppfylli öll þau skilyrði sem EFTA-dómstóllinn hafi talið úrskurðarnefndir á stjórnsýslustigi þurfa að fullnægja til þess að vera til þess bærar að leita álits dómstólsins um skýringu á EES-rétti.

Málsrök Umhverfisstofnunar:
Umhverfisstofnun kveður tilskipun 2011/92/ESB hafa verið innleidda í íslenskan rétt með lögum nr. 138/2014. Meðal annars hafi lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 verið breytt í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 hafi Umhverfisstofnun áfram umsagnarhlutverk við mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu starfsleyfis leyfishafa, líkt og annarra starfsleyfa, starfi stofnunin eftir lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, ásamt reglugerðum settum með heimild í þeim. Á þeim grunni meti Umhverfisstofnun starfsleyfisumsóknir og leggi sjálfstætt og ítarlegt mat á starfsemina, m.a. á grundvelli mats á umhverfisáhrifum. Það sé Skipulagsstofnun sem stýri málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 og hafi Umhverfisstofnun umsagnarhlutverk við vinnslu Skipulagsstofnunar. Þannig geti Umhverfisstofnun komið athugasemdum sínum á framfæri við mat á umhverfisáhrifum.

Umhverfisstofnun hafi veitt umsögn við tillögu að matsáætlun vegna kísilverksmiðju leyfishafa í Helguvík 18. júní 2014. Jafnframt hafi stofnunin veitt umsögn sína vegna frummatsskýrslu 21. nóvember s.á. og frekari umsögn 3. desember s.á. Í umsögnum sínum hafi Umhverfisstofnun bent á atriði sem stofnunin hafi talið að fjalla þyrfti um, m.a. hvað varði áhrif verksmiðjunnar á rekstrartíma, sér í lagi hvað varði losun loftmengunarefna, umhverfisvöktun og samlegðaráhrif með öðrum iðnaði á svæðinu.

Umhverfisstofnun hafni því að hafa ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við útgáfu hins kærða starfsleyfis og bendi stofnunin því til stuðnings á að hún hafi þrengt mörk fyrir brennisteinsdíoxíð (SO2) í starfsleyfi leyfishafa frá því sem fram hafi komið í matsskýrslu vegna hinnar fyrirhuguðu starfsemi. Við starfsleyfisgerðina hafi Umhverfisstofnun óskað eftir frekari gögnum frá leyfishafa vegna ætlaðrar loftmengunar í Helguvík og 6. maí 2015 hafi stofnuninni borist gögn sem sýni niðurstöðumyndir loftdreifingarreikninga við Helguvík vegna losunar leyfishafa, Norðuráls og Stakksbrautar 9 ehf. Óskað hafi verið eftir því að metinn yrði styrkur efna á svæðinu og að sýndar yrðu myndir af loftdreifingu sem sýndu eingöngu losun leyfishafa og Stakksbrautar 9 ehf., kæmi til þess að eingöngu verksmiðjur þessara tveggja aðila myndu hefja rekstur. Þau gögn sem hér um ræði hafi verið kynnt með drögum að starfsleyfi leyfishafa á opinberum auglýsingatíma.

Í kæru sé dregið í efa að starfsleyfisumsóknin hafi verið kynnt almenningi nógu snemma. Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. laga nr. 7/1998 skuli Umhverfisstofnun vinna tillögur að starfsleyfi og auglýsa opinberlega hvers efnis þær séu og hvar megi nálgast þær. Heimilt sé að gera skriflegar athugasemdir við tillögur stofnunarinnar innan átta vikna frá auglýsingu, sbr. reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun nr. 785/1999. Starfsleyfistillaga leyfishafa hafi verið auglýst á tímabilinu 28. maí til 23. júlí 2015. Haldinn hafi verið kynningarfundur 24. júní s.á. í Duushúsi, Reykjanesbæ, þar sem tillagan hafi verið kynnt og fundargestum gefinn kostur á fyrirspurnum og umræðum. Fundurinn hafi verið auglýstur á vef Umhverfisstofnunar, í Ríkisútvarpinu og í vefútgáfu Víkurfrétta, sem sé staðarblað í Reykjanesbæ.

Á auglýsingartíma hafi borist fimm umsagnir. Þær hafi fjallað um efnisleg atriði tillögunnar, t.d. einstök losunarmörk og stjórnsýslu Umhverfisstofnunar. Tekin hafi verið afstaða til allra athugasemda í greinargerð sem birt hafi verið á vef Umhverfisstofnunar í kjölfar leyfisveitingarinnar. Tilteknar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni, flestar í beinu framhaldi af athugasemdunum.

Umhverfisstofnun bendi á að ákvörðun hafi ekki verið tekin í máli með því að auglýst sé tillaga að starfsleyfi. Tillaga að starfsleyfi sé aðeins ein varðan á þeirri leið. Mörg dæmi séu um það að stofnunin hafi gert breytingar á afstöðu sinni að fengnum athugasemdum við tillögu, enda sé það tilgangurinn með þessu verklagi. Með auglýsingu á starfsleyfistillögu sé einmitt verið að vinna í þeim anda að óskað sé eftir sjónarmiðum sem nýtist við endanlega ákvörðun. Tilhögun þessarar vinnu sé lýst í reglugerð nr. 785/1999 og hún sé því ekki háð sérstakri ákvörðun Umhverfisstofnunar. Rétt sé að geta þess að almenningur geti komið að athugasemdum á öðrum stigum málsins, svo sem vegna skipulagsmála og mats á umhverfisáhrifum. Stofnunin telji að hún hafi fylgt lögmætri málsmeðferð eins og henni sé lýst í reglugerð nr. 785/1999.

Kærendur haldi því fram að ógilda eigi útgáfu starfsleyfis leyfishafa þar sem að við vinnslu leyfisins hafi skort rannsókn á samlegðaráhrifum mengunar verksmiðju leyfishafa og annarra verksmiðja á Helguvíkursvæðinu með Keflavíkurflugvelli. Við vinnslu hins kærða starfsleyfis hafi Umhverfisstofnun talið að Keflavíkurflugvöllur væri ekki í það nánum tengslum við starfsemi leyfishafa að það hefði áhrif á útgáfu starfsleyfisins með tilliti til mengunar og annarra áhrifa sem taka þyrfti tillit til. Ekki hafi heldur komið fram athugasemdir um áhrif flugvallarins í mati á umhverfisáhrifum. Stofnunin hafi beitt sér fyrir og muni áfram beita sér fyrir frekari mælingum á loftgæðum í Reykjanesbæ. Þannig komi til með að vera gefin út sameiginleg vöktunaráætlun á Helguvíkursvæðinu sem fyrirtæki á iðnaðarsvæðinu komi til með að vinna eftir, líkt og gert hafi verið á Grundartangasvæðinu. Drög að vöktunaráætlun leyfishafa hafi verið auglýst með drögum að starfsleyfi fyrirtækisins á opinberum auglýsingartíma.

Heilbrigðisnefnd Suðurnesja hafi gefið út starfsleyfi fyrir starfsemi Isavia á Keflavíkurflugvelli 21. ágúst 2015. Í kafla 8 í leyfinu sé fjallað um varnir gegn loftmengun og vöktun loftgæða frá flugvellinum. Þar komi m.a. fram að Isavia skuli með mælingum ganga úr skugga um að styrkur efna fari ekki yfir umhverfismörk utan athafnasvæðis flugvallarins, sbr. 21. gr. reglugerðar um loftgæði nr. 787/1999. Þá skuli Isavia fyrir 15. desember 2015 hafa samráð við heilbrigðisnefnd og gera tillögu um staðsetningu, gerð og fjölda mælitækja á svæðinu. Því sé ljóst að náið verði fylgst með loftgæðum.

Starfsleyfi leyfishafa hafi verið gefin út á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999. Í 20. gr. reglugerðarinnar komi fram að starfsleyfi skuli endurskoða á fjögurra ára fresti. Í grein 1.6 í starfsleyfi leyfishafa komi fram að skylt sé að endurskoða starfsleyfið ef forsendur rekstrarins breytist, t.d. ef mengun af hans völdum sé meiri en búast hafi mátt við þegar starfsleyfið hafi verið gefið út eða ef vart verði mengunar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir við útgáfu leyfisins. Jafnframt komi fram að leyfishafi skuli ætíð fara að gildandi lögum og reglugerðum, jafnvel þó svo að starfsleyfi hafi ekki verið endurskoðað. Ef í ljós komi að mengun frá verksmiðju leyfishafa komi til með að fara fram úr mörkum starfsleyfisins eða þeim mörkum sem mælt sé fyrir um í lögum og reglugerðum skuli endurskoða leyfið. Þá megi einnig benda á að nálægð verksmiðju leyfishafa við byggð hafi gefið tilefni til fremur strangra skilyrða í starfsleyfi, t.d. hvað varði losun þungmálma og annarra loftmengunarefna.

Í samræmi við framangreint hafni Umhverfisstofnun því að skortur á rannsókn á samlegðaráhrifum með Keflavíkurflugvelli skuli leiða til ógildingar ákvörðunar stofnunarinnar um útgáfu starfsleyfis til leyfishafa.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að öllum kröfum kærenda verði hafnað. Þeir hafi ekki sýnt fram á að skilyrði séu fyrir hendi til að ógilda hina kærðu ákvörðun. Leyfishafi hafi í hvívetna farið að settum reglum á öllum stigum undirbúnings verkefnisins og hafi starfsleyfið verið gefið út að lokinni athugun Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar á því að leyfishafi fullnægði öllum opinberum kröfum til starfsemi sinnar. Við gerð starfsleyfisins hafi verið tekið tillit til þó nokkurra athugasemda, m.a. frá kærendum, um þau sömu atriði og kæran sé reist á.

Að mati varnaraðila sé engin þörf á ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins, sbr. lög um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið nr. 21/1994. Verði orðið við slíkri kröfu sé fyrirsjáanlegt að verulegar tafir yrðu á málsmeðferðinni til tjóns fyrir leyfishafa. Stórar framkvæmdir kalli á mikinn undirbúning og mikil fjárútlát og við þær sé ávallt höfuðatriði að tímamörk standist. Leyfishafi hafi nú þegar varið vel á annað milljarð króna í verkefnið og væri sú fjárfesting að öllum líkindum glötuð yrði fallist á að leita álits EFTA-dómstólsins. Ætla verði íslenskum stjórnvöldum að vera nægilega vel að sér um reglur sem leiddar séu af Evrópureglum til að geta afgreitt kærumál án álitsumleitunar.

Niðurstaða:
Í máli þessu er deilt um gildi starfsleyfis sem gefið hefur verið út af Umhverfisstofnun vegna reksturs kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 1. apríl 2015.

Hefur kærandi meðal annars bent á að þörf sé á áliti EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins. Í lögum nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um heimildir dómara til að afla ráðgefandi álits EFTA- dómstólsins vegna mála sem rekin eru fyrir héraðsdómstólum, Félagsdómi og Hæstarétti. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum kemur fram að í 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sé kveðið á um lögsögu EFTA-dómstólsins til þess að gefa ráðgefandi álit um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Segir svo að EFTA-ríkjunum sé veitt heimild í ákvæðinu til að takmarka rétt dómstóla sinna til að leita álits sem þessa við þá dómstóla sem kveði upp úrlausnir sem sæti ekki málskoti samkvæmt lögum. Þá er tekið fram að sú leið sé valin að leggja til að héraðsdómstólum verði veitt þessi heimild til jafns við Hæstarétt. Loks að taka verði tillit til þess að Félagsdómur kveði upp endanlega dóma á sínu sviði en á vettvangi hans geti reynt á atriði sem lúti að skýringu EES-reglna.

Hvorki er í nefndum lögum né frumvarpi vikið að úrskurðarnefndum, þó allnokkrar væru starfandi á þeim tíma, eða heimildum þeirra. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á fót með lögum nr. 130/2011, sem tóku gildi 1. janúar 2012. Á sama tíma fóru fram viðamiklar lagabreytingar, sbr. einkum lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Löggjafinn breytti hins vegar ekki lögum nr. 21/1994 af því tilefni. Verður ekki séð af framangreindu að úrskurðarnefndin geti leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og þykir rétt að árétta í því sambandi að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla, sem eftir atvikum geta leitað slíks álits.

Með lögum nr. 106/2000, með síðari breytingum, hafa viðeigandi gerðir Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum verið innleiddar í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins. Er vísað til þessa í athugasemdum með frumvörpum þeim sem urðu að lögum nr. 106/2000 og breytingalögum, s.s. lögum nr. 138/2014. Hið kærða starfsleyfi telst leyfi til framkvæmda, sbr. f-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Við leyfisveitinguna bar Umhverfisstofnun því að gæta að skilyrðum 2. mgr. 13. gr. laganna þess efnis að leyfisveitandi skuli kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Að öðru leyti gilda þær málsmeðferðarreglur um veitingu starfsleyfis sem finna má í lögum og reglugerðum þar um.

Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. og 6. gr. sömu laga. Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir slíkum rekstri sé hann talinn upp í fylgiskjali með lögunum, sbr. 1. mgr. 6. gr., en svo er í þessu tilviki, sbr. tölul. 6 í fylgiskjali I. Reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, hefur verið sett á grundvelli 5. gr. laga nr. 7/1998. Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Umhverfisstofnun er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 785/1999 sem snúa að mengunarvörnum. Ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um hvernig staðið skuli að undirbúningi og  auglýsingu útgáfu starfsleyfis skv. 1. mgr. Vinna skuli tillögur, auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Einnig að heimilt sé að gera skriflegar athugasemdir við tillögur stofnunarinnar innan átta vikna frá auglýsingu. Nánar er fjallað um þessi atriði í 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 þar sem tiltekið er að auglýsa skuli á tryggan hátt, s.s. í dagblaði eða staðarblaði ef við eigi, að starfsleyfistillaga sé komin fram, hvers efnis hún sé og hvar hún liggi frammi. Í 1. mgr. greinarinnar er jafnframt tekið fram að tryggja skuli að almenningur eigi greiðan aðgang að starfsleyfisumsóknum og skal umsókn liggja frammi á skrifstofu viðkomandi sveitarstjórnar ásamt starfsleyfistillögu. Greind ákvæði gera beinlínis ráð fyrir því að tillaga að starfsleyfi liggi fyrir áður en veitt er tækifæri til athugasemda við þau drög. Hefur löggjafinn tekið til þessa atriðis skýra afstöðu hvort sem hin leyfisskylda starfsemi er háð mati á umhverfisáhrifum eða ekki. Verður enda að gera ráð fyrir því að haldlítið sé að veita tækifæri til athugasemda nema fyrir liggi svo vel unnin tillaga að raunhæft sé fyrir almenning að kynna sér hana og gera eftir atvikum athugasemdir. Þá er ljóst að athugasemdir geta leitt til breytinga á starfsleyfi, enda felst það í orðanna hljóðan að tillaga er ekki endanleg.

Fyrir liggur að Umhverfisstofnun birti tillögu að hinu kærða starfsleyfi á heimasíðu sinni 28. maí 2015 og var þar tiltekið að frestur til athugasemda væri til 23. júlí s.á, eða átta vikur. Stofnunin birti jafnframt auglýsingu í Lögbirtingablaðinu 1. júní 2015 og var hún svohljóðandi: „Í samræmi við 6. gr. í I. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999, liggur nú frammi til kynningar tillaga að starfsleyfi fyrir Thorsil ehf., kt. 500210-1250, vegna kísilmálmverksmiðju við Berghólabraut 8 í Reykjanesbæ. Tillagan, ásamt fylgigögnum mun liggja frammi til kynningar á skrifstofu sveitarfélagsins Reykjanesbæ, Tjarnargötu 12, Reykjanesbæ, á tímabilinu 1. júní 2015-23. júlí 2015. Athugasemdir við tillöguna skulu vera skriflegar og sendar Umhverfisstofnun. Frestur til að skila inn athugasemdum er til 23. júlí 2015. Einnig má nálgast tillöguna og umsóknargögn á heimasíðu Umhverfisstofnunar, http://www.umhverfisstofnun.is.“ Auk starfsleyfistillögunnar voru tillaga að vöktunaráætlun, umsókn, álit Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum og gögn vegna þess mats, niðurstöður loftdreifiútreikninga, matsskýrsla, sem og sérfræðiálit vegna loftgæða, gerð aðgengileg á vef Umhverfisstofnunar og á skrifstofu Reykjanesbæjar, eins og til var vísað í nefndri auglýsingu.

Auglýsing í Lögbirtingablaði verður að teljast opinber og uppfyllir auglýsing sú sem hér um ræðir þau skilyrði skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 að upplýsa um hvar nálgast megi tillöguna. Þá verður að telja að nægilega hafi verið greint frá efni tillögunnar í auglýsingunni með hliðsjón af því að tiltekið var um hvers konar verksmiðju væri að ræða og vísað var til heimasíðu Umhverfisstofnunar, en þar kom nánar fram hvers efnis tillagan væri, t.a.m. varðandi framleiðslumagn, auk þess sem upplýst var að mat á umhverfisáhrifum hefði farið fram og álit Skipulagsstofnunar þar um lægi fyrir. Þá mátti augljóst vera að Umhverfisstofnun væri útgefandi leyfisins og veitti þar með um það upplýsingar og tæki við athugasemdum.

Sá ágalli var hins vegar á málsmeðferðinni að frá birtingu auglýsingarinnar í Lögbirtingablaði 1. júní 2015 var frestur til að koma að athugasemdum veittur til 23. júlí s.á. en ekki til átta vikna. Kemur þá til skoðunar hvort að birting Umhverfisstofnunar á tillögu að starfsleyfi ásamt fylgigögnum á heimasíðu stofnunarinnar uppfyllir áskilnað 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um að auglýsa skuli tillögu að starfsleyfi opinberlega, sbr. einnig fyrirmæli 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um að starfsleyfistillögu skuli auglýsa á tryggan hátt, s.s. í dagblaði eða staðarblaði. Eins og áður kom fram hefur auglýsing starfsleyfistillögu samkvæmt nefndum lögum það markmið að tryggja aðgang almennings að henni og gefa hinum almenna borgara tækifæri til að hafa áhrif á ákvarðanir er varða umhverfi hans. Verður að telja að í opinberri auglýsingu felist að viðkomandi upplýsingar skuli koma fyrir augu almennings eftir leiðum sem líklegt sé að nái til sem flestra er gætu talið sig málið varða, án þess að upplýsinganna þurfi að leita sérstaklega. Birting á heimasíðu stofnunar getur varla talist falla undir þessa skilgreiningu, enda þótt heimasíðan sé öllum opin og þorri almennings hafi aðgang að veraldarvefnum. Frestur til athugasemda við starfsleyfistillögu var því ekki veittur í fullar áttar vikur frá auglýsingu um efni tillögunnar opinberlega, svo sem lögmælt er. Réttur almennings til athugasemda áður en ákvörðun er tekin er nátengdur rétti til andmæla, sem og skyldu stjórnvalda til að tryggja að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Er þannig ekki hægt að útiloka að einhverjar þær athugasemdir hefðu getað komið fram innan átta vikna er hefðu getað breytt að einhverju leyti hinu kærða starfsleyfi. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki hjá því komist að fella það úr gildi og verður því ekki frekar fjallað um efnislegar málsástæður kærenda.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. september 2015 um að veita Thorsil ehf. starfsleyfi fyrir rekstri kísilverksmiðju á iðnaðarsvæðinu í Helguvík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon