Árið 2022, föstudaginn 20. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 159/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 22. september 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að hækka rishæð húss á lóðinni Leirutanga 10 og innrétta þar íbúðarrými.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Leiru­tanga 2, 4, 6, 8, 12, 14 og 16, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Mosfells­bæ frá 22. september 2021 að samþykkja umsókn um leyfi til að hækka rishæð húss á lóðinni Leiru­tanga 10 og innrétta þar íbúðarrými. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 26. nóvember 2021.

Málavextir: Lóðin Leirutangi 10 er í grónu hverfi og á svæði þar sem ekki er í gildi deili­skipulag. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er á lóðinni 158,4 m² einbýlishús sem reist var árið 1983 og 39,2 m² bílskúr. Allt frá árinu 2017 hafa eigendur lóðarinnar leitast við að fá leyfi byggingaryfirvalda Mosfellsbæjar til að hækka rishæð hússins og innrétta þar íbúðarrými en eigendur nærliggjandi lóða hafa andmælt þeim áformum.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur áður haft til úrlausnar kærur vegna fyrirhugaðra byggingar­áforma á umræddri lóð. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 14/2019, uppkveðnum 31. október 2019, var felld úr gildi sú ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun hússins þannig að nýtingar­hlutfall lóðarinnar færi úr 0,25 í 0,43. Var niðurstaða nefndar­innar á því reist að með hinu umþrætta leyfi væri svo vikið frá nýtingarhlutfalli því sem almennt gerðist á grannlóðum á svæðinu að óheimilt hefði verið að grenndarkynna umsóknina, enda hefði umdeild hækkun nýtingar­hlutfallsins óhjákvæmilega talsverð áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Í framhaldinu var lögð inn ný umsókn um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins þar sem tekið var fram að fyrir mistök hefði nýtingarhlutfall verið skráð of hátt í skráning­ar­­töflu er fylgt hefði eldri umsókn um byggingarleyfi. Synjaði byggingarfulltrúi um­sókninni með vísan til afgreiðslu skipulagsnefndar er taldi að ekki væri kostur á að grenndar­­kynna umsóknina í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með tilliti til nýtingar­hlut­falls. Hlutfallið færi yfir þau mörk er fram kæmu í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leiru­­tanga frá 19. maí 1981. Skaut eigandi Leirutanga 10 greindri afgreiðslu til úrskurðar­nefndar­innar sem með úrskurði í máli nr. 124/2020, uppkveðnum 31. mars 2021, felldi hina kærðu ákvörðun úr gildi. Í úrskurðinum kom fram að skipulags­nefnd hefði ekki verið heimilt að synja grenndar­kynningu ein­vörðungu með vísan til þess að nýtingarhlutfall lóðar­innar færi yfir þau mörk sem fram kæmu í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leiru­tanga frá 19. maí 1981 og var sérstaklega tekið fram að niðurstaða nefndarinnar í máli nr. 14/2019 hefði ekki verið leidd af skipulags- og byggingar­skilmálum svæðisins heldur af samanburði á nýtingar­hlut­­falli grannlóða á svæðinu. Þá var og vísað til þess að fram kæmi í greinargerð sveitar­félagsins að ekki yrði séð að skilmálarnir hefðu verið sendir Skipulagsstofnun til samþykktar fyrir 1. janúar 1998 í samræmi við 5. tl. ákvæðis til bráða­­­birgða í skipulagslögum.

Í kjölfar þessa var á fundi skipulagsnefndar 16. apríl 2021 tekin fyrir að nýju umsókn um hækkun á risi húss að Leirutanga 10 og samþykkti nefndin að grenndar­­kynna byggingar­áformin í samræmi við 44. gr. skipulags­laga þegar full­nægjandi gögn lægju fyrir. Greind afgreiðsla var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 21. apríl s.á. Hinn 11. maí s.á. var umsóknin grenndarkynnt fyrir eigendum Leiru­tanga 2-16 og þeim veittur frestur til 14. júní s.á. til að koma athuga­semdum sínum á framfæri. Einnig var birt frétt á vef­­síðu Mos­fells­bæjar um grenndar­kynninguna 12. s.m.­­­ Bárust athuga­­­semdir frá kærendum við fyrirhuguð áform innan tilskilins frests og kom leyfishafi að sjónarmiðum sínum um framkomnar athuga­semdir með bréfi, dags. 23. júní 2021. Umsóknin var tekin fyrir að nýju á fundi skipulags­­nefndar 1. júlí 2021 þar sem fram­­komnar athugasemdir voru kynntar ásamt bréfi leyfishafa og skipulags­fulltrúa falið að vinna drög að svörum við þeim. Erindið var aftur tekið fyrir á fundi skipulags­nefndar 10. septem­­­ber s.á. og voru drög að svörum við framkomnum athugasemdum lögð fram til kynningar og afgreiðslu. Byggingar­­áformin voru sam­þykkt og skipulagsfulltrúa falið að svara athuga­­semdum í samræmi við drög skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Jafnframt var byggingar­fulltrúa heimilað að gefa út byggingar­­leyfi þegar umsóknin samræmdist lögum nr. 160/2010 um mannvirki og byggingar­reglu­­gerð nr. 112/2012. Hinn 15. september 2021 samþykkti bæjar­stjórn af­greiðslu skipulags­nefndar og á afgreiðslu­fundi byggingarfulltrúa 22. s.m. samþykkti hann framlagða aðal­upp­drætti með áritun sinni.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að málsmeðferð skipulagsyfirvalda Mos­fells­­­­­bæjar, grenndarkynning og viðbrögð sveitarfélagsins við athugasemdum kærenda hafi ekki verið í samræmi við forskrift laga. Hæð húsa að Leirutanga 2-16 hafi haldist óbreytt í um 40 ár. Lóðin Leirutangi 10 tilheyri botngötu þar sem séu sex einbýlishúsalóðir og séu húsin svo­kölluð Hosby-hús, þ.e. dönsk múrsteinshlaðin einingahús. Engin fordæmi séu fyrir hækkun húsa í botngötunni eða á lóðum nærliggjandi Leiru­tanga 10. Megi því segja að búið sé að festa byggða­mynstrið með núverandi hæð bygginga, gerð þeirra og uppröðun. Samkvæmt 44. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 megi eingöngu veita leyfi án deili­skipulags­­gerðar sé fram­kvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þétt­leika byggðar. Í norðanverðri götunni séu þrjú lágreist einbýlishús í línu, þ.e. Leirutangi 8-12, með íbúðar­rými á einni hæð og sé hámarks­hæð þeirra öll sú sama, eða 4,87 m. Húsin að sunnan­verðu, þ.e. að Leirutanga 2, 4 og 6, séu ger­ólík en þar séu einbýlishúsin í línu með íbúðarrými á tveimur hæðum. Hækkun á húsi að Leiru­tanga 10 í 6,58 m sé ekki í samræmi við núverandi byggða­­mynstur og hafi bæjar­yfir­völdum því skv. 44. gr. skipulagslaga ekki verið heimilt að veita um­rætt byggingar­leyfi. Vísi kærendur máli sínu til stuðnings til úrskurðar úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála frá 17. nóvember 2020 í máli nr. 54/2020.

Grenndar­kynning skuli eingöngu notuð þegar um óverulegar breytingar sé að ræða. Í áliti umboðs­manns Alþingis í máli nr. 2907/1999 hafi m.a. komið fram að sveitarstjórn væri eingöngu heimilt að gefa út byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem deili­skipulag lægi ekki fyrir ef breytingar á byggðamynstri hverfisins teldust óverulegar. Það teljist veruleg breyting á byggðamynstri þriggja einbýlishúsa, sem raðist í beina línu, að miðju­húsið sé hækkað með íbúðarrými á tveimur hæðum á meðan aðliggjandi hús sitt hvoru megin séu lág­reist með íbúðar­­rými á einni hæð. Var sveitarfélaginu því ekki stætt á að grenndarkynna byggingar­leyfisumsóknina.

Núverandi nýtingarhlutfall lóðarinnar Leirutanga 10 sé 0,25 en með fyrirhugaðri stækkun húss á lóðinni verði það rúmlega 0,35. Ekkert af húsunum í norðanverðri botn­götunni sé með nýtingar­­hlut­fall yfir 0,3 og yrði Leirutangi 10 því með 61% hærra nýtingar­hlut­fall en núverandi meðal­­tal. Þegar horft sé til meðalnýtingarhlutfalls næstu lóða, þar sem styttra en 5 m sé á milli lóða­­marka, sé meðalnýtingarhlutfall þeirra 0,20 og yrði meðalnýtingarhlutfall Leiru­tanga 10 því 79% hærra en þeirra. Ekki sé því um að ræða lítilsháttar breytingar á byggingar­­magni.

Verði fyrirhuguð breyting á fasteigninni að Leirutanga 10 að veruleika muni hún skerða hags­muni nágranna, sérstaklega eigenda að Leirutanga 2, 4 og 6, með skertu útsýni. Þá muni hún skerða hagsmuni eigenda að Leirutanga 8 og 12 vegna skuggavarps og hagsmuni eigenda Leiru­tanga 8, 12, 14 og 16 með aukinni inn­sýn í hús þeirra og garða. Þá virðist sveitarfélagið skauta framhjá þeirri stað­reynd að hækkunin muni skerða hags­muni eigenda að Leirutanga 12 sem muni einnig verða fyrir birtu­skerðingu. Sveitar­félagið hefði því með réttu átt að útbúa teikningar sem sýndu áhrif fyrir­hugaðrar framkvæmdar á skuggavarp fyrir alla nágranna. Megin­inntak athugasemda eigenda að Leirutanga 8 hafi verið að fyrirhuguð hækkun á Leiru­tanga 10 myndi varpa skugga á megin útisvæði íbúanna í Leirutanga 8, þ.e. suðvestur- og vestur­hluta lóðar þeirra. Eigendurnir hafi lagt í umtalsverða vinnu og lagt út fjármuni til þess að gera útisvæðið að sælureit fjölskyldunnar. Verði fyrirhugaðar framkvæmdir að veruleika muni sólarstundum fækka um u.þ.b. 30-45 mínútur síðdegis á vorin og 45-60 mínútur síðdegis á sumrin, en það skerði lífsgæði íbúanna í Leirutanga 8 og óttist þeir að framkvæmdin muni draga úr verðmæti eignarinnar. Fordæmi séu fyrir því að bæjar­yfir­völd hafi hafnað leyfis­um­sóknum eigenda að Leirutanga 8 og 16 um hækkun á risi til að unnt væri að gera þar íbúðarrými. Synjun þeirra umsókna hafi verið rökstudd með þeim hætti að húsin við hlið Leirutanga 16 séu ekki með íbúðarrisi. Kærendur telji því núverandi leyfis­veitingu brjóta gegn fyrri fram­kvæmd og sé um að ræða brot á jafnræðisreglu stjórn­sýslu­réttar, sbr. 11. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993. Þrátt fyrir ítrekanir hafi bæjar­yfir­völd ekki sinnt upplýsinga­skyldu sinni og útvegað gögn um eldri afgreiðslur frá því upp úr árinu 1980, hvort sem þeim hafi verið synjað, líkt og um Leirutanga 8 og 16, eða þær samþykktar.

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga gildi sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir ein­­­­stök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og hafi það verið sérstaklega nefnt í fyrri úrskurði nefndarinnar frá 31. október 2019 í máli nr. 14/2019. Sú skylda hvíli aug­­­ljós­lega á sveitarfélögum að deiliskipuleggja svæði séu framkvæmdir fyrirhugaðar þar. Í svörum bæjar­­­­yfirvalda við þeirri athugasemd kærenda hafi komið fram að deiliskipulag sé unnið þegar áform séu um frekari uppbyggingu svæða en í þessu tilfelli sé hverfið fullbyggt. Að mati kærenda séu þau svör í ósamræmi við framangreint lagaákvæði og virðist sveitar­félagið ekki vilja ráðast í gerð deiliskipulags fyrir svæðið.

Fyrir liggi að þær teikningar sem skipulags­nefnd hafi samþykkt að grenndarkynna 16. apríl 2021 hafi ekki verið þær sömu og hafi verið grenndarkynntar. Bæjarfulltrúar hafi ekki fengið í hendur réttar teikningar þegar drög að svörum við athuga­semdum hafi verið lögð fram til kynningar hjá nefndinni. Því hafi þeir ekki verið upplýstir um að búið væri að draga verulega úr um­fangi íbúðar á rishæð á milli útgáfu teikninga, líklega til að minnka nýtingarhlutfall, en hæð hússins hafi enn verið 6,58 m og því um sömu hagsmuna­skerðingu að ræða fyrir nágranna. Nýjar teikningar hafi verið kynntar fyrir nefndar­mönnum á fundi skipulagsnefndar 10. septem­ber 2021 og sé það enn eitt dæmið um óeðlilega málsmeðferð skipulags­yfirvalda bæjarins í máli þessu. Þá hefðu kærendur gert athugasemdir vegna ófullnægjandi kynningar­gagna, m.a. að þau hefðu ekki sýnt fyrirhugaða framkvæmd á fullnægjandi hátt. Bæjar­yfirvöld hefðu svarað því til að aðeins væri um leið­beininga­­blað að ræða. Kærendur árétti að samkvæmt gr. 5.9.7. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 séu gerðar ákveðnar kröfur til þeirra gagna sem skuli fylgja með grenndarkynningu en teikningarnar hafi hvorki sýnt þau mann­virki sem fyrir séu á svæðinu eða hæðarlínur né hafi verið gerð grein fyrir landmótun eða götumyndun.

Frestur til að skila athugasemdum vegna grenndarkynningarinnar hafi verið til 14. júní 2021. Á fundi skipulagsnefndar 1. júlí s.á. hafi m.a. verið kynntar athugasemdir frá lögmanni eigenda að Leirutanga 10 frá 23.júní s.á. þar sem athugasemdum kærenda hafi verið svarað. Athuga­semdir leyfishafa hafi þar með verið orðnar hluti af gögnum málsins þrátt fyrir að frestur til að skila inn athuga­semd­um hafi þá verið liðinn. Slíkt geti ekki talist eðlileg stjórnsýsla.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er þess krafist að kröfum kærenda sé hafnað enda hafi afgreiðsla áðurgreindrar umsóknar um byggingarleyfi verið lögmæt og uppfyllt skilyrði skipulags­laga nr. 123/2010, skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, laga nr. 160/2010 um mann­­virki og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Sú ákvörðun skipulags­nefndar að grenndarkynna um­sókn leyfishafa sé í sam­ræmi við upphaflega afstöðu skipulags­nefndar frá því í janúar 2018 og hafi grenndar­kynningin farið fram í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Umsóknin hafi verið til umfjöllunar hjá skipulagsnefnd sem lagt hafi mat á það hvort hún samræmdist land­notkun, byggðamynstri og þéttleika byggðar og tekin hafi verið ákvörðun um grenndar­kynningu þar sem skilyrðin hafi verið talin uppfyllt.

Leyfishafi hafi lagt fram umsókn um útlitsbreytingu og hækkun á þaki húss í þegar byggðu hverfi þar sem ekki sé í gildi deili­­skipulag sökum aldurs svæðisins. Ákvæði 44. gr. skipu­lags­laga sé nokkuð skýrt um af­greiðslu og málsmeðferð umsókna um útlitsbreytingu og beri sveitarstjórn ábyrgð á því að taka til­löguna til afgreiðslu og meta hvort hún sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þétt­leika byggðarinnar. Umsóknin hafi að fullu samræmst byggðarmynstri hverfisins og líti bæjaryfirvöld svo á að skoða beri byggð í ­Leiru­tanga­ sem heild, en hún einkennist af lágreistri byggð sérbýla á stökum stórum íbúðar­húsa­­lóðum. Ein­kennist byggðin af einbýlis- og parhúsum á einni til tveimur hæðum þar sem mann­­gengt sé víða í risi. Húsum í hverfinu hafi verið breytt og sum þeirra stækkuð. Hús snúi að rólegri húsa­götu í botngötum þar sem innkeyrsla sé að sam­byggðum eða stakstæðum bílskúrum. Þakgerð sé heldur frjálsleg en flest hús skarti tvíhalla- eða valmaþaki­. Þrjú stök hús myndi ekki sitt eigið byggðar­mynstur í götu eða hverfi sem telji sam­tals 51 íbúðareiningu í ein- eða tvíbýlum. Þó svo að þrjú hús í einni botngötu séu svokölluð Hosby­-hús séu þau ekki einkenni byggðar­mynsturs í Leirutanga­. Að hækka hús í þá hæð sem m.a. þekkist í hverfinu teljist ekki umfangsmikil breyting byggðar­mynsturs. Breytingar eða viðbætur hafi verið unnar bæði á húsum í kring sem og víða í sveitarfélaginu og sé matið og afgreiðslan því í sam­ræmi við fordæmi. Um sé að ræða breytingu á húsi innan íbúðarsvæðis í Leirutanga og verði það áfram einbýlishús. Breytingin miði að því að auka umfang þess lítillega með hækkun á þaki sem leiði til betri nýtingar.

Við mat á því hvort umsókn falli að markmiðum grenndar­kynningar séu bæjar­yfirvöld óbeint að taka afstöðu til þess hvort gera þurfi deiliskipulag á svæðinu og hafi það í þessu tilviki verið talið óþarft. Bæjaryfirvöld séu ósammála þeirri túlkun kærenda á skipulags­­lögum að nauð­synlegt hefði verið að gera nýtt deiliskipulag. Í kæru sé í flestum til­vikum vísað til ákvæða sem jafnan eigi við um gerð deiliskipulags á nýjum svæðum þar sem upp­bygging sé ekki hafin eða þar sem frekari upp­bygging sé fyrirhuguð næstu ár. Á um­­ræddu svæði í Leirutanga sé frekari upp­bygging ekki fyrirhuguð þar sem allar skilgreindar lóðir séu full­byggðar. Með vísan til úr­skurðar í máli nr. 124/2020 sé ljóst að ekki sé í gildi ákvæði um fast nýtingar­­hlut­fall hverfisins og að óheimilt hafi verið að byggja afstöðu í málinu á nýtingar­hlut­falli eldri skilmála. Þvert á móti hafi bæjaryfirvöldum borið að leggja mat á öll atriði málsins, þ. á m. nýt­ingarhlutfall Leirutanga 10 í saman­burði við nýtingar­­hlutfall grann­lóða á svæðinu. Þá hafi reikniaðferðir um stærðir húsa breyst frá því að hverfið hafi byggst upp. Prósentuútreikningar á nýtingarhlutfalli geti því ekki einir og sér legið til grundvallar við mat skipulagsnefndar á byggingar­áformum eins og fyrri úrskurðir sama máls meðal annars sýni. Við hækkun á þaki í mann­gengna rishæð stækki hlut­­fallslegt heildarumfang hússins, bæði í innra og ytra rúmmáli, lítil­lega frá því sem áður hafi verið. Leiru­tangi 10 verði þannig einnar hæðar hús með risi í sam­ræmi við helming húsa í botngötunni.

Rétt sé að grenndar­­kynningu hafi ekki fylgt afstöðumynd hnitsett í mæli­kvarða 1:500–1:2.000, en í leið­beininga­­­blaði Skipulagsstofnunar komi m.a. fram að í kynningar­­gögnum skuli vera „Aðal­teikningar eða sambærileg hönnunargögn. Götu­myndir eða önnur skýringargögn sem lýsa um­ræddri framkvæmd á þann hátt að hagsmunaaðilar geti tekið afstöðu til hennar.“ Mark­mið þeirra krafna sé að þeir sem eigi hagsmuni að gæta geti á grund­velli gagnanna myndað sér afstöðu til þeirra breytinga sem séu til kynningar. Nær full­unnar byggingar­nefndarteikningar og útlitsmyndir hússins séu full­nægjandi til þess að lýsa um­­fangi framkvæmdarinnar. Þá verði ekki ráðið af athugasemdum kærenda við grenndar­kynninguna að óljóst hafi verið hvert eðli eða umfang breytingarinnar væri. Hvað varði tilvísun kærenda til álits umboðsmanns Alþingis nr. 2907/1999 sé bent á að umrædd grenndar­­­kynning varði ekki deiliskipulag eða breytingu á því heldur umsókn um byggingar­leyfi sem afgreidd hafi verið á grundvelli skýrra heimilda í skipulagslögum. Þá sé inntak og orða­lag ákvæðis um grenndarkynningar ekki með sama hætti nú og hafi verið í eldri skipulags- og byggingarlögum. Skipulagsnefnd hafi lagt mat á athuga­semdir og tilkynnt um niðurstöðu sína í samræmi við 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Þá hafi hin kærða afgreiðsla byggingar­fulltrúa hlotið meðferð og afgreiðslu í samræmi við lög um mann­virki og gr. 2.4.2. í byggingar­reglugerð.

Líkt og fram komi í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 20/2021 séu ákvæði um skugga­varp heldur óljós þegar litið sé til skipulagsreglugerðar og því verði að telja að skipulags­yfir­völd hafi nokkuð svigrúm til þess að meta hvert sé ásættanlegt skuggavarp framkvæmda. Við hönnun húsa og skipulags hafi skapast sú hefð og venja að kanna skuggavarp og birtuskilyrði yfir þann tíma dags þegar sólar njóti helst við á sex mánaða tímabili. Algengt viðmið sé frá því klukkan níu um morgun, klukkan hálf tvö að hádegi og klukkan fimm seinnipart dags en það séu sólríkustu tímar dags. Að jafnaði séu skoðaðar sumarsólstöður og jafndægur. Við mat á því hvort skuggavarp skerði birtuskilyrði fast­eigna eða íverurýma íbúða sé almennt ekki litið til afmarkaðs tíma seint að degi til á völdum dögum ársins. Sjá megi að bæði bílskúr á lóð Leiru­tanga 10 og norðurhluti húss Leirutanga 8 varpi skugga á svæði á lóð Leirutanga 8, hvort sem húsið verði hækkað eður ei. Óbreyttur réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög og geti íbúar í þéttbýli átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum.

 Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þess að sú framkvæmd sem sótt hafi verið um leyfi fyrir muni ekki leiða til þess að nýtingarhlutfall hússins að Leirutanga 10 skeri sig úr þegar horft sé til annarra húsa í hverfinu. Nýtingarhlutfall lóða að Leirutanga 2, 4 og 6 sé yfir því 35% nýtingarhlutfalli sem stækkun að Leirutanga 10 myndi fela í sér. Um sé að ræða helming húsa í botngötunni og séu þau öll einbýlishús. Húsin séu vel yfir leyfilegri hæð samkvæmt skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leirutanga frá 19. maí 1981. Raunverulegt nýtingar­hlut­fall Leirutanga 2 sé 0,38 en ekki 0,37 og nýtingarhlutfall Leirutanga 4 sé 0,40 en ekki 0,36. Bæjar­yfirvöld hafi strax í kjölfar nefndra skilmála veitt leyfi fyrir byggingum umfram leyfi­legt nýtingarhlutfall og/eða umfram leyfilega hæð. Því hafi svo verið haldið áfram þegar veitt hafi verið leyfi vegna við­bygginga framangreindra húsa. Þá standi framkvæmdir yfir að Leiru­­tanga 2 og að sögn eigenda þess húss eigi að byggja þar sólstofu við húsið. Muni nýtingar­­hlut­fall þess hús þá hækka en það sé þegar langt umfram heimilað nýtingarhlutfall. Að auki séu fjöl­mörg önnur hús í Leirutanga þar sem nýtingarhlutfall sé langt umfram leyfilegt hlut­fall.

Hvergi sé kveðið á um að húsin norðan megin í botngötunni skuli vera á einni hæð og húsin sunnan megin á tveimur hæðum. Í botngötunni á móti, þ.e. Leirutanga 1-9, séu t.a.m. hús bæði á einni og tveimur hæðum á víxl. Ekkert sam­ræmi sé því á ásýnd botngötunnar og fráleitt að halda því fram að hækkun á þaki húss leyfishafa brjóti gegn henni. Í fyrirhugaðri stækkun sé hækkun þaksins um 1,5 m, þ.e. til jafns við hús að Leirutanga 5, sem sé norðan megin í botn­götunni á móti, þannig að hæð hússins verði 6,60 m líkt og heimilað sé í nefndum skipulags- og byggingar­skilmálum. Hæð hússins verði því minni en húsa að Leiru­tanga nr. 2, 4 og 6 sem séu 7,4 m að hæð. Þá verði halli á þakinu og engir kvistir. Ekki sé verið að bæta heilli hæð ofan á húsið heldur einungis að nýta þar ris líkt og gert sé að Leirutanga 5. Sú mynd af gróðri á milli lóða að Leirutanga 8 og 10 sem fylgt hafi kæru sé villandi enda skyggi hús leyfishafa lítið á þann blett. Hús að Leiru­tanga nr. 2, 4 og 6 standi það ofarlega að auðvelt sé að horfa frá annarri hæð húsanna yfir húsið að Leirutanga 10 og yrði engin breyting á því með fyrir­hugaðri hækkun. Frá fyrstu hæð húsanna sé hins vegar lítið útsýni í dag vegna trjá­gróðurs í görðunum og verði því engin breyting þar á útsýni. Þá hafi engin gögn verið lögð fram um að umsóknum eigenda Leirutanga 8 og 16, um hækkun á risi til að útbúa þar íbúðarrými, hafi áður verið hafnað og engin slík gögn fundist hjá Mos­fells­bæ.

Þær athugasemdir sem gerðar hafi verið við grenndar­kynningu hafi verið sendar leyfishafa og hafi hann í kjölfarið komið á framfæri ábendingum vegna þeirra. Vilji allra hljóti að standa til þess að upplýsa málið að fullu enda skuli stjórn­vald sjá til þess að mál sé nægjanlega upp­lýst áður en ákvörðun sé tekin í því, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá mótmæli leyfishafi tilvísun kærenda til úrskurðar úrskurðar­nefndarinnar í máli nr. 14/2019 enda hafi nefndin ekki á þeim tíma búið yfir upplýsingum um nýtingarhlutfall grann­lóða leyfis­hafa auk þess sem rangar upplýsingar hafi legið fyrir hjá nefndinni um það hvert nýtingar­­hlutfall lóðar leyfishafa yrði eftir fyrirhugaða stækkun. Ekkert styðji þær fullyrðingar kærenda að fyrirhuguð hækkun á húsi leyfishafa muni hafa áhrif á hags­muni kærenda og ekkert því komið fram í málinu sem réttlæti að ógilda beri hið kærða byggingar­leyfi. Að öðrum kosti yrði staða leyfishafa verri en margra nágranna og væri þannig verið að mismuna aðilum í sömu íbúðar­götu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að ekki séu önnur hús austan eða vestan megin við Leirutanga 5 sem verði fyrir jafn miklum áhrifum af skuggavarpi og innsýn líkt og hækkun á húsinu að Leirutanga 10 hefði í för með sér. Þá hafi bæjaryfirvöld ekki enn látið útbúa teikningar sem sýni skuggavarp fyrir Leirutanga 12 vegna fyrirhugaðra fram­kvæmda en búast megi við því að íbúar þess húss verði einnig fyrir verulega skertum hags­munum vegna færri sólarstunda á lóð sinni. Ekki sé eitt einasta fordæmi fyrir því að bæjar­yfirvöld hafi samþykkt hækkun á rishæð húss til að innrétta þar íbúðarrými eftir byggingu þess. Um gróið hverfi sé að ræða sem staðið hafi óbreytt í um 40 ár. Þótt fordæmi finnist fyrir hinum ýmsu undanþágum þýði það ekki að sveitarfélaginu beri að samþykkja allar umsóknir um sömu undanþágu. Megi nefna sem dæmi að bæjaryfirvöld hafi hafnað umsókn eigenda að Bjargar­tanga 4 og 6 um gerð bílastæðis á norðurhluta lóðar út að Álfatanga, jafnvel þó fordæmi séu fyrir slíkri útfærslu á Bjargartanga 10.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 22. september 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að hækka rishæð húss á lóðinni Leiru­tanga 10. Fól umsóknin m.a. í sér hækkun þakmænis úr 4,87 m í 6,58 m og fá með því nýtanlega rishæð, innrétta þar íbúðarrými og gera svalir, 16,3 m² að stærð. Þá voru á aðaluppdrætti sem fylgdu umsókninni sýndar tvær svokallaðar franskar svalir, en gert var ráð fyrir dyrum við útvegg sunnan megin og kom fram að við þær væru sett svonefnd frönsk svala­handrið. Af uppdrættinum má ráða að ekki er gert ráð fyrir að unnt sé að stíga út á svalirnar. Umrædd lóð er staðsett í botngötu ásamt Leirutanga 2-12. Standa allir eigendur annarra lóða við botngötuna að kæru í máli þessu ásamt eigendum Leirutanga 14 og 16, en þær lóðir eru við næstu botngötu og er göngustígur á bæjarlandi á milli þeirra lóða og Leirutanga 10.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deili­skipu­lag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar.­­­­­­­­­­­­­­­­­ Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er hins vegar að finna undantekningu frá framangreindri meginreglu um gerð deiliskipulags þegar framkvæmdir eru fyrirhugaðar, en þar segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmda­leyfi fyrir fram­kvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitar­­stjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deili­skipulags­gerðar ef framkvæmdin er í samræmi við land­notkun, byggða­mynstur og þétt­leika byggðar. Skuli skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndar­kynningu.

Samkvæmt Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 tilheyrir lóðin Leirutangi 10 Höfða-, Tanga- og Holtahverfi og er á skilgreindu íbúðarsvæði 115-Íb. Í aðalskipulaginu er umfjöllun um skipulag svæðisins af skornum skammti en því er þó lýst sem fullbyggðu með þéttinga­mögu­leika. Húsið á umræddri lóð er 158,4 m² að stærð sam­­­kvæmt upp­lýsingum úr fasteigna­skrá Þjóð­skrár Íslands, en með bílskúr sem stendur á lóð­inni er heildarflatarmál húsa á lóðinni 197,6 m². Með hinum kærðu byggingaráformum stækkar íbúðar­húsið í 237,4 m² og að meðtöldum bílskúr fer heildarflatarmál bygginga á lóðinni því í 276,6 m². Um­rædd lóð er 789 m² að flatarmáli og fer nýtingarhlutfall hennar því úr 0,25 í 0,35 og er um að ræða 40% hækkun á hlutfallinu. Samkvæmt upplýsingum úr fast­eigna­skrá Þjóðskrár Íslands er stærð lóða í næsta nágrenni, þ.e. að Leirutanga 2-8 og 12-16, á bilinu 711 til 1.198,3 m². Stærðir húsa á lóðunum eru á bilinu 192 til 287,4 m². Nýtingarhlutfall lóðanna er á bilinu 0,18-0,30 að Leirutanga 2 og 4 undanskildum, en þær lóðir hafa ­hlutföllin 0,33 og 0,36. Í sömu botngötu eru lóðirnar Leiru­tangi 2-12 og á þremur þeirra má finna hús sem eru yfir 250 m² að stærð, þ.e. Leirutanga 2, 4 og 6. Þá eru hús á meðal nærliggjandi húsa með rishæð, m.a. í sömu botngötu og Leirutangi 10. Þrátt fyrir að þau hús sem standi sitt hvoru megin við Leirutanga 10 séu á einni hæð verður af heildarmati og samanburði við framangreinda staðhætti ekki annað ráðið en að umsókn leyfis­hafa um hækkun á þaki hafi verið í samræmi við gildandi landnotkun, byggðamynstur og þétt­leika byggðar, svo sem áskilið er í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Umsókn um greint byggingar­­­leyfi var grenndarkynnt með lög­mæltum fjögurra vikna athuga­semda­­­fresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga fyrir þeim sem hagsmuna áttu að gæta og komu kærendur að athugasemdum sínum við grenndar­­kynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í skipulags­nefnd og hún sam­­þykkt auk þess sem afstaða var tekin til fram­kom­inna athugasemda. Þá sam­þykkti bæjar­stjórn framan­­­­greinda afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi sínum 15. september 2021. Svör skipulagsnefndar bæjar­ins við athuga­semdum kærenda og leyfishafa ásamt niðurstöðu var send kærendum með bréfi, dags. 16. septem­ber 2021. Byggingar­­fulltrúi samþykkti síðan umsóknina á afgreiðslu­fundi sínum 22. s.m. Meðferð málsins var að þessu leyti í samræmi við 2. mgr. 44. gr. gr. skipulagslaga.

Í gr. 5.9.7. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um hönnunargögn sem fylgja skulu grenndar­kynningu á byggingar- eða framkvæmdaleyfisumsókn. Í greininni kemur fram að fylgja skuli af­­stöðu­­mynd, hnitsett í mælikvarða 1:500 – 1:2000 eða í öðrum læsilegum mæli­kvarða, sem sýni fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og að landi, þ.e. sýni mannvirki sem fyrir séu á svæðinu, hæðarlínur og annað í landslagi sem skipti máli fyrir út­­­færslu framkvæmdar. Gera þurfi grein fyrir landmótun, götumyndum og öðru sem nauðsyn­legt sé til að hagsmunaaðilar geti tekið afstöðu til framkvæmdarinnar. Hönnunar­gögn þurfi ekki að vera fullunnin á þessu stigi. Með umræddri grenndarkynningu fylgdu tveir upp­drættir af fyrir­huguð­­um breytingum sem dagsettir eru 5. maí 2021. Annar uppdrátturinn sýnir grunn­­mynd fyrstu hæðar og rishæðar Leiru­­tanga 10 en hinn sýnir útlit allra hliða hússins. Upp­drættirnir eru í mæli­kvarðanum 1:100 og eru þeir því í ósamræmi við þau viðmið sem sett eru fram í gr. 5.9.7. í skipulagsreglugerð. Mælikvarðinn er þó læsilegur en sýnir samt ekki afstöðu fyrirhugaðrar breytingar gagn­vart grann­­lóðum auk þess sem engar hæðarlínur er að finna á honum. Með grenndarkynningunni fylgdu engin gögn sem sýndu skuggavarp.

Eigendur Leirutanga 10 hafa nú í hartnær fimm ár leitast við að fá leyfi frá bæjaryfirvöldum Mosfells­bæjar fyrir því að hækka þakmæni og útbúa nýtanlegt rými á rishæð. Af kæru má ráða að kærendur æski þess að umrætt svæði verði deiliskipulagt. Heimild sveitar­stjórna til þess að veita byggingarleyfi að undan­genginni grenndarkynningu skv. 1. mgr. 44. gr. skipu­lagslaga er líkt og áður greinir undan­tekning frá þeirri meginreglu 2. mgr. 37. gr. sömu laga að þeim sé skylt að gera deili­skipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrir­hugaðar.

Fyrir liggur að frá því að umdeild byggingaráform voru fyrst grenndarkynnt 12. mars 2018 hafa kærendur gagnrýnt og komið á framfæri athugasemdum við bæjaryfirvöld Mosfellsbæjar vegna ófull­nægjandi grenndarkynningargagna. Þannig óskuðu eigendur Leirutanga 16 eftir því hinn 15. mars s.á. að fá sendar afstöðumyndir og skuggavarpsmyndir og gerði fyrri eigandi Leiru­tanga 8 slíkt hið sama 13. febrúar 2019, en af gögnum málsins verður ekki séð að sveitarfélagið hafi orðið við þeim beiðnum. Við meðferð kærumáls nr. 14/2019 létu eigendur Leirutanga 8 gera sínar eigin skuggavarpsmyndir og gerði byggingarfulltrúi í kjölfarið athugasemdir við þær, m.a. að ekki væri ljóst á hvaða forsendum þær byggðu. Með grenndarkynningu hins kærða byggingar­leyfis 11. maí 2021 fylgdu engar skuggavarpsmyndir eða nánari skýringar á afstöðu eða áhrifum fyrirhugaðra breytinga á byggðina í kring. Verður það að teljast annmarki á með­ferð málsins, sér í lagi í ljósi forsögu þess. Af hálfu bæjaryfirvalda hefur þó verið greint frá því að þau hafi látið vinna þrívítt skuggalíkan við rýni á tillögu leyfishafa auk þess sem bæjar­yfir­völd hafa greint frá því að þær myndir sem kærendur sendu með athugasemdum við grenndar­kynningu og myndir sem Mosfellsbær hafi unnið til rýni hafi hvorar tveggja verið nýttar við endan­­lega afgreiðslu málsins. Verður því þrátt fyrir framan­greindan annmarka ekki ráðið að hann hafi haft áhrif á efni ákvörðunarinnar þar sem fyrir lágu frekari upplýsingar um skugga­varp og afstöðu fyrirhugaðrar breytingar á byggðina í kring, m.a. frá kærendum. Verður ann­mark­inn því ekki talinn raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Kærendur telja umrædda leyfisveitingu brjóta gegn jafnræðisreglu íslensk stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með vísan til þess að bæjaryfirvöld hafi áður synjað um hækkun á risi að Leirutanga 8 og 16. Í gögnum þessa máls eða gögnum fyrri kæru­mála vegna um­deildra byggingaráforma liggur ekkert fyrir um að slíkum beiðnum hafi verið hafnað, en sveitar­­félagið hefur upplýst að það hafi kannað afgreiðslur eldri byggingar­leyfis­umsókna í hverfinu en ekki fundið sambærileg dæmi um höfnun. Verður því ekki séð að með samþykki umsóknar hins umdeilda byggingarleyfis hafi verið brotið gegn jafnræðisreglunni.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 22. september 2021 um að samþykkja hækkun rishæðar húss á lóðinni Leirutanga 10 og innrétta þar íbúðarrými.