Árið 2020, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 62/2019, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 um að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Vegagerðin þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfis-áhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Skipulagsstofnun verði gert að taka málið aftur til löglegrar meðferðar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 16. ágúst 2019.
Málavextir: Hinn 27. febrúar 2019 barst Skipulagsstofnun tilkynning til ákvörðunar um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda við breikkun Vesturlandsvegar um Kjalarnes samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var vísað til þess að um tilkynningarskylda framkvæmd væri að ræða, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Í meðfylgjandi greinargerð framkvæmdaraðila kom fram að framkvæmdin fæli í sér breikkun á um 9 km kafla Vesturlandsvegar á milli Varmhóla og vegamóta við Hvalfjarðargöng. Um væri að ræða breikkun vegarins í 2+1 veg ásamt hliðarvegum, hringtorgum og göngu-, hjóla- og reiðstígum. Vegurinn myndi breikka úr 9-10 m í 16,5 m án fláa og væri áætlað að um 5,85-6,75 ha svæði færi undir breikkunina. Áhrifasvæði breikkunarinnar myndi að öllu leyti vera innan veghelgunarsvæðis núverandi vegar.
Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Reykjavíkurborgar, Fiskistofu, Haf-rannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræði-stofnunar Íslands, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Töldu Reykjavíkurborg, Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur, Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Haf-rannsóknastofnun og Fiskistofa að framkvæmdin skyldi ekki sæta mati á umhverfisáhrifum en komu á framfæri athugasemdum og ábendingum. Benti Umhverfisstofnun á að hluti framkvæmdarinnar væri á svæði í grennd við Hofsvík á Kjalarnesi sem vegna fjöruvistgerða væri tilnefnd á framkvæmdaáætlun um friðlýsingar og friðun. Auk þess væri fjaran sérstæð vegna fjörumós, klóþangsfjöru og klóþangsklungurs, en verndargildi fjörumós væri skilgreint miðlungs af Náttúrufræðistofnun Íslands. Í umsögn Reykjavíkurborgar kom fram að á framkvæmdasvæðinu væri að finna votlendissvæði sem gera hefði mátt grein fyrir í tilkynningunni og nauðsynlegt væri að hafa samráð við Hafrannsóknastofnun varðandi möguleg áhrif á lífríki Blikadalsár. Hafrannsóknastofnun og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur bentu á að gæta þyrfti að því að áhrifum á vatn og vatnsgæði væri haldið í lágmarki og að gerðar yrðu sérstakar ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengun í Blikadalsá á framkvæmdatíma. Minjastofnun Íslands óskaði eftir samráði varðandi endanlega hönnun verksins og myndi hún þá ákveða endanlega til hvaða mótvægisaðgerða nauðsynlegt yrði að grípa vegna fram-kvæmdarinnar. Samgöngustofa tók ekki beina afstöðu til fyrirspurnar Skipulagsstofnunar.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 11. júní 2019 og var tekið fram í henni að við nánari skoðun og meðferð málsins teldi stofnunin að framkvæmdin félli undir tl. 10.07 og 13.01 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum. Gerði stofnunin nánari grein fyrir eðli framkvæmdarinnar, staðsetningu hennar og eiginleikum hugsanlegra áhrifa af henni. Tók stofnunin fram að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri niðurstaðan sú að fyrirhuguð framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka nefndra laga. Því skyldi framkvæmdin háð mati á umhverfisáhrifum. Var kærufrestur vegna ákvörðunarinnar tilgreindur til 15. júlí 2019.
Málsrök kæranda: Kærandi, sem er framkvæmdaraðili, bendir á að hin kærða ákvörðun sé um matsskyldu framkvæmdar, sem flokkuð sé sem framkvæmd í flokki B í samræmi við ákvæði 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Sú flokkun sé byggð á áður fengnum leiðbeiningum Skipulagsstofnunar. Stofnunin byggi hins vegar ákvörðun sína á því að framkvæmdin falli undir tl. 13.01, sbr. tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, en ekki tl. 13.02, líkt og áður hafi verið miðað við. Skipulagsstofnun telji þannig að framkvæmdin falli í flokk A í 1. viðauka og séu framkvæmdir í þeim flokki ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum skv. 1. mgr. 5. gr. laganna. Vísi Skipulagsstofnun til þess að þrátt fyrir að um endurbyggingu og breikkun vegar sé að ræða kunni framkvæmd allt að einu að teljast nýlagning vegar í skilningi tl. 10.07. Vísi stofnunin til leiðbeiningarits framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun framkvæmdaflokka í tilskipun 2011/92/ESB um mat á umhverfisáhrifum, sem og dóma-fordæma dómstóls Evrópusambandsins þar að lútandi.
Með ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum séu reglur ESB-réttar innleiddar með tilteknum hætti. Reglur um flokkun matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda hafi verið settar með lögum nr. 138/2014 sem breytt hafi lögum nr. 106/2000. Samkvæmt breytingalögunum sé framkvæmdum skipt í þrjá flokka, A, B og C. Ávallt beri að meta áhrif framkvæmda í flokki A. Framkvæmdir í flokki B beri að tilkynna til Skipulagsstofnunar en í flokki C meti leyfisveitandi hvort mats sé þörf. Í tl. 10.07-10.10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 séu hlutlægar viðmiðanir sem fara beri eftir við þá flokkun. Lagning nýs vegar með framúraksturs-rein teljist ávallt matsskyld og því framkvæmd í flokki A samkvæmt tl. 10.07. Við skýringu á töluliðnum beri að taka mið af því að orðlagið sé skýrt og ótvírætt um það hvaða framkvæmdir falli undir töluliðinn. Skipulagsstofnun vísi til lögskýringargagna því til stuðnings að fella eigi umrædda framkvæmd undir tl. 10.07, en greinargerð með frumvarpi til laga nr. 138/2014 styðji ekki þá lögskýringu. Þvert á móti sé skýr greinarmunur gerður á nýjum vegum, endurbyggingu vega og breikkun í innleiðingu reglnanna. Í greinargerð með frumvarpinu komi fram að fátítt verði að vegaframkvæmdir á Íslandi geti talist falla undir skilgreiningar á „motorways“ eða „expressways“ í skilningi ESB-réttar. Sé ekki hægt að segja að svo eigi við um breikkun vega. Um árabil hafi verið uppi áform um breikkun Hringvegar, með viðbótarakrein eða akreinum á vegarköflum út frá höfuðborgarsvæðinu, og því verði að telja líklegt að löggjafinn hafi ekki haft í huga að allar slíkar framkvæmdir skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum skv. tl. 10.07. Verði ekki séð að lögskýringargögn styðji þá niðurstöðu að fella umrædda framkvæmd undir tl. 10.07 í 1. viðauka.
Skipulagsstofnun hafi ekki með fullnægjandi hætti rökstutt þá afstöðu sína að framkvæmdin sé ígildi lagningar nýs vegar með framúrakstursrein sem skuli ávallt sæta mati á umhverfisáhrifum án tillits til umfangs og umhverfisáhrifa að öðru leyti. Stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin félli undir flokk A í 1. viðauka, en hún hafi ekki sérstaka heimild í lögum nr. 106/2000 til þess að taka ákvörðun þess efnis og fari því út fyrir valdsvið sitt í ákvörðuninni, sbr. gagnályktun frá 8. mgr. 6. gr. laganna. Hvað sem því líði hafi stofnunin áður leiðbeint kæranda um að framkvæmdin teldist framkvæmd í flokki B auk þess að taka við tilkynningu um hana sem slíka án athugasemda. Skipulagsstofnun hafi því verið óheimilt að fjalla um það álitaefni í ákvörðun sinni eða láta niðurstöðu sína að einhverju leyti ráðast af því að framkvæmdin teldist falla í flokk A skv. tl. 10.07 í 1. viðauka með lögunum. Verði þrátt fyrir allt fallist á niðurstöðu Skipulagsstofnunar að um framkvæmd í flokki A sé að ræða hefði stofnunin átt að vísa tilkynningunni frá og beina málinu í viðeigandi málsmeðferð í samræmi við lög nr. 106/2000. Engu að síður hafi stofnunin tekið ákvörðun um matsskyldu eins og um framkvæmd í flokki B væri að ræða, en um slíka ákvörðun gildi tilteknar reglur og viðmið sem fara beri eftir.
Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laganna við ákvörðun um hvort meta skuli umhverfisáhrif framkvæmdar í flokki B. Hafi stofnunin ekki rökstutt nægjanlega að þau viðmið sem fram komi í 2. viðauka leiði til þeirrar niðurstöðu að meta þurfi framkvæmdina né heldur horft til álits umsagnaraðila við það mat. Hins vegar liggi fyrir að Skipulagsstofnun hafi öðrum þræði horft til þess að framkvæmdin ætti að sæta mati á grundvelli þess að hún félli undir tl. 10.07, sem sé röng ályktun eins og að framan greini. Ekki sé loku fyrir það skotið að þetta hafi haft ráðandi þýðingu fyrir ákvörðun stofnunarinnar og því hafi óheimil og þar með ólögmæt sjónarmið ráðið úrslitum þegar stofnunin hafi tekið ákvörðun sína. Hafi m.a. verið litið fram hjá þeirri staðreynd að um framkvæmdir á þegar röskuðu landi sé að ræða, sem og að enginn umsagnaraðila telji nauðsyn á því að mat fari fram. Ekki hafi verið leiddar að því líkur að framkvæmdin kunni að hafa slík áhrif á umhverfið að nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum.
Þegar metið sé hvort framkvæmd í flokki B skuli háð mati á umhverfisáhrifum eigi Skipulags-stofnun að horfa til viðmiða 2. viðauka laganna, sem lúti að eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa hennar. Við mat á eðli framkvæmdar vísi stofnunin enn og aftur til þess að framkvæmdin skuli, hvað sem líði viðmiðum 2. viðauka, háð mati á umhverfis-áhrifum þar sem í raun sé um framkvæmd í flokki A að ræða, þrátt fyrir að hún uppfylli ekki viðmið 1. viðauka, tl. 10.07. Röng sjónarmið séu því lögð til grundvallar við mat á eðli framkvæmdarinnar.
Um sé að ræða breikkun vegar í óbreyttri legu, sem eðli máls samkvæmt hafi minni áhrif á hljóðvist en lagning nýs vegar á ósnortnu svæði. Í greinargerð með tilkynningu um fram-kvæmdina sé að finna ítarlega umfjöllun um hljóðvist, svo sem staðfest sé í umsögn Reykjavíkurborgar. Liggi því fyrir upplýsingar um hljóðvist og verði ekki séð að vafi leiki á um áhrif framkvæmda á hana sem kalli á að mat á umhverfisáhrifum fari fram. Sú ábending að eftir sé að ákveða til hvaða mótvægisaðgerða verði gripið til að bæta hljóðvist leiði ekki til þeirrar niðurstöðu að nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Útfærsla mótvægisaðgerða sé fyrst og fremst tæknilegt úrlausnarefni, eftir atvikum á grundvelli skilyrða leyfis-veitanda, Reykjavíkurborgar. Reykjavíkurborg hafi í sinni umsögn ekki talið þörf á því að mat færi fram í ljósi líklegra áhrifa á hljóðvist.
Í umfjöllun um staðsetningu framkvæmdar sé staðhæft að umfang sé „töluvert mikið og áætlað rask töluvert“ án þess að vikið sé að þeirri staðreynd að í meginatriðum sé um þegar raskað land að ræða. Fram komi að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun á aðliggjandi svæðum að mestu landbúnaður en einnig opin svæði, íbúðarsvæði, iðnaðarsvæði og efnistökusvæði. Vikið sé að því að framkvæmdin kunni að hafa áhrif á votlendissvæði og vitnað til umsagnar Umhverfisstofnunar þar að lútandi. Sú stofnun hafi hins vegar ekki talið framkvæmdina líklega til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og þar með ekki þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum vegna hennar. Hvað snerti eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar sé ekki að finna sjálfstæða umfjöllun um þann þátt en vísað sé til umfjöllunar um eðli og staðsetningu hennar. Umsagnaraðilar sem afstöðu taki séu enda á einu máli um að ekki sé líklegt að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif, verði gætt tilgreindra varúðarráðstafana. Hafi því ekki verið sýnt fram á að líklegt sé að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif og af þeim sökum sé ekki þörf á því að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna hennar.
Við meðferð málsins hafi Skipulagsstofnun leitað umsagna þeirra aðila sem taldir séu hafa þekkingu sem máli skipti við ákvörðun um hvort nauðsynlegt sé að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Um sé að ræða lögbundna álitsumleitan skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Umsagnir þeirra hljóti því að hafa þýðingu fyrir efnislega niðurstöðu í málinu og óhjákvæmilegt sé að tekin sé afstaða til þeirra með skýrum hætti í matsskylduákvörðun, en það hafi Skipulags-stofnun ekki gert. Enginn þeirra átta umsagnaraðila sem skilað hafi umsögnum hafi talið þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Þannig hafi Náttúrufræðistofnun Íslands tekið sérstaklega fram í sinni umsögn að það væri álit hennar að framkvæmdir myndu ekki hafa áhrif á fuglasvæðið í Hofsvík. Umhverfisstofnun hafi einnig fjallað um svæðið í Hofsvík og áréttað mikilvægi þess að sýnd væri aðgæsla við framkvæmdir og raski haldið í lágmarki. Hún hafi einnig bent á mótvægisaðgerðir en tekið skýrt fram að ekki væri þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum. Minjastofnun hafi tekið sérstaklega fram að fyrir lægju fullnægjandi upplýsingar um minjar á framkvæmdasvæðinu til að unnt væri að taka tillit til þeirra við framkvæmdir og því væri ekki þörf á mati til að varpa frekara ljósi á áhrif framkvæmda á minjar. Loks sé áréttað að Reykjavíkurborg hafi talið að ekki mætti búast við að mat á umhverfisáhrifum bætti neinu við um hljóðvist. Umsagnaraðilar bendi á tiltekna umhverfisþætti sem framkvæmdir kunni að hafa áhrif á í því skyni að árétta mikilvægi þess að gætt sé að þeim við útfærslu framkvæmda, en það hafi verið einróma álit þeirra sem afstöðu hafi tekið að umhverfisáhrifin væru í meginatriðum nægilega vel þekkt til að unnt væri að bregðast við þeim með setningu skilyrða við leyfisveitingu, s.s. um mótvægisaðgerðir og varúðarráðstafanir. Hafi Skipulagsstofnun láðst að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu þetta hefði og af hvaða ástæðum ekki hafi verið horft til afstöðu umsagnaraðila við töku ákvörðunarinnar. Mat á umhverfisáhrifum muni ekki skila neinu sem þýðingu geti haft með tilliti til umhverfisáhrifa til viðbótar þeirri þekkingu sem þegar sé til staðar og aflað hafi verið eða fyrir liggi að verði aflað við undirbúning og hönnun verksins.
Skipulagsstofnun hafi á fyrri stigum málsins leiðbeint ráðgjafa kæranda á þá leið að tilkynna ætti framkvæmdina sem framkvæmd í flokki B skv. tl. 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Í samræmi við það hafi ráðgjafinn tilkynnt framkvæmdina til ákvörðunar um matsskyldu. Skipulagsstofnun hafi tekið við tilkynningunni og hafið málsmeðferð í samræmi við hana. Með ákvörðun sinni hafi Skipulagsstofnun vikið frá áður veittum leiðbeiningum og einnig frá fyrri stjórnsýsluframkvæmd varðandi breikkun fyrirliggjandi tveggja akreina vegar í 2+1 veg. Vísist um þetta til ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 31. maí 2019, í máli varðandi breikkun Grindavíkurvegar, þar sem stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í þeirri ákvörðun komi m.a. fram að neikvæð áhrif séu nú þegar komin fram vegna fyrirliggjandi vegar. Umrætt mál sé sambærilegt hinni kærðu ákvörðun. Um sé að ræða breikkun tveggja akreina vegar með því að bæta við þriðju akreininni sem verði framúrakstursrein. Í hvorugu tilvikinu sé lengd breikkunarkaflans meiri en 10 km. Gera verði þá kröfu að Skipulagsstofnun gæti samræmis við lagatúlkun við töku ákvarðana um matsskyldu framkvæmda þannig að fyrirsjáanlegt sé hvaða málsmeðferð eigi við hverju sinni.
Við meðferð stjórnsýslumáls beri stjórnvaldi að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar, þar á meðal lögmætisreglunnar, réttmætisreglunnar og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi Skipulagsstofnun samkvæmt framangreindu ekki gætt viðeigandi máls-meðferðarreglna við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Verði að telja efnis- og formannmarka slíka að ógilda beri ákvörðunina. Í fyrsta lagi hafi Skipulagsstofnun ranglega tekið ákvörðun um að fella í flokk A framkvæmd, sem tilkynnt hafi verið til stofnunarinnar sem framkvæmd í flokki B, án þess að hafa til þess lagaheimild og án þess að vera til þess bær. Í öðru lagi hafi við ákvörðunina verið beitt sjónarmiðum sem ekki eigi við um töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmda í flokki B og því um ólögmæt sjónarmið að ræða. Í þriðja lagi hafi ákvörðun verið tekin án þess að mál væri upplýst nægilega með tilliti til þeirra atriða sem Skipulagsstofnun hafi talið leiða til þess að meta þyrfti umhverfisáhrif framkvæmda. Í fjórða lagi sé rökstuðningur ákvörðunarinnar ófullnægjandi með öllu, m.a. þar sem ekki sé tekin afstaða til álits umsagnar-aðila og í fimmta lagi sé ákvörðunin efnislega röng með tilliti til þeirra sjónarmiða sem fara beri eftir skv. 2. viðauka við lög nr. 106/2000.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að eftir fyrirhugaðar breytingar verði Vesturlandsvegur á þessum kafla vegur fyrir bílaumferð með 90 km hámarkshraða með aðskildum akstursstefnum. Einu tengingar inn og út af veginum verði um þrjú hringtorg. Önnur bílaumferð, sem erindi eigi við byggð og landsvæði beggja vegna Vesturlandsvegar, sem og umferð gangandi, hjólandi og ríðandi, fari um hliðarvegi og stíga meðfram veginum og sé lagning þeirra hluti framkvæmdarinnar. Þveranir í plani á Vesturlandsvegi verði eingöngu um framangreind þrjú hringtorg. Aðrar þveranir verði mislægar, þ.e. í undirgöngum.
Í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með síðari breytingum séu vega-framkvæmdir tilgreindar í tl. 10.07-10.10. Í tölulið 10.07 séu tilgreindar framkvæmdir við nýlagningu tveggja akreina vega með framúrakstursrein og vegi með fjórum akreinum eða fleiri. Það sé því ljóst að ef um nýlagningu ofangreindrar framkvæmdar væri að ræða félli hún undir tl. 10.07 og væri háð mati á umhverfisáhrifum. Í tl. 10.08 séu tilgreindir nýir vegir og enduruppbygging vega yfir 10 km að lengd. Framkvæmdin falli ekki undir þennan tölulið. Þá eigi tl. 10.09 ekki við, en hann taki eingöngu til tiltekinna vega innan þéttbýlis og vegagerðar utan þéttbýlis á verndarsvæðum. Undir tl. 10.10 falli vegaframkvæmdir sem ekki séu tilgreindar í tl. 10.07-10.09 og séu þær tilkynningarskyldar í flokki C. Megi ráða af greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014 að sá töluliður nái eingöngu til umfangslítilla vegaframkvæmda og flokki C sé ætlað að grípa þær framkvæmdir sem lent hefðu neðan þröskuldsgilda um tilkynningarskyldu í eldri lögum. Í tl. 13.01-13.03 sé síðan að finna ákvæði sem eigi almennt við um breytingar á framkvæmdum eða viðbætur við framkvæmdir sem falli undir einhvern af töluliðunum í 1.-12. kafla viðaukans. Undir tl. 13.01 falli breytingar og viðbætur við framkvæmdir í flokki A, þar sem breytingin eða viðbótin sjálf fari yfir þau viðmið sem flokkur A setji. Undir tl. 13.02 falli breytingar og viðbætur við framkvæmdir í flokki A og B, aðrar en þær sem falli undir tl. 13.01.
Kærandi hafi tilkynnt framkvæmdina til Skipulagsstofnunar með vísan til tl. 13.02 en án þess að tilgreina undir hvaða tölulið í 10. kafla 1. viðauka hún félli, en allar framkvæmdir sem séu tilkynningarskyldar skv. 13. kafla viðaukans falli í grunninn undir einhvern þeirra framkvæmdaflokka sem fram komi í 1.-12. kafla viðaukans. Á þeim tíma hafi Skipulagsstofnun einnig talið að framkvæmdin væri tilkynningarskyld skv. tl. 13.02 og því hafi verið tekið við erindi kæranda til málsmeðferðar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000.
Við lokavinnslu stofnunarinnar á hinni kærðu ákvörðun hafi sérstaklega verið farið yfir það hvaða tölulið 10. kafla 1. viðauka framkvæmdin félli undir og hafi í því sambandi m.a. verið farið yfir túlkun framkvæmdarstjórnar ESB á samsvarandi ákvæðum tilskipunar 2014/52/ESB um mat á umhverfisáhrifum. Í skýringum við umrædd lagaákvæði í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014 sé vísað til túlkunar á samsvarandi ákvæðum tilskipunarinnar. Hafi niðurstaðan orðið sú að stofnunin teldi að framkvæmdin félli í reynd undir tl. 10.07 og 13.01. Framkvæmdin feli í sér að núverandi tveggja (1+1) akreina vegi, sem í senn sé meginumferðaræð milli landshluta og meginumferðaræð innan byggðar á Kjalarnesi, verði breytt í veg þar sem eingöngu eða fyrst og fremst fari um bílaumferð um lengri veg. Bílaumferð innan byggðar á Kjalarnesi og annarri umferð verði beint á nýja hliðarvegi og stíga. Í þessu felist eðlisbreyting á veginum, sem og umfangsmikil vegagerð, þ.e. ekki einvörðungu ný framúrakstursrein og breytt vegamót heldur einnig lagning hliðarvega, stíga o.fl. Þannig verði þversnið vegarins ekki 1+1 akrein, eins og nú sé heldur í reynd allt að tveir hliðarvegir með 1+1 akreinum og Vesturlandsvegur með 1+2 akrein, allt að samtals sjö akreinar, sem nái yfir víðfeðmt svæði vegna hönnunarkrafna um fjarlægð hliðarvega frá aðalveginum. Slík vegaframkvæmd sé af því eðli sem skilgreint sé sem „express road“ í tilskipun ESB og skuli samkvæmt tilskipuninni ávallt vera háð mati á umhverfisáhrifum. Vísað sé um þetta til leiðbeiningarits framkvæmdastjórnar ESB um túlkun framkvæmdaflokka í tilskipun um mat á umhverfisáhrifum, bls. 25-26. Jafnframt þurfi að hafa í huga að framkvæmdir við breytingar á vegi geti jafngilt lagningu nýs vegar og sé í hinni kærðu ákvörðun vísað til greinds leiðbeininga-rits þar um, en þar sé vísað til niðurstöðu dómstóls Evrópusambandsins í máli C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA. Hafi stofnunin talið rétt að þetta kæmi fram í ákvörðuninni, þrátt fyrir að hún teldi málið svo langt á veg komið í málsmeðferð að henni skyldi lokið með ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Út frá efnislegri yfirferð stofnunarinnar hefði legið fyrir að rök stæðu til þess að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum með vísan til viðmiða í 2. viðauka laganna.
Við túlkun einstakra framkvæmdaflokka beri að horfa til markmiða laga nr. 106/2000, sem séu m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum fari fram áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd sem kunni „vegna eðlis eða umfangs“ að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Jafnframt beri að skýra ákvæði laganna til samræmis við tilskipun ESB um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Það feli m.a. í sér tillit til sjónarmiða sem komi fram í dómum dómstóls Evrópusambandsins, sem og leið-beiningum sem framkvæmdastjórnin hafi gefið út og varði túlkun á töluliðum tilskipunarinnar, sbr. áherslu á samræmda túlkun og einsleitni á Evrópska efnahagssvæðinu sem endurspeglist í fjölmörgum ákvæðum EES-samningsins. Í þessu samhengi hafi einkum þýðingu að dómstóllinn hafi við túlkun á tilskipun ESB um mat á umhverfisáhrifum litið svo á að breyting á eldri vegi geti jafngilt nýrri veglagningu.
Í kæru sé vísað í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014, þar sem komi fram að hér á landi sé fátítt að vegir falli undir skilgreiningu Evrópusambandsins á „motorways“ eða „expressways“ í skilningi ESB-réttar. Skipulagsstofnun bendi á að í þessari tilvitnuðu málsgrein í nefndri greinargerð komi fram að vegur með tveimur akreinum með framúrakstursrein með eða án mislægra gatnamóta komist næst þeim skilgreiningum.
Samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé Skipulagsstofnun umhverfis- og auðlindaráðherra, sem fari með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taki til, til ráðgjafar og annist eftirlit með framkvæmd laganna og veiti leiðbeiningar samkvæmt þeim. Þar undir falli m.a. að taka afstöðu til þess hvort áformaðar framkvæmdir falli undir lögin og þá hvaða málsmeðferð skuli beita samkvæmt lögunum. Þrátt fyrir að stofnunin hafi við afgreiðslu málsins komist að framangreindri niðurstöðu hafi afgreiðslu málsins lokið samkvæmt þeirri málsmeðferð sem byrjað hafi með erindi kæranda 27. febrúar 2019, þ.e. skv. 6. gr. laganna. Þar komi fram að fara beri eftir þeim viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna þegar tekin sé ákvörðun um hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Í hinni kærðu ákvörðun sé samkvæmt venju við undirbúning slíkra ákvarðana og í samræmi við 6. gr. laganna færð rök fyrir því að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum með tilliti til þeirra viðmiða sem tilgreind séu í 2. viðauka laganna. Viðmiðin varði m.a. eðli framkvæmdar en þar undir falli m.a. umfang hennar. Í hinni kærðu ákvörðun sé fjallað um eðli framkvæmdarinnar og færð rök fyrir því að um sé að ræða umfangsmikla framkvæmd. Ljóst megi vera að þótt ekki yrði fallist á að framkvæmdin félli undir skilgreiningu tilskipunar ESB á framkvæmdum sem ávallt skuli háðar mati á umhverfisáhrifum sé um að ræða framkvæmd sem vegna eðlis síns geti haft í för með sér veruleg umhverfisáhrif.
Áhrif á hljóðvist og skortur á upplýsingum um mótvægisaðgerðir vegna hávaða hafi ekki eitt og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Þessi atriði hafi verið meðal þeirra atriða sem leitt hafi til þess samanlagt að Skipulagsstofnun teldi að framkvæmdin skuli háð slíku mati með vísan til viðmiða í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Ljóst sé að umferðarrýmd vegarins aukist, sem og hraði fram hjá þéttbýlasta svæðinu á Kjalarnesi. Samkvæmt framlögðum gögnum kæranda verði hljóðstig yfir viðmiðunarmörkum reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Ekki hafi verið lagðar fram upplýsingar um gerð og útfærslu hljóðvarna og virkni þeirra sem sé meðal þess sem fjalla skuli um við mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Þá séu mengun og ónæði meðal þeirra atriða sem horfa skuli til við ákvörðun um hvort framkvæmd skuli háð slíku mati, sbr. 1. tl. í 2. viðauka laganna. Samkvæmt 2. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 skuli við ákvörðun skv. 6. gr. þeirra horfa til staðsetningar framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi talið atriði sem varði útfærslu framkvæmdar og mögulega valkosti, með tilliti til áhrifa á Hofsvík og á votlendi og tiltekna votlendisgerð, vera meðal þeirra atriða sem samanlagt hafi leitt til þess að stofnunin teldi að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum þurfi ekki að byggja á því að allir þrír flokkar viðmiða í 2. viðauka kalli á slíkt mat, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og eiginleg áhrif. Um geti verið að ræða einn eða fleiri þætti sem falli undir einn eða fleiri þessara þriggja flokka, sem gefi til kynna að framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum.
Í umsögnum umsagnaraðila skuli skv. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfis- áhrifum koma fram hvort tilkynning framkvæmdaraðila geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun eftir því sem við eigi og hvort, og þá á hvaða forsendum, umsagnaraðili telji að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum út frá þeim atriðum sem falli undir starfssvið umsagnaraðila og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Það sé hins vegar verkefni Skipulagsstofnunar á grundvelli heildstæðs mats að taka afstöðu til þess hvort eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og/eða eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar kalli á að hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Við þá ákvörðun byggi stofnunin á framlögðum gögnum framkvæmdaraðila, framkomnum umsögnum umsagnaraðila og eftir atvikum öðrum upplýsingum sem stofnunin tilgreini í ákvörðun sinni. Sé stofnunin fagstofnun á sviði skipulags og umhverfismats og leggi því jafnframt sjálfstætt, faglegt mat á þau atriði máls sem falli undir þau sérhæfingarsvið. Í framkomnum umsögnum umsagnaraðila hafi verið bent á ýmis atriði sem umsagnaraðilar hefðu talið að gæta þyrfti að, afla frekari upplýsinga um eða setja skilyrði um hvernig yrðu útfærð. Að öllu samanlögðu hafi það verið niðurstaðan að þar væru atriði sem fjalli bæri um við mat á umhverfisáhrifum þrátt fyrir að hver og einn umsagnaraðila hefði ekki litið svo á.
Umrædd framkvæmd við breikkun Grindavíkurvegar, sem kærandi vísi til, varði í heild um 6,5 km kafla á veginum sem felist fyrst og fremst í lagningu einnar akreinar til viðbótar við þær tvær sem fyrir séu á um 2,5 km kafla, breikkun um tvær akreinar á um 2-300 m kafla auk lagningar göngu- og hjólastígs á rúmlega 1 km kafla og óverulegra breytinga á einum vegamótum. Framkvæmdin við breikkun Grindavíkurvegar feli ekki í sér lagningu hliðarvega, mislægra tenginga eða verulegar breytingar á gatnamótum. Sé því ekki um sambærileg mál að ræða hvað varði eðli framkvæmdar. Eðli áformaðra framkvæmda við breikkun Vesturlands-vegar sé mun sambærilegra við breikkun Suðurlandsvegar og breikkun Reykjanesbrautar út frá Reykjavík, sem séu framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi tilkynnt um fram- kvæmdina án þess að tilgreina nánar undir hvaða tölulið 10. kafla 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hún félli, en við tilkynninguna hafi verið tekið mið af leið-beiningum Skipulagstofnunar sem hafi leiðbeiningarskyldu gagnvart framkvæmdaraðilum. Við lokayfirferð hafi stofnunin ákveðið að framkvæmdin félli undir tl. 13.01 og 10.07 í 1. viðauka. Þrátt fyrir það hafi hún ákveðið að ljúka afgreiðslu málsins á grundvelli 6. gr. laganna. Árétta beri að sú breyting sem hér um ræði feli ekki í sér grundvallarbreytingu á Hringveginum um Kjalarnes með tilliti til umhverfisáhrifa þar sem innansveitarumferð sé nú þegar að mestu leyti á hliðarvegum og götum í þéttbýli.
Útfærsla hljóðvarna sé tæknilegt viðfangsefni sem leyfisveitandi taki afstöðu til við afgreiðslu á umsókn um framkvæmdaleyfi. Skipulagsstofnun staðhæfi hins vegar að útfærsla hljóðvarna sé viðfangsefni matsins skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Ekki þurfi að eiga sér stað mat á umhverfisáhrifum til að unnt sé að útfæra hljóðvarnir og geti það ekki verið rök fyrir mats-skyldu. Skipulagsstofnun sé ekki leyfisveitandi og hafi ekki það hlutverk að taka afstöðu til tæknilegrar útfærslu hljóðvarna. Umsagnaraðilar telji áhrifin ekki þess eðlis að mat þurfi að fara fram og því hafi verið rík ástæða fyrir stofnunina að rökstyðja að þrátt fyrir það leiði heildstætt mat til þeirrar niðurstöðu að meta þurfi umhverfisáhrif. Það að umsagnaraðilar bendi í umsögnum sínum á atriði sem huga þurfi að við leyfisveitingu geti ekki talist röksemd fyrir því að mat á umhverfisáhrifum framkvæmda þurfi að eiga sér stað.
Stofnuninni beri að skýra, með vísan til viðmiðana í lokaákvæðum viðaukans, þ.e. liðum i-vii, hvers vegna komist sé að þeirri niðurstöðu að um matsskylda framkvæmd sé að ræða þrátt fyrir að fyrirsjáanlega séu áhrifin á afmörkuðu sviði og minniháttar á hvern umhverfisþrátt fyrir sig. Þá hafi framkvæmdir við breikkun Suðurlandsvegar og Reykjanesbrautar verið mun umfangs-meiri en framkvæmdin sem hér um ræði og matsskyldar á grundvelli tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000.
Ekki hafi verið unnt að taka fyrir lengri kafla á Hringveginum um Kjalarnes til suðurs, aðallega þar sem ekki liggi fyrir niðurstaða um hvort, hvenær og með hvaða hætti Sundabraut verði lögð og tengd við vegarkaflann. Til norðurs afmarkist kaflinn af Hvalfjarðargöngum en óvíst sé hver tilhögun mannvirkja verði þar til framtíðar, s.s. möguleg tvöföldun ganganna með tilheyrandi vegtengingum.
Niðurstaða: Vesturlandsvegur er hluti af þjóðvegi 1, Hringveginum, sem í heildina er 1322 km að lengd. Lagningu Hringvegarins var lokið árið 1974 áður en fyrstu lög um mat á umhverfis-áhrifum nr. 63/1993 tóku gildi. Eðli málsins samkvæmt þarfnast vegurinn stöðugs viðhalds, lagfæringa, breytinga og endurbyggingar, ekki síst vegna sjónarmiða um umferðaröryggi. Hefur eftir atvikum farið fram mat á umhverfisáhrifum vegna þessa. Fór til að mynda fram mat á umhverfisáhrifum vegna tvöföldunar vegarins um Mosfellsbæ frá bæjarmörkum við Reykjavík að Þingvallavegi og hinn 23. október 1995 lá fyrir úrskurður Skipulagsstjóra ríkisins, sbr. lög nr. 63/1993, þar sem fallist var á framkvæmdina. Á árinu 2010 var gefið út framkvæmdaleyfi fyrir m.a. tvöföldun vegarins frá Hafravatnsvegi að Þingvallavegi og var þá stuðst við framangreint mat að hluta. Frá Þingvallavegi er um 1,5 km vegkafli að Leirvogsá og er á þeim vegkafla að finna mislæg vegamót við Leirvogstungu/Tungumela, en sú framkvæmd sætti mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 13. nóvember 2008 vegna þeirrar framkvæmdar er því lýst að vegamótin muni liggja yfir Vesturlandsveg og um leið verði gerð breyting á plan- og hæðarlegu vegarins á þeim stað. Framkvæmdin miðist við að Hringvegurinn verði áfram einfaldur, þ.e. tvær akreinar. Hins vegar miðist skeringar, lengd og útfærsla brúa og burðarlög við að hægt sé að tvöfalda veginn síðar. Deiliskipulag Vesturlandsvegar frá Mosfellsbæ að Hvalfirði var birt í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2018. Fram kemur í deiliskipulaginu að það taki til um 14 km kafla Vesturlandsvegar frá Hvalfjarðarvegi í norðri að sveitarfélagamörkum Reykjavíkur og Mosfellsbæjar í suðri. Fyrirhugaðar framkvæmdir við breikkun vegarins í 2+1 veg nái til um 13 km kafla frá Hvalfjarðarvegi að Norðurgrafarvegi (Esjumelum) í núverandi vegastæði Vesturlandsvegar, en ekki séu fyrirhugaðar framkvæmdir á grundvelli deiliskipulagsins á eins kílómetra kafla að sveitarfélagamörkum skammt frá þeim mislægu vegamótum er áður greinir.
Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 að breikkun Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er því lýst í ákvörðuninni að í framkvæmdinni felist breikkun á 9 km kafla Vesturlandsvegar í 2+1 veg, en lengd kaflans mun hafa ráðist af því að lengra til norðurs og suðurs ríkir óvissa um veglagningu og framtíðartilhögun vegamannvirkja. Því er nánar lýst að vegurinn muni breikka úr 9-10 m í 16,5 m án fláa. Vegamótum verði fækkað og hringtorgum komið fyrir á þremur stöðum sem síðar megi breikka í tvær akreinar. Gert sé ráð fyrir fjórum nýjum hliðarvegum auk þess sem tveir núverandi vegir verði nýttir sem slíkir. Annar þeirra verði lengdur. Heildarlengd hliðar-vega, sem verði af gerðinni C9, sem sé 9 m breiður vegur án fláa, sé áætluð rúmlega 11 km. Ráðgert sé að leggja 2,2 km af nýjum hjóla- og göngustígum, 6,9 km af reiðstígum og gerð verði fjögur ný undirgöng.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var framkvæmdin tilkynnt af kæranda sem framkvæmd í flokki B til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. tl. 13.02 í 1. viðauka þeirra. Lauk Skipulagsstofnun meðferð málsins á þeim grundvelli með ákvörðun um að mat á umhverfisáhrifum skyldi fara fram þótt hún hefði við nánari skoðun við máls-meðferðina einnig komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri matsskyld þar sem um framkvæmd í flokki A væri að ræða, sem félli undir tl. 10.07, sbr. og tl. 13.01, í nefndum viðauka. Hefur kærandi mótmælt því hvoru tveggja að um framkvæmd í flokki A sé að ræða og að hún hafi í för með sér svo umtalsverð umhverfisáhrif að hún þurfi að sæta mati á umhverfisáhrifum.
Lög nr. 106/2000 mæla fyrir um hvenær framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og er framkvæmdum innan hvers flokks nánar lýst í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfis-áhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga.
Fjallað er um grunnvirki í tölulið 10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og er vegaframkvæmdum lýst í tl. 10.07-10.10. Í flokk A falla annars vegar framkvæmdir sem tilgreindar eru í tl. 10.07, þ.e. nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein og vegir með fjórar akreinar eða fleiri, og hins vegar framkvæmdir sem tilgreindar eru í tl. 10.08, þ.e. nýir vegir sem eru 10 km eða lengri, sem og enduruppbygging vega þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis eða breikkun úr tveimur akreinum í fjórar er a.m.k. 10 km að lengd. Í flokk B falla nýir tveggja akreina vegir styttri en 10 km í þéttbýli, nýir vegir utan þéttbýlis á verndarsvæðum og enduruppbygging vega utan þéttbýlis á verndarsvæðum, sbr. tl. 10.09. Loks falla skv. tl. 10.10 í flokk C nýir vegir og endurbygging vega sem ekki eru tilgreindir í tölulið 10.07, 10.08 og 10.09.
Til viðbótar við framangreint er tiltekið í tl. 13.01 að í flokk A falli allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A þegar breytingin eða viðbótin sjálf fer yfir þau viðmið sem flokkur A setur. Þá falla í flokk B allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A, aðrar en tilgreindar eru í tölulið 13.01, og flokki B sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.
Svo sem áður segir tilkynnti kærandi framkvæmdina til Skipulagsstofnunar með vísan til tl. 13.02 í viðauka 1, en í ákvörðun sinni færir Skipulagsstofnun rök fyrir því að tl. 10.07 í viðaukanum eigi við um framkvæmdina og að hún falli jafnframt undir tl. 13.01 en ekki tl. 13.02 og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum. Tiltekur stofnunin að við túlkun laga nr. 106/2000 þurfi m.a. að horfa til tilskipunar Evrópusambandsins og skýringa á ákvæðum hennar. Bendir stofnunin á leiðbeiningarit framkvæmdastjórnar sambandsins vegna þessa og rekur efni þeirra að þessu leyti. Kemst stofnunin að þeirri niðurstöðu að um sé að ræða vegaframkvæmd af eðli og umfangi sem falli undir skilgreiningu á „construction of express road“, sem ávallt skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins.
Í 6. gr. laga nr. 63/1993 var talið upp að m.a. lagning vega, hraðbrauta og járnbrauta væri háð mati á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að nefndum lögum segir um 6. gr. að þar séu taldar upp þær framkvæmdir sem ávallt séu háðar mati og sé þar fyrst og fremst um umfangsmiklar framkvæmdir að ræða sem ástæða sé til að ætla að hafi veruleg áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Þegar lög nr. 106/2000 tóku gildi var gert ráð fyrir að meðal þeirra framkvæmda sem ávallt væru háðar mati á umhverfisáhrifum væru stofnbrautir í þéttbýli, nýir vegir utan þéttbýlis sem væru 10 km eða lengri, og enduruppbygging vega utan þéttbýlis þar sem nýlagning samkvæmt áætlunum væri a.m.k. 10 km að lengd, sbr. þágildandi 10. tl. í 1. viðauka við lögin. Lögum nr. 106/2000 var breytt á þá lund sem áður er lýst með breytingalögum nr. 138/2014. Af frumvarpi til þeirra laga verður ráðið að tilefni þeirra hafi verið athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við innleiðingu tilskipunar 85/337/EBE með lögum nr. 106/2000. Lytu þær athugasemdir annars vegar að viðmiðum matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda og hins vegar að orðalagi nokkurra ákvæða, þar á meðal þeirra sem lytu að vegagerð. Í athugasemdum með frumvarpinu er tekið fram að horfið sé frá því að kveða á um matsskyldu stofnbrauta í þéttbýli. Tilurð þess ákvæðis er nánar skýrð og gerð grein fyrir athugasemdum ESA vegna þess. Er svo rakið að samkvæmt tölulið 7(b) í I. viðauka tilskipunar 85/337/EBE eigi lagning „motorways“ og „expressways“ að vera matsskyld framkvæmd. Er tekið fram að m.a. vegna umfangs sé fátítt að vegir hér á landi geti flokkast sem nefndar vegtegundir, en talið sé að vegur með tveimur akreinum með framúrakstursrein með eða án mislægra gatnamóta komist næst þeim skilgreiningum. Lagt sé til að m.a. nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein, óháð vegalengd, séu framkvæmdir sem falli í flokk A þar sem oft sé um að ræða mikil mannvirki. Varð það úr, eins og áður hefur komið fram. Hvað sem líður skilgreiningum á vegahugtökum í áðurgreindri tilskipun er því ljóst að nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein skuli sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt orðalagi tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000.
Í 1. gr. laga nr. 106/2000 er gerð grein fyrir markmiðum þeirra. Eiga þau m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Samkvæmt framansögðu hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess að ákveðnar vegaframkvæmdir skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Þarf þá einungis að kanna hvort tiltekin framkvæmd falli þar undir en ekki hvort hún sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfis-áhrif í för með sér, enda hefur löggjafinn þegar ákveðið að ástæða sé til að ætla að svo eigi almennt við um þá tegund framkvæmda.
Löggjafinn hefur sett það viðmið að óháð vegalengd séu nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein matsskyldir, enda sé í þeim tilvikum oft um að ræða mikil mannvirki eins og segir í lögskýringargögnum. Sú framkvæmd sem hér um ræðir er endurbygging hluta Vesturlandsvegar sem er tveggja akreina vegur. Felur sú endurbygging í sér að á 9 km kafla verður hann tveggja akreina vegur með framúrakstursrein. Með því að bæta framúrakstursrein við tveggja akreina veg er því viðmiði náð sem löggjafinn leggur til grundvallar að valdi fortakslausri matsskyldu. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður því að telja hina umdeildu framkvæmd fela í sér nýjan tveggja akreina veg með framúrakstursrein í skilningi tl. 10.07 í 1. viðauka laga nr. 106/2000. Öndverð niðurstaða myndi leiða til þess að hægt væri að sneiða hjá framangreindum tilgangi laga nr. 106/2000 með því að hluta niður framkvæmd á þann máta að byrja smátt og bæta smám saman við þar til um framkvæmd væri að ræða sem almennt væri háð mati á umhverfisáhrifum, án þess þó að slík áhrif væru metin.
Framkvæmdir sem falla undir tl. 10.07 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 tilheyra flokki A og eru því ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Að fenginni þeirri niðurstöðu að hin umdeilda framkvæmd tilheyri þeim flokki, sbr. tl. 10.07 og tl. 13.01 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, var Skipulagsstofnun ekki rétt að ljúka meðferð málsins með vísan til 6. gr. laganna, heldur átti mat að fara fram á grundvelli 5. gr. þeirra. Leiðir það óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar að málsmeðferð hennar fór fram á grundvelli rangs lagaákvæðis þótt niðurstaðan sé sú hin sama, þ.e. að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar skuli fara fram.
Að framangreindri niðurstöðu fenginni breytir engu um afdrif þessa máls þótt Skipulagsstofnun hafi skömmu áður komist að því á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 að framkvæmdir við Grindavíkurveg skyldu ekki sæta mati á umhverfisáhrifum, enda bar henni ekki að ljúka meðferð þessa máls á grundvelli þeirrar lagagreinar.
Auk þess sem að framan er rakið skal á það bent að samkvæmt gögnum málsins er hluti hinnar kærðu framkvæmdar nýlagning samtals 11 km hliðarvega, en í flokk A fellur einnig m.a. enduruppbygging vega þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis er a.m.k. 10 km að lengd, sbr. tl. 10.08 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Þótt um fleiri en einn hliðarveg sé að ræða er rétt að vekja athygli á því að samanlögð lengd þeirra fer yfir það tölulega viðmið sem lögin tiltaka og að samkvæmt orðanna hljóðan er ekki áskilið að um samfellda veglagningu sé að ræða þótt í framangreindri tilskipun sé vísað til þess að nýlagning eða endurbygging vegar verði samfelldir 10 km eða lengri, sbr. tölulið 7(c) í I. viðauka hennar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. júní 2019 um að framkvæmdir vegna breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.
