Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

61/2020 Laugavegur, Bolholt og Skipholt

Árið 2020, þriðjudaginn 1. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 61/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2020 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Laugaveg 176-178, Bolholt 4-8 og Skipholt 33-37.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. júlí 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Vallhólmi ehf., Dyrhólmi ehf. og Hraunhólmi ehf. þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2020 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Laugaveg 176-178, Bolholt 4-8 og Skipholt 33-37. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. september 2020.

Málavextir: Á árinu 2017 stóð Reykjavíkurborg að hugmyndasamkeppni um skipulag svonefnds Heklureits, þ.e. Laugavegar 168-174, og Laugavegar 176. Voru niðurstöður samkeppninnar kynntar í júlí s.á. og á grundvelli hennar var hinn 21. september s.á. lögð fram skipulagslýsing vegna nýs deiliskipulags svæðisins skv. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kom fram í lýsingunni að samhliða gerð deiliskipulags yrði einnig unnið rammaskipulag fyrir svæðið.

Hinn 5. september 2019 var sótt um að gert yrði nýtt deiliskipulag fyrir Laugaveg 176-178, Bolholt 4-8 og Skipholt 33-37 og var fyrrnefnd skipulagslýsing Heklureits lögð fram með umsókninni. Í tillögunni fólust heimildir til uppbyggingar á lóð Laugavegar 176 vegna fyrirhugaðs hótels en að aðrar lóðir á skipulagsreitnum yrðu skilgreindar sem lóðir án sérstakra byggingarheimilda. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 4. desember 2019 var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og samþykkti borgarráð þá afgreiðslu 5. s.m. Tillagan var auglýst 16. s.m. og frestur gefinn til athugasemda til 29. janúar 2020. Bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kærendum. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 11. mars s.á. var umsóknin tekin fyrir ásamt athugasemdum sem bárust á kynningartíma tillögunnar, auk þess sem umsögn skipulagsfulltrúa frá 6. mars 2020 var lögð fram. Með vísan til 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga var umsóknin samþykkt með áorðnum breytingum í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi borgarráðs 19. s.m. var samþykkt skipulags- og samgönguráðs staðfest. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þrátt fyrir að eiga nær alla lóðina að Laugavegi 178 hafi þeim ekki verið boðið að koma að gerð deiliskipulagsins. Samkvæmt tillögu að breytingu Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 vegna Laugavegar – Skipholts (reits 25) verði mögulega gefnar víðari heimildir um hæðir húsa næst Laugavegi, þar sem Borgarlínan sé fyrirhuguð. Víðari heimildir muni væntanlega eingöngu ná til fremstu húsaraða við Laugaveg þar sem gert verði ráð fyrir 5-8 hæða byggingum. Til að gæta jafnræðis hefði átt að veita sambærilegar heimildir til uppbyggingar á lóð kærenda eins og gert hafi verið á lóð Laugavegar 176. Lóðirnar séu að öllu leyti sambærilegar og ákvörðunin feli því í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

Einnig sé um brot á meðalhófsreglu að ræða enda hefði Reykjavíkurborg vel getað veitt sömu heimildir vegna lóðar kærenda. Í umsögn skipulagsfulltrúa segi um þessar athugasemdir kærenda: „Tillögugerð var langt komin og nánast tilbúin fyrir L176 og til að flýta fyrir mögulegri uppbyggingu þar, auk þess sem enginn sýnilegur vilji eða áhugi annarra lóðarhafa á svæðinu, var komin upp þá var ákveðið að hafa óbreyttar heimildir á öðrum lóðum að sinni. Það er hins vegar ekkert því til fyrirstöðu fyrir skipulagsyfirvöld að skoða uppbyggingar­möguleika á öðrum lóðum sýni þeir aðilar fram á hvernig þeir vilji þróa sínar lóðir áfram í samræmi við niðurstöðu hugmyndasamkeppni og rammaskipulagið/sýnina fyrir svæðið sem hefur verið opinbert í nokkur ár.“ Líta verði á framangreint í ljósi þess að ekki hafi verið til staðar deiliskipulag fyrir reitinn áður en það hafi tekið gildi 18. júní 2020. Kærendum hafi ekki verið ljóst að til stæði að samþykkja deiliskipulag fyrr en þeir urðu varir við auglýsingu deiliskipulagstillögunnar. Athugasemdir hafi verið lagðar fram áður en frestur til athugasemda skv. skipulagslögum nr. 123/2010 hafi verið liðinn. Því sé ekki hægt að fallast á að það myndi tefja um of afgreiðslu skipulags að gæta jafnræðis milli lóðarhafa á skipulagsreitnum og á sama tíma virða meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 88/2006 komi fram að almennt geti einstakir lóðar­hafar ekki vænst þess að skipulagi verði breytt varðandi nýtingu og fyrirkomulag byggingu á svæði sem nýlega hafi verið deiliskipulagt. Þá komi fram að gjalda verði varhug við því, m.a. með tilliti til fordæmis, að ráðist sé í breytingar á nýlegu deiliskipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa. Af úrskurðinum megi ráða að ekki liggi fyrir að kærendur myndu hafa erindi sem erfiði með að breyta deiliskipulaginu. Því verði að vanda til verka við gerð deiliskipulags og ekki þýði að vísa til þess að tillögugerð hafi verið „langt komin“. Þá sé bent á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2005 hafi ákvörðun borgarráðs verið felld úr gildi, m.a. á þeim grundvelli að engar heimildir hafi verið til uppbyggingar á tiltekinni lóð og að ekki hafi verið gefnar skýringar á hinum mikla mismun á nýtingarheimildum á þeim tveim lóðum er skipulagsbreytingin tæki til. Einnig hafi komið fram í máli nr. 41/2005 að óheimilt væri að mismuna lóðarhöfum verulega við ákvörðun um byggingarheimildir nema veigamiklar ástæður væru færðar fram er réttlættu slíka mismunun.

Deiliskipulagið sé efnislega rangt þar sem það geri ráð fyrir því að aðrar lóðir en Laugavegur 176 standi óbreyttar. Þannig sé ljóst að lóðin Laugavegur 178 skerðist töluvert við nýtt deiliskipulag þar sem nyrðri mörk lóðarinnar færist 1 m til suðurs. Vegna fyrirhugaðrar lagningar Borgarlínu muni að lágmarki 15 bílastæði á lóð kærenda glatast. Enn fremur sé í deiliskipulaginu gert ráð fyrir nýrri aksturstengingu við Laugaveg á lóðamörkum Laugavegar 176 og 178. Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að lóðamörk kærenda muni standa óbreytt. Það sé rangt enda sé verið að taka um 4 m af lóðinni en samkvæmt skilningi skipulagsfulltrúa sé um 1 m tekinn af lóðinni. Hvernig sem horft sé á málið sé verið að skerða lóðina. Þá sé bent á að 7. október 2008 hafi byggingarnefnd Reykjavíkur samþykkt að heimilt yrði að byggja bílahús á suðurhlið lóðar kærenda. Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé ekki til staðar og því þurfi að endurnýja umsóknin. Á það geti kærendur ekki fallist. Bent sé á að fasteignargjöld hafi verið greidd til fjölda ára vegna hins óbyggða mannvirkis. Að lokum sé málsmeðferðin ekki í samræmi við skipulagslög þar sem kærendum hafi ekki verið kynntar umsagnir um athugasemdir sínar, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að hinn umdeildi skipulagsreitur sé skilgreindur sem miðsvæði M2b í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Reiturinn sé þéttingar- og þróunarsvæði og lykilsvæði á samgöngu- og þróunarás sem tengi vestur- og austurhluta borgarinnar. Á þeim ás sé ráðgert að byggja upp hágæða almennings­samgöngukerfi.

Fram hafi komið í umsögn skipulagsfulltrúa frá 6. mars 2020 að tillaga deiliskipulagsins væri langt á veg komin og í raun nánast tilbúin fyrir lóðina Laugaveg 176. Stefnt sé að því að flýta uppbyggingu og því brýnt að afgreiða deiliskipulagið. Í umsögninni hafi jafnframt komið fram að á fyrri stigum tillögunnar hafi skipulagsfulltrúi ekki orðið var við áhuga annarra lóðarhafa á svæðinu. Hafi því verið ákveðið að hafa heimildir óbreyttar. Aftur á móti sé vakin athygli á því í umsögninni að ekkert sé því til fyrirstöðu, komi fram beiðni um slíkt, að skoða uppbyggingarmöguleika á öðrum lóðum ef eigendur þeirra lóða sýni fram á hvernig þeir vilji þróa sínar lóðir í samræmi við niðurstöður hugmyndasamkeppni og rammaskipulag svæðisins.

Hluti af skipulagsvaldi sveitarfélaga sé að ákveða hvaða áherslur og stefna sé lögð í deiliskipulagi, sem og hvaða lóðir geti talist falla undir þær áherslur. Rammaskipulag fyrir svæðið hafi verið kynnt í umhverfis- og skipulagsráði 31. janúar 2018. Áður hafi verið unnið deiliskipulag fyrir svæðið, sem ekki hafi verið auglýst, en skipulagslýsing hafi verið lögð fram. Kærendum hafi því mátt vera ljóst að lengi hefði verið unnið að því að samþykkja nýtt deiliskipulag og þeir haft tækifæri til þess á fyrri stigum að koma að sínum sjónarmiðum og áherslum. Jafnframt hafi þeir komið að sínum sjónarmiðum við vinnslu deiliskipulagsins. Bent sé á að í svari skipulagsfulltrúa sé opnað fyrir samtal um uppbyggingu á lóðinni. Að mati borgarinnar liggi málefnaleg sjónarmið til grundvallar samþykkis deiliskipulagsins, sbr. áherslur aðalskipulagsins um uppbyggingu á hágæða almenningssamgöngukerfi á og meðfram Laugavegi. Hvað varði sjónarmið um brot á meðalhófsreglu þá sé það afstaða borgarinnar að með því að opna á samtal um uppbyggingu lóðar kærenda, falli hún að rammaskipulagi og áherslum borgarinnar, sé sýnt fram á meðalhóf við töku ákvörðunarinnar.

Nyrðri lóðamörk Laugavegar 178 séu óbreytt eftir samþykkt deiliskipulagsins. Bílastæði sem vísað sé til næst Laugavegi tilheyri að lang mestu leyti Reykjavíkurborg, þar sem þau standi á borgarlandi. Með deiliskipulagi hafi lóðamörkum ekki verið breytt heldur sýni skipulagið raunveruleg lóðamörk. Þá sé bent á að ekkert leyfi hafi verið gefið út fyrir samþykktri umsókn um byggingarleyfi frá 7. október 2008 til að byggja bílageymslu neðanjarðar á lóð Laugavegar 178. Í þágildandi gr. 14.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 hafi komið fram að byggingarleyfi falli úr gildi hafi framkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Engar byggingarframkvæmdir hafi farið fram og sé samþykkið því fallið úr gildi. Þar að auki hafi skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis skv. 13. gr. reglugerðarinnar ekki verið uppfyllt. Hvorki hafi verið greidd tilskilin gjöld né liggi fyrir yfirlýsing byggingarstjóra um ábyrgð á verkinu eða samþykkt hönnunargögn. Ekkert byggingarleyfi sé í gildi fyrir umræddu bílahúsi.

Hvað varði málsrök kærenda um að þeim hafi ekki verið kynnt sérstaklega umsögn skipulags­fulltrúa frá 6. mars 2020 sé bent á að skipulagslög og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 geri ekki ráð fyrir sérstakri tilkynningu til hvers og eins athugasemdaraðila.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja sig ekki hafa haft tækifæri til að koma að skipulagsgerðinni. Ekki sé ljóst hvað Reykjavíkurborg eigi við með að skipulagslýsing vegna vinnslu á eldra deiliskipulagi hafi verið lögð fram en ljóst sé að sú framlagning fullnægi ekki kröfu 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um kynningu lýsingar fyrir almenning. Ekkert samráð hafi verið haft við kærendur sem hagsmunaaðila við umrætt skipulagsferli, eins og mælt sé fyrir um í 1. mgr. 40. gr. laganna. Eitt markmið laganna, sbr. d-lið 1. gr., sé að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækfiæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana.

Í 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga komi fram að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Þá segir að í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Það sé ekki málefnalegt sjónarmið fyrir því að hafa heimildir óbreyttar á öðrum lóðum að vísa til þess að tillögugerðin hafi verið langt komin og að enginn sýnilegur vilji eða áhugi annarra lóðarhafa hafi verið á svæðinu. Þegar af þeirri ástæðu beri að fallast á kröfur kærenda. Kærendur hafi þannig ekki fengið tækifæri til að koma að skipulagsgerðinni auk þess sem í engu hafi verið tekið tillit þeirra athugsemda sem þeir hafi lagt fram. Þá sé bent á að málshraði stjórnvalda megi ekki vera á kostnað vandaðra stjórnsýsluhátta eða réttaröryggis þeirra sem hagsmuna eigi að gæta af afgreiðslu máls. Markmið skipulagslaga sé m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. gr. laganna.

Verulegur vafi sé til staðar um hvort einhver af þeim bílastæðum sem deilt sé um séu á borgarlandi eða á lóð kærenda. Í greinargerð borgarinnar komi fram að bílastæði sem glatist „tilheyri að lang mestu leyti Reykjavíkurborg.“ Ljóst sé að einhver bílastæði séu því á lóð kærenda. Í lóðarleigusamningi um lóðina séu kvaðir um bílastæði og sýni uppdráttur, sem fylgt hafi með samningnum, staðsetningu bílastæðanna. Réttur kærenda til bílastæðanna sé því óumdeilanlegur.

Þrátt fyrir að ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir bílahús á suðurhlið lóðarinnar sé mannvirkið skráð í fasteignaskrá. Þá sé einnig til teikning af bílastæðageymslunni í teikningavef Reykjavíkurborgar. Deiliskipulagið geri ráð fyrir aðkomu baka til að Laugavegi 176, sem muni eyðileggja aðkomu að fyrirhuguðu bílastæðahúsi. Hefði samráð verið haft við kærendur hefði verið hægt að komast hjá þessu.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2020 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Laugaveg 176-178, Bolholt 4-8 og Skipholt 33-37, en lóðirnar voru á ódeiliskipulögðu svæði. Með deiliskipulaginu er gert ráð fyrir uppbyggingu á lóð Laugavegar 176 vegna fyrirhugaðs hótels, en engar breytingar eru gerðar á öðrum lóðum á skipulagsreitnum og þær því án viðbótarbyggingarheimilda. Kærendur eru lóðarhafar Laugavegar 178 og gera þeir athugasemdir m.a. við að málsmeðferð við skipulagsgerðina hafi ekki verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Jafnframt vísa kærendur til þess að lóð þeirra hafi ekki verið skipulögð með samsvarandi heimildum og lóð Laugavegar 176 og hafi jafnræðis því ekki verið gætt við skipulagsgerðina.

Mælt er fyrir um það í 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga að þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst skuli sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur sveitarstjórn hafi við deiliskipulagsgerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum. Svo sem rakið er í málavöxtum var í september 2017 gerð skipulagslýsing vegna nýs deiliskipulags Heklureits og Laugavegar 176. Fram kemur í umsögn skipulagsfulltrúa við athugasemd kærenda vegna auglýstrar deiliskipulagstillögu að þar sem ekki hafi náðst samningar við „lóðarhafa Heklu“ hafi verið ákveðið að Laugavegur 176 yrði hluti af skipulagi við eystri hluta svæðisins samkvæmt rammaskipulagi. Skipulagslýsing hins kærða deiliskipulags tók því einungis tekið til lóðarinnar Laugavegar 176. Hins vegar hefur ekki verið gerð lýsing fyrir aðrar lóðir á skipulags­svæðinu.

Eins og að framan greinir skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um ákvæðið að það sé nýmæli og byggist á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi fram við gerð deiliskipulags því betra. Er nánar vísað til athugasemda í greinargerð frumvarpsins við 23. og 30. gr., sem fjalla um gerð lýsingar við gerð svæðisskipulags og aðalskipulags. Af þeim athugasemdum verður ráðið að tilgangur lýsingar sé að skipulagsgerð sé unnin á gagnsæjan hátt og að slík vinnubrögð stuðli að því að aflað sé víðtækra upplýsinga og sjónarmiða strax frá upphafi skipulagsvinnu. Stuðlar gerð lýsingar að því markmiði skipulagslaga að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana, þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið 1. gr. laganna.

Gerð lýsingar er meginreglan við deiliskipulagsgerð þannig að hafa megi samráð við íbúa og aðra hagsmunaaðila strax frá upphafi skipulagsvinnu. Urðu kærendur ekki varir við skipulags­gerðina fyrr en við auglýsingu mótaðrar deiliskipulagstillögu, en í henni var lóð þeirra skipulögð án heimilda til frekari uppbyggingar. Þrátt fyrir að skipulagslýsing hafi verið unnin fyrir eina lóð á skipulagssvæðinu verður ekki talið að skilyrði 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga, um að sveitarstjórn skuli taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu, sé uppfyllt í máli þessu. Breytir þar engu um þótt fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa vegna athugasemda við deiliskipulagstillöguna að tillögugerð fyrir lóðina Laugaveg 176 hafi verið langt komin og að kærendur geti skoðað uppbyggingarmöguleika á lóðinni í samræmi við niðurstöður hugmyndasamkeppni og rammaskipulag. Hafa ber í huga að með því að skilgreina allar lóðir nema lóð Laugavegar 176 án viðbótarbyggingaheimilda er í raun gengið gegn þeirri stefnumörkun sem fram kemur í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 að gert sé ráð fyrir allnokkurri þéttingu byggðar á svæðinu, auk þess sem í rammaskipulagi svæðisins er ráðagerð um frekari uppbyggingu svæðisins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru þeir annmarkar á samráði við hagsmunaaðila á skipulagssvæðinu og þar með undirbúningi hins kærða deiliskipulags að ekki verður hjá því komist að fella það úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2020 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Laugaveg 176-178, Bolholt 4-8 og Skipholt 33-37.