54/2016 Þeistareykjalína 1 Norðurþing

Árið 2016, mánudaginn 17. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 54/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings frá 17. maí 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. maí 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Reykjavík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings frá 17. maí 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1 til handa Landsneti hf. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 30. júní 2016, var hafnað kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust frá Norðurþingi 2. júní 2016 og frekari gögn síðar.

Málavextir: Landsnet fyrirhugar að leggja 220 kV loftlínu, Kröflulínu 4, frá Kröfluvirkjun í Skútustaðahreppi að gufuaflsvirkjun á Þeistareykjum í Þingeyjarsveit. Frá Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Norðurþingi, er áætlað að leggja Þeistareykjalínu 1, einnig fyrir 220 kV rekstrarspennu. Skútustaðahreppur, Norðurþing og Þingeyjarsveit hafa veitt framkvæmdaleyfi fyrir lagningu nefndra lína sem öll hafa verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Svo sem fram hefur komið kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð til bráðabirgða í máli þessu 30. júní 2016 og hafnaði þar kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda við Þeistareykjalínu 1, en að auki var hafnað kröfu Norðurþings um frávísun málsins. Með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum sama dag í máli nr. 46/2016 stöðvaði úrskurðarnefndin hins vegar þær framkvæmdir í Skútustaðahreppi við Kröflulínu 4 sem raskað gætu Leirhnjúkshrauni. Með úrskurði í því máli uppkveðnum 10. október 2016 var felld úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 19. ágúst 2016, í máli nr. 95/2016, voru framkvæmdir við Þeistareykjalínu 1 innan Þingeyjarsveitar stöðvaðar og með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum sama dag í máli nr. 96/2016 voru framkvæmdir við Kröflulínu 4 stöðvaðar að hluta innan sama sveitarfélags. Vegna eðlis og umfangs nefndra mála hefur úrskurðarnefndin ekki nýtt sér heimild 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til sameiningar þeirra.

Hinar kærðu leyfisveitingar eiga sér nokkurn aðdraganda. Í Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025, sem staðfest var af umhverfisráðherra 16. janúar 2008, er tekið fram að vegna áforma um orkufrekan iðnað við Húsavík sé unnið að undirbúningi virkjunar háhitasvæðanna á Þeistareykjum og í Gjástykki ásamt frekari virkjunum við Kröflu og í Bjarnarflagi. Í svæðisskipulaginu voru m.a. kynntar mögulegar leiðir háspennulína á svæðinu. Vegna nefndra áforma fór fram frekari gerð skipulagsáætlana sem og mat á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmda sem fyrirhugaðar voru.

Gerð var breyting á Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 1995-2015, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 24. mars 2011, en nýtt Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023 var svo samþykkt í sveitarstjórn 21. febrúar 2013 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí s.á. Deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar í Skútustaðahreppi var samþykkt af sveitarstjórn 14. nóvember 2013 og á fundi hennar 8. maí 2014 voru staðfest svör skipulagsnefndar við athugasemdum Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagið var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní s.á. Aðalskipulag Norðurþings 2010-2030 var samþykkt í sveitarstjórn 16. nóvember 2010 og öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 10. janúar 2011. Breyting á því tók gildi 21. febrúar 2014, einnig með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, og deiliskipulag fyrir 1. áfanga iðnaðarsvæðis á Bakka tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. s.m. Þá var Aðalskipulag Þingeyjarsveitar 2010-2022 samþykkt í sveitarstjórn 24. febrúar 2011 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 4. júlí s.á. Loks var deiliskipulag Þeistareykjavirkjunar samþykkt af sveitarstjórn Þingeyjarsveitar 8. mars 2012 og öðlaðist það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl s.á.

Í mars 2008 barst Skipulagsstofnun tillaga Landsnets að matsáætlun vegna háspennulína, 220 kV, frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Samþykkti stofnunin áætlunina með athugasemdum 29. maí s.á. Samkvæmt úrskurði umhverfisráðherra frá 31. júlí 2008 fór fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við álver á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjun, stækkun Kröfluvirkjunar og háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum til Húsavíkur. Matsáætlun framkvæmdaraðila vegna þess mats var samþykkt af Skipulagsstofnun með athugasemdum 6. nóvember 2009. Frummatsskýrslur vegna fyrirhugaðra framkvæmda, þ.e. nefndra háspennulína, Þeistareykjavirkjunar, Kröfluvirkjunar II og álvers við Bakka, sem og frummatsskýrsla vegna sameiginlegs mats á áhrifum framangreindra framkvæmda, voru allar auglýstar samhliða með athugasemdafresti til 14. júní 2010. Í kjölfarið voru matsskýrslur sendar Skipulagsstofnun og 24. nóvember s.á. lágu fyrir lögbundin álit hennar á mati á umhverfisáhrifum hverrar framkvæmdar fyrir sig, sem og á sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum þeirra. Er í álitunum gerð grein fyrir framkvæmdum þeim sem metnar eru, matsferlinu og helstu þáttum þess, umsögnum, athugasemdum og öðru því er málið varðar. Fallið hefur verið frá byggingu álvers á Bakka, en mat á umhverfisáhrifum vegna kísilmálmverksmiðju við Bakka hefur einnig farið fram.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum framkvæmdanna „Háspennulínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Jarðstrengur (132 kV) frá Bjarnarflagi að Kröflu; Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit“ á umhverfið er gerð grein fyrir helstu niðurstöðum álitsins og eru þær dregnar saman svo: „Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði á þeim kafla þar sem háspennulínur munu liggja frá tengivirki á Hólasandi, um Þeistareyki og um Jónsnípuskarð. Sérstætt náttúrufar er við Þeistareyki og er svæðið á Náttúruminjaskrá og hluti þess nýtur einnig hverfisverndar samkvæmt Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Einnig eru Þeistareykir vel grónir í samanburði við hraun í nágrenninu og þar vaxa jurtir, sem eru á válista Náttúrufræðistofnunar Íslands. Skipulagsstofnun telur að þó Landsnet muni stýra framkvæmdum þannig að þær dragi úr neikvæðum áhrifum á sérstætt landsvæði við Þeistareyki muni framkvæmdir engu að síður hafa verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á svæðið við Þeistareyki. Skipulagsstofnun telur ljóst að háspennulínur og slóðir um Þeistareykjahraun muni liggja um sérstæð eldvörp, gervigíga og hrauntraðir í hrauninu. Þá munu mannvirkin skipta hrauninu í tvo nokkuð jafna hluta og við það breytist heildarsýn hraunsins varanlega og einnig samfelld heildarsýn hrauna til suðurs frá Höfuðreiðarmúla, meðfram Lambafjöllum og langleiðina niður á Hólasand. Því telur Skipulagsstofnun að framkvæmdirnar muni hafa verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á landslagsheild Þeistareykjahrauns. Þá telur Skipulagsstofnun að framkvæmdirnar muni hafa talsvert neikvæð og varanleg áhrif á Leirhnjúkshraun. Skipulagsstofnun telur ljóst að skipulagðar ferðir fólks um láglendið milli Lambafjalla í vestri og Gæsafjalla til Bæjarfjalls í austri byggja m.a. á því að landið er lítt snortið og fólk upplifir fjallasalinn sem víðerni. Háspennulínur verða samsíða göngu- og reiðleiðum um Hólasand að Þeistareykjum og telur Skipulagsstofnun að koma línanna muni breyta verulega upplifun fólks frá því sem verið hefur. Því telur Skipulagsstofnun að ferðamenn sem vilja m.a. njóta víðernisins þar verði fyrir verulega neikvæðum áhrifum af fyrirhuguðum háspennulínum. Skipulagsstofnun telur ljóst að á tveimur línuleiðum sem hvor um sig eru um 60 km langar þarf að leggja 95 km langt slóðakerfi og leggja plön og háspennumöstur sem verða að miklu leyti á grónu landi. Skipulagsstofnun telur því að framkvæmdirnar verði umfangsmiklar og muni hafa talsvert neikvæð áhrif á gróður. Skipulagsstofnun telur að áhrif fyrirhugaðra háspennulína á fuglalíf verði helst vegna áflugs rjúpna á línur á þeim svæðum sem rjúpan er þéttust. Skipulagsstofnun telur að við leyfisveitingar þurfi að setja eftirfarandi skilyrði: 1. Landsnet þarf að tryggja að framkvæmdir auki ekki eyðingu gróðurs á svæði sem nú er eitt virkasta rofsvæði landsins. 2. Ef votlendi verður raskað þarf Landsnet að endurheimta a.m.k. jafnstórt votlendissvæði og það sem raskast. 3. Landsnet þarf að tryggja að sjaldgæfum plöntum við Þeistareyki verði hlíft eins og kostur er og að staðsetning háspennumastra og lega slóða taki mið af staðsetningu þeirra og einnig umferð meðan á framkvæmdum stendur. Þá þarf Landsnet að tryggja að framkvæmdir trufli ekki varp fálka á svæðinu með því að halda framkvæmdum utan varptíma. 4. Landsnet þarf í samráði við Fornleifavernd ríkisins að tryggja að ekki verði raskað fimm fornleifum í landi Þeistareykja og átta fornleifum nálægt Bakka, sem lýst er í matsskýrslu. 5. Landsnet þarf að leggja fram áætlun um rannsóknir á umfangi áflugs fugla á raflínur og að niðurstöður rannsóknanna verði bornar undir Umhverfisstofnun.“ 

Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Norðurþings 10. maí 2016 var tekin fyrir umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1, 220 kV háspennulínu, að tengivirki við Bakka. Bókað var að sótt væri um leyfið á grundvelli 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. og 6. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Einnig að framkvæmdin sé matsskyld skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og sé matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar fyrirliggjandi. Einnig sé sótt um framkvæmdina á grundvelli Aðalskipulags Norðurþings 2010-2030, þar sem gert sé ráð fyrir háspennulínum, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Í aðalskipulagi nágrannasveitarfélagsins Þingeyjarsveitar sé einnig gert ráð fyrir framkvæmdinni. Meðfylgjandi séu gögn vegna umsóknarinnar, sbr. sérstaklega 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Lýsing mannvirkja vegna útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. í mars 2016, sem sé aðalþáttur gagnanna, sé tekin saman f.h. Landsnets. Vísað sé til hennar um frekari skýringar og lýsingar á framkvæmdinni. Lýsingin sé þannig hluti umsóknarinnar. Þá var bókað að skipulags- og byggingarfulltrúi hefði kynnt drög að samningi um eftirlit Umhverfisstofnunar með framkvæmdinni, sbr. 76. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Loks var eftirfarandi bókað um afgreiðslu málsins: „Skipulags- og umhverfisnefnd telur að fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við Aðalskipulag Norðurþings 2010-2030. Nefndin telur að fullnægjandi grein sé gerð fyrir henni í framlögðum gögnum. Fyrirhuguð framkvæmd uppfyllir skv. áliti Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2010 skilyrði 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda vegna sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum álvers á Bakka, Þeistareykjavirkjunar og háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Húsavík. Skipulags- og umhverfisnefnd fellst einnig á drög að samningi milli Umhverfisstofnunar og Landsnets um eftirlit með framkvæmdinni. Nefndin leggur til við sveitarstjórn að umsókn Landsnets vegna Þeistareykjalínu 1 innan Norðurþings verði samþykkt og jafnframt verði skipulags- og byggingarfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið í samræmi við reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012.“ Á fundi sínum 17. maí 2016 samþykkti sveitarstjórn Norðurþings greinda tillögu skipulags- og umhverfisnefndar með vísan til bókunar nefndarinnar, og hefur sú ákvörðun sveitarstjórnar verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem áður hefur komið fram.

Skipulags- og byggingarfulltrúi gaf umrætt framkvæmdaleyfi út 24. maí 2016. Það var auglýst í Morgunblaðinu 26. s.m. og í Lögbirtingarblaðinu 27. s.m. og kom m.a. fram í auglýsingu að leyfið væri gefið út á grundvelli sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum álvers á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjunar, Kröfluvirkjunar II og háspennulínu frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka. Í framkvæmdaleyfinu sjálfu er fjallað um staðsetningu og umfang framkvæmdar, tekin er saman lýsing á framkvæmd og frágangi hennar, tiltekin eru gögn sem leyfið byggir á, þ. á m. matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum háspennulína á umhverfið. Þá er tekið fram að gengið sé út frá að Umhverfisstofnun haldi uppi sérstöku eftirliti með framkvæmdinni til samræmis við 76. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Tilgreind eru skilyrði fyrir leyfi til framkvæmda og loks kemur þar fram: „Norðurþing ítrekar mikilvægi þess að Landsnet og aðrir sem að framkvæmdinni koma viðhafi þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynntar hafa verið við meðferð málsins þannig að framkvæmdirnar verði ekki líklegar til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið, öðrum en þeim sem til er ætlast.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim ágöllum að hún sé ógildanleg. Hafi stjórnsýslulög verið brotin við undirbúning og töku ákvörðunarinnar, auk þess sem hún fari í bága við almenna náttúruverndarlöggjöf á Íslandi, skipulagslöggjöf og lög um mat á umhverfisáhrifum. Almennar reglur stjórnsýsluréttarins og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi eftir því sem við eigi um veitingu framkvæmdaleyfis. Sveitarstjórn hafi haft ærið tilefni til að rannsaka málið gaumgæfilega áður en ákvörðun hafi verið tekin en það hafi ekki verið gert.

Í 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé áskilið að við umfjöllun umsóknar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynni sveitarstjórn sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanni hvort hún sé sú sem lýst sé. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laganna skuli sveitarstjórn, þegar hún hafi gengið úr skugga um að framkvæmdin sé sú sama og lýst sé í matsskýrslu, taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Við töku ákvörðunarinnar hafi hins vegar ekki farið fram nein raunveruleg athugun á því hvort um sömu framkvæmd væri að ræða og farið hefði í gegnum mat á umhverfisáhrifum. Hvað þá að rökstudd afstaða hafi verið tekin til þessa álitaefnis.

Fyrir liggi fordæmi Hæstaréttar Íslands um það að ekki skipti máli þótt framkvæmd sú sem sótt sé um sé minni að umfangi en sú sem metin hafi verið, sbr. dóm réttarins frá 9. júní 2005, mál nr. 20/2005. Túlka megi niðurstöðu dómsins þannig að sé búið að meta áhrif framkvæmdar á umhverfið sem síðan breytist áður en nokkurt leyfi hafi verið gefið út beri að framkvæma nýtt mat þótt margt megi nota úr eldra mati. Það mat sem fylgt hafi leyfisumsókn, sem og álit Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember s.á., varði sameiginlegt mat á framkvæmdum fleiri aðila, Alcoa og Landsvirkjunar. Hætt hafi verið við álver á Bakka árið 2012 en ekki verði á neinn hátt séð að sveitarstjórnin hafi litið til þessa við þá könnun er henni hafi borið að gera í aðdraganda ákvörðunar sinnar. Hljóti framangreindar breytingar á fyrirætluðum framkvæmdum þó að hafa gefið sérstakt tilefni til sjálfstæðrar og vandaðrar könnunar á því hvort um sömu framkvæmd væri að ræða og mat á umhverfisáhrifum frá 2010 hafi lotið að. Af umræddri matsskýrslu, er sveitarstjórn hafi vísað til í ákvörðun sinni, megi glöggt ráða að um aðra framkvæmd sé að ræða en þá sem Landsnet hafi sótt um til sveitarstjórnar Norðurþings. Nægi í raun að lesa samantekt á fyrstu fimm síðum matsskýrslunnar til að sjá að svo sé. Þannig bendi ýmislegt til þess að þeim mannvirkjum sem framkvæmdaraðili hafi óskað leyfis fyrir sé ætlað annað hlutverk og séu annars eðlis en þær framkvæmdir er lagðar hafi verið til grundvallar við gerð áðurnefnds mats á umhverfisáhrifum frá 2010. Minni framkvæmd geti nú, sex árum eftir mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrri, haft allt önnur umhverfisáhrif vegna þess að önnur tækni sé nú möguleg við þá raforkuflutninga sem um ræði. Þannig séu jarðstrengir nú mögulegur og raunhæfur valkostur fyrir þann raforkuflutning sem ráðgerður sé frá Kröflu og Þeistareykjum til Bakka. Séu þeir því valkostur í skilningi laga nr. 106/2000 og laga nr. 105/2006.

Kærandi bendi á að ekki sé hægt að líta svo á að hin kærða leyfisveiting sé framhald og lokaáfangi málsmeðferðarinnar sem fram hafi farið á árunum 2008 til og með 2010, í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Vísa megi til dóms Evrópudómstólsins í máli C-50/09 í samningsbrotamáli gegn Írlandi um þá túlkun tilskipunar 85/337/EBE, nú 2011/92/ESB, sem íslensku lögin séu innleiðing á, að málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum ljúki með ákvörðun um leyfi. Þannig sé um málsmeðferð að ræða sem hefjist með tilkynningu um framkvæmd til Skipulagsstofnunar og ljúki þegar leyfisveitandi taki ákvörðun um að veita eða hafna leyfi. Ef þetta sé borið saman við málsmeðferð þessa máls ætti sú framkvæmd sem framkvæmdaraðili hafi tilkynnt Skipulagsstofnun um árið 2008 að hafa lokið með umsókn um framkvæmdaleyfi það sem kært hafi verið.

Af framangreindu að dæma hafi sveitarstjórn Norðurþings haft ærna ástæðu til að kanna það alveg sérstaklega hvort hér væri í raun um sömu framkvæmdina að ræða. Auk þess hefði sveitarstjórn mátt vera kunnugt um að kærandi hafi lagt fram kröfu til Skipulagsstofnunar um að ákvörðun yrði tekin um nýtt mat á umhverfisáhrifum fyrir háspennulínur frá Kröflu að Bakka, með vísan til þess að um nýja framkvæmd væri að ræða. Kröfunni hefði hinsvegar verið vísað frá þar sem stofnunin hefði ekki talið kærendur eiga lögvarinna hagsmuna að gæta.

Í umhverfisrétti gildi sú meginregla, mótuð af dómstólum, að lög um mat á umhverfisáhrifum skuli túlka rúmt og með hliðsjón af markmiðum þeirra. Eitt elsta fordæmi um þetta hafi Evrópudómstólinn sett með dómi sínum 24. október 1996 í máli C-72/95. Síðari dómaframkvæmd Evrópudómstólsins á sviðinu sé einnig afdráttarlaus um að hafna beri öllum tilraunum til að þrengja gildissvið laga um mat á umhverfisáhrifum. Hafi sveitarstjórn Norðurþings borið við undirbúning ákvörðunar sinnar að taka mið af því markmiði umhverfislöggjafar og skýringarkostum hennar.

Í hinni kærðu ákvörðun sé vísað til samþykkts aðalskipulags Norðurþings. Hinsvegar hafi ekki, áður en ákvörðunin hafi verið tekin, verið kannað hvort framkvæmdin sem sótt hafi verið um væri í samræmi við lögmæta og umhverfismetna framkvæmdaáætlun leyfishafa, þá einkum áætlun sem metin hefði verið 2014 eða 2015, kerfisáætlun 2014-2025 eða 2015-2026, en engar áætlanir fyrir þann tíma hefðu verið umhverfismetnar í samræmi við ákvæði laga um umhverfismat áætlana nr. 105/2006. Þessi málsmeðferð stangist á við tilgang og meginmarkmið þeirra laga og laga nr. 106/2000 um að mat fari fram sem fyrst í ferlinu. Þá stangist þetta á við dómafordæmi Evrópudómstólsins, m.a. dóm í máli nr. C-295/10, um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar geti ekki komið í stað umhverfismats áætlana og að síðargreinda matið skuli hafa farið fram í síðasta lagi samhliða mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sjálfrar.

Umhverfismat áætlunar um raflínur, þ.e. kerfisáætlunar, hafi ekki í neinum skilningi farið fram áður en meint mat á umhverfisáhrifum vegna þeirrar framkvæmdar er hin kærða ákvörðun hafi heimilað hafi farið fram. Sömu sjónarmið komi fram í áfrýjuðum dómi héraðsdóms Reykjaness frá 22. júlí 2016 í máli landeigenda í Vogum gegn leyfishafa í máli nr. E-1121/2015. Þá sé bent á að íslenska ríkið hafi ekki innleitt ákvæði tilskipunar 2011/92/ESB um heimild til samþættingar umhverfismats áætlana og mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar og geti því ekki borið fyrir sig slíka heimild gagnvart borgurunum.

Málsrök Norðurþings: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum Landverndar verði hafnað enda hafi sveitarstjórn í stjórnsýslu sinni gætt meðalhófs og sinnt rannsóknarskyldu sinni í hvívetna.

Framkvæmdin sé í samræmi við gildandi Aðalskipulag Norðurþings 2010-2030. Víða í skipulagsgögnunum sé getið fyrirhugaðra framkvæmda í Norðurþingi, þ.m.t lagningar háspennulínu innan sveitarfélagsmarka. Í umhverfismati vegna aðalskipulagsins komi fram að það taki til stofnlína sem séu 66 kV eða meira og sé þar m.a. gert ráð fyrir tveimur nýjum 220 kV háspennulínum, Hólasandslínu 1 og Þeistareykjalínu 1, en framkvæmdaleyfið taki til þeirra síðarnefndu. Hafi það verið mat sveitarstjórnar grundað á ítarlegum rannsóknum að það svæði þar sem fyrirhugað sé að línan liggi um hafi ekki neitt sérstakt verndargildi umfram annað sem forðist beri að raska og njóti svæðið engrar sérstakrar verndar.

Framkvæmdin sé einnig í samræmi við auglýst og staðfest Svæðisskipulag háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Á árinu 2006 hafi sveitarfélögin Norðurþing, Skútustaðahreppur, Aðaldælahreppur og Þingeyjarsveit skipað samvinnunefnd um gerð landnýtingar- og verndaráætlunar vegna fyrirhugaðra virkjana á Þeistareykjum og í Gjástykki. Áætlunin hafi verið unnin sem svæðisskipulag sveitarfélaganna fjögurra í samræmi við 12. gr. þágildandi skipulagslaga, sbr. VI. kafla laga nr. 123/2010. Auk fulltrúa sveitarfélaganna hafi fulltrúi Skipulagsstofnunar átt sæti í nefndinni. Hafi skýrslan verið auglýst og kynnt með fyrirskrifuðum hætti, fjallað hafi verið um innsendar athugasemdir, skýrslan staðfest af viðkomandi sveitarstjórnum, afgreidd formlega af Skipulagsstofnun og loks staðfest af umhverfisráðherra 16. janúar 2008. Sé V. kafli svæðisskipulagsins umhverfisskýrsla sem unnin hafi verið að öllu leyti í samræmi við lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006 og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar um umhverfismat áætlana og að höfðu samráði við stofnunina. Umhverfisskýrslan sé mjög ítarleg og fjalli um alla þá þætti sem hefðbundið sé að rannsaka í slíkum málum. Hafi verið lagt mat á mögulega kosti og mörkuð stefna um þá eftir vandaða umfjöllun. Meðal þeirra þátta sem hafi komið til umfjöllunar voru flutningslínur í norður frá Þeistareykjum. Hafi stefnumörkun er varðaði þær verið sú að fylgja stefnu Norðurþings um legu línanna en það sé einmitt sú lega Þeistareykjalínu 1, sem heimiluð sé í umþrættu framkvæmdaleyfi Norðurþings.

Þá hafi mat á umhverfisáhrifum línunnar verið í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í V. kafla svæðisskipulagsins segi að framkvæmd svæðisskipulagsins muni hafa í för með sér framkvæmdir sem verði háðar mati á umhverfisáhrifum. Slíkt mat sé á ábyrgð framkvæmdaraðila og þurfi að vinna áður en framkvæmdaleyfið sé veitt. Landsnet, sem sé framkvæmdaraðili, eigandi og rekstraraðili fyrirhugaðrar háspennulínu, hafi sent Skipulagsstofnun tillögu að matsáætlun í mars 2008. Skipulagsstofnun hafi samþykkt áætlunina í maí s.á. með athugasemdum. Frummatsskýrsla hafi verið send Skipulagsstofnun í apríl 2010 og matsskýrsla 5. október s.á. Í skýrslu Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember 2010 hafi stofnunin gefið álit sitt um mat á umhverfisáhrifum „Háspennulínanna“, þ.e. Kröflulínu 4 og 5, Hólasandslínu 1 og 2 og Þeistareykjalínu 1, allt loftlínur, en auk þess hafi í því áliti verið fjallað um fyrirhugaðan jarðstreng frá Bjarnaflagsvirkjun að Kröfluvirkjun. Í niðurlagi álitisins hafi komið fram sú skoðun stofnunarinnar að rétt væri að setja leyfisveitingum til Landsnets nokkur skilyrði, sem hafi verið talin upp í fimm tölusettum liðum. Hafi allra þessara atriða verið gætt við útgáfu á hinu kærða framkvæmdaleyfi. Ennfremur hafi Norðurþing samið við Umhverfisstofnun um eftirlit með því að skilyrðunum yrði framfylgt.

Lögmæltra fyrirmæla hafi verið gætt. Í 4. og 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga sé kveðið á um að sveitarstjórn skuli taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eiga og gæta að verndarsvæðum og menningarminjum. Í ítarlegum matsskýrslum sem hafi legið fyrir sveitarstjórn sé öllum framangreindum lagaatriðum gerð rækileg skil og fyrir þeim séð og til þeirra tekið í framkvæmdaleyfinu. Útgáfa framkvæmdaleyfisins hafi verið lokakafli í mjög löngu undirbúningsferli, sem starfsmenn Norðurþings hafi tekið þátt í alveg frá upphafi. Sama eigi við um kjörna fulltrúa sveitarfélagsins. Fjallað hafi verið um málið á ótal fundum sveitarstjórnar og undirnefnda sveitarfélagsins og hafi legið fyrir allar þær upplýsingar og öll þau gögn sem fram hafi komið í matsferlinu. Það skjóti því skökku við og sé beinlínis rangt sem kærandi haldi fram, að sveitarstjórn hafi ekki tekið rökstudda afstöðu til mats á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar sem lagning Þeistareykjalínu 1 sé. Ákvörðunin hafi byggst beinlínis á þessum gögnum. Afstaða sveitarstjórnar hafi falist í framkvæmdaleyfinu og þeim skilmálum sem þar hafi verið settir.

Framkvæmdaleyfi hafi verið veitt fyrir sömu framkvæmd og metin hafi verið. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 31. júlí 2008 hafi niðurstaðan verið sú að fjórar framkvæmdir, þ.e. tvær virkjanir, háspennulínur og álver á Bakka skyldu metin sameiginlega með vísan til 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun hafði áður ákveðið að meta skyldi hverja og eina framkvæmd. Hafi margvísleg rök legið að baki mati Skipulagsstofnunar, m.a. að á þeim tíma hafi engin ákvörðun verið tekin um að reisa umrætt álver á Bakka. Á þessum tíma hafi legið fyrir frummatsskýrslur fyrir hvern einstakan þátt og hafði miklu verið kostað til. Til að mæta ákvörðun umhverfisráðuneytisins um sameiginlegt mat hafi Skipulagsstofnun gripið til þess ráðs að gefa út umburðarbréf til framkvæmdaaðila um frekari framvindu mála. Bréfið hafi fyrst verið lagt fram á fundi með fulltrúum framkvæmdaaðila 14. ágúst 2008. Taldi Skipulagsstofnun að best væri að annars vegar færi fram mat á einstökum framkvæmdum og hins vegar að fram færi sameiginlegt mat á framkvæmdunum í heild og þyrfti kynning á mati á einstökum framkvæmdum og sameiginlegu mati að fara fram á sama tíma. Jafnframt lagði stofnunin til að vinnu við mat á umhverfisáhrifum einstakra framkvæmda yrði haldið áfram í því fari sem hún hefði verið og að samþykktar matsáætlanir héldu gildi sínu. Málsmeðferð sameiginlega matsins yrði sambærileg eins og um staka framkvæmd væri að ræða og að lagalegt gildi sameiginlega matsins gagnvart framkvæmdaraðilum og leyfisveitendum yrði það sama og ef um einstakar framkvæmdir væri að ræða. Hafi Skipulagstofnun loks lagt til að við heildarmat á umhverfisáhrifum yrði ekki eingöngu reynt að greina hver samlegðaráhrif allra fjögurra framkvæmdanna yrðu, heldur yrðu þau skoðuð með mismunandi tengsl í huga þannig að ef ekki yrði af einni framkvæmd stæðu eftir samlegðaráhrif hinna sem eftir væru. Hafi framkvæmdaraðilar unnið eftir þessum fyrirmælum og skilað af sér fimm mismunandi matsáætlunum, þar af einni sem hafi innhaldið „sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum“ en einnig hafi verið sjálfstæð skýrsla fyrir hverja og eina framkvæmd. Í framhaldinu hafi Skipulagsstofnun gefið sjálfstætt álit fyrir hverja og eina matsáætlun og standi þær því sjálfstæðar hver um sig. Á það jafnframt við um þá skýrslu sem hafi verið skilað í október 2010 um mat á umhverfisáhrifum háspennulínanna. Bæði í matsskýrslunni og í áliti Skipulagsstofnunar hafi verið ítarleg umfjöllun um Þeistareykjalínu 1 og því sé ljóst að framkvæmdaleyfið hafi verið gefið út fyrir þeirri flutningslínu, þ.e. Þeistareykjalínu 1.

Þeim málatilbúnaði kæranda að fella eigi úr gildi framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1 vegna aðstæðna sem kærandi telji eiga við um Kröflulínu 4 sé harðlega mótmælt. Fyrirhugaðar línulagnir séu fimm sjálfstæð verkefni og sé tilgangur Kröflulínu 4 að tengja Þeistareykjavirkjun við landsnetið. Tilgangur Þeistareykjalínu 1 sé hins vegar að tengja Þeistareykjavirkjun við iðnaðarsvæðið á Bakka, þéttbýlið við Skjálfandaflóa og allt norðausturhorn landsins til að styrkja innviði á því svæði.

Veiting framkvæmdaleyfis sé sjálfstæð ákvörðun sveitarstjórnar sem skuli byggjast á lögmæltum sjónarmiðum. Þótt sveitarfélög sameinist um svæðisskipulag sem nái yfir fleiri en eitt sveitarfélag þá fari hver og ein sveitarstjórn með valdið til útgáfu framkvæmdaleyfa vegna framkvæmda innan marka viðkomandi sveitarfélags. Af þessu leiði að þótt framkvæmdaleyfi einnar sveitarstjórnar kunni að vera áfátt að einhverju leyti þá snerti það ekki framkvæmdaleyfi sem önnur sveitarstjórn hafi tekið ákvörðun um með lögmætum hætti. Þótt þannig færi að ákvörðun einhverrar sveitarstjórnar í nágrannasveitum Norðurþings yrði metin ógild, þá væri það í andstöðu við sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, að fella úr gildi framkvæmdaleyfi sem sveitarstjórn Norðurþings hafi tekið ákvörðun um með fullkomlega löglegum hætti.

Loks sé ekki almenn krafa gerð um það í sveitarfélaginu að línan sé lögð í jörðu nema næst Bakka og verði það gert, þ.e. frá tengivirki og inn á iðnaðarvæðið. Það sé almennt mat manna að línulögn í jörð muni hafa miklu meiri og varanlegri umhverfisáhrif á því svæði sem Þeistareykjalína 1 eigi að liggja um en loftlínur á staurum. Smávægileg breyting hafi verið gerð á legu Þeistareykjalínu 1 vegna færslu á tengivirki Landsnets við Bakka og hafi Skipulagsstofnun ákveðið að þær framkvæmdir væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Þá sé það ítrekað að engar athugasemdir hafi komið frá heimamönnum um framkvæmdina og að fyrir liggi samningar við landeigendur um línustæði og nauðsynlega vegaslóða innan eignarlanda og í landi sveitarfélagsins.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi hafnar því að ekki sé um sömu framkvæmd að ræða og sætt hafi mati á umhverfisáhrifum í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Sameiginlegt mat hafi farið fram á umhverfisáhrifum vegna álvers á Bakka, Þeistareykjavirkjunar, stækkunar Kröfluvirkjunar og háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík. Skipulagsstofnun hafi birt álit sín á matsskýrslum í nóvember 2010, annars vegar á mati á umhverfisáhrifum álsvers á Bakka, háspennulína og virkjana við Kröflu og á Þeistareykjum og hins vegar mati á háspennulínum, 220 kV, frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Skútustaðahreppi, Aðaldælahreppi, Þingeyjarsveit og Norðurþingi. Þannig hafi framkvæmdir leyfishafa sætt bæði sameiginlegu mati með öðrum framkvæmdum og sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum framkvæmda leyfishafa einna og sér. Framkvæmdaáform leyfishafa hafi ekki breyst að neinu ráði frá mati á umhverfisáhrifum. Þær óverulegu breytingar sem fyrirhugaðar séu hafi verið tilkynntar Skipulagsstofnun sem hafi fjallað um þær í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000.

Framkvæmdin sé fyrsti áfangi í þeirri áfangaskiptu framkvæmd sem kynnt hafi verið í mati á umhverfisáhrifum. Í því sambandi vísist til þess sem segi í matsskýrslu um áfangaskiptingu auk umfjöllunar um framkvæmd og markmið í áliti Skipulagsstofnunar, dags. 24. nóvember 2010.

Vegna vísunar kæranda í dóm Hæstaréttar í máli nr. 20/2005 bendi leyfishafi á að engar umtalsverðar breytingar hafi orðið á framkvæmdaáformum hans frá því að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Þá séu að öðru leyti engin líkindi á milli framkvæmdaráforma leyfishafa og þeirrar framkvæmdar sem dómur Hæstaréttar hafi fjallað um og dómurinn hafi því ekkert fordæmisgildi hér.

Í tilkynningu um framkvæmdaleyfi til leyfishafa sé fjallað um staðsetningu framkvæmdar, umfang, gögn sem framkvæmdaleyfi byggi á, auk skilyrða fyrir leyfi til framkvæmda. Leyfishafi telji að í afgreiðslu málsins felist að tekin hafi verið afstaða til framkvæmdar og mats á umhverfisáhrifum hennar. Ákvörðun Norðurþings um útgáfu framkvæmdaleyfis sé þannig ekki haldin neinum slíkum annmörkum að réttlætt geti ógildingu ákvörðunarinnar. Séu annmarkar á henni geti þeir ekki talist verulegir þar sem þeir hafi ekki leitt til rangrar niðurstöðu.

Umrædd framkvæmd hafi sætt vönduðum undirbúningi sem staðið hafi í um áratug og farið eftir öllum lögboðnum ferlum. Þannig sé byggt á staðfestu Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025, sem unnið hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Auk þessa sé framkvæmdin í samræmi við staðfest aðalskipulag þeirra sveitarfélaga sem hlut eigi að máli. Þá hafi framkvæmdin sætt sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, auk sameiginlegs mats með öðrum tengdum framkvæmdum, sbr. tvö álit Skipulagsstofnunar, dags. 24. nóvember 2010. Loks hafi Orkustofnun samþykkt kerfisáætlun Landsnets þar sem m.a. sé fjallað um áformaðar framkvæmdir leyfishafa. Þessir ferlar skapi öllum rétt til að koma ítrekað á framfæri athugasemdum við fyrirhugaðar framkvæmdir. Kærandi hafi ekki nýtt sér þennan lögbundna rétt sinn heldur komið með athugasemdir sínar eftir að samráðsferlum hafi verið lokið. Með þessu hafi hann sýnt af sér tómlæti sem ekki verði litið framhjá í málinu.

Framkvæmdin sé m.a. tilkomin vegna opinberrar stefnumörkunar stjórnvalda um uppbyggingu iðnaðar með nýtingu virkjunarkosta á svæðinu, en fyrir liggi m.a. viljayfirlýsingar stjórnvalda og opinberar áætlanir um aðkomu að framkvæmdum tengdum iðnaðarsvæðinu á Bakka. Þannig sé í stefnumótandi byggðaáætlun og lögum nr. 41/2013 um heimild til handa ráðherra, f.h. ríkissjóðs, til að fjármagna uppbyggingu innviða vegna atvinnustarfsemi í landi Bakka í Norðurþingi, kveðið á um stuðning og heimildir til að fjármagna uppbyggingu innviða vegna atvinnustarfsemi á svæðinu. Með hliðsjón af lagaskyldum sínum samkvæmt raforkulögum nr. 65/2003, til að tengja alla þá sem eftir því leita, hafi leyfishafi m.a. gengið frá samningum við annars vegar Landsvirkjun um tengingu Þeistareykjavirkjunar og hins vegar PCC vegna flutnings raforku til verksmiðju félagsins að iðnaðarsvæðinu á Bakka. Þessir aðilar eigi verulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta af framkvæmdunum. Þjónusta við starfsemi þessara aðila sé einnig grundvöllur að uppbyggingu innviða á svæðinu og því gildi það sama um stjórnvöld sem tengist innviðauppbyggingunni fjárhagslega

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Með hliðsjón af því að fyrir úrskurðarnefndinni liggja mjög ítarleg gögn, m.a. uppdrættir og myndir, tölvugerðar sem og ljósmyndir, var ekki talið tilefni til að nefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi við úrlausn máls þessa.

Niðurstaða: Þeistareykjalína 1 mun liggja í tveimur sveitarfélögum, Norðurþingi og Þingeyjarsveit. Kærð er ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu þess hluta Þeistareykjalínu 1 sem fyrirhugað er að leggja innan sveitarfélagsins. Hin kærða ákvörðun lá fyrir 20. apríl 2016, en undirbúningur framkvæmda vegna uppbyggingar iðnaðar á Bakka hefur staðið yfir í ríflegan áratug. Sem hluti af þeim undirbúningi fór fram mat á umhverfisáhrifum háspennulína, þ. á m. Þeistareykjalínu 1 sem og Kröflulínu 4 og Hólasandslínu 2, sem nú ganga undir samheitinu Kröflulína 4. Þá voru áhrif háspennulínanna einnig metin sameiginlega með öðrum fyrirhuguðum framkvæmdum. Álit Skipulagsstofnunar vegna þessa lágu fyrir 24. nóvember 2010 og svo sem greinir í málavaxtalýsingu var niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmdunum fylgdu um margt verulega neikvæð óafturkræf áhrif á umhverfið.

Um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010. Þannig gildir 13. gr. almennt um framkvæmdaleyfi en að auki kemur til kasta 14. gr. þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda er að ræða, en svo háttar hér. Er ljóst af ákvæðum laganna að vald til veitinga framkvæmdaleyfa liggur hjá viðkomandi sveitarstjórn að því gefnu að ákveðin málsmeðferð hafi átt sér stað og að uppfylltum skilyrðum sem nánar eru tilgreind í þeim lögum sem í gildi eru við ákvörðunartöku. Miðar framangreint að því að sveitarstjórn taki ákvörðun um veitingu leyfis á traustum grunni og líkt og endranær verða að búa að þar að baki lögmæt og málefnaleg sjónarmið. Þau lög sem líta verður til auk skipulagslaga eru einkum lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, lög  nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og náttúruverndarlög nr. 60/2013. Þá hvílir á leyfisveitanda ávallt sú skylda að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið fullnægt í máli því sem hér er til úrlausnar.

Umhverfismat áætlana.

Með úrskurði umhverfis- og auðlindaráðherra uppkveðnum 21. maí 2013 var skorið úr um það að kerfisáætlun Landsnets sem unnin væri skv. 5. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 félli undir gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en samkvæmt því ákvæði gilda lögin um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við framangreint voru kerfisáætlanir Landnets 2014-2023 og 2015-2024 samþykktar af fyrirtækinu að undangengnu umhverfismati áætlana. Sú síðarnefnda var svo samþykkt af Orkustofnun 26. apríl 2016 í samræmi við nýja 9. gr. a. raforkulaga sem þá hafði tekið gildi. Báðar áætlanirnar hafa að geyma framkvæmdaáætlun til þriggja ára, þ.e. 2014-2016 og 2016-2018, þar sem m.a. er tekið fram að til standi að reisa 220 kV línu milli Þeistareykja og Bakka þar sem áform séu m.a. uppi um að byggja kísilver. Þá er tekið fram að Landsvirkjun undirbúi virkjun á Þeistareykjum og sé gert ráð fyrir að nýtt tengivirki rísi við virkjunina og lögð verði ný loftlína þaðan að Kröflu þar sem tenging virkjunarinnar við flutningskerfið verður. Í umhverfisskýrslum með áætlununum er fjallað um þessar framkvæmdir og tekið fram að sú umfjöllun sé byggð á matsskýrslu fyrirtækisins vegna háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík og áliti Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember 2010. Umhverfismat áætlana hefur þannig farið fram á kerfisáætlunum Landsnets bæði 2014-2023 og 2015-2024. Í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga um umhverfismat áætlana er m.a. tekið fram að markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Það er eðlilegt að umhverfismat áætlana fari fram á undan mati á áhrifum einstakra framkvæmda á umhverfið. Er og óumdeilt að umhverfismat skipulagsáætlana hafði farið fram á mismunandi skipulagsstigum. Eins og hér stendur á verður þó ekki litið á það sem annmarka að umhverfismat kerfisáætlunar hafi farið fram eftir að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar lá fyrir. Þá mæla lög ekki fyrir um það að afstaða sé tekin til umhverfismats áætlana við veitingu framkvæmdaleyfis og verður ekki séð að slíkt tilefni hafi verið fyrir sveitarstjórn, enda kom t.a.m. fram í umsókn um leyfið að Þeistareykjalína 1 væri á framkvæmdaáætlun sem kynnt væri í Kerfisáætlun 2015-2024 og fylgdi viðeigandi hluti áætlunarinnar með umsókninni.

Framkvæmdaleyfisumsókn og samræmi við skipulagsáætlanir.

Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja nauðsynleg gögn sem nánar séu tiltekin í reglugerð. Sú reglugerð er nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Í 7. gr. hennar er mælt fyrir um gögn vegna framkvæmdaleyfisumsóknar. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að framkvæmdaleyfisumsókn Landsnets og fylgigögn hennar hafi fullnægt framangreindum ákvæðum.

Þá skal sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Bókað var við afgreiðslu skipulags- og umhverfisnefndar á framkvæmdaleyfisumsókninni, sem staðfest var af sveitarstjórn, að fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við Aðalskipulag Norðurþings 2010-2030. Hefur úrskurðarnefndin gengið úr skugga um að svo sé, enda er þar m.a. fjallað um iðnaðarstarfsemi á Bakka sem og Þeistareykjalínu 1 og legu hennar. Línan er þar einnig sýnd á uppdrætti og á uppdráttum aðalskipulagsbreytingar, sem tók gildi 21. febrúar 2014, en þá var sú breyting gerð á aðalskipulaginu að staðsetningu tengivirkis á Bakka var breytt innan iðnaðarsvæðisins og fylgdi því hliðrun Þeistareykjalínu 1 á 4-5 km kafla. Samhliða og í samræmi við aðalskipulagsbreytinguna var unnið deiliskipulag fyrir 1. áfanga iðnaðarsvæðis á Bakka og tók það gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. febrúar 2014. Þá liggur fyrir að við gerð Aðalskipulags Norðurþings 2010-2030 fór fram umhverfismat áætlana og er tiltekið í umhverfisskýrslu aðalskipulags að stefna um háspennulínur að Bakka sé í samræmi við Svæðisskipulag háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Að teknu tilliti til alls framangreinds verður að telja að áskilnaði 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga um samræmi framkvæmdar við skipulagsáætlanir hafi verið fullnægt.

Umsótt framkvæmd.

Í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga er m.a. mælt fyrir um að við umfjöllun umsóknar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skuli sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort hún sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Mat fór fram á umhverfisáhrifum háspennulína, þ. á m. Þeistareykjalínu 1, og voru áhrif þeirra einnig metin sameiginlega með öðrum fyrirhuguðum framkvæmdum. Álit Skipulagsstofnunar vegna þessa lágu fyrir 24. nóvember 2010. Í umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi er vísað til þessa og fylgdi matsskýrsla og álit umsókninni. Við afgreiðslu málsins hjá skipulags- og umhverfisnefnd, sem staðfest var af sveitarstjórn, er vísað til þess sameiginlega mats sem fór fram og álits stofnunarinnar vegna þess. Af því áliti, ásamt þeim gögnum sem lágu því til grundvallar, er ljóst að hver framkvæmd um sig sætti mati í samræmi við lög nr. 106/2000 auk þess sem fyrir lá heildarmat framkvæmdanna. Er þannig ekki ástæða til að ætla annað en að sveitarstjórn hafi kynnt sér bæði álitin og matsskýrslur sem þeim lágu að baki í samræmi við nefnda 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Einnig er vísað til mats á umhverfisáhrifum háspennulínanna í hinu útgefna framkvæmdaleyfi. Þá verður að telja þau álit sem fyrir liggja í málinu jafngild, enda gera lög nr. 106/2000 ekki ráð fyrir því að sameiginlegt mat skuli fara fram með ákveðnum hætti og þá einvörðungu, eða að það hafi aðra réttarstöðu en mat á einstökum framkvæmdum hverri fyrir sig. Loks telur úrskurðarnefndin að þrátt fyrir að fallið hafi verið frá áformum um álver sé engum vafa undirorpið að mat það sem fram fór á háspennulínum sérstaklega greini frá áhrifum þeirra framkvæmda sem metnar voru, m.a. þeirri sem hér um ræðir. Skiptir ekki máli í því sambandi að ekki standi til nú að leggja allar þær línur sem matið tekur til. Liggur þannig ekkert annað fyrir en að fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við það mat á háspennulínum sem farið hefur fram. Rétt er þó að geta þess að mat það sem fram fór á áhrifum háspennulína á umhverfið er ítarlegra en hið sameiginlega mat.

Þá er rétt að geta þess að fyrir liggur að breyting á legu Þeistareykjalínu 1 við Bakka og færsla á tengivirki var tilkynnt til Skipulagsstofnunar í samræmi við lög nr. 106/2000. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að breytingin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Bar sveitarstjórn að kynna sér nefnda tilkynningu og matsskylduákvörðun og kanna hvort framkvæmdin væri í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Er ekki ástæða til að ætla annað, en nefnd gögn fylgdu framkvæmdaleyfisumsókn Landsnets.

Ákvörðun sveitarstjórnar, forsendur og rökstuðningur.

Sveitarstjórn skal, auk þess að kynna sér matsskýrslu í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, einnig taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Álit Skipulagsstofnunar eru lögbundin en ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Þau þurfa skv. lögum nr. 106/2000 að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að sveitarstjórn geti tekið ákvörðun um umsókn um framkvæmdaleyfi samkvæmt 14. gr. skipulagslaga að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum. Verður úrskurðarnefndin þannig að taka afstöðu til þess hvort álit Skipulagsstofnunar sé fullnægjandi að þessu leyti, enda er það liður í því að meta hvort hin kærða ákvörðun hafi verið reist á lögmætum grundvelli.

Nánar tiltekið skal Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því að hún tekur á móti matsskýrslu gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Þá skal í álitinu gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggja til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess. Jafnframt skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Í 6. mgr. 10. gr. laganna kemur fram að framkvæmdaraðili skuli vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu og skuli þar gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra. Í frummatsskýrslu skal svo ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman, sbr. fyrirmæli þar um í 2. mgr. 9. gr. laganna. Sama orðalag var áður viðhaft um efni matsskýrslu og í frumvarpi til laga nr. 106/2000 segir um þetta atriði að lagt sé til að framkvæmdaraðili geri grein fyrir helstu möguleikum sem hann hafi kannað og til greina komi, svo sem varðandi tilhögun og staðsetningu. Einnig að þetta hafi mikla þýðingu því að samanburður á helstu möguleikum sé ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin. Af framangreindu verður að telja að álit Skipulagsstofnunar þurfi að taka til þessara atriða en jafnframt að framkvæmdaraðili hafi ákveðið forræði á því hvaða kosti, sem nái markmiðum framkvæmdar, hann leggi fram til mats, að teknu tilliti til þess að meta verði helstu möguleika svo markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum verði náð.

Í matsskýrslu er ítarlega fjallað um aðalvalkost framkvæmdaraðila, þ.e. þá línuleið og tilhögun sem hin kærðu leyfi öll taka til. Auk þess er fjallað um aðra þá kosti sem til greina komu samkvæmt endanlegri matsáætlun, þ.e. þá tilhögun að nota trémöstur vestan Lambafjalla, þá tilhögun að nota jarðstrengi sem og að tvöfalda línuleið um Hólasand. Þá var fjallað um núllkost. Mál þetta tekur ekki til línuleiðar vestan Lambafjalla og verður því ekki fjallað um þann kost að nota trémöstur á þeirri leið. Þá er ítarleg umfjöllun í matsskýrslu um tvöfalda línuleið um Hólasand. Er þar gerð grein fyrir umhverfisáhrifum hennar og þau borin saman við aðalvalkost í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 6. mgr. 10. gr., og gefur álit Skipulagsstofnunar hvað þennan valkost varðar ekki tilefni til athugasemda. Hins vegar er álitið að mati úrskurðarnefndarinnar haldið nokkrum ágöllum að öðru leyti hvað varðar umfjöllun um valkosti framkvæmdarinnar, eins og nú verður nánar gerð grein fyrir.

Einn af þeim kostum sem Landsnet lagði fram til mats var að leggja fyrirhugaðar línur sem jarðstrengi. Um jarðstrengi er fjallað með almennum hætti í tillögu fyrirtækisins að matsáætlun og þar tekið fram að í frummatsskýrslu verði gerð grein fyrir jarðstrengjalögnum, kostnaði, rekstri og umhverfisáhrifum í samanburði við loftlínur. Í endanlegri matsskýrslu fyrirtækisins er enn fjallað um jarðstrengi almennt en sú umfjöllun bætir litlu við það sem fram kemur í matsáætlun. Þannig er það eitt tiltekið um umhverfisáhrif jarðstrengja að sýnileiki loftlína sé augljóslega mun meiri en jarðstrengja, hins vegar sé umhverfisrask við lagningu þeirra mun meira en við lagningu loftlína og því sé lagning loftlínu afturkræfari framkvæmd en lagning jarðstrengja. Ljóst má vera að umfjöllun þessi fullnægir ekki þeim áskilnaði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 að gerð sér grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og þeir séu bornir saman. Fór enda enginn frekari samanburður fram. Þrátt fyrir þetta er í áliti Skipulagsstofnunar fjallað um aðra kosti til framkvæmdar í kafla 2.2 án þess að vikið sé í neinu að þessum framlagða kosti framkvæmdaraðila. Úrskurðarnefndin bendir jafnframt á að ekki verður séð að sérstakar rannsóknir hafi farið fram í tilefni matsins og er hvorki í tillögu að matsáætlun né matsskýrslu vitnað til heimilda þar um eða þeirra getið í heimildaskrá. Telja verður að sú aðferð að leggja fram jarðstrengi sem valkost án rannsókna eða tilvísan til heimilda um það hvernig þeir kæmu til greina við þá framkvæmd sem lögð var fram til mats, og án marktæks samanburðar við aðra valkosti, sé ekki viðunandi. Er ekki hægt að líta svo á að um raunverulegan valkost hafi verið að ræða, enda fór ekki fram sérstakt mat á áhrifum jarðstrengja sem valkost. Verður að telja að skort hafi á að Skipulagsstofnun hafi í áliti sínu gert viðhlítandi grein fyrir framangreindu og þar með forsendum mats á umhverfisáhrifum, svo sem henni bar að gera skv. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

Einnig er það að athuga við álit Skipulagsstofnunar að stofnunin lætur í ljós það álit sitt að framkvæmdaraðili eigi að kanna möguleika á annarri útfærslu á legu Þeistareykjalínu 1 sem geri ráð fyrir að línan fari fyrir Höfuðreiðarmúla í stað þess að fara um Jónsnípuskarð, en báðir kostirnir voru lagðir fram af Landsneti við gerð svæðisskipulags háhitasvæða. Ekki er hægt að líta svo á að hér sé um að ræða skilyrði fyrir framkvæmdinni eða frekari mótvægisaðgerðir, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, og er ljóst að ábending sem þessi hefði átt að koma fram fyrr í matsferlinu svo að framkvæmdaraðili ætti þess kost að bregðast við henni. Það er hins vegar álit úrskurðarnefndarinnar að af umhverfisskýrslu svæðisskipulags háhitasvæða verði ráðið að svo sem Skipulagsstofnun bendir á hafi báðir kostirnir neikvæð umhverfisáhrif. Telur úrskurðarnefndin að sú aðferð að leggja ekki valkost um leiðir fram til mats þar sem annað leiðarval sé bundið í skipulagsáætlunum sé ekki tæk þegar ljóst er af umhverfismati áætlana að báðar leiðirnar valdi neikvæðum umhverfisáhrifum án þess að frekari röksemdir eða rannsóknir búi þar að baki. Tilgangurinn með mati á umhverfisáhrifum framkvæmda er einmitt að leiða í ljós umhverfisáhrif mismunandi kosta og gera á þeim samanburð svo hægt sé að taka endanlega ákvörðun um leiðarval á traustum grunni. Er enda mikill munur á umhverfismati áætlana og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda hvað varðar nákvæmni mats, málsmeðferð og afgreiðslu þess. Um þetta segir nánar í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga um umhverfismat áætlana að annars vegar sé um að ræða almennar ákvarðanir um meginstefnu og hins vegar sértækar ákvarðanir um einstakar framkvæmdir. Markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis, samanborið við það sem eigi við um einstakar framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum, verði að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega gróft mat, oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram.

Þrátt fyrir þá annmarka sem úrskurðarnefndin telur vera á áliti Skipulagsstofnunar og að framan er lýst, verður eins og atvikum háttar í þessu tiltekna máli ekki litið svo á að annmarkarnir séu svo verulegir að á álitinu verði ekki byggt. Hefur þá verið höfð hliðsjón af  af því að mat það sem hér um ræðir var um margt ítarlegt og að kostir um mismunandi leiðarval voru metnir með fullnægjandi hætti. Verður því að telja að skilyrði hafi verið til meðferðar fyrirliggjandi umsóknar um framkvæmdaleyfi. Áður en til afgreiðslu hennar kom bar sveitarstjórn hins vegar eftir atvikum að taka rökstudda afstöðu til þess hvort að nefndir annmarkar hefðu þýðingu við leyfisveitingu í þeirra sveitarfélagi. Ef svo væri, þá að hafa forgöngu um að bætt yrði úr þeim svo að ákvörðun um framkvæmdaleyfi byggði á fullnægjandi grundvelli í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Líta verður svo á að í rökstuddri afstöðu sveitarstjórnar í skilningi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga verði að felast efni rökstuðnings sem uppfyllir áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga þar um. Skal m.a. í rökstuðningnum, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. nefndrar 22. gr. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er í athugasemdum við títtnefnda 22. gr. tekið fram að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Það liggur í hlutarins eðli að því neikvæðari sem afstaða Skipulagsstofnunar er til fyrirhugaðrar framkvæmdar sem sveitarstjórn hyggst leyfa, þeim mun strangari kröfur verður að gera til þess að hún taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar.

Álit Skipulagsstofnunar var þess efnis að af framkvæmdinni í heild sinni yrðu neikvæð óafturkræf áhrif á umhverfið. Hvað lagningu Þeistareykjalínu 1 í Norðurþingi varðar voru einkum tilgreind neikvæð sjónræn áhrif og neikvæð áhrif á landslag. Þannig yrðu talsverð neikvæð áhrif við Höskuldsvatn og Höskuldsvatnshnjúk þar sem háspennulínur myndu spilla upplifun manna um að svæðið sé ósnert víðerni og þar með hafa áhrif á útivist og ferðamennsku. Önnur umhverfisáhrif innan sveitarfélagsins voru tiltekin, s.s. á fornleifar nálægt Bakka, votlendi sunnan Bakka og vegna áflugs fugla á línur, t.a.m. á Reykjaheiði, sem og áhrif þar sem línurnar myndu liggja um fjarsvæði og grannsvæði vatnsbóla Húsavíkur og nálægt brunnsvæðum Húsavíkur. Var um þessi áhrif lögð áhersla á tilhögun framkvæmdar og mótvægisaðgerðir, en Skipulagsstofnun dró ekki þá ályktun að um neikvæð og óafturkræf áhrif yrði að ræða.

Greint er frá hinu útgefna framkvæmdaleyfi og þeim bókunum og fundargerðum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni í málavaxtalýsingu. Í 7. gr. auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna er fjallað um skráningu dagskrármála í fundargerð og niðurstöðu þeirra. Skal m.a. skrá hvaða gögn eru lögð fram á fundi og hvenær þau eru dagsett. Leiðbeiningarnar eiga sér stoð í 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum segir m.a. um nefnt lagaákvæði að fundargerðir séu mikilvægt sönnunargagn um það sem fram fór á fundi og verði þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar, m.a. um niðurstöður mála og eftir atvikum um helstu rök að baki niðurstöðum, eða beinar tilvísanir til gagna sem geyma slík rök. Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað sér frá sveitarfélaginu mun tillaga að framkvæmdaleyfi hafa verið meðal þeirra gagna sem lágu fyrir sveitarstjórn við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Bendir ekkert til annars en að svo hafi verið og verður það því lagt til grundvallar þrátt fyrir að skort hafi á að bókað hafi verið um fundargögn í samræmi við áðurnefndar leiðbeiningar.

Útgefið framkvæmdaleyfi mun vera í samræmi við þá tillögu sem kynnt var á fundi sveitarstjórnar og eru þar m.a. tilgreind skilyrði leyfisins. Er þar um að ræða skilyrði sem Skipulagsstofnun í áliti sínu hafði talið nauðsyn á og lutu þau að gróðureyðingu, votlendi og fornleifum auk áflugs fugla. Í framkvæmdaleyfinu eru greind skilyrði nánar útfærð auk þess sem bætt er við skilyrðum um vöktun slóða, uppgræðslu jarðrasks og á ástandi merktra fornleifa. Að teknu tilliti til þessa verður að telja að sveitarstjórn hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um þessi atriði. Hvað varðar þau umhverfisáhrif við Höskuldsvatn og Höskuldsvatnshnjúk sem áður eru rakin hefði betur farið á því að sveitarstjórn tæki til þeirra sérstaka afstöðu. Til þess er þó að líta að þessi áhrif voru hvorki nefnd í helstu niðurstöðum álits Skipulagsstofnunar né heldur voru þau til umfjöllunar í niðurstöðukafla þess. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að afstaða Skipulagsstofnunar hafi verið svo afdráttarlaus um að neikvæð áhrif hlytust af framkvæmdinni á nefndu svæði að strangar kröfur verði að gera um rökstuðning sveitarstjórnar þar að lútandi. Verður því ekki litið svo á að um verulegan annmarka sé að ræða.

Fyrir sveitarstjórn Norðurþings lá umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1, en það var álit Skipulagsstofnunar að kanna bæri aðra útfærslu á línunni sem færi fyrir Höfuðreiðarmúla en ekki yfir Jónsnípuskarð. Er þetta annar þeirra annmarka á álitinu sem þýðingu gat haft við ákvörðun sveitarstjórnar. Höfuðreiðarmúli er í Norðurþingi en Jónsnípuskarð er í Þingeyjarsveit. Í álitinu eru raktar athugasemdir íbúa í Norðurþingi um sjónræn áhrif línunnar um Jónsnípuskarð, sem kæmu m.a. fram við Árnahvamm í Norðurþingi. Í álitinu er einnig gerð grein fyrir því að Landsnet bendi á að ef farið yrði með línuna um þröngt landrými fyrir Höfuðreiðarmúla yrði að grípa til ráðstafana með sérstökum háspennumöstrum. Þar myndi línan frá Þeistareykjum þvera Kópaskerslínu og beygja til vesturs í kröppu horni og liggja samsíða Kópaskerslínu á kafla og línurnar vera í mismunandi hæð. Þannig yrði til kraðak ósamstæðra mastra og mætti gera ráð fyrir verulegum sjónrænum áhrifum á þeim kafla. Jafnframt að sjónræn áhrif við Árnahvamm verði þó minni en sjónræn samlegðaráhrif lína og vegar við Höfuðreiðarmúla. Er og í niðurstöðu Skipulagsstofnunar tiltekið að hún telji að í matsskýrslu sé gerð grein fyrir athugasemdum og þeim svarað á fullnægjandi hátt. Verður með hliðsjón af framangreindri afgreiðslu stofnunarinnar ekki talið að sveitarstjórn Norðurþings hafi borið að færa fram sérstakan rökstuðning um línuval um Jónsnípuskarð, enda enn fremur ljóst af lestri álitsins að Skipulagsstofnun telur fyrst og fremst ástæðu til að kanna möguleika á lagningu fyrir Höfuðreiðarmúla vegna neikvæðra umhverfisáhrifa sem kæmu fram í Þingeyjarsveit.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að sérstakt tilefni hafi verið fyrir sveitarstjórn að kanna þann möguleika að leggja jarðstreng innan sveitarfélagsins í stað loftlínu. Til að mynda kemur fram í umsókn um framkvæmdaleyfi og fylgigögnum að samningar hafi náðst við alla landeigendur. Hins vegar kemur fram í áliti Skipulagsstofnunar að ábúendur Héðinshöfða 1 og Héðinshöfða 2 hefðu gert athugasemdir við sjónræn áhrif tengivirkis og háspennulína og m.a. sú krafa komið fram að línur yrðu lagðar í jörð. Nefndar jarðir eru í Tjörneshreppi norðan við Bakka, Norðurþingi. Landsnet svaraði því til að línurnar verði hluti af heild mannvirkja í næsta nágrenni við Bakka sem verði sýnileg. Í nágrenni Héðinshöfða muni línurnar þó „bera í landið“ sem draga muni úr áhrifunum. Svo sem áður hefur verið rakið taldi Skipulagsstofnun að athugasemdum hefði verið svarað á fullnægjandi hátt. Undir þetta tekur úrskurðarnefndin með þeirri athugasemd að réttarstöðu ábúenda í grennd við háspennulínur verður ekki að fullu jafnað við stöðu eigenda lands þar sem háspennulínur eru fyrirhugaðar. Þá skal á það bent að með breytingu á framkvæmdinni var tengivirki fært sunnar á iðnaðarsvæðið, og þar með fjær Héðinshöfða, og var Þeistareykjalínu einnig hliðrað sem því nam.

Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að sveitarstjórn hafi með ásættanlegum hætti tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga.

Náttúruverndarlög.

Vísað er til þess í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga að sveitarstjórn skuli ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Náttúruverndarlög nr. 60/2013 tóku gildi í nóvember 2015, nokkrum mánuðum áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Er augljóst að þau áttu því við um þá ákvörðunartöku þrátt fyrir að matsferli það sem var undanfari ákvörðunarinnar hafi átt sér stað í tíð eldri náttúruverndarlaga. Hins vegar er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að á framkvæmdasvæði innan Norðurþings séu þær aðstæður sem kröfðust sérstakrar málsmeðferðar samkvæmt náttúruverndarlögum. Þannig liggur ekkert fyrir um að línurnar muni raska Bakkafjöru eða Bakkahöfða, sem eru á náttúruminjaskrá. Að sama skapi liggur ekki fyrir að votlendi verði raskað að því marki að tillit verði að taka til 61. gr. laganna eða að framkvæmdir raski jarðminjum eða vistkerfum sem njóti verndar þeirrar lagagreinar. Loks verður ekki séð að því fylgi sérstök réttarvernd samkvæmt náttúruverndarlögum að landslagsheildirnar Höskuldsvatn og Höskuldshnjúkur séu taldar hluti af víðerni, sbr. viðauka 1 við matsskýrslu Landsnets, enda liggur ekkert fyrir um að t.a.m. friðlýsing skv. 46. gr. laganna hafi farið fram. Verður því ekki séð að náttúruverndarlög hafi haft sérstaka þýðingu við töku hinnar kærðu ákvörðunar sveitarstjórnar umfram það sem gert var, en fyrir fundi sveitarstjórnar lágu drög að samningi um eftirlit Umhverfisstofnunar með framkvæmdum Landsnets, sbr. 76. gr. náttúruverndarlaga.

Af öllu því sem að framan er rakið er það mat nefndarinnar að ekki séu þeir ágallar til staðar er leitt gætu til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og er kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Norðurþings frá 17. maí 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1 til handa Landsneti hf.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________               ______________________________
Ómar Stefánsson                                                  Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Geir Oddsson                                                           Þorsteinn Þorsteinsson