Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

79/2020 Gufunes

Árið 2020 þriðjudaginn 1. desember fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2020, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 20. september 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna gatnagerðar og lagningar veitukerfa í Gufunesi, áfanga 1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. september 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Loftkastalinn ehf., lóðarhafi Gufunesvegar 34 og Þengilsbáss 1, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 20. september 2019 að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna gatnagerðar og lagningar veitukerfa í Gufunesi, áfanga 1. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá var gerð krafa um að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 11. ágúst 2020.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. september 2020.

Málavextir: Í janúar 2018 keypti kærandi af Reykjavíkurborg þrjár húseignir, ásamt lóðar­réttindum og byggingarrétti, í Gufunesi. Við kaupin var um eina lóð að ræða, en með deiliskipulagi, sem tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 1. mars 2019, var lóðinni skipt í tvennt, reit A1.5 og A1.6. Hinn 7. september 2020 tók gildi deiliskipulags­breyting vegna þessara lóða kæranda. Með þeirri breytingu var byggingarmagn minnkað ofan­jarðar á reit A1.5 fyrir bæði atvinnurými og íbúðarhúsnæði til að auðvelda að koma fyrir byggingum á reitnum. Var byggingarmagn aukið neðanjarðar á reit A1.6 svo unnt væri að samtengja bílakjallara.

Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 20. september 2019 var lögð fram og samþykkt umsókn skrifstofu framkvæmda og viðhalds Reykjavíkur, dags. 17. september 2019, um framkvæmda­leyfi vegna gatnagerðar og lagningar veitukerfa í Gufunesi, áfanga 1. Einnig var lögð fram umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 20. september 2019. Var framkvæmdaleyfi gefið út 29. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í byrjun árs 2018 hafi hann keypt þrjú hús á einni lóð af Reykjavíkurborg, en í skipulagsferli hafi lóðinni verið skipt í tvær lóðir. Samkvæmt samþykktu deiluskipulagi sé ekkert sem gefi til kynna að götur á svæðinu eigi að vera allt að 60 cm hærri en gólf í húsum kæranda. Hönnun á götum sé því ekki samkvæmt skipulagi, sbr. sneiðmynd í skipulaginu. Kærandi hafi bent á þessa skekkju og reynt að fá staðfesta hæðarkóta í kringum eignir sínar. Loks hafi upplýsingar borist í lok ágúst 2020 og þá komið í ljós að gögn sem borist hefðu frá borgaryfirvöldum væru röng. Telji kærandi að allt að 35 cm skekkja sé milli uppgefinna hæðarkóta borgaryfirvalda og þess sem hönnuðir segi kóta vera. Samkvæmt teikningum af húsum kæranda sé gólfkóti 8,40, sem sé innan eðlilegra skekkjumarka. Kærandi hafi fengið löggiltan mælingamann til að taka innmælingar í húsunum ásamt nokkrum hæðar­punktum við götuna og þar sem jarðvegur hafi áður verið. Þessar mælingar staðfesti málflutning kæranda. Veruleg hætta sé á vatnstjóni ef haldið verði áfram í þessari villu.

Athugasemdir Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að á vormánuðum 2020 hafi borist upplýsingar um að aðliggjandi gata við hús kæranda væri of há og hefði það síðan verið staðfest með mælingu. Hafi gatan í framhaldi verið endurhönnuð og lækkuð. Auk lækkunar á götunni hafi þverhalli hennar verið minnkaður úr 3% í 2% frá miðlínu að húsi kæranda. Forsvarsaðilar hans hafi upplýst að gólfkóti húss á lóðinni væri 8,40 og hafi hönnun götunnar tekið mið af því. Hafi því að fullu verið komið til móts við þær kröfur sem gerðar hafi verið um aðlögun gatna að núverandi byggingu við Gufunesveg 34, eins og sjá megi í gögnum málsins. Það að aðliggjandi götur séu 60 cm hærri en gólf hússins sé einfaldlega ekki rétt og tali hönnunarhæðir sínu máli. Hæðarlega Hilmisbáss eftir endurhönnun taki fullt tillit til núverandi bygginga. Þengilsbás liggi hærra í landi en Hilmisbás og sé hápunktur götunnar eftir breytingu í kringum stöðvarnúmer 80. Heildarhönnunin taki mið af því að götur afvatnist í báðar áttir frá þessum hápunkti og niður Hilmisbás sín í hvora áttina frá gatnamótum Hilmis- og Þengilsbáss. Lóðin Þengilsbás 1 sé óbyggð lóð og ekki séu til útgefin hæðarblöð fyrir svæðið. Við útgáfu þeirra muni verða tekið mið af gatnagerð. Þau hús sem ekki séu byggð í dag þurfi að taka mið af hæðarlegu veganna og G-kótum á lóð, þegar þeir verði gefnir út.

Með hönnun gatna og stétta sé öllu vatni veitt frá lóðunum og í fráveitukerfi gatna. Eina vatnið sem falli inn á lóðirnar verði ofanvatn.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hæð götu við lóð hans gangi gegn núverandi skipulagi. Samkvæmt sneiðmynd á gildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að lóðin sé lárétt. Gríðarlegir hagsmunir séu í húfi fyrir kæranda enda sé það grundvallar­forsenda fyrir starfsemi hans að lóðin sé slétt. Í skipulaginu sé gert ráð fyrir að gatan Þengilsbás verði um 60 cm hærri en Gufunesvegur við lóðina Þengilsbás 1, en lóð kæranda liggi á milli þessara gatna. Ekki sé gert ráð fyrir halla á lóð kæranda samkvæmt skýringarmyndum með deili­skipulagsuppdrætti. Þegar litið sé til lóðar A4.2 til samanburðar megi sjá að þar sé augljóslega gert ráð fyrir halla á byggingarsvæði. Samkvæmt yfirlitsmynd verktaka um hæðarkóta á svæðinu sé ráðgert að hæð vegar fari frá 8,164 m og í 8,610 m meðfram lóð kæranda. Um sé að ræða næstum 45 cm hæðarmun á veginum. Hæð malbiks við lóð fari úr 8,331 m í 8,920 m, sem sé næstum 60 cm hæðarmunur.

Rétt sé að líta til b-liðar 3. mgr. gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 í þessu sambandi. Í ákvæðinu segi „þegar byggt er í landhalla skal gera grein fyrir afstöðu 1. hæðar til yfirborðs landsins með sniðmynd eða í texta.“ Þetta sé ekki að finna í deiliskipulaginu og megi gagnálykta frá þessu að ekki hafi verið ráðgert í skipulaginu að lóð kæranda yrði byggð í halla. Þá verði að telja að hæðarmælingar verktaka borgarinnar í húsum kæranda fái ekki staðist. Kærandi hafi látið löggiltan mælingamann framkvæma eigin mælingar sem stangist á við mælingar verk­takans. Þrír af þeim punktum sem mælingamaður á vegum kæranda hafi mælt séu teknir í sömu dyrum og verktakinn hafi mælt. Mismunur mælinga þessara punkta sé 32,5 cm á punkti 2, 27,4 cm á punkti 3 og 19,1 cm munur á punkti 4. Kærandi kunni ekki skýringar á þessu en velti því fyrir sér hvort verktakinn noti annað hæðarkerfi en hæðarkerfi Reykjavíkurborgar. Sérstök ástæða sé til að benda á að einn punktur á yfirlitsmynd verktakans, merktur dyr, með hæðarkóta 8,79, sé tekinn í gömlum útgangi í sýru­gildrur. Neðri brún hurðargatsins sé 35 cm fyrir ofan gólfflöt.

Samkvæmt málatilbúnaði Reykjavíkurborgar virðist byggt á því að búið sé að skipta lóðinni í tvennt og að ekki hafi verið gefnir út hæðarkótar fyrir lóð kæranda við Þengilsbás. Það verði ekki gert fyrr en eftir að vegaframkvæmdum ljúki. Þennan málatilbúnað telji kærandi ekki halda vatni. Í þessu sambandi telji hann rétt að líta aftur til b-liðar 3. mgr. gr. 5.3.2.1. í skipulags­reglugerð. Samkvæmt ákvæðinu skuli í deiliskipulagi tilgreina hve há botnplata fyrstu hæðar megi vera frá jarðvegsyfirborði. Sé ljóst að með þeim upplýsingum gætu lóðareigendur séð gólfkóta lóðanna. Þetta virðist hins vegar ekki hafa verið tilgreint í deiliskipulagi svæðisins og verði að telja það gallað að þessu leyti. Mála­tilbúnaður Reykjavíkurborgar virðist samkvæmt framangreindu að hluta byggjast á því að þeir sjálfir hafi útbúið gallað deiliskipulag, enda virðist þeir byggja á að gólfkóti lóðanna verði gefinn út eftir að vegaframkvæmdum sé lokið, sem sé í öfugri röð miðað við ákvæði reglugerðarinnar.

Þá beri enn fremur að líta til þess að Reykjavíkurborg hafi selt kæranda umræddar lóðir sem eina lóð. Í skjóli skipulagsvalds síns hafi borgin ákveðið að skipta lóðinni í tvennt án samþykkis kæranda. Deiliskipulag svæðisins geri ráð fyrir að hús verði þar áfram. Kærandi hafi haft réttmæta ástæðu til að ætla að gólfkóti húsanna ætti að gilda um alla lóðina. Kærandi telji sig eiga skýlausan rétt til þess að sami gólfkóti sé á allri lóðinni og það geti ekki staðist að Reykjavíkurborg geti hækkað svæðið í kringum lóðina í skjóli þess að hún hafi einhliða ákveðið að skipta henni í tvennt. Þá virðist sem gangstétt eigi að liggja yfir lagnastokk í eigu kæranda sem myndi hindra aðgang að honum.

Loks bendir kærandi á að bráðabirgðavegur sem lagður hafi verið í upphafi árs 2018 hafi verið notaður sem grunnur að allri uppbyggingu gatnakerfis í hverfinu og sé hann orsök þess halla sem um ræði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort hið kærða framkvæmdaleyfi vegna gatnagerðar og lagningar veitukerfa í Gufunesi, áfanga 1, sé í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins.

Mögulegar ákvarðanir um bráðabirgðaveg þann sem kærandi skírskotar til í málatilbúnaði sínum að sé orsök landhalla á umræddu svæði koma ekki til skoðunar í máli þessu. Sá vegur mun hafa verið gerður á árinu 2018 og er því eins mánaðar kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála vegna ákvarðana um þá framkvæmd löngu liðinn.

Í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 kemur fram að gefa þurfi upp hversu há botnplata 1. hæðar megi vera frá jarðvegsyfirborði og þegar byggt sé í landhalla skuli jafnframt gera grein fyrir afstöðu 1. hæðar til yfirborðs landsins með sniðmynd eða í texta. Í gr. 5.5.4. í reglugerðinni kemur fram að skýringaruppdrættir svo sem götumyndir, skuggavarpsteikningar og snið­myndir, líkön og hreyfimyndir sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags. Skýringargögn sbr. framangreint séu ekki bindandi, nema það sé sérstaklega tekið fram. Í gr. 1.3. í skipulagsreglugerðinni eru mæliblöð og hæðarblöð skilgreind sem hönnunargögn sem unnin séu í kjölfar deiliskipulags og lýsi með nákvæmum hætti stærðum lóða, hæðarkótum lands og bygginga, staðsetningu lagna, kvöðum og öðru er þurfa þyki. Einnig nefnd lóðablöð.

Í skilmálum deiliskipulags svæðisins kemur fram í kafla 4.5 að viðmiðunarreglur fyrir landhæð á svæði A, þar sem lóðir kæranda eru, séu 9 m.y.s. Þá kemur fram í kafla 6.16 að skilyrt sé að lágmarkssalarhæð jarðhæða sé 3,5 m. Þar sem land sé í halla skuli hús stallast eftir götuhæð þannig að inngangur húsa sé í gangstéttarhæð. Í kafla 6.7 kemur fram að útbúa skuli mæli- og hæðablöð sem kveði nánar á um ýmis atriði framkvæmda á einstökum lóðum. Hæðarblöð sýni götu- og gangstéttarhæðir við lóðamörk. Hæð á aðalgólfi byggingar sé sýnd á hæðarblöðum.

Þær sniðmyndir sem fylgdu deiliskipulagi umrædds svæðis fela ekki í sér bindandi ákvörðun um hæðarkóta lóða, svo sem að framan greinir. Þar sem búið er að skipta lóð kæranda í tvær lóðir með deiliskipulagi, en sú ákvörðun er ekki til skoðunar í þessu kærumáli, verður ekki talið að skipulagsyfirvöldum hafi borið að miða hæð götu við óbyggða lóð kæranda, Þengilsbás 1, þar sem hæðarblað fyrir þá lóð hefur ekki verið gefið út. Þegar það verður gert verður væntanlega tekið tillit til hæðar aðliggjandi götu.

Eftir útgáfu hins kærða framkvæmdaleyfis var gerð sú breyting að göturnar Hilmisbás og Þengilsbás, sem liggja meðfram lóðum kæranda, voru lækkaðar í kjölfar athugasemda um að önnur gatan væri of há miðað við þá lóð kæranda sem þegar væri byggð. Gatan Hilmisbás var lækkuð með tilliti til hæðar gólfplötu Gufunesvegar 34, sem er í hæðarkóta 8,40 samkvæmt upplýsingum kæranda, og hafði sú breyting áhrif á hæð götunnar Þengilsbáss til lækkunar.

Í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi kemur fram að fram­kvæmdir sem teljast óverulegar séu ekki háðar framkvæmdaleyfi en geti þó verið skipulags­skyldar. Með óverulegri framkvæmd sé átt við framkvæmd sem hafi óveruleg áhrif á umhverfið og ásýnd þess. Framkvæmdir sem teljist óverulegar séu til dæmis trjárækt á frístundahúsa­lóðum innan frístundabyggðar, óveruleg tilfærsla á veitumannvirkjum og óveruleg frávik á fram­kvæmdum sem þegar hafi fengið útgefið framkvæmdaleyfi og falli ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þá kemur fram í 6. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmda­leyfi að verði breyting á framkvæmd skuli afla samþykkis leyfisveitanda við breytingunni. Skuli leyfisveitandi meta hvort breyting kalli á nýtt framkvæmdaleyfi og breytingu á skipulagi. Samkvæmt greindum reglugerðarákvæðum verður að telja að borgaryfirvöldum, sem í umræddu tilfelli eru í senn leyfisveitandi og leyfishafi, hafi verið heimilt að samþykkja framan­greinda breytingu, sem gerð var á hinu kærða framkvæmdaleyfi með hliðsjón af ábendingu kæranda, en telja verður að hún hafi falið í sér óverulegt frávik frá leyfinu.

Með hliðsjón af framangreindu verður hið kærða framkvæmdaleyfi ekki talið haldið þeim form- eða efnisannmörkum er leitt geta til ógildingar þess. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 20. september 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna gatnagerðar og lagningar veitukerfa í Gufunesi, áfanga 1.